Rapport spécial de la Cour des comptes sur l'application des règlements (CEE) n° 1078/77 et (CEE) n° 1041/78 instituant un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion des troupeaux bovins à orientation laitière Journal officiel n° C 278 du 17/10/1983 p. 0001 - 0016 RAPPORT SPÉCIAL DE LA COUR DES COMPTES sur l'application des règlements (CEE) no 1078/77 et (CEE) no 1041/78 instituant un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion des troupeaux bovins à orientation laitière Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes en sa réunion du 14 avril 1983, en application de l'article 206 bis du traité CEE.
Auparavant, le 12 janvier 1983, il avait été transmis pour commentaires à la Commission, dont les réponses figurent en annexe. SOMMAIRE >PIC FILE= "T0034094"> >PIC FILE= "T0034095"> CHAPITRE PREMIER LE RÉGIME DE PRIMES MIS EN PLACE PAR LES RÈGLEMENTS (CEE) No 1078/77 ET (CEE) No 1041/78 1.1. INTRODUCTION 1.1.1. Le régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion des troupeaux à orientation laitière s'inscrit dans le cadre d'un ensemble de mesures visant au rétablissement progressif de l'équilibre entre l'offre et la demande dans le secteur du lait et des produits laitiers.
1.1.2. Les dispositions qui le régissent ont fait l'objet des règlements (CEE) no 1078/77 (1), (CEE) no 506/78 (2), (CEE) no 1041/78 (3), (CEE) no 640/79 (4) et (CEE) no 1270/79 (5) du Conseil, complétés par les règlements d'application de la Commission (CEE) no 1307/77 (6), (CEE) no 36/78 (7), (CEE) no 689/78 (8), (CEE) no 1391/78 (9), (CEE) no 2962/78 (10), (CEE) no 1799/79 (11) et (CEE) no 1365/80 (12). 1.1.3. Le régime des primes constitue à la fois une intervention au sens de l'article 3 du règlement (CEE) no 729/70 (13) en ce qu'il vise à régulariser les marchés agricoles, et une action commune au sens de l'article 6 du même règlement en ce qu'il tend à accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique et en assurant le développement rationnel de la production agricole, y compris les modifications de structures nécessaires au bon fonctionnement du marché commun.
Il est intégralement financé par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, à concurrence de 60 % par la section «garantie» et de 40 % par la section «orientation». 1.1.4. Outre l'objectif de limiter les quantités de lait et de produits laitiers mises sur le marché, le régime institué par les règlements (CEE) no 1078/77 et (CEE) no 1041/78 visait plus particulièrement, s'agissant de l'amélioration des structures et de la rationalisation de la production, à: - promouvoir une spécialisation accrue des exploitations entre l'élevage bovin à orientation laitière et l'élevage bovin destiné à la production de viande, cette spécialisation étant l'une des conditions de l'amélioration des rendements, - amplifier l'impact de la directive 72/160/CEE du Conseil, du 17 avril 1972, concernant l'encouragement à la cessation de l'activité agricole et à l'affectation de la superficie agricole utilisée à des fins d'amélioration des structures (14), et accélérer ainsi la cessation de l'activité laitière.
À cette fin, un exploitant mettant un terme à son activité a la faculté de cumuler la prime de reconversion et l'indemnité prévue par la directive 72/160/CEE, - intensifier l'éradication des maladies infectieuses en favorisant l'abattage des vaches laitières infectées. Dans ce but, le Conseil a rendu cumulatives les primes de non-commercialisation et de reconversion et les aides accordées dans le cadre des programmes d'éradication de la brucellose, de la tuberculose et de la leucose des bovins. 1.1.5. À cette fin, le régime institué par le règlement (CEE) no 1078/77 prévoit, sous diverses conditions, l'octroi de primes à des producteurs qui s'engagent à ne pas céder, pendant une période déterminée, de lait ou produits laitiers provenant de leur exploitation.
Pour la durée de la même période, les producteurs doivent également s'engager, en ce qui concerne la prime de non-commercialisation, à ne pas permettre l'utilisation ou la cession de leur exploitation ou de leur cheptel à des fins qui pourraient viser la production laitière et, en outre, en ce qui concerne la prime de reconversion, à détenir un nombre d'unités de gros bovins. La durée du régime était limitée au 31 mars 1978. 1.1.6. En mai 1978, le Conseil a arrêté le règlement (CEE) no 1041/78 prorogeant le délai d'application des dispositions de base. (1) JO no L 131 du 26.5.1977, p.
1. (2) JO no L 69 du 11.3.1978, p. 2. (3) JO no L 134 du 29.6.1978, p. 9. (4) JO no L 82 du 31.3.1979, p. 2 (5) JO no L 161 du 29.6.1979, p. 10. (6) JO no L 150 du 18.6.1977, p. 24. (7) JO no L 7 du 10.1.1978, p. 6. (8) JO no L 93 du 7.4.1978, p. 17. (9) JO no L 167 du 24.6.1978, p. 45. (10) JO no L 352 du 16.12.1978, p. 23. (11) JO no L 206 du 14.12.1979, p. 12. (12) JO no L 140 du 5.6.1980, p. 18. (13) JO no L 94 du 28.4.1970, p. 13. (14) JO no L 96 du 23.4.1972, p. 9. En vue d'accroître la participation des exploitants au régime, ce règlement introduit les modifications suivantes: - le montant de la prime est majoré pour les petits producteurs ; son montant est calculé sur une période de référence actualisée et des modifications sont introduites dans les quantités de lait prises en considération, - afin de permettre à l'exploitant de connaître le montant exact de la prime qu'il percevra, celle-ci n'est plus déterminée par référence au prix indicatif en vigueur à la date de l'agrément de la demande, mais est constante selon les quantités de lait livrées.
Le régime a ensuite subi quelques autres changements qui concernent des dispositions non essentielles et qui ont été apportés par les règlements (CEE) no 640/79 et (CEE) no 1270/79 du Conseil, et (CEE) no 1391/78, (CEE) no 2962/78, (CEE) no 1799/79 et (CEE) no 1365/80 de la Commission. Il a pris fin le 15 septembre 1980 pour la prime de non-commercialisation, et à la fin de la campagne laitière 1980/1981 (1er avril 1981) pour la prime de reconversion [règlement (CEE) no 1365/80]. 1.2. LE MONTANT DES PRIMES DE NON-COMMERCIALISATION ET DE RECONVERSION 1.2.1. Demandes antérieures au 22 mai 1978 Le montant des primes est obtenu en multipliant un pourcentage du prix indicatif du lait en vigueur au moment de la date de l'agrément de la demande par les quantités de lait ou de produits laitiers livrés pendant l'année 1976.
1.2.1.1. La prime de non-commercialisation est calculée de la manière suivante: - 95 % du prix indicatif pour des quantités de lait jusqu'à 30 000 kilogrammes, - 90 % de ce prix pour des quantités allant de 30 000 à 50 000 kilogrammes, - 75 % de ce prix pour des quantités allant de 50 000 à 120 000 kilogrammes. De plus, lorsqu'un bénéficiaire participe à une mesure d'éradication d'une épizootie et qu'il a, par ailleurs, dans certains cas particuliers, la possibilité de dépasser le plafond de 120 000 kilogrammes, le taux de la prime sera de 75 % du prix indicatif pour la quantité de lait dépassant les 120 000 kilogrammes.
La prime est payée en trois tranches, la première étant de 50 %, payable au cours des trois premiers mois de la période de non-commercialisation, et les deux autres de 25 %, payables au cours de la troisième et de la cinquième année. Au cas où les bénéficiaires ont l'intention de faire usage de la directive 72/160/CEE, il est prévu deux régimes: a) au cas où les bénéficiaires cessent leurs activités après une période de deux ans au moins de non-commercialisation, ils sont relevés de leurs obligations; b) au cas où ils cessent leurs activités à la fin de la troisième année de non-commercialisation, ils sont également relevés de leurs obligations, mais le dernier versement qui intervient la troisième année n'est égal qu'à 37,5 % de la prime de non-commercialisation.
Dans les deux cas, aucun montant reçu n'est remboursable ; les bénéficiaires sont cependant exclus du bénéfice ultérieur de la prime de non-commercialisation. 1.2.1.2. La prime de reconversion est calculée de la manière suivante. On choisit le chiffre le plus favorable parmi les deux suivants : soit 90 % du prix indicatif pour des quantités ne dépassant pas 120 000 kilogrammes, soit le montant qui aurait été dû au titre des primes de non-commercialisation. Le même taux s'applique pour les quantités prises en compte dans le cas où le bénéficiaire participe à un programme d'éradication d'épizooties ; le plafond de 120 000 kilogrammes peut alors être dépassé.
La prime est payée en trois tranches, la première étant de 60 %, payable aux cours des trois premiers mois de la période de reconversion, les deux autres de 20 % chacune, payables respectivement au cours de la troisième et de la quatrième année. 1.2.2. Demandes postérieures au 22 mai 1978 L'année de référence pour la production laitière, donnant droit à la prime, est celle des douze mois précédant la demande, sans plafond. Par quintal, la prime s'élève à: - pour la prime de non-commercialisation: - de 0 à 30 000 kilogrammes : 20 unités de compte, - de 30 000 à 50 000 kilogrammes :
18 unités de compte, - de 50 000 à 120 000 kilogrammes : 13,5 unités de compte, - au-delà de 120 000 kilogrammes : 11 unités de compte, - pour la prime de reconversion: - de 0 à 120 000 kilogrammes : 17,5 unités de compte, - de 120 000 kilogrammes et plus : 11 unités de compte. La prime est normalement payée en tranches. Les bénéficiaires dont la demande a été agréée avant le 22 mai 1978 peuvent obtenir le calcul de leur prime sur la base des nouveaux taux, mais les majorations qui peuvent en résulter ne s'appliquent qu'aux tranches payables après le 22 mai 1978. 1.3. CONDITIONS GÉNÉRALES POUR BÉNÉFICIER DES PRIMES 1.3.1.
Demandes agréées avant le 22 mai 1978 1.3.1.1. Prime de non-commercialisation La demande doit être présentée par un producteur qui, à la date du dépôt de sa demande, conserve sur son exploitation un nombre de vaches approprié, c'est-à-dire correspondant à ses livraisons de lait au cours de l'année 1976 qui a été retenue comme période de référence. Cette condition doit encore être remplie à la date de l'agrément, sinon la prime est réduite. L'octroi de la prime de non-commercialisation est subordonné à l'engagement écrit du producteur: - de ne pas céder, à titre gratuit ou onéreux, pendant la période de non-commercialisation, de lait ou de produits laitiers provenant de son exploitation, - à partir du jour du dépôt de la demande jusqu'à la fin de la période de non-commercialisation: - de ne pas permettre que son exploitation ou une partie de celle-ci soit utilisée par autrui pour l'élevage d'un cheptel laitier, - de ne pas louer son cheptel ni de le confier à autrui à titre onéreux ou gratuit, - de ne pas céder son cheptel laitier, sauf pour l'abattage ou l'exportation.
La période de non-commercialisation dure cinq ans. Elle débute au plus tard à la fin du sixième mois suivant la date de l'agrément de la demande. 1.3.1.2. Prime de reconversion Le producteur qui demande la prime doit avoir livré 50 000 kilogrammes de lait ou l'équivalent en produits laitiers en 1976 ou détenir quinze vaches laitières, génisses pleines incluses, sur son exploitation, cette dernière condition devant encore être remplie au moment de l'agrément de la demande. Dans les deux cas, les livraisons de lait correspondant au nombre de vaches visé plus haut doivent encore être effectuées à la date de l'agrément de la demande ; dans le cas contraire, la prime sera réduite en conséquence.
Pendant la période de reconversion, le producteur doit s'engager à ne céder ni lait ni produits laitiers provenant de son exploitation, que ce soit à titre gratuit ou onéreux. Il doit également s'engager à respecter, à partir du jour du dépôt de la demande jusqu'à la fin de la période de reconversion, les autres conditions énoncées pour l'octroi de la prime de non-commercialisation. Il doit aussi s'engager à détenir en moyenne, pendant la période de reconversion, sur son exploitation un nombre d'unités de gros bovins (UGB) égal ou supérieur à celui détenu sur cette même exploitation à la date de référence.
La période de reconversion dure quatre ans et commence au plus tard à la fin du sixième mois suivant la date de l'agrément de la demande. Enfin, si le producteur conserve des vaches, il devra démontrer qu'il a orienté son cheptel de telle manière que, au plus tard à la fin de la troisième année suivant le jour de l'agrément de la demande, au moins 80 % du nombre de vaches ou de génisses pleines présentent les caractéristiques de l'une des races à orientation «viande» reconnues, ou sont issues d'un croisement avec un taureau d'une race à viande reconnue ou «présentant les garanties suffisantes en ce qui concerne l'aptitude à transmettre à la descendance les caractéristiques essentielles» d'une race à viande reconnue.
1.3.2. Demandes agréées après le 22 mai 1978 Pour les deux primes, la période de référence pour déterminer le nombre de vaches approprié n'est plus l'année 1976 mais la période de douze mois calendaires précédant le mois de dépôt de la demande. 1.4. ASPECTS BUDGÉTAIRES ET COMPTABLES DE LA MESURE 1.4.1. Sur le plan de la gestion financière, le financement mixte introduit par les règlements (CEE) no 1078/77 et (CEE) no 1041/78, à charge des deux sections du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, a présenté certains inconvénients tenant au fait que les régimes financiers de ces deux sections sont différents.
Les modalités d'exécution financière finalement retenues ont été celles des versements d'avances aux États membres. Toutefois, conformément à l'article 10 du règlement (CEE) no 1078/77, le Danemark et le Royaume-Uni ont opté pour le régime de remboursement en ce qui concerne leurs dépenses de 1977 venant à charge de la section «orientation». 1.4.2. La Cour des comptes a été amenée à constater pour l'exercice 1978 (1) que le système avait nécessité des corrections en ce qui concerne le calcul des disponibilités à reporter à la clôture de l'exercice. 1.4.3. Pour l'exercice 1980, elle a par ailleurs constaté que, pour des dépenses à imputer à la section «orientation», des avances de fonds avaient été faites aux États membres à charge de la section «garantie», et ce dans l'attente de virements de crédits de cette section à la section «orientation» (2).
1.4.4. Le tableau figurant à la page suivante indique les dépenses des États membres de 1977 à 1982 (premier semestre). Dépenses des États membres dans le cadre des règlements (CEE) no 1078/77 et (CEE) no 1041/78 >PIC FILE= "T0034096"> NB : L'action n'est pas applicable en Italie au terme de la décision 77/433/CEE (JO no L 170 du 8.7.1977, p. 30). CHAPITRE 2 LA MISE EN OEUVRE ET LA SURVEILLANCE ADMINISTRATIVE DU RÉGIME DE PRIMES 2.1. LES VÉRIFICATIONS AU MOMENT DU DÉPÔT ET DE L'AGRÉMENT DE LA DEMANDE 2.1.1. Les dispositions communautaires Dans sa demande, le producteur laitier choisit d'abord le régime de primes dont il demande l'application et indique ensuite le nombre total de bovins et ovins détenus dans l'exploitation au moment du dépôt de la demande en spécifiant le nombre de vaches laitières, le nombre d'autres bovins femelles et, dans le cas de la prime de reconversion, le nombre d'autres animaux pouvant entrer en ligne de compte pour le calcul des unités de gros bovins, les quantités de lait ou de produits laitiers livrés au cours des douze mois précédents et les superficies fourragères exploitées lors du dépôt de la demande.
Il signe aussi une déclaration indiquant qu'il a pris connaissance des dispositions du régime de primes. Ces éléments vont tout d'abord ouvrir droit à la prime et ensuite asseoir le montant de la prime. Les modalités de vérification sont les suivantes: - les quantités de lait doivent être confirmées par les acheteurs (en général les laiteries) et vérifiées par l'administration locale, - le nombre des animaux entrant en ligne de compte pour le calcul des unités de gros bovins, dans le cas de la prime de reconversion, est fixé par l'administration, - le nombre des bovins et des ovins est vérifié par l'administration, - le cheptel laitier qui a déjà été compté (voir tiret précédent) est marqué par l'administration, qui, à cette occasion, délivre également une fiche signalétique à l'exploitant, (1) JO no C 326 du 31.12.1979, p.
18 [point 2.16 sous c)]. (2) JO no C 344 du 31.12.1981, p. 67 (point 5.4). - les superficies fourragères sont enregistrées. Pour assurer le contrôle du respect des obligations des bénéficiaires, l'autorité nationale établit une fiche signalétique pour chaque vache laitière marquée et dont l'original est destiné à accompagner le cheptel laitier marqué. Cette fiche est complétée à chaque changement de propriétaire par l'inscription du nom, de l'adresse et de la signature du nouveau propriétaire, aussi longtemps que les obligations découlant du régime de primes restent valables.
L'administration est autorisée à délivrer des duplicata à titre exceptionnel [règlement (CEE) no 2962/78]. Il est enfin rappelé que le bénéficiaire est tenu de demander pour tout animal laitier qu'il détient, et qui doit être marqué, l'enregistrement et la délivrance d'une fiche signalétique. L'agrément prévoit expressément que le bénéficiaire est responsable du renvoi de la fiche signalétique et, en cas de vente de bovins, l'invite à prévoir par contrat des garanties appropriées pour le renvoi de cette fiche. Le producteur annonce à quelle date il commencera la période de non-commercialisation ou de reconversion.
Par la suite, cette date lui sera opposable. 2.1.2. La pratique administrative des États membres D'une manière générale, les contrôles administratifs nationaux à ce stade suivent les dispositions des règlements communautaires. Cependant, divers éléments d'assiette de la prime ou relatifs à son montant ou enfin tenant aux conditions d'obtention de la prime posent de sérieux problèmes. 2.1.2.1. L'identification et le marquage des vaches laitières Lors du dépôt de la demande, l'administration procède elle-même ou fait procéder par un organisme semi-public aux vérifications prévues par l'article 5 paragraphe 1 point b) du règlement (CEE) no 1391/78 (voir deuxième alinéa du point 2.1.1).
À ce titre, le cheptel laitier est marqué et enregistré, et les fiches signalétiques sont délivrées. Le marquage des vaches laitières est effectué normalement moyennant une boucle auriculaire fixée à l'oreille de l'animal. Or, bien que la concordance du numéro porté sur la boucle auriculaire et de celui mentionné sur la fiche soit généralement assurée, le risque existe qu'on procède au remplacement d'une vache laitière confirmée, et par ailleurs marquée dans le cadre de ce régime de prime, par un animal de moindre qualité ou même totalement inapte à la production laitière ; la vache à haut rendement est alors vendue à un voisin à un prix élevé tandis que l'animal de qualité médiocre vient la remplacer dans le cheptel de celui qui a sollicité la prime.
La qualité et les modalités d'obtention des marques auriculaires ont donc une importance particulière. Il a pu être constaté, suite aux contrôles de la Cour, que dans certains länder en Allemagne et dans d'autres États membres les marques auriculaires utilisées dans le cadre de ce régime de primes étaient les mêmes que celles qu'utilisent couramment les éleveurs. Seuls quelques länder et le Luxembourg avaient prévu une boucle portant une estampille particulière, délivrée seulement à l'administration. Cependant, au Luxembourg, cette estampille se trouve à l'intérieur de la boucle, si bien qu'on ne peut s'assurer de son caractère officiel à moins de la détacher de l'oreille de l'animal.
Dans la plupart des États membres visités le marquage est effectué par l'administration. Au Royaume-Uni cependant, il est effectué par le bénéficiaire. Cette dernière circonstance est de nature à renforcer le risque de substitution d'animaux. La situation est plus satisfaisante en France où est progressivement mis en place un système d'identification du cheptel bovin, limité cependant aux femelles et géré au niveau départemental, pour l'instant sans centralisation des données. 2.1.2.2. La détention d'un «nombre approprié» de vaches laitières L'article 2 paragraphe 1 du règlement (CEE) no 1078/77 fait de la détention d'un nombre approprié de vaches laitières une condition de l'obtention de la prime de non-commercialisation ; l'article 3 du même règlement en fait application à la prime de reconversion.
Le producteur doit démontrer, à la satisfaction des autorités compétentes, qu'il détient un nombre approprié de vaches laitières sur son exploitation par rapport à ses livraisons de lait au cours de l'année 1976 [règlement (CEE) no 1041/78 : au cours des douze mois précédant le mois de dépôt de sa demande] et qu'il continue à effectuer des livraisons correspondantes. L'article 1 paragraphe 3 point b) du règlement (CEE) no 1391/78 prévoit des réductions proportionnelles de la quantité de lait à prendre en considération lors du calcul de la prime au cas où le nombre de vaches laitières détenues dans l'exploitation, constaté au moment de l'agrément de la demande, serait inférieur au nombre de vaches laitières approprié à la quantité de lait, et également au titre d'un ajustement supplémentaire éventuel si l'on constate que, pendant la période entre le jour du dépôt de la demande et le jour de son agrément, le demandeur n'a pas respecté ses engagements relatifs à son cheptel laitier (ne pas le louer ni le confier à autrui à titre onéreux ou gratuit, ne pas le céder sauf pour l'abattage ou l'exportation).
En se basant sur des sources statistiques, la Commission a indiqué une production moyenne par vache pour chaque État membre ; il ne s'agit que de chiffres de référence et les États membres ont tout loisir de déterminer des chiffres plus diversifiés au niveau régional ou local, comme c'est le cas en Allemagne, ou même de prévoir une progression de la production laitière moyenne entre 1977 et 1980, comme c'est le cas au Royaume-Uni. Lorsque la production laitière par animal (on l'obtient en divisant les quantités livrées par le producteur par le nombre de vaches laitières) dans une exploitation est inférieure à ce chiffre, on accepte les chiffres fournis par le bénéficiaire s'ils sont corroborés par les certificats de la laiterie où il livre sa production.
Par contre, lorsqu'il apparaît que sa production moyenne est supérieure à la moyenne nationale régionale ou locale, on lui demande de prouver la production de lait pour chaque vache laitière. Des certificats du contrôle des performances laitières peuvent être produits à cette fin. Cependant, dans certains États membres (France, Allemagne et Belgique), la Cour a constaté de nombreux cas où la prime de non-commercialisation calculée sur la quantité vendue avait été payée pour des rendements supérieurs à une moyenne nationale ou locale sans que la preuve de ces rendements figure dans le dossier du bénéficiaire.
Le plus souvent, ces paiements majorés étaient assis sur une estimation de l'inspecteur alléguant sa connaissance de l'exploitation ou du cheptel. Une autre source d'irrégularités (assez fréquente en Allemagne) réside dans la possibilité d'opérer des substitutions dans le cheptel laitier avant la demande de prime, selon le schéma suivant. Le producteur laitier qui se propose de demander la prime vend ses vaches à haute performance et les remplace par des animaux de réforme ; étant donné que les règlements communautaires n'établissent pas de lien réel entre les quantités de lait produites au cours de la période de référence et la présence sur l'exploitation des vaches qui les ont produites, l'administration est désarmée au moment où elle constate, lors du premier contrôle, que les animaux sont manifestement inaptes à produire les quantités certifiées par la laiterie (et d'ailleurs réellement produites par d'autres animaux).
Il faut rapprocher de cette circonstance le fait que le marquage des animaux n'est pas exigé longtemps avant le début de la mesure. Un moyen de s'assurer que les vaches présentes au moment de la demande, sauf modifications périodiques et normales d'un troupeau, sont bien celles qui sont à l'origine des quantités prouvées, aurait été de disposer, par exemple, que les animaux devaient se trouver sur l'exploitation au moins six mois auparavant. 2.1.2.3. Les quantités de lait ou de produits laitiers Lorsque l'exploitant avait coutume de vendre du lait à des particuliers, la preuve de ces livraisons est en règle générale bien documentée, comme en France et en Belgique.
La même constatation vaut pour le beurre ou la crème vendue à la ferme en Belgique. À la suite d'une enquête menée en France, la Cour a constaté que les autorités françaises avaient ainsi rédigé leurs instructions : «Les demandeurs auront intérêt, dans le cas où les laiteries paient leurs fournisseurs sur la base de quantités exprimées en litres, à demander à ces dernières pour l'application de ce régime de primes des attestations d'achat exprimées en kilogrammes». Cette instruction contrevient aux dispositions de l'article 1er paragraphe 3 point a) premier tiret du règlement (CEE) no 1391/78 émises pour déterminer, par voie d'équivalence entre kilo de lait et litre de lait, la quantité à prendre en considération pour le calcul de la prime.
2.1.2.4. L'enregistrement des surfaces agricoles Lors d'un contrôle sur place en 1979, la Cour a été en mesure de constater que, dans un land de la république fédérale d'Allemagne, un certain nombre de bénéficiaires n'exploitaient plus de superficies agricoles ou des superficies extrêmement limitées au moment où ils ont présenté leur demande de prime. Les terrains des prairies avaient été loués ou vendus à des voisins ou des parents, généralement éleveurs laitiers. Cette pratique, compte tenu également du régime dérogatoire prévu en cas de cessation de l'activité agricole, aboutit aux conséquences suivantes: - une partie - et, dans certaines régions du nord de l'Allemagne, une partie assez importante - des surfaces agricoles échappe par ce biais aux interdictions de l'article 2 paragraphe 2 point b) du règlement (CEE) no 1078/77, - la Communauté finance la relève des générations dans les exploitations laitières, dans la mesure où les terres sont reprises par un fils, un gendre, des voisins, qui, presque toujours, produisent du lait.
C'est un objectif qui demeure assez éloigné du ralentissement de la production laitière. De l'avis de la Cour, même dans l'état actuel de la réglementation, l'exploitation d'un postulant à la prime de non-commercialisation devrait toujours comprendre des bâtiments et des terres. La Cour fonde son argumentation sur le jeu combiné des articles 6 paragraphe 2 du règlement (CEE) no 1078/77, 4 paragraphe 2 point d), 10 et 12 paragraphe 2 point c) du règlement (CEE) no 1391/78. Par ailleurs, on ne saurait poser en la matière des règles trop strictes. La solution qui consisterait à demander au bénéficiaire de geler ses titres de propriété sur une période plus ou moins longue n'est pas viable, tandis que la solution qui consisterait à exiger de lui une «surface appropriée» au cheptel détenu n'aurait pu être appliquée dans les régions de production laitière hors sol, notamment aux Pays-Bas.
On a donc préféré abandonner ce type de condition, avec les conséquences préjudiciables au succès de la mesure mentionnée ci-avant. La question se pose différemment en Irlande, où un certain nombre d'exploitants louent à bail une partie de leurs terres par le biais de contrats de onze mois, renouvelables chaque année. Récemment, les loyers ont considérablement augmenté, si bien que les baux de ces terres sont mis aux enchères, et tel exploitant qui s'engageait pour cinq ans à respecter l'article 2 paragraphe 2 point b) premier tiret du règlement (CEE) no 1078/77 (ne pas laisser utiliser une partie de son exploitation aux fins de production laitière) n'est plus en mesure de respecter son obligation, puisqu'il n'aura pas été en mesure de conserver les terres.
2.2. LES VÉRIFICATIONS AU COURS DE LA PÉRIODE DE NON-COMMERCIALISATION OU DE RECONVERSION Au cours de la période de quatre ou cinq ans, l'administration est amenée à contrôler le respect des diverses dispositions inscrites dans les règlements et, à cet effet, elle organise des contrôles soit annuels, soit avant le paiement des différentes tranches de la prime au cours de la période de non-commercialisation ou de reconversion. Les contrôles portent sur le respect de l'engagement de la non-commercialisation, sur le maintien et la composition du cheptel laitier dans l'exploitation, sauf exportation ou abattage, sur la composition de la surface agricole utile, et sur les conditions à respecter en cas de cession des terres, c'est-à-dire avertir l'administration et obtenir de l'exploitant qui reprend les terres qu'il signe une déclaration de respect des conditions de la prime.
2.2.1. La conduite des vérifications La Cour, qui a assisté à des contrôles organisés par les administrations nationales, a constaté que les modalités de vérification varient considérablement d'un pays à l'autre. Dans la plupart des États membres visités par la Cour, des inspections annuelles ont lieu. Elles visent tantôt, comme au Royaume-Uni ou en Irlande, la totalité des bénéficiaires, tantôt, comme en Allemagne, un certain pourcentage des exploitants. La pratique varie sensiblement d'une division administrative à l'autre, en fonction des moyens mis en oeuvre, du temps disponible et surtout du nombre de bénéficiaires.
En France, les circulaires du ministère de l'agriculture prévoient expressément le caractère annuel des contrôles sur place. Il convient de noter toutefois que dans un département aucun contrôle sur place subséquent à l'agrément des primes n'avait eu lieu au moment de la visite de la Cour en 1980. Trop souvent, les contrôles ne s'effectuent pas sur place mais simplement sur dossier. Dans ce cas, l'administration transmet des formulaires aux bénéficiaires, qui les remplissent et certifient sur l'honneur les déclarations qu'ils y ont inscrites avant de les renvoyer. Même si, par la suite, l'administration effectue des contrôles sur place portant sur 5 % des demandes (comme dans un land allemand) ou sur un petit nombre, encore plus restreint, de bénéficiaires, le risque d'irrégularités devient trop important.
L'existence d'autres renseignements, notamment de fichiers à la disposition de l'administration, ne suffit pas à compenser l'absence de contrôles sur place. Ces fichiers ne sont pas toujours tenus à jour et leur consultation ne représente qu'une possibilité pour le service gérant la mesure, qui ne l'utilise pas d'une matière systématique. 2.2.2. L'affectation des superficies agricoles en cas de cession partielle des exploitations laitières au cours de la période de non-commercialisation ou de reconversion Au terme de l'article 6 paragraphe 2 du règlement (CEE) no 1078/77, dans le cas où seulement une partie d'une exploitation est cédée, le demandeur garde son droit à la prime si la personne à qui il a cédé s'engage par écrit à poursuivre l'exécution des obligations souscrites par son prédécesseur.
Parmi les obligations figure celle mentionnée à l'article 2 paragraphe 2 point b) du même règlement : à partir du jour de dépôt de la demande jusqu'à la fin de la période de non-commercialisation: - ne pas permettre que son exploitation ou une partie de celle-ci soit utilisée par autrui pour l'élevage du cheptel laitier, - ne pas louer son cheptel laitier ni le confier à autrui à titre onéreux ou gratuit, - ne pas céder son cheptel laitier, sauf pour l'abattage ou l'exportation. Or, la Commission estime que les obligations des cessionnaires ne sont pas remplies lorsqu'ils font brouter des vaches laitières sur ces surfaces fourragères, ce qui, de toute évidence, n'est pas facile à vérifier.
De plus, les surfaces agricoles appartenant à un cessionnaire, s'il les possédait antérieurement, ne sont pas touchées par cette obligation : elles peuvent, dès lors, être utilisées de manière renforcée pour la production laitière, tandis qu'on se bornera à faire brouter les surfaces fourragères acquises par des taurillons, ce qui ne changera rien au niveau de la production laitière que l'acquéreur de ces surfaces agricoles grevées d'une interdiction pourrait réaliser. Des efforts ont été entrepris dans les différents États membres pour tenter de mettre en oeuvre les dispositions des règlements communautaires.
En Allemagne, l'administration d'un land convoque cédant et cessionnaire pour leur faire signer un accord prévoyant le respect des conditions énoncées ci-avant, dans la mesure où elle a connaissance de la cession. Au Royaume-Uni, la Cour a été en mesure d'attirer l'attention de l'administration sur un cas où le bénéficiaire avait vendu une partie de son exploitation au cours de la période de non-commercialisation ; selon la déclaration de l'administration, ce bénéficiaire a maintenant remboursé la totalité de la prime reçue. À la suite du contrôle de la Cour, l'administration s'est engagée à veiller à ce que le service du cadastre transmette dorénavant au service gestionnaire des primes de non-commercialisation et de reconversion les mises à jour nécessaires.
On peut imaginer une forme détournée de cession : ainsi, le bénéficiaire peut vendre le fourrage produit sur ses surfaces agricoles grevées de l'interdiction, à des exploitations laitières. La vérification du respect de l'obligation à la charge du bénéficiaire s'avère en pareil cas difficile : il est malaisé de vérifier que certaines surfaces agricoles n'ont plus été utilisées à des fins de production laitière par des voisins producteurs de lait ; dans cet ordre d'idées, le régime de propriété exact de ces terres n'a qu'une importance secondaire. Si ces surfaces sont données à bail verbalement, le maïs ou les foins qu'elles produisent peuvent aussi être vendus, troqués, ou même cédés sans contrepartie, sans que les autorités chargées de la surveillance de ce régime de primes s'en aperçoivent, à moins de consacrer à la surveillance de cette mesure des moyens très importants.
2.2.3. La réglementation applicable aux animaux 2.2.3.1. Lorsque les animaux ouvrant droit à la prime demeurent sur l'exploitation, ils doivent être porteurs d'une boucle auriculaire, et une fiche signalétique correspondante doit être établie. Les génisses de plus de six mois présentes sur l'exploitation (nées au sein du troupeau ou achetées) doivent satisfaire aux mêmes conditions. Enfin, les animaux qui ont perdu leur boucle doivent être bouclés de nouveau. Au cours de ses vérifications dans les exploitations agricoles, la Cour a pu constater que, d'une manière générale, lorsque les vaches sont sur les pâturages, les contrôleurs ne vont pas vérifier les numéros des boucles.
2.2.3.2. Les fonctionnaires chargés des vérifications s'attachent avant tout à vérifier la présence d'animaux à proximité des bâtiments de traite ainsi que l'absence de bidons ou de cuves réfrigérées ou de fourrages lorsque l'exploitant a cessé de détenir un cheptel. L'attention prioritaire des inspecteurs se porte évidemment sur ce qu'ils sont à même de contrôler, c'est-à-dire les équipements de traite, les cuves réfrigérées, les fourrages (lorsque l'exploitant a renvoyé toutes ses fiches signalétiques). Au Royaume-Uni, lors d'un contrôle sur place, il a été remarqué que l'inspecteur remettait à un bénéficiaire une partie de son rapport de contrôle pour que ce dernier le remplisse.
On ignore si les inscriptions de l'exploitant ont été ensuite vérifiées. 2.2.3.3. À partir du moment où l'animal quitte l'exploitation, il doit être abattu ou exporté. L'article 8 du règlement (CEE) no 1391/78 ajoute «sans délai» et l'administration anglaise est la seule qui semble s'être souciée de le mettre en oeuvre en fixant un délai de cinq jours. Cette précision est indispensable dans la mesure où un délai court garantit un prompt retour des fiches à l'administration et empêche que les vaches destinées à l'abattoir continuent de produire du lait alors qu'elles ont quitté l'exploitation.
Ce dernier cas s'est produit au Royaume-Uni, où le responsable d'un abattoir gérait également une exploitation où il détenait jusqu'à trois mois les animaux qui auraient dû être abattus «sans délai». 2.2.3.4. La preuve de l'abattage ou de l'exportation est apportée en principe par la fiche signalétique dûment remplie. Une des principales constatations de la Cour vise le caractère incomplet ou erroné des inscriptions devant figurer sur ces fiches. Il n'est pas question d'en donner ici une typologie exhaustive, mais il faut rappeler que les cases 7 et 8 relatives aux acheteurs successifs de l'animal ne sont presque jamais remplies tandis que trop souvent le cachet, la date et la signature certifiant l'abattage manquent ou ne sont pas ceux qui conviennent.
Il a été aussi remarqué que certaines administrations nationales ne se souciaient pas de vérifier les fiches signalétiques au moment de leur réception (ce qui revient à reporter une charge de travail très lourde au moment du paiement du solde de la prime) et que parfois le retour des fiches à l'administration n'avait pas lieu, sans d'ailleurs que les bénéficiaires puissent en être rendus responsables. La fiche signalétique, telle qu'on l'utilise actuellement dans les États membres, présente trois inconvénients majeurs: - elle ne contribue pas à prévenir les tentatives d'irrégularités, puisque, dans beaucoup de cas, elle leur servira de support, - elle n'aide pas, en cas de doute sur l'abattage ou l'exportation, à reconstituer le circuit qu'auraient pu suivre les animaux, - elle ne constitue pas une preuve sans faille de l'abattage ou de l'exportation des animaux.
La Cour l'avait déjà constaté pour l'exercice financier 1979 (1). Au cours de contrôles conjoints avec la Cour des comptes fédérale allemande, il avait été remarqué, en effet, que certaines lacunes et imprécisions dans les règlements ainsi que le caractère incomplet des fiches signalétiques portaient préjudice au bon déroulement de la mesure. La Commission le faisait également remarquer dans son rapport de synthèse relatif aux résultats des contrôles pour l'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section garantie, au titre des exercices 1976 et 1977, du 7 juillet 1982.
En conséquence, elle prévoyait des réductions de primes «dans la mesure où les fiches signalétiques n'auront pas été complétées avant le paiement définitif au bénéficiaire». 2.2.4. La cessation effective des livraisons de lait L'article 5 paragraphe 3 du règlement (CEE) no 1391/78 dispose que le producteur communique à l'autorité compétente, avant le début de la période de non-commercialisation ou de reconversion, la date d'ouverture de cette période. Si le bénéficiaire fait abattre son cheptel laitier entre la date d'agrément de la demande et le début de la période de non-commercialisation, le problème est réglé.
S'il conserve son cheptel sur l'exploitation, il continuera à produire du lait qu'il ne devra pas céder à titre onéreux ou gratuit. Le lait étant normalement vendu à une laiterie, pour être certaine que les livraisons de lait ont bien cessé, l'administration devra s'assurer le concours des laiteries. En effet, bien que les règlements communautaires ne prévoient pas expressément ce contrôle, une gestion sérieuse de ce type de prime comporte normalement la confirmation de l'arrêt des livraisons [voir l'article 5 paragraphe 3 du règlement (CEE) no 1391/78] ainsi que la confirmation, au cours de la période de non-commercialisation ou de reconversion, que le bénéficiaire n'a pas repris ses livraisons.
Cette possibilité de contrôle est surtout utile lorsque les contrôles sur place ne portent que sur un nombre très limité de bénéficiaires, mais elle ne permet cependant pas de tenir compte des cas où les producteurs décident de livrer leur lait à une coopérative laitière située dans une autre unité administrative (département, land). Étant données les aires de collecte très étendues dans certaines (1) JO no C 342 du 31.12.1980, p. 90 et 91. régions, ces possibilités ne peuvent pas être écartées. Il faut noter à cet égard que, lors de la participation, en juin 1978, de la Cour à un contrôle, effectué par la Commission, des dépenses liées à l'application du règlement (CEE) no 1353/73 (1) en Bretagne, il était apparu que les directions départementales de l'agriculture vérifiaient l'arrêt des livraisons auprès des laiteries.
Il est à regretter que, dans le cadre du régime de primes des règlements (CEE) no 1078/77 et (CEE) no 1041/78, qui est pourtant financé à 100 % par la Communauté, les autorités françaises aient affirmé que «l'accès des administrations aux documents comptables des entreprises est strictement réglementé et limité et ne peut être utilisé pour de tels contrôles». CHAPITRE 3 L'IMPACT DE LA MESURE 3.1. LES CONSTATATIONS DE LA COMMISSION Les données dont dispose la Commission en ce qui concerne la situation à la fin décembre 1981 (cinquième rapport, en cours de préparation) sont résumées dans les tableaux ci-après.
Il en ressort que 122 787 demandes avaient été agréées. De juillet 1977 à décembre 1981, 6,3 % des producteurs laitiers dénombrés en 1977 se sont retirés du secteur d'activité dans le cadre du régime des primes, ce qui représente près de 1,7 million de vaches et 6,7 % du cheptel total. La république fédérale d'Allemagne et le Danemark viennent en tête en ce qui concerne le nombre de vaches retirées, avec respectivement 12 et 14 %. >PIC FILE= "T0034097"> (1) JO no L 141 du 28.5.1973, p. 18. La conclusion que la Commission tire de ces constatations est que, malgré une durée d'application de presque quatre ans, le régime de primes n'a pas réussi à freiner la production laitière comme on l'espérait.
Entre 1977 et 1981, les livraisons de lait aux laiteries ont augmenté d'environ 10 millions de tonnes, soit 11,4 %. En revanche, les demandes agréées n'ont représenté qu'environ 6,1 millions de tonnes de lait. Le nombre de vaches retirées de la production laitière a dépassé d'environ 30 % l'objectif fixé à l'origine, soit 1,3 million d'animaux. Toutefois, l'incidence sur le cheptel total de la Communauté est plus que modeste. L'expérience a montré très clairement que seules des actions à échéance relativement brève permettraient d'obtenir des résultats supplémentaires, comme cela s'est d'ailleurs vérifié dans le cadre des règlements (CEE) no 1975/69 (1) et (CEE) no 1353/73 (2).
La suspension définitive de la mesure en fut une preuve supplémentaire, puisqu'un afflux de demandes a été enregistré pendant le dernier mois. 3.2. LE BILAN DE L'ACTION COMMUNAUTAIRE La tendance à l'augmentation continue de la production laitière, dont la Commission faisait déjà état dans son troisième rapport au Conseil, se confirme au fil des ans. Il s'agit d'un phénomène ancien, déjà remarqué au terme des deux précédentes mesures d'abattage et de non-commercialisation de 1969 et 1973. On avait pu constater alors que les quantités de lait produites augmentaient régulièrement et parallèlement aux mesures de non-commercialisation et d'abattage mises en oeuvre par la Commission.
Ce phénomène est vraisemblablement à mettre en relation avec les progrès génétiques et techniques en matière d'élevage, dus à la fois à des croisements produisant des animaux particulièrement aptes à la production laitière (généralisation des sélections génétiques et de l'insémination artificielle), à l'éradication progressive des maladies du bétail bovin, à l'avènement de techniques nouvelles en matière de composition, de dosage des fourrages, d'ensilage, de stabulation, de traite, et surtout au rapport toujours intéressant entre le prix du lait (garanti) et le coût des aliments importés (soja) (3).
Si l'objectif de la limitation de la production laitière semble loin d'être atteint, et notamment dans certaines régions laitières, il faut quand même considérer que la mesure n'a pas manqué de produire d'autres effets. La mesure contribue tout d'abord à écarter de la vie active un certain nombre d'agriculteurs relativement âgés. Des dispositions particulières ont d'ailleurs été prévues à cet effet : ainsi est organisé le cumul selon certaines modalités particulières des primes de non-commercialisation avec le bénéfice des dispositions de la directive 72/160/CEE. Ensuite, la mesure a contribué à améliorer la structure de la production laitière dans certaines régions : il apparaît très fréquemment que dans les régions de culture herbagère de la Communauté une spécialisation accrue s'instaure au terme de telles mesures ; si certaines exploitations abandonnent l'élevage laitier, d'autres s'y consacrent avec plus d'intensité.
Très souvent, le nombre de vaches laitières s'est ou bien stabilisé au niveau précédant la mesure ou a même légèrement progressé, tandis que les exploitations laitières restantes mettant en oeuvre des techniques de production plus modernes parviennent à des résultats meilleurs. Dans ce sens, on aboutit à un assainissement des structures de production laitière. On peut, en effet, évaluer à environ 30 % du total des demandes celles qui ont trait à des troupeaux de cinq à neuf vaches laitières. 3.3. LES CAUSES DU FAIBLE IMPACT Il est bien évident que cette mesure, dans l'esprit de la Commission, ne devait pas avoir un effet généralisé et indistinct.
Elle n'était qu'une mesure parmi d'autres dans le programme de la Commission (1977-1980) pour un rétablissement progressif de l'équilibre du marché laitier. Les raisons qui ont contribué à limiter l'impact de la mesure sont multiples. À part les difficultés mentionnées plus haut, liées à la mise en oeuvre du régime des primes, sont surtout à signaler les causes suivantes. - Le rapport avantageux pour les producteurs entre le prix du lait pratiquement garanti et les (1) JO no L 252 du 8.10.1969, p. 1. (2) JO no L 141 du 28.5.1973, p. 18. (3) Ces renseignements généraux sont extraits du périodique L'Europe verte - Nouvelles de la politique agricole commune, novembre 1979, publié par le service information agricole, DG VI, no 166. coûts des aliments fourragers concentrés y figure en première place.
Les revenus procurés par la production laitière ont un caractère régulier, à la différence de ceux provenant de la production de viande bovine. Le meilleur moyen de rentabiliser une production laitière au sein d'une exploitation (surtout hors-sol) est de forcer la production laitière grâce aux techniques modernes et d'augmenter le nombre de vaches. Les conséquences de ces pratiques sont évidentes. Ainsi ont été incités à utiliser la prime spécialement ceux qui avaient déjà décidé d'abandonner la production laitière, c'est-à-dire surtout les exploitants âgés et ceux ne possédant qu'une exploitation et un troupeau trop petits, les cas du Danemark et de l'Irlande, où d'après la Commission la taille moyenne des troupeaux de demandeurs de primes a été supérieure à la moyenne nationale, constituant deux exceptions notables.
Étant donné la nécessité d'utiliser les fonds communautaires de la façon la plus efficace possible, il serait peut-être souhaitable de mieux définir la catégorie de bénéficiaires potentiels de cette prime en concentrant certains avantages financiers supplémentaires à la fois sur les exploitants âgés et sur les petites exploitations. Cela permettrait d'écarter du bénéfice certains exploitants, de taille importante, qui, par le passé, ont parfois saisi l'occasion de la mesure s'étalant sur quatre ans pour augmenter le nombre d'animaux productifs servant de base au calcul de la prime avant de présenter leur demande. - En second lieu, la prime n'est pas assez incitative dans ses montants ni surtout dans ses modalités de versement, comme le reconnaît la Commission.
Au lieu de deux ou trois paiements échelonnés sur quelques années, il serait peut-être plus utile de conférer à la prime un caractère mensuel de rente. - Enfin, la prime est une aide transitoire dont le paiement s'échelonne sur cinq ans seulement. Son effet risque d'être d'ailleurs compensé par les taux d'inflation élevés, comme le note la Commission ; elle ne constitue pas une garantie de revenu durable (voir ci-après), sauf évidemment si on arrive à la combiner avec les dispositions de la directive 72/160/CEE, comme le prévoit l'article 2 paragraphes 3 et 4 du règlement (CEE) no 1078/77.
Mais, comme ces dispositions ont eu une application limitée, la question ne se pose pas vraiment. La Cour examine, à l'heure actuelle, le régime de primes à la vache allaitante, qui, comme les autres mesures dans le secteur laitier, a également une influence sur la production laitière. CHAPITRE 4 CONCLUSIONS 4.1. La mise en oeuvre du régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de primes de reconversion de troupeaux, mis en vigueur par la Communauté en 1977 et qui présente des ressemblances avec les deux régimes de primes qui avaient été arrêtés en 1969 et 1973, s'est heurtée à quelques difficultés dans les États membres.
Ces difficultés ont d'abord concerné l'identification des bovins primables. L'obligation de marquage, notamment par bouclage, des animaux ouvrant droit à la prime et détenus sur l'exploitation au cours de la période de non-commercialisation ou de reconversion n'a pas toujours été respectée, ce qui, dans certains cas, a facilité des substitutions. Par ailleurs, la détermination du nombre approprié de vaches laitières a souvent été malaisée. Dans un État membre, la Cour a constaté une application incorrecte de l'équivalence établie par la Commission entre kilo de lait et litre de lait.
Il est vrai que l'article en cause établissait, pour des raisons pratiques, une assimilation purement conventionnelle entre poids et volume de lait. Dans un autre État membre, il a été remarqué que des demandeurs de primes qui, au moment de leur demande, déclaraient ne plus exploiter de superficies agricoles avaient en réalité cédé, loué ou vendu ces superficies, avant la présentation de leur demande, à des voisins ou parents, généralement éleveurs laitiers, ce qui ne répond pas à l'esprit des dispositions de l'article 2 paragraphes 3 et 4 du règlement (CEE) no 1078/77. 4.2. Les contrôles nationaux au siège des exploitations bénéficiaires varient considérablement dans leur ampleur et leur fréquence.
Trop souvent, les administrations nationales se bornent à n'effectuer que des contrôles sur dossiers. Certaines administrations nationales ont tenté de donner un contenu concret aux dispositions de l'article 6 paragraphe 2 du règlement (CEE) no 1078/77 qui régit l'affectation des superficies agricoles en cas de cession partielle des exploitations laitières. Une administration nationale, à la suite d'une pratique peu conforme aux dispositions communautaires, s'est efforcée de donner un contenu concret à l'obligation d'abattage sans délai [article 8 du règlement (CEE) no 1391/78] et de veiller à son respect.
4.3. La fiche signalétique s'est avérée d'un maniement trop difficile tant pour les demandeurs de primes que pour les différents intermédiaires appelés à compléter les rubriques. La Commission et la Cour ont constaté le caractère incomplet et erroné des inscriptions devant figurer sur ces fiches. Trop souvent, les administrations nationales ne les vérifient pas dès leur réception, mais prévoient de les contrôler lors du paiement du solde de la prime. 4.4. La mesure, qui a duré presque quatre ans, a eu un effet limité sur les quantités de lait produites, celles-ci augmentant régulièrement.
Les rapports de la Commission sur les effets des règlements (CEE) no 1975/69 et (CEE) no 1353/73 (mesures d'abattage et de non-commercialisation) confirment cette évolution. Le phénomène est lié aux progrès techniques réalisés dans l'élevage de bovins de race laitière, et, par ailleurs, dans diverses régions, les agriculteurs n'ont pas beaucoup d'alternatives à l'élevage laitier et renâclent devant l'abandon d'un revenu régulier, même si ce dernier est lié à des tâches astreignantes. 4.5. Par contre, la mesure a contribué, surtout dans les régions où dominaient les petits troupeaux, et notamment en Allemagne, à l'assainissement des structures de production, dans la mesure où son impact principal se situe au niveau des petits producteurs possédant entre cinq et neuf vaches laitières.
Le texte des observations qui précèdent a été arrêté par la Cour en sa réunion du 14 avril 1983. Luxembourg, le 5 mai 1983. Par la Cour des comptes Pierre LELONG Président ANNEXE RÉPONSE DE LA COMMISSION au rapport de la Cour des comptes sur l'application du règlement (CEE) no 1078/77, modifié par le règlement (CEE) no 1041/78, instituant un régime de primes de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière 1. En 1977, le Conseil, sur proposition de la Commission et après avis du Parlement européen, avait adopté une série de mesures dans le secteur du lait et des produits laitiers en vue d'obtenir un meilleur équilibre du marché dans ce secteur.
Il s'agissait de l'introduction du prélèvement de coresponsabilité, accompagnée de mesures visant à élargir le marché du lait et des produits laitiers [règlement (CEE) no 1079/77] et l'instauration des primes de non-commercialisation et de reconversion. Ces primes avaient pour but principal d'encourager des agriculteurs à arrêter la production laitière. Il est rappelé que ces primes, limitées dans le temps, n'ont pas été reconduites au-delà de 1980. 2. Le paiement de ces primes était, bien entendu, assorti de certains critères et conditions. Ce rapport de la Cour des comptes fait ressortir clairement les problèmes de l'établissement des critères, le contrôle de leur application et les difficultés susceptibles d'être rencontrées pour des mesures consistant en l'octroi aux producteurs individuels d'une certaine aide, dont le montant est fonction de la situation de son exploitation.
Lors de l'introduction de ces primes, la Communauté et les États membres n'avaient pas suffisamment d'expérience avec les nouvelles conditions introduites, qui n'existaient pas dans le cadre des primes précédentes prévues par les règlements (CEE) no 1975/69 et (CEE) no 1353/73. À la suite des expériences faites au cours de la première année d'application, des améliorations, au point de vue contrôle, ont été introduites. 3. Le contrôle de l'exécution des primes en faveur des bénéficiaires relève de la responsabilité des États membres dans le cadre de la réglementation communautaire.
Aussi la Commission a-t-elle élaboré les détails de l'application des primes et mis au point le règlement d'application (CEE) no 1307/77, qui a été ensuite remplacé par le règlement (CEE) no 1391/78. Ces dispositions ont été complétées par: - un examen des modalités d'application, à l'aide de documents de travail, dans le cadre du comité de gestion des produits laitiers, - l'organisation des groupes de travail avec les représentants des autorités nationales compétentes en vue d'examiner les problèmes résultant de l'application des primes en question. 4. Malgré les efforts déployés, tant par la Commission que par les États membres, il a pu subsister, comme l'a constaté la Cour des comptes, certaines difficultés lors de la mise en oeuvre des primes sur le plan national.
La Commission, lors de la procédure prévue pour l'apurement des comptes, reprendra l'examen des cas dans lesquels l'absence de contrôle prévu par la réglementation communautaire aurait entraîné des dépenses manifestement injustifiées. 5. Certains problèmes, mentionnés dans le projet de la Cour des comptes, ont été examinés par la Commission lors de l'établissement des mesures et de la révision des modalités d'application en 1977 et 1978. Par exemple, pour le problème des surfaces agricoles/production laitière et celui du remplacement des vaches à haut rendement, des remèdes ne pouvaient être trouvé facilement sans élaboration d'autres critères dont l'application se serait révélée encore plus difficile à contrôler.
6. Comme la Commission l'a déjà mentionné dans ses rapports sur l'application de ces primes, des incitations complémentaires en vue de freiner la croissance de la production laitière ne peuvent être obtenues que par des actions de ce genre, à durée relativement courte. En effet, initialement, la Commission avait l'intention de ne prévoir qu'une courte période pour l'introduction des demandes pour les primes, comme cela a d'ailleurs été le cas avec les primes précédentes [règlements (CEE) no 1975/69 et (CEE) no 1353/73]. Toutefois, sur décision du Conseil, cette période pour l'introduction des demandes fut prorogée à deux reprises, et ainsi la mesure a perdu son caractère de courte durée.
La prorogation de la mesure a pu inciter certains agriculteurs à utiliser ce régime pour faciliter la relève des générations. Une telle utilisaton de ces primes n'est pas de nature à réduire aussi sensiblement la production laitière que souhaité initialement. C'est pourquoi la Commission a insisté, en 1980, auprès du Conseil pour ne plus proroger les primes en question, et celui-ci a accepté la non-reconduction. Toutefois, il n'en demeure pas moins que le bilan global de ce régime de primes est positif par le fait qu'il a contribué à freiner la croissance de la production laitière et qu'il a amélioré la structure de production pour une diminution du nombre de petits producteurs.