Sonderbericht des Rechnungshofes über das Beihilfesystem für zu Futterzwecken verwendete flüssige Magermilch Amtsblatt Nr. C 091 vom 12/04/1985 S. 0001 - 0017 SONDERBERICHT DES RECHNUNGSHOFES über das Beihilfesystem für zu Futterzwecken verwendete fluessige Magermilch (Bemerkungen gemäß Artikel 206a des EWG-Vertrags) (85/C 91/01) Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 13. Dezember 1984 gemäß Artikel 206a EWG-Vertrag angenommen. Sein Entwurf war am 27. Juli 1984 der Kommission übermittelt worden, deren Antworten diesem Bericht als Anlage beigefügt sind. INHALT >PIC FILE= "T0034895"> >PIC FILE= "T0034896"> 1.
EINLEITUNG 1.1. Wirtschaftlicher und rechtlicher Rahmen Bei der Herstellung von Butter und sonstigen Butterfetten fällt als Nebenerzeugnis zwangsläufig fluessige Magermilch (MMF) an, die ihrerseits den Ausgangsstoff für Magermilchpulver (MMP) bildet. Das gemeinschaftliche Beihilfesystem für fluessige Magermilch ist aus den im folgenden angeführten Gründen Bestandteil der gemeinsamen Marktorganisation für Milcherzeugnisse. Der Markt für Milcherzeugnisse der Europäischen Gemeinschaft ist seit vielen Jahren durch strukturelle Überschüsse gekennzeichnet. Die Grundlage der gemeinsamen Organisation dieses Marktes besteht im garantierten Ankauf der lagerfähigen Milcherzeugnisse, d.h. von Butter und Magermilchpulver, durch die Interventionsstellen.
Angesichts der hohen Lagerkosten für Magermilchpulver hat die Gemeinschaft seit 1968 Maßnahmen ergriffen, mit denen erreicht werden soll, "daß eine möglichst grosse Menge Magermilch in fluessiger Form verfüttert wird" (zweiter Erwägungsgrund der Verordnung (EWG) Nr. 986/68, der auch in die Verordnung (EWG) Nr. 876/77 übernommen wurde (1)). Für die Magermilchproduktion der Gemeinschaft in fluessiger und in Pulverform stellt die Verwendung für Futterzwecke den weitaus grössten Absatzmarkt dar, der über 40 % dieser Erzeugnisse, d.h. mehr als 20 Millionen Tonnen Flüssigmilchäquivalent oder 1/5 der Bruttoproduktion an Vollmilch aufnimmt.
Von diesen 20 Millionen Tonnen werden je nach dem einzelnen Jahr etwa 16 Millionen in Form von fluessiger Magermilch verbraucht. Unter den verschiedenen Verwendungsmöglichkeiten der Milch für Futterzwecke nimmt die Beihilfe für fluessige Magermilch eine Zwischenposition zwischen der Prämie für Mutterkuhhaltung (2), bei der die natürliche Vollmilch definitionsgemäß nicht verarbeitet wird, und der Beihilfe für Magermilchpulver ein. Die erste dieser beiden Maßnahmen, die Betrieben vorbehalten ist, die keine Milch anliefern, fällt in den Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch, da sie die Erzeugung von Qualitätsrindfleisch fördern soll.
Die zweite Maßnahme ist vorwiegend als zusätzliche Maßnahme zu den Interventionsankäufen von Milcherzeugnissen gedacht. 1.2. Allgemeine Übersicht über das Beihilfesystem für fluessige Magermilch Das Beihilfesystem für fluessige Magermilch (MMF) hatte ursprünglich die Form einer generellen Beihilfe für zu Futterzwecken verwendete Magermilch (3). Bereits 1977 wurde das System jedoch in zwei Beihilfen aufgeteilt, nämlich in eine Beihilfe für die Kälberfütterung und eine Beihilfe für die Fütterung von anderen Tieren als jungen Kälbern (4). In der Praxis handelt es sich bei diesen anderen Tieren vorwiegend um Schweine, obwohl die Beihilfe theoretisch auch für sonstige Tiere in Anspruch genommen werden kann.
Diese Aufteilung des Systems in zwei Beihilfen ist darauf zurückzuführen, daß die Milch (Mager- oder Vollmilch) in ernährungsbiologischer Hinsicht bei jungen Kälbern in einem sich im Laufe der Zeit ändernden Umfang ein unverzichtbares Produkt darstellt (5). Dagegen sind Schweine Allesfresser ; sie können zwar erhebliche Magermilchmengen zu sich nehmen, doch lassen sich diese auch durch zahlreiche billige - grösstenteils importierte - Ersatzprodukte ersetzen, wie z.B. pflanzliche Proteine (Soja usw.). Der Verbrauch von MMF für die Schweinefütterung wird folglich stärker durch den Verbrauch der billigen Ersatzprodukte beeinflusst, was einen höheren Beihilfesatz erfordert.
Die beiden derzeitigen Verbrauchsbeihilfen für MMF sind also durch stark voneinander abweichende Beihilfesätze gekennzeichnet, die spezifische Kontrollverfahren für die Verwendung der Milch verlangen: - Der Beihilfesatz der Beihilfe für MMF zur Kälberfütterung, die im vorliegenden Bericht als "normale Beihilfe" bezeichnet wird, belief sich am 1. Juni 1983 für das Milchwirtschaftsjahr 1983/84 auf 6,45 ECU/100 kg. - Der Beihilfesatz der Beihilfe für MMF zur Fütterung der sonstigen Tiere, die nachstehend als "Sonderbeihilfe" bezeichnet wird, belief sich zum gleichen Zeitpunkt auf 9,60 ECU/100 kg.
1.3. Haushaltsmässige Auswirkungen Für das Haushaltsjahr 1983 wurden Ausgaben in folgender Höhe getätigt: >PIC FILE= "T0034897"> (1) - Verordnung (EWG) Nr. 986/68 des Rates vom 15. Juli 1968 zur Festlegung der Grundregeln für die Gewährung von Beihilfen für Magermilch und Magermilchpulver für Futterzwecke, ABl. Nr. L 169 vom 18.7.1968, S. 4 ff. - Verordnung (EWG) Nr. 876/77 des Rates vom 26. April 1977 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 986/68, ABl. Nr. L 106 vom 29.4.1977, S. 24. (2) Verordnung (EWG) Nr. 1357/80 des Rates vom 5. Juni 1980, ABl. Nr. L 140 vom 5.6.1980, S. 1. (3) Verordnung (EWG) Nr.
1105/68 der Kommission vom 27. Juli 1968 über Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für Magermilch für Futterzwecke, ABl. Nr. L 184 vom 29.7.1968, S. 24 ff. (4) Bereits zitierte Verordnung (EWG) Nr. 876/77 des Rates sowie Verordnung (EWG) Nr. 2793/77 der Kommission vom 15. Dezember 1977 über die Durchführungsbestimmungen für eine Sonderbeihilfe für Magermilch zur Fütterung von Tieren mit Ausnahme von jungen Kälbern, ABl. Nr. L 321 vom 16.12.1977. (5) Bisher kann die Milch bei ganz jungen Kälbern nur schwer durch etwas anderes ersetzt werden. Später können dann in allmählich zunehmenden Mengen Ersatzprodukte verwendet werden.
Andernfalls wäre die aus Haushaltsmitteln gezahlte Beihilfe für Milchpulver und fluessige Milch zur Kälberfütterung unter dem Blickwinkel des Abbaus der Milchüberschüsse nicht zu rechtfertigen. >PIC FILE= "T0034898"> Dieser Gesamtbetrag entspricht im Durchschnitt - mit kleinen Unterschieden in den einzelnen Jahren (vgl. Anlage I) - etwa 8 % der Gesamtausgaben für den Milchsektor oder 3 % der Ausgaben des EAGFL-Garantie. Er muß dem Gesamtbetrag der Beihilfen in Höhe von 900 Millionen ECU (1983) für zu Futterzwecken verwendetes Magermilchpulver (MMP) gegenübergestellt werden, wobei nicht vergessen werden darf, daß mit Hilfe des Beihilfesystems für MMF der Verbrauch von Magermilch in fluessiger Form begünstigt werden soll.
1.4. Dem Bericht zugrunde liegende Untersuchung Die dem vorliegenden Bericht zugrunde liegende Untersuchung, die sich an die früheren Untersuchungen des Hofes über einzelne Teilbereiche der Marktorganisation für Milcherzeugnisse anschließt, wurde von Februar bis Juni 1982 sowie im Jahr 1983 bei der Kommission und in den vier am stärksten begünstigten Mitgliedstaaten, der Bundesrepublik Deutschland, Dänemark, Belgien und dem Vereinigten Königreich, durchgeführt. Bei dieser Untersuchung sollte unter Berücksichtigung der Ziele, die mit diesem System zur Förderung des Verbrauchs von fluessiger Magermilch angestrebt werden, folgendes geprüft werden: - die Verwaltung des Beihilfesystems; - die wirtschaftspolitische Wirksamkeit des Beihilfesystems.
2. VERWALTUNG DES BEIHILFESYSTEMS 2.1. Analyse des Beihilfesystems a) Organisation des Beihilfesystems Das Beihilfesystem für zu Futterzwecken verwendete MMF subventioniert und regelt den Verkauf bzw. Rückverkauf von ausschließlich zu Futterzwecken bestimmter fluessiger Magermilch an die Tierhalter. Die Beihilfe wird in der Regel den Molkereien gewährt, die sie dann an die begünstigten Tierhalter weitergeben müssen, was in Form einer entsprechenden Ermässigung des Preises für die verkaufte (bzw. rückverkaufte) Milch geschieht (1). Der Hoechstpreis hierfür sowie die entsprechende Beihilfe werden mindestens einmal pro Jahr von der Kommission festgelegt.
Für andere Tiere als Kälber wurde dieser im Verordnungsweg festgelegte Rückverkaufspreis seit Einführung der Sonderbeihilfe aus den weiter oben erwähnten Gründen (vgl. Ziffer 1.2) stets auf einem niedrigeren Niveau festgesetzt als der Preis der zur Kälberfütterung bestimmten Milch. b) Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe Die Milch muß für den menschlichen Verzehr oder, genauer gesagt, für jede andere als die angegebene Verwendung untauglich gemacht werden. Die genehmigten Denaturierungsverfahren sind in den Verordnungen festgelegt. Wird die Milch nicht denaturiert, so muß ihre Verwendung einer Verwaltungskontrolle unterzogen werden, die gleichwertige Garantien bietet.
Die Beihilfe kann nur für Milch gewährt werden, die an einen Tierhalter geliefert wird, der sich schriftlich verpflichtet hat, sie in seinem eigenen Betrieb zu verfüttern. Die Molkerei, die diese Verpflichtungserklärungen erhält, muß sie während eines bestimmten Zeitraums aufbewahren. Sie muß darüber hinaus als Nachweis für ihre Lieferungen unter den vorgeschriebenen Bedingungen Proben entnehmen und eine Reihe von Aufzeichnungen führen. Ein Tierhalter kann die Beihilfe nur über eine einzige Molkerei beantragen. c) Begünstigte Betriebsarten Abgesehen vom Fall der normalen Beihilfe, die Tierhaltern gewährt wird, die nur junge Kälber halten, unterscheiden die einschlägigen Rechtsvorschriften zwischen spezialisierten Tierhaltungsbetrieben und Mischbetrieben.
Als spezialisierter Tierhaltungsbetrieb gilt ein Betrieb, in dem nur andere Tiere als junge Kälber gehalten werden, oder ein Betrieb, in dem sowohl junge Kälber als auch andere Tiere gehalten werden, der sich jedoch verpflichtet hat, ausschließlich Milch abzunehmen, die durch Zusatz von pentahydratiertem Kupfersulfat denaturiert wurde und damit für junge Kälber genussuntauglich ist. Diese Tierhalter kommen in den Genuß des für die Sonderbeihilfe festgelegten Rückverkaufspreises. Als Mischbetrieb gilt ein Betrieb, in dem gleichzeitig junge Kälber und andere Tiere gehalten werden und der sich nicht verpflichtet hat, nur Milch abzunehmen, die durch Zusatz von pentahydratiertem Kupfersulfat denaturiert worden ist.
Der Rückverkauf der MMF an den Betrieb erfolgt zum normalen Rückverkaufspreis in obligatorischen Pauschalmengen, für die es drei verschiedene Varianten gibt, die sich nach der Zusammensetzung des Tierbestands richten, wie sie aus der vor Beginn jedes Kalendervierteljahres der Molkerei vorzulegenden Bestandsübersicht hervorgeht. Die über diese Pauschalmengen hinausgehenden Milchmengen werden zum Rückverkaufspreis der Sonderbeihilfe zurückgeliefert. (1) Tierhalter, die selbst Butter oder Sahne herstellen und verkaufen, erhalten ebenfalls eine Beihilfe. Diese Beihilfe wird ihnen nicht auf dem Umweg über eine Molkerei, sondern direkt von der Interventionsstelle des betreffenden Mitgliedstaats gewährt.
Dieser Teil des Systems betrifft 380 000 Tonnen MMF (1983), also etwas weniger als die genannten 8 %, und beschränkt sich praktisch auf ein einziges Land, nämlich Belgien. Die Anwendung der für Mischbetriebe vorgesehenen abweichenden Vorschriften in einem bestimmten Mitgliedstaat bleibt der Entscheidung der Behörden dieses Staates überlassen. 2.2. Schwierigkeiten bei der Verwaltung des Beihilfesystems a) Komplexität der einschlägigen Rechtsvorschriften Die für die MMF geltenden Rechtsvorschriften, die vorstehend nur in stark vereinfachter Form dargestellt wurden, haben seit 1968 allmählich eine derartige Komplexität angenommen, daß ihre Anwendung dadurch behindert wird und daß jeder Anwender die Vorschriften letztlich nach eigenem Gutdünken auslegt.
So hat beispielsweise eine in einem Mitgliedstaat besuchte Molkerei die Rechtstexte selbst interpretiert und, sich an die Stelle der zuständigen Behörde setzend, den liefernden Landwirten stark von der Inanspruchnahme einer der Optionen für Mischbetriebe "abgeraten". Alle besuchten Mitgliedstaaten haben nachdrücklich auf die Schwierigkeiten bei der Anwendung dieser Rechtsvorschriften hingewiesen. Einige machten auch auf Inkohärenzen oder Übersetzungsfehler aufmerksam. Der Hof hält es für unerläßlich, daß hier für eine Klarstellung Sorge getragen wird. b) Probleme mit der im voraus vorzulegenden Übersicht über den Tierbestand Alle besuchten Mitgliedstaaten haben ferner die Schwierigkeiten betont, mit denen die Tierhalter bei den im voraus vorzulegenden Bestandsübersichten konfrontiert sind, weil sich bestimmte Daten (wie das Kalben) nicht mit Genauigkeit und bestimmte Fakten (wie Zwillingswürfe) überhaupt nicht vorhersagen lassen.
Nach der einschlägigen Verordnung gelten als junge Kälber jene Kälber, deren Alter fünf Monate (oder 150 Tage) nicht überschreitet, und von der in der Bestandsübersicht gemeldeten Zahl dieser Kälber hängen die Höhe der Milchmenge und die Dauer ihrer Lieferung ab. Nun wäre es durchaus möglich, eine Abänderung des Systems vorzunehmen, bei der die Kontrollmöglichkeiten erhalten bleiben. Von einem Mitgliedstaat wurde vorgeschlagen, die vorläufige Bestandsübersicht durch eine Meldung zu ersetzen, in der der Tierbestand zu Beginn des jeweiligen Zeitraums angegeben wird und die in regelmässigen Abständen (z.B. monatlich) durch Änderungsmeldungen ergänzt würde.
Die Milchlieferung wäre dann für einen Zeitraum von fünf Monaten obligatorisch, der mit dem Datum der die Geburt eines Tieres anzeigenden Änderungsmeldung beginnen würde. c) Einhaltung des Hoechstpreises für den Rückverkauf Die genaue Festlegung des vorgeschriebenen Hoechstpreises für die Milch, die durch die Molkereien an die Tierhalter zurückgeliefert wird, dürfte eine unerläßliche Voraussetzung für die Anwendung dieses Beihilfesystems sein. Beim Hoechstpreis für den Rückverkauf handelt es sich um einen Preis ab Molkerei, so daß der vom Tierhalter zu zahlende Preis mit dem Unsicherheitsfaktor der Transportkosten behaftet bleibt.
Für die Einhaltung der einschlägigen Vorschriften ist es daher von entscheidender Bedeutung, daß der Rückverkaufspreis und die sonstigen Kosten deutlich in der Rechnung aufgeführt werden, was in einigen Mitgliedstaaten nicht der Fall ist. Die Kommission müsste die Vorschriften in diesem Punkt präzisieren (vgl. auch Ziffer 3.3 c)). d) Kontrolle der Verwendung der Magermilch In diesem Bereich wurden sehr unterschiedliche Situationen festgestellt. Einige Mitgliedstaaten machen ausschließlich von der Verwaltungskontrolle Gebrauch, andere wenden sie gleichzeitig mit dem Denaturierungsverfahren an. i) Verantwortung für die Denaturierung Bei den Lieferungen im Rahmen der Sonderbeihilfe wird die Verantwortung für die Denaturierung durch die Verordnung (EWG) Nr.
2793/77 ausdrücklich in den allgemeinen Verantwortungsbereich der Molkerei einbezogen. Dagegen geben die Rechtstexte keinen Aufschluß darüber, wer bei den Milchlieferungen im Rahmen der normalen Beihilfe für die Denaturierung verantwortlich ist ; dies hat für die Molkereien eine nicht ganz klare Situation bei der Gesamtheit ihrer täglichen Lieferungen zur Folge, die ja eng miteinander verflochten sind. Die in den einzelnen Mitgliedstaaten angewandten Praktiken bestätigen diese Sachlage. Im Hinblick auf die unbedingt notwendige Kontrolle sowie auf die Mißbräuche und Unregelmässigkeiten, die diese unklare Situation - selbst nach Ansicht der für die Mittelbewirtschaftung zuständigen Stellen der besuchten Mitgliedstaaten - ermöglicht, vertritt der Hof die Auffassung, daß die Verantwortung für die Denaturierung eindeutig zugewiesen werden muß, und zwar in jedem Fall der Molkerei. ii) Gleichwertige Verwaltungskontrolle Die Organisation einer gleichwertigen Verwaltungskontrolle bleibt vollständig den Mitgliedstaaten überlassen, und der Terminus "gleichwertig" wird in keiner Vorschrift der Verordnung definiert.
Die Kommission hat zwar die betroffenen Mitgliedstaaten eigens zu den von ihnen angewandten Praktiken befragt, doch hat sie keine Maßnahmen zur Harmonisierung dieser Praktiken getroffen. Eine klare Definition dieses Begriffs der Gleichwertigkeit erscheint um so dringlicher, als die Verwaltungskontrolle bei nicht durchgeführter Denaturierung der einzige Weg ist, die vorgesehene Verwendung der Milch zu gewährleisten. Die Schwachstellen in der Verwaltung des Beihilfesystems für die MMF, die im vorstehenden Abschnitt 2 beschrieben worden sind, beeinträchtigen unter anderem auch die wirtschaftspolitische Wirksamkeit des Beihilfesystems sowie die Zuverlässigkeit der Statistiken über die Verwendung von fluessiger Magermilch für Futterzwecke.
Da diese Statistiken jedoch zwangsläufig den Ausgangspunkt für eine Analyse der wirtschaftspolitischen und finanziellen Wirksamkeit des Beihilfesystems bilden, werden sie im nachstehenden Abschnitt 3 trotz dieses hinsichtlich ihrer Zuverlässigkeit zu machenden Vorbehalts untersucht. 3. WIRTSCHAFTLICHE WIRKSAMKEIT DES BEIHILFESYSTEMS 3.1. Ziele des Beihilfesystems und für ihre Verwirklichung eingesetzte Instrumente a) Ziele Das wichtigste Ziel des Beihilfesystems für MMF, das der durch die Verordnung (EWG) Nr. 876/77 geänderten Verordnung (EWG) Nr. 986/68 zugrunde liegt, besteht darin, für die Verwendung einer möglichst grossen Menge Magermilch in fluessiger Form zu Futterzwecken zu sorgen und auf diese Weise die Belastung des Gemeinschaftshaushalts durch Beihilfen für die Verfütterung von Milchpulver zu senken (siehe Ziffer 1.1).
In derselben Verordnung ist daher auch der Grundsatz verankert, daß die Beihilfesätze für MMP und MMF in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen müssen (1). Dem Instrument "MMF", das sich in eine normale Beihilfe und eine Sonderbeihilfe untergliedert, steht daher ein Instrument "MMP" gegenüber. b) Organische Beziehungen zwischen dem Instrument "MMF" und dem Instrument "MMP" Die beiden Beihilfesätze des Beihilfesystems für MMF werden alljährlich auf der Grundlage des Interventionspreises für Magermilchpulver festgesetzt, der zusammen mit dem Interventionspreis für Butter einen der beiden maßgeblichen Parameter der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse darstellt.
Dem Interventionspreis für MMP entspricht ein Preis auf der Basis des Flüssigkeitsäquivalents bzw. ein Tagespreis (ausschließlich Beihilfe) für MMF, den die Kommission für jedes Milchwirtschaftsjahr berechnet. Die Differenz zwischen diesen beiden Preisen ist gleich der Summe aus den Trocknungs- und Verpackungskosten des MMP und den pauschalen Kosten für seine Lieferung an die Interventionsstelle. Diese Differenz beläuft sich seit einigen Jahren auf etwa 15 % des Interventionspreises für verpacktes und an die Interventionsstelle geliefertes MMP. Bei der Festsetzung der Sätze für die Sonderbeihilfe werden ausserdem die Preise der pflanzlichen Ersatzprodukte berücksichtigt.
Um einen Vergleich der subventionierten Preise für MMF und MMP aus der Sicht des Tierhalters zu ermöglichen, sind in Anlage II die verschiedenen oben erwähnten Parameter für das Milchwirtschaftsjahr 1983/84 aufgeführt. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß das MMP, bevor es zum Tierhalter gelangt, fast immer zu Mischfutter verarbeitet wird : Die angegebenen Preise für MMP stellen daher aus der Sicht des Tierhalters Mindestpreise dar. Die Kosten für die Lieferung an den Tierhalter, die sehr unterschiedlich sein können, sind in den in der Anlage aufgeführten Preisen nicht enthalten.
Auf die Auswirkungen dieser Kosten wird in Ziffer 3.3 c) des vorliegenden Berichtes näher eingegangen. c) Sätze der normalen Beihilfe Am gewählten Stichtag, dem 1. Juni 1983, lag der Beihilfesatz für MMF (6,4 ECU/100 kg) wie in allen Jahren seit 1978 über dem Beihilfesatz für MMP (5,9 ECU/100 kg). Da der jeweilige (Interventions-)Preis für MMP ausschließlich Beihilfe bereits höher ist als der Tagespreis für MMF ausschließlich Beihilfe, ergibt sich daraus für den Tierhalter - wenn man die Kosten für die Lieferung der MMF an den landwirtschaftlichen Betrieb unberücksichtigt lässt -, daß der von ihm zu entrichtende Preis für die subventionierte MMF mit 5,2 ECU um 33 % niedriger ist als der Preis für das subventionierte MMP, der 7,7 ECU beträgt.
In Übereinstimmung mit den Zielen des Beihilfesystems für MMF begünstigen die Sätze der normalen Beihilfe somit die fluessige Magermilch gegenüber dem Magermilchpulver. d) Sätze der Sonderbeihilfe Die Sonderbeihilfe für Magermilchpulver zur Fütterung von Schweinen (und Gefluegel) wird nur in bestimmten Jahren gewährt, wenn es einen sehr grossen Überhang an Interventionsbeständen gibt, der durch diese Beihilfe unmittelbar abgebaut werden soll. Während die Mischfutterhersteller das Magermilchpulver zur Kälberfütterung auf dem freien Markt kaufen, beziehen sie das Magermilchpulver zur Schweinefütterung hauptsächlich aus Interventionsbeständen, die im Rahmen öffentlicher Verkäufe zu Preisen abgegeben werden, die gegenüber dem Interventionspreis für MMP um den Betrag der Beihilfe ermässigt sind.
Aus diesem Grund wurde die Beihilfe für MMP zur Schweinefütterung auf einem höheren Niveau als die Sonderbeihilfe für MMF festgesetzt, wie dies beispielsweise am 1. Juni 1983 der Fall war. Der subventionierte Preis für den Erzeuger bleibt damit bei MMP etwas niedriger. 3.2. Auswirkungen des Beihilfesystems a) Stagnation der insgesamt für Futterzwecke verwendeten MMF-Mengen Ein Blick auf die Jahre ab 1973 zeigt, daß die Verfütterung von MMF bis einschließlich 1982 zurückgegangen ist, daß diese Entwicklung jedoch von 1978 bis 1980 nach (1) Artikel 2a Absatz 3, neu eingefügt durch die Verordnung (EWG) Nr.
666/74 des Rates, ABl. Nr. L 85 vom 29.3. 1974. Einführung der Sonderbeihilfe eine Unterbrechung erfahren hat. 1983 ist dann wieder ein Aufwärtstrend zu verzeichnen (vgl. Anlage III). An den drei folgenden spezifischen Indikatoren lässt sich diese ungleichmässige Entwicklung noch deutlicher ablesen. b) Entwicklung im Verhältnis zur Milcherzeugung Die in fluessigem Zustand für Futterzwecke verwendete Magermilch macht rund 4 % der Milcherzeugung aus ; dieses Verhältnis ist seit 1978 durch eine schwankende Tendenz mit einem neuerlichen Anstieg im Jahr 1983 gekennzeichnet (vgl. Anlage IV, Zeile L). c) Entwicklung im Verhältnis zur Verfütterung von MMP, normale Beihilfe Da die Beihilfe für MMP zur Fütterung von Schweinen und Gefluegel nur in bestimmten Jahren gewährt wird, ist ein Vergleich nur für die normale Beihilfe möglich.
Die für die Kälberfütterung verwendete MMF-Menge machte 1983 im Gemeinschaftsdurchschnitt nur 12 % der für den gleichen Zweck verwendeten MMP-Menge aus. Dieser Prozentsatz, der 1978 noch 17 % betragen hatte, ist anschließend zurückgegangen und seither unverändert geblieben (vgl. Anlage V). Auch die Entwicklung der Verfütterung von Vollmilch an Kälber im landwirtschaftlichen Betrieb selbst, die durch die Prämie für Mutterkuhhaltung gefördert werden soll, kann die Stagnation des MMF-Verbrauchs nicht erklären, da gegenüber der stagnierenden Entwicklung bei MMF keine Steigerung der verfütterten Vollmilchmengen zu verzeichnen ist : diese gingen von 13,5 Millionen Tonnen im Jahr 1978 auf 12,9 Millionen Tonnen im Jahr 1982 zurück (1).
Ausserdem ist die Relation zwischen der Verwendung von MMF und der Verwendung von MMP von Land zu Land sehr unterschiedlich : Sie reicht von rund 1 % in Frankreich und in den Niederlanden über 36 % in der Bundesrepublik Deutschland bis zu 358 % in Dänemark. Diese Relationen haben sich als relativ stabil erwiesen. Das gemeinschaftliche Beihilfesystem führte somit nicht zu einer Änderung der Fütterungspraktiken der Tierhalter im Sinne einer Annäherung an die Praktiken in Dänemark, wo der Durchführung des Beihilfesystems für fluessige Magermilch zur Kälberfütterung ein hoher Organisationsgrad zugute kommt. d) Entwicklung im Verhältnis zur Fleischerzeugung, Sonderbeihilfe Wie man sieht (Anlage VI), ist die verfütterte MMF-Menge im Verhältnis zur Fleischerzeugung gering :
Der EWG-Durchschnitt (1983) liegt bei 0,3 kg MMF je kg erzeugtes Schweinefleisch, während die festgestellte Hoechstmenge (in Irland) 2,3 kg MMF erreicht. Was die Auswirkungen des gemeinschaftlichen Beihilfesystems anbelangt, so ist festzustellen, daß die im Verhältnis zur Schweinefleischerzeugung verfütterte MMF-Menge im EWG-Durchschnitt nur von 18 % im Jahr 1978, dem zweiten Anwendungsjahr der Sonderbeihilfe, auf 29 % im Jahr 1983 gestiegen ist. Auch hier lässt sich ein starkes Gefälle zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten beobachten : 1 % in Frankreich, 4 % in den Niederlanden, 229 % in Irland.
Aus den Anlagen V und VI geht ausserdem hervor, daß die Mitgliedstaaten, die den grössten Gebrauch von der Sonderbeihilfe machen, nur teilweise mit den Ländern identisch sind, die die normale Beihilfe am stärksten in Anspruch nehmen. 3.3. Erklärungsfaktoren für die geringe Inanspruchnahme des Beihilfesystems a) Ungewißheit über die Beibehaltung des Beihilfesystems Schon die Grundverordnung über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (EWG Nr. 804/68) (2) enthält einen Unsicherheitsfaktor hinsichtlich des Beihilfesystems für MMF, nämlich die Möglichkeit einer Änderung der Beihilfen, wenn "besondere Umstände es erforderlich" machen.
Um dieses Element der Unsicherheit abzuschwächen, wird später in der Verordnung EWG Nr. 1438/79 der Kommission für den Fall einer eventuellen Abschaffung des Systems der Sonderbeihilfen eine Vorankündigungsfrist von zwei Jahren vorgesehen (3). Diese Ungewißheit wirkt sich nachteilig auf die Investitionsbereitschaft der Tierhalter aus, da für jedes Fütterungssystem Investitionen getätigt werden müssen, die natürlich eine ausreichende Nutzungsdauer voraussetzen. Das gemeinschaftliche Beihilfesystem für MMF ist jedoch als ein Instrument zur konjunkturellen Steuerung etwaiger Milchüberschüsse gedacht.
Dieser Widerspruch hemmt die Entwicklung des Beihilfesystems für fluessige Magermilch. In diesem Zusammenhang ist festzustellen, daß auf diesen "Unsicherheitsfaktor" in einem Mitgliedstaat besonders hingewiesen wurde, der das Beihilfesystem für fluessige Magermilch stark in Anspruch nimmt, nämlich in der Bundesrepublik Deutschland, was als Bestätigung für obige Bemerkung gelten kann. Einige Untersuchungen (4) machen darauf aufmerksam, daß die (1) Quelle : Jahrbuch der Agrarstatistik, EUROSTAT, Ausgabe 1984, S. 116. (2) Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates, ABl. Nr. L 148 vom 28.6.1968, Artikel 10 Absatz 2.
(3) Verordnung (EWG) Nr. 1438/79 der Kommission zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2793/77, ABl. Nr. L 175 vom 12.7.1979, S. 23, Artikel 1. (4) Vgl. Dr. P. Hinrichs, Institut für Betriebswirtschaft : "La compétitivité du lait écrémé pour l'alimentation animale dans différentes situations d'exploitation", Aufzeichnung, die dem Hof vom Bundesministerium für Landwirtschaft der Bundesrepublik Deutschland und vom Deutschen Bauernverband (DBV) übermittelt wurde. Tierhalter aus diesem Grund grosse Schwierigkeiten haben, langfristige Lieferverträge abzuschließen, und veranschlagen die Abschreibungsdauer für Einrichtungen zur Lagerung und Beförderung der Flüssigmilch im landwirtschaftlichen Betrieb auf 3 bis 4 Jahre. b) Unzulängliche Information Die Tierhalter sind offenbar über das Beihilfesystem für MMF und seine Vorteile zum Teil nicht richtig unterrichtet.
Dies hat mehrere Gründe. Was die formelle Seite des Beihilfesystems anbelangt, so wurde bereits in Ziffer 2.2 a) darauf hingewiesen, wie kompliziert die Rechtstexte sind. Zum anderen haben die Gemeinschaftsinstanzen bei diesem durch ein Element der Unsicherheit gekennzeichneten Beihilfesystem keine planmässige Aktion in die Wege geleitet, um das System und seine Zielsetzung allgemein bekanntzumachen. So sind die Tierhalter offenbar nicht genau darüber informiert, daß der Preis für MMF nach der Grundkonzeption der Gemeinschaftsregelung für den Milchsektor als Ganzes normalerweise unter dem Preis für MMP bleiben soll, wobei die Transportkosten und die Kosten für die Lagerung im landwirtschaftlichen Betrieb unberücksichtigt bleiben. c) Transportkosten und Kosten für die Lagerung im landwirtschaftlichen Betrieb i) Transportkosten Die Kosten für die Beförderung der fluessigen Magermilch von der Molkerei zum landwirtschaftlichen Betrieb sind im Verhältnis zum Rücklieferungspreis sehr hoch.
Eine kürzlich in der Bundesrepublik Deutschland durchgeführte Untersuchung (1) kommt zu dem Ergebnis, daß sich die Transportkosten in der Praxis auf über 25 % des Rücklieferungspreises belaufen. Es liegt auf der Hand, daß Transportkosten dieser Grössenordnung den Vorteil, den die MMF infolge der Relation zwischen den Beihilfesätzen für MMF und MMP genießt, mehr oder weniger zunichte machen können, da dieser Vorteil bei der normalen Beihilfe nur 33 % (35 % im Jahr 1982) ausmacht. Daß dies tatsächlich ein Problem ist, wird ausdrücklich in einer Studie bestätigt, die in Frankreich erstellt wurde, das heisst in einem Land, das das Beihilfesystem für MMF nur in geringem Masse nutzt.
In der Studie wird aus eben diesem Grund angeregt, eine Beihilfe für eingedickte fluessige Magermilch zur Kälberfütterung zu gewähren (2). In einem späteren Verordnungsvorschlag der Kommission wird das Ziel einer Senkung der Transportkosten zu Recht in den Erwägungsgründen aufgeführt (3). Ausserdem sind die Transportkosten nicht nur je nach der Bodengestalt der Länder und Regionen, sondern auch der Dichte des Netzes der Molkereien sehr unterschiedlich. Aus einer von den britischen "Milk Marketing Boards" vorgelegten Untersuchung über Vollmilch geht hervor (4), daß die Milchanlieferungskosten je Liter im Wirtschaftsjahr 1982/83 in der teuersten Region (Nordschottland) im Durchschnitt um 67 % höher waren als in der billigsten Region (Nordirland).
In der Bundesrepublik Deutschland wurden bei fluessiger Magermilch sogar innerhalb ein und derselben Region Kostenunterschiede bis zu 100 % festgestellt (5). ii) Kosten für die Lagerung im landwirtschaftlichen Betrieb Die fluessige Magermilch muß vom Tierhalter in Spezialtanks bei bestimmten Temperaturen gelagert und aufbereitet werden. Die obenerwähnte FORMA-Studie gelangt zu dem Ergebnis, daß die Kosten für die Lagerung und innerbetriebliche Beförderung von eingedickter Milch um etwa 10 % über den Kosten für die Lagerung und innerbetriebliche Beförderung von Magermilchpulver liegen. Für nicht eingedickte MMF dürfte dieser Prozentsatz naturgemäß noch höher sein. d) Betriebswirtschaftliche Entscheidungen der Molkereien In der Praxis besteht ein enger Zusammenhang zwischen den Maßnahmen zur Förderung der Errichtung von Trockentürmen, wie sie in bestimmten Mitgliedstaaten durchgeführt wurden, und einer geringen Verwendung von Flüssigmilch.
So haben Frankreich und die Niederlande, die über hohe Milchüberschüsse verfügen und mit dem Problem der Lagerhaltung konfrontiert sind, entsprechende Strukturbeihilfen gewährt, die zum Teil vom EAGFL-Ausrichtung mitfinanziert wurden. Ausserdem gibt es innerhalb der einzelnen milcherzeugenden Länder eine gewisse, von der Dichte des Netzes der Molkereien wie auch der Trockentürme abhängige regionale Differenzierung. (1) Zeitschrift "Top-Agrar", Landwirtschaftsverlag Münster, Sondernummer "Top-Spezial", Nr. 7/83, S. 24, Untersuchung von Dr. H. Stiewe, Landwirtschaftskammer Westfalen, Münster, die dem Hof vom Bundesministerium für Landwirtschaft der Bundesrepublik Deutschland übermittelt wurde.
(2) Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Studie "Note relative à l'utilisation de lait écrémé liquide concentré dans l'alimentation des veaux de boucherie" vom 15. März 1982, die dem Hof vom "Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ONILAIT)", Paris, übermittelt wurde. (3) "Vorschlag einer Verordnung (EWG) des Rates zur Festsetzung allgemeiner Regeln für die Gewährung von Beihilfen für zu Futterzwecken bestimmte eingedickte Milch", Dokument KOM(83) 611 vom 6. Oktober 1983, S. 1. (4) "United Kingdom Dairy Facts and Figures", herausgegeben von der "Federation of United Kingdom Milk Marketing Boards", 1983, S.
186. (5) Siehe "L'organisation de la livraison du lait écrémé liquide rétrocédé", Studie von J.P. Stöckl und J. Betz, Institut für Betriebswirtschaft, München, die dem Hof vom Deutschen Bauernverband (DBV) übermittelt wurde. Unter diesen Umständen ist das Verhalten der Tierhalter leicht zu verstehen : Es ist abhängig von der betriebswirtschaftlichen Entscheidung der Molkerei, die dafür sorgen muß, daß sich die bewilligten Investitionen auch rentieren. Die Investitionen gestatten es der Molkerei ausserdem, ihre Tätigkeit auszudehnen, denn die Verarbeitung der Flüssigmilch zu Milchpulver ist mit einer höheren Wertschöpfung als die blosse Entrahmung der Milch verbunden.
Die Molkerei wird somit dazu veranlasst, den Zugang des begünstigten Tierhalters zum Beihilfesystem einzuschränken, was ihr um so leichter fällt, als es für das Magermilchpulver im Falle der Überproduktion einen sicheren Absatzmarkt gibt : die Intervention. Da die Beihilfen für die genannte Art von Investitionen noch bis vor wenigen Jahren gewährt wurden, wird sich an der derzeitigen Situation vermutlich in den nächsten Jahren nichts ändern. e) Vorherrschende Fütterungssysteme Die Verfütterungsrate von MMF im Verhältnis zu MMP scheint nicht nur von der Wirkung des gemeinschaftlichen Beihilfesystems für MMF, sondern auch und in sogar noch stärkerem Masse von den vorherrschenden Fütterungssystemen abzuhängen. i) Beispiel eines Landes, das das Beihilfesystem wenig in Anspruch nimmt :
Frankreich Die Aufzucht von Mastkälbern erfolgt in Frankreich zu mehr als 75 % in Form der gewerblichen Tierhaltung (bodenunabhängige Produktion in Aufzuchtboxen) und ist Gegenstand sogenannter "Integrationsverträge", die zum Teil von den Schlachthöfen, vor allem aber von den Mischfutterherstellern abgeschlossen werden (1). Die Mischfutterhersteller liefern nämlich nicht nur das auf MMP-Basis hergestellte Milchfutter, sondern auch die sogenannten "Saugkälber", wobei sie sich vertraglich verpflichten, die Tiere nach Ablauf von etwa vier Monaten mit einem bestimmten Schlachtgewicht zurückzukaufen.
Für die Tierhalter dieses Zweigs der Fleischerzeugung, des sogenannten Sektors "weisses Fleisch", sind diese Verträge insbesondere unter dem Gesichtspunkt des erforderlichen Betriebskapitals vorteilhaft, so daß sie sich offenbar nicht veranlasst sehen, eine vergleichende Bilanz der Vorteile des Beihilfesystems für fluessige Magermilch zu ziehen. Die Auswirkungen dieses Problems auf das gemeinschaftliche Beihilfesystem lassen sich in bezug auf Frankreich an zwei Zahlen ablesen : Auf dieses Land entfielen 1982 47 % der geschlachteten Kälber (2), aber nur 5 % der für die Kälberfütterung verwendeten fluessigen Magermilch. ii) Beispiel eines Landes, das das Beihilfesystem stark in Anspruch nimmt :
Dänemark Bekanntlich hat Dänemark seit über 60 Jahren eine umfangreiche exportorientierte Butterproduktion entwickelt. Bei der Buttererzeugung fällt als Nebenprodukt eine entsprechende Menge MMF oder Buttermilch an, und dieser Faktor war der Grund für den Ausbau des Sektors MMF für Futterzwecke, der in Dänemark über einen hohen Organisationsgrad verfügt. 3.4. Faktoren einer Gesamtbewertung des Beihilfesystems und seiner Verwaltung a) Unzureichende Evaluierung der Wirksamkeit Die Kommission hat nicht nur keine planmässige Aktion zur Information der Tierhalter in die Wege geleitet, sondern auch keine detaillierte Analyse der wirtschaftlichen Wirksamkeit des Beihilfesystems anhand der Informationen vorgenommen, die ihr von den Beihilfeempfängern und den Mitgliedstaaten zuflossen.
In diesem Zusammenhang darf nicht vergessen werden, daß die insgesamt verfütterte Menge an Magermilch, sogar nach den Worten der Kommission selbst, die wichtigste Voraussetzung für ein Gleichgewicht auf dem Milchmarkt darstellt (3) und daß ausserdem das vorrangige Ziel auch weiterhin darin bestehen wird, diese Magermilch in fluessiger Form abzusetzen. So wird insbesondere, obwohl die entsprechenden Basisinformationen vorliegen, weder in den jährlichen Berichten der Kommission an den Rat über die Interventionen im Milchsektor noch in den Arbeitsdokumenten für den zuständigen Verwaltungsausschuß analysiert, wie hoch die Verwendungsrate von MMF im Verhältnis zu MMP bei der Kälberfütterung ist.
Darüber hinaus fehlt für die Sonderbeihilfe eine Untersuchung der Entwicklung der spezifischen Indikatoren ihrer Wirksamkeit. Da es keine ausreichende Kontrolle des Viehbestands gibt, weiß die Kommission nicht, wie hoch die Zahl der normalen Betriebe, Mischbetriebe und spezialisierten Betriebe ist. Auch über die Auswirkungen der Transport- und Lagerkosten für die Tierhalter ist nichts Genaues bekannt, obwohl die Futtermittelkosten von grundlegender Bedeutung für die Höhe der Produktionskosten nicht nur im Milchsektor, sondern auch im Schweine- und Rindfleischsektor sind : In den beiden letztgenannten Sektoren machen sie etwa 60 % der Gestehungskosten des erzeugten Fleisches aus (4).
Der Hof hält eine eingehende Analyse der Auswirkungen der Beihilfesysteme für Magermilch (MMF wie auch (1) Vgl. Bulletin du Ministère de l'Agriculture (BIMA), Paris, Nr. 1046 vom 19. Dezember 1983 und "Économie et finances agricoles", Zeitschrift der Caisse nationale de Crédit agricole, Paris, Oktober 1983, S. 7. (2) "Le marché des viandes et des produits avicoles", Bericht des "Office national des viandes et de l'élevage (OFIVAL)", Paris, vom Dezember 1983, der dem Hof vom OFIVAL übermittelt wurde (S. 99). (3) Vgl. "Les mécanismes de l'organisation commune des marchés agricoles, produits animaux", "Europe verte" Nr.
188, Jahrgang 1982, S. 9. (4) Vgl. insbesondere "La politique en matière d'aliments pour animaux : les produits de substitution des céréales", "Europe verte" Nr. 177, Jahrgang 1981, S. 8. Vgl. auch R. Fabre : "Les prix de l'alimentation aimale et la compétitivité", "Économie et finances agricoles", Paris, März 1984, S. 4. MMP) für unerläßlich, um eine bessere Evaluierung der Wirksamkeit dieser Systeme unter dem Gesichtspunkt der Verwirklichung ihrer absatzpolitischen Ziele zu ermöglichen. b) Unangemessen hoher Satz der normalen Beihilfe i) Schlecht definierte wirtschaftspolitische Zielsetzung Bei dem für die Kälberfütterung bestimmten Magermilchpulver handelt es sich fast ausschließlich um frisches MMP, das nicht über die Interventionsbestände läuft.
Die normale Beihilfe für MMP kann daher, auch wenn dies ihr vorgebliches Ziel ist, keine deutliche Verringerung der Haushaltsausgaben für die Lagerung von Milchpulver herbeiführen. Unter diesen Umständen gibt es keinen einleuchtenden Grund dafür, warum für die Kälberfütterung der Absatz von MMF stärker gefördert werden sollte als der Absatz von MMP. ii) Falsche Relation zwischen den Beihilfesätzen Wird daher die normale Beihilfe grundsätzlich so festgesetzt, daß das Verhältnis zwischen dem Satz für MMF und dem Satz für MMP grösser als 1 ist, so belastet der Absatz der MMF den Gemeinschaftshaushalt stärker als der Absatz der zu Milchpulver verarbeiteten Magermilch.
Unter dem Aspekt der Bewirtschaftung der Haushaltsmittel dürfte also ein Verhältnis zwischen den Beihilfesätzen, das hinsichtlich der Haushaltsbelastung neutral ist, angemessener sein. Hätte die Kommission die Frage der Auswirkungen der Transport- und Lagerkosten der MMF geklärt, so hätte sie dieses Verhältnis in besserer Kenntnis der Sachlage festsetzen können. Ausserdem kamen in den Ländern mir Milchüberschüssen andere, von den Beihilfesätzen unabhängige Faktoren zum Tragen, die zum Teil mit den obengenannten Maßnahmen des EAGFL-Ausrichtung zusammenhängen und in jedem Fall der Verwendung von fluessiger Magermilch im Wege standen.
Die dem Hof vorliegenden Informationen lassen daher vermuten, daß der Satz der normalen Beihilfe seit 1978 ständig zu hoch festgesetzt wurde. c) Fehlendes Ziel eines regelmässigen Absatzes bei der Sonderbeihilfe Die Beihilfe für die zur Fütterung von Ferkeln bestimmte MMF sollte von der Kommission besonders aufmerksam überwacht werden. Auf sie entfällt nämlich mehr als die Hälfte der für Futterzwecke verwendeten MMF ; ausserdem werden in diesem Sektor in den Jahren, in denen die "Sonderbeihilfe" für MMP gewährt wird, bedeutende Mengen von MMP verwendet. Wie aus vorläufigen Angaben zu ersehen ist, kann die Menge des zur Fütterung von Schweinen (und Gefluegel) verwendeten MMP für das Jahr 1983, in dem die MMP-Preise auf ein mit den Preisen für eingeführte Ersatzprodukte konkurrenzfähiges Niveau gebracht wurden, auf 505 000 Tonnen veranschlagt werden ; das entspricht rund 5,8 Millionen Tonnen MMF-Äquivalent, die noch zu den 3 Millionen Tonnen Magermilch hinzukommen, die in fluessiger Form verwendet wurden.
Wie in Ziffer 1.2 dieses Berichtes dargelegt, führt die Gemeinschaft die als Ersatzprodukte für die Schweinefütterung in Frage kommenden pflanzlichen Proteine zu niedrigen Preisen ein. Diese Einfuhren haben beträchtliche Auswirkungen auf die Haushaltsausgaben für die Beihilfen für MMF, da die Höhe dieser Beihilfen an die Preise dieser pflanzlichen Ersatzprodukte (vor allem Soja) angepasst werden muß. In dem Sonderbericht, den der Hof aufgrund der Stuttgarter Erklärung des Europäischen Rates vom Juni 1983 erstellt hat, wurde auch die Frage der Einfuhr von pflanzlichen Ersatzprodukten behandelt, die sich in Ermangelung eines entsprechenden Steuerungssystems in hohem Masse störend auf den Milchmarkt auswirkt und eine schwere finanzielle Belastung für die Gemeinschaft darstellt (1).
Eine ausführliche Untersuchung dieser Frage würde den Rahmen des vorliegenden Berichtes sprengen. Hier soll lediglich festgestellt werden, daß die Gemeinschaftsinstanzen angesichts der starken Schwankungen auf dem Weltmarkt für pflanzliche Proteine und angesichts des dadurch besonders dringlichen Erfordernisses einer langfristigen Sicherung der Versorgung der Schweinezuechter nicht das Ziel eines regelmässigen Absatzes der Überschüsse an MMF und MMP aufgestellt haben. Damit haben sie weder der Situation auf dem Milchmarkt der Gemeinschaft Rechnung getragen noch dem Aspekt des relativen Nährwerts der Futtermittel, und dies ungeachtet der Tatsache, daß die Milch als Futtermittel ganz spezifische Vorteile besitzt (2).
4. SCHLUSSFOLGERUNGEN 4.1. Schwachstellen bei der Verwaltung des Beihilfesystems Zur Verwaltung des Beihilfesystems ist zu bemerken, daß die Rechtsvorschriften, die die Beihilfe für fluessige Magermilch regeln, inzwischen derart komplex geworden sind, daß die Anwendung des Systems dadurch behindert wird. Ausserdem wurden einige Schwachstellen bei verschiedenen Verfahren festgestellt, die für die Verteilung der Beihilfe von entscheidender Bedeutung sind: a) Auf der Ebene der Tierhaltungsbetriebe ist die Kontrolle des Tierbestands nicht in zufriedenstellender Weise gelöst, da bei der Anwendung des Verfahrens der im voraus vorzulegenden Bestandsübersichten Schwierigkeiten auftreten.
(1) Bericht des Hofes aufgrund der Erklärung des Europäischen Rates vom 18. Juni 1983, ABl. Nr. C 287 vom 24.10. 1983. (2) Vgl. insbesondere den Bericht der Kommission über die Sonderbeihilfe : "The supply of liquid skimmed milk to pig producers in the Community. " H. De Bäre, Kommission der Europäischen Gemeinschaft, Pig Health Society, Proceedings of the 9th Annual Winter Symposium, University College Dublin, 22. März 1979. Siehe auch die in Ziffer 3.3 c) genannte Studie der Landwirtschaftskammer Westfalen der Bundesrepublik Deutschland. b) Bei den Beziehungen zwischen Tierhaltungsbetrieb und Molkerei lässt sich der vorgeschriebene Hoechstpreis für die von den Molkereien an die Betriebe zurückgelieferte Magermilch nicht immer genau ermitteln, da es keine Vorschrift gibt, nach der die Molkereien die Transportkosten getrennt in Rechnung stellen müssen. c) Die Verantwortung der Molkerei für die Denaturierung der Milch, mit der die bestimmungsgemässe Verwendung der Milch gewährleistet werden soll, ist nicht bei allen Beihilfearten eindeutig festgelegt.
4.2. Geringe wirtschaftliche Wirkung Die Beihilfesätze des Systems begünstigen die fluessige Magermilch gegenüber dem Magermilchpulver. Die Verwendungsrate der fluessigen Magermilch ist jedoch viel zu niedrig, und langfristig gesehen scheint ihre Verwendung zu stagnieren. Dieser Ergebnisstand ist offenbar auf bestimmte Faktoren zurückzuführen, die die betriebswirtschaftlichen Entscheidungen der Tierhaltungsbetriebe und Molkereien beeinflussen: a) Was die Tierhaltungsbetriebe anbelangt, so stellt der Unsicherheitsfaktor, d.h. die Möglichkeit der Änderung des Systems, der aus Gründen der Konjunktursteuerung im Beihilfesystem für MMF vorgesehen wurde, für Betriebsinhaber, die langfristige Investitionen tätigen müssen, ein Hemmnis dar.
Ferner scheint die unzulängliche Information über das gemeinschaftliche Beihilfesystem ein grosses Hindernis für seine Inanspruchnahme zu sein. Die Höhe der Transportkosten kann die Tierhalter in Gebieten mit geringer Molkereidichte ausserdem ebenfalls von der Inanspruchnahme des Beihilfesystems abhalten. b) Bei den Molkereien haben jene Betriebe, die sich für umfangreiche Investitionen in Trockenanlagen entschieden haben, die Tendenz, anstelle des Wiederverkaufs der fluessigen Magermilch Magermilchpulver herzustellen, das ihnen einen höheren Beschäftigungsgrad sichert und für das sie einen garantierten Absatzmarkt besitzen : die Intervention. c) Für Tierhaltungsbetriebe und/oder Molkereien ist schließlich festzustellen, daß die vorherrschenden Fütterungssysteme, die sich in den einzelnen Mitgliedstaaten an den jeweiligen Verbrauchsgewohnheiten oder Handelspraktiken orientieren, die Verwendungsgewohnheiten oder Handelspraktiken orientieren, die Verwendungsrate der fluessigen Magermilch stärker beeinflussen, als das Beihilfesystem selbst dies tut.
4.3. Unzulängliche wirtschaftliche Steuerung Die Gemeinschaftsinstanzen haben kein Verfahren für eine echte Überwachung der im Rahmen der Beihilfesysteme für Magermilch erzielten wirtschaftlichen Ergebnisse entwickelt, das als wirksames Steuerungsinstrument hätte dienen können. Beim Beihilfesystem für fluessige Magermilch könnten sogar die Ziele selbst durch die im Rahmen der vorliegenden Untersuchung getroffenen Feststellungen wieder in Frage gestellt werden. Die Kommission selbst hat, soweit dem Hof bekannt ist, die Berechtigung der Ziele des Beihilfesystems für fluessige Magermilch, die nicht nur in den Erwägungsgründen der einschlägigen Verordnungen, sondern auch in ihren eigenen Berichten aufgeführt sind, vor ihrer Antwort vom 19.
Oktober 1984 auf den vorliegenden Bericht niemals in Frage gestellt. a) Zur normalen Beihilfe für die Kälberfütterung ist zu bemerken, daß das Beihilfesystem für fluessige Magermilch die Belastung des Gemeinschaftshaushalts durch Lagerkosten für Magermilchpulver wohl kaum spürbar vermindern wird, da einerseits die Verwendung von Milch bei jungen Kälbern sowieso in hohem Masse unerläßlich ist und da es sich andererseits bei dem für die Kälberfütterung verwendeten Magermilchpulver um frisches Magermilchpulver handelt, das nicht über die Interventionsbestände läuft. Unter diesen Umständen und angesichts der weiter oben genannten unabänderlichen Faktoren ist zu vermuten, daß der normale Beihilfesatz für fluessige Magermilch seit 1978 ständig auf einem Niveau festgesetzt wurde, das den Gemeinschaftshaushalt unnötig belastet hat. b) Für die Sonderbeihilfe, mit der die Verwendung von fluessiger Magermilch für die Schweinefütterung gefördert werden soll, die einen bedeutenden potentiellen Markt darstellt, wurden keine langfristigen Ziele aufgestellt, die dem Bedürfnis der Tierhalter nach einer sicheren Versorgung mit Futtermitteln Rechnung tragen und aus der fluessigen Magermilch ein Futtermittel machen würden, das mit den pflanzlichen Ersatzerzeugnissen, die in erheblichen Mengen vom Weltmarkt eingeführt werden, tatsächlich konkurrieren könnte.
Insgesamt erhebt sich die Frage, ob nicht die gesamte Zielsetzung der Beihilfen für zu Futterzwecken verwendete Magermilch nach Maßgabe der spezifischen Bedingungen der Tierhaltungsbetriebe und Fleischerzeuger neu definiert werden sollte, anstatt diese Ziele weiterhin nur aus der Situation abzuleiten, die sich als Folge der viel zu hohen Milcherzeugung ergibt. Der Wortlaut der vorstehenden Bemerkungen wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 13. Dezember 1984 angenommen. Luxemburg, den 15. Januar 1985 Für den Rechnungshof Marcel MART Präsident ANLAGEN ANLAGE I GLOBALE HAUSHALTSAUSGABEN SOWIE BEIHILFESÄTZE JE 100 KG FÜR ZU FUTTERZWECKEN VERWENDETE MAGERMILCH >PIC FILE= "T0034899"> ANLAGE II BEIHILFESÄTZE UND PREISE FÜR MAGERMILCH >PIC FILE= "T0034900"> ANLAGE III SEIT 1973 INSGESAMT SUBVENTIONIERTE MAGERMILCHMENGEN FÜR FUTTERZWECKE >PIC FILE= "T0034901"> ANLAGE IV ENTWICKLUNG DER VERWENDUNG VON MMF FÜR FUTTERZWECKE IM VERHÄLTNIS ZUR MILCH- UND MAGERMILCHERZEUGUNG >PIC FILE= "T0034902"> ANLAGE V >PIC FILE= "T0034903"> ANLAGE VI >PIC FILE= "T0034904"> ANTWORTEN DER KOMMISSION 1.
Einleitung a) Die Kommission stellt fest, daß sich die Bemerkungen des Rechnungshofes unterschiedslos auf die Regelung des Rates und die Durchführung dieser Regelung durch die Kommission beziehen. b) Hauptausgangspunkt dieses Rechnungshofberichts ist eine restriktive Auslegung des Ziels des Beihilfesystems für zu Futterzwecken verwendete fluessige Magermilch. Indem er den Akzent auf nur einen Teil eines Erwägungspunktes einer Verordnung aus dem Jahr 1968 (der 1977 übernommen wurde) legt, der zudem nur einen Teilaspekt berücksichtigt, definiert der Rechnungshof das Ziel so, daß fluessige Magermilch aus Gründen der Haushaltsersparnis gegenüber Magermilchpulver bevorzugt verwendet werden soll.
In den letzten Jahren bildeten sich jedoch erhebliche Überschüsse, die es erforderlich machten, während bestimmter Zeiträume möglichst viel Absatzmärkte für Magermilch sowohl in fluessiger als auch in Pulverform zu suchen. Darüber hinaus haben sich auch die Fütterungsmethoden geändert. Hinsichtlich des wirtschaftlichen Ziels der betreffenden Beihilfen ist klar zwischen der normalen Beihilfe für fluessige Magermilch zur Kälberfütterung und der besonderen Beihilfe für fluessige Magermilch zur Fütterung anderer Tiere zu unterscheiden. Die Beihilfe für fluessige Magermilch zur Kälberfütterung ist nicht nur eine Maßnahme, die an die Stelle subventionierten Magermilchpulvers treten könnte, sondern sie ist im wesentlichen als Ergänzung zum Beihilfesystem für Magermilchpulver zu sehen.
Die Produktionsstrukturen sind je nach Mitgliedstaat sehr unterschiedlich. Die beiden, seit einer Reihe von Jahren in Anwendung befindlichen Beihilfesysteme haben bewirkt, daß sich die Verwendung von Magermilch zur Kälberfütterung stabilisiert, ja sogar geringfügig erhöht hat. Die Sonderbeihilfe für Magermilch zur Fütterung von anderen Tieren ist eine zusätzliche absatzfördernde Maßnahme, da die zur Fütterung dieser Tiere (vor allem der Schweine) verwendeten pflanzlichen Proteine durch fluessige Magermilch ersetzt werden können. Die Wirksamkeit dieser Sonderbeihilfe kann also nur im Zusammenhang mit den Überschüssen bei Magermilchpulver beurteilt werden ; anders ausgedrückt ist die Erhöhung des Anteils an fluessiger Magermilch bei der Schweinefütterung nur dann gerechtfertigt, wenn es die Überschußsituation erfordert.
2. Verwaltung des Beihilfesystems 2.2. a) Komplexität der einschlägigen Rechtsvorschriften Die Komplexität der einschlägigen Rechtsvorschriften ist darauf zurückzuführen, daß möglichst viele besondere Situationen in den milchverfütternden Betrieben abgedeckt werden müssen, die vor allem dann vorkommen können, wenn sich zwei nebeneinanderbestehende Beihilfesysteme (für Kälber und sonstige Tiere) unterschiedlich auf diese Betriebe auswirken. Die Kommission vertritt gleichwohl die Ansicht, daß die Anwendung des Systems dadurch nicht beeinträchtigt wurde ; vielmehr sind die zahlreichen Änderungen, die diese Komplexität zwar bewirkt haben, stets auf Antrag der Mitgliedstaaten vorgenommen worden, um von den Verordnungen noch nicht abgedeckte Fälle zu berücksichtigen und die Verwendung fluessiger Magermilch zu steigern.
2.2. b), c) und d) Was die angeführten speziellen Punkte wie Kontrolle des Viehbestands, Einhaltung des Hoechstpreises für den Rückverlauf und Verantwortung für die Denaturierung der im Rahmen des normalen Beihilfesystems abgesetzten Milch betrifft, so ist die Kommission bereit, zu prüfen, wie die einschlägigen Rechtstexte angepasst werden könnten. Allerdings teilt sie nicht die Ansicht des Rechnungshofes, wonach der Begriff der "gleichwertigen Verwaltungskontrolle" klar definiert werden sollte. Es sei daran erinnert, daß die Mitgliedstaaten für die Kontrolle der Anwendung der Gemeinschaftsregelung auf ihrem Hoheitsgebiet verantwortlich sind.
Diese Kontrolle wird von den nationalen Verwaltungen ausgeuebt. Folglich müssen diese Kontrollen auch die Bedürfnisse und Besonderheiten eines jeden Mitgliedstaats berücksichtigen und können daher je nach Mitgliedstaat in Einzelheiten abweichen. Es wäre also schwierig, wenn nicht sogar unmöglich, in den betreffenden Verordnungen im einzelnen festzulegen, wie die Mitgliedstaaten die verwaltungsmässige Kontrolle auszuüben haben. Dies hätte nicht nur noch komplexere Verordnungen zur Folge, auch könnten sich die nationalen Verwaltungen eines Grossteils ihrer Verantwortung als Organisator der Kontrollen an Ort und Stelle entledigen.
Angesichts der Bedeutung dieser Maßnahme und nach Auswertung der gemäß Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 283/72 mitgeteilten Unregelmässigkeiten hatte die Kommission die betroffenen Mitgliedstaaten mit Schreiben vom 21. Januar 1981 gebeten, zusätzliche Informationen über die Kontrollmaßnahmen ihrer Behörden zu übermitteln. Die daraufhin eingegangenen, meist recht ausführlichen Angaben lassen indessen keinen Zweifel an der Konzeption der Verwaltungskontrollen der Mitgliedstaaten zu. 3. Wirtschaftliche Effizienz 3.1., 3.2., 3.3. Ziele und Ergebnisse Eine Bewertung der wirtschaftlichen Effizienz der Maßnahme kann nur unter Berücksichtigung der Ziele des Beihilfesystems vorgenommen werden.
Entsprechend der Auffassung des Rechnungshofes besteht das Hauptziel darin, für eine möglichst umfassende Verwendung fluessiger Magermilch zu sorgen. Der Rechnungshof gelangt zu dem Schluß, daß das Ziel nicht erreicht sei, da die fluessige Magermilch kaum verwendet wird und die Verwendung zudem stagniert. Die Kommission kann mit Blick auf die unter Punkt 1 genannten Ziele den Schlußfolgerungen des Rechnungshofes nicht zustimmen. Zwischen der normalen Beihilfe und der Beihilfe für Magermilchpulver besteht nunmehr ein ausgewogenes Verhältnis. Durch die Anwendung beider Beihilfesysteme konnte verhindert werden, daß bei der Kälberfütterung verstärkt Ersatzprodukte verwendet wurden.
Gäbe es keine Beihilfe für die Verwendung von fluessiger Magermilch, so wäre diese wohl kaum mehr verwendet worden. Was die Sonderbeihilfe betrifft, so ist die Verwendung von fluessiger Magermilch zur Schweinefütterung flexibler zu handhaben und steht in einem direkteren Zusammenhang zur Höhe der Beihilfe. Diese Verwendungsart ist nur insoweit gerechtfertigt, als nach Ausschöpfung der anderen, weniger kostspieligen Absatzförderungsmaßnahmen Magermilchüberschüsse verbleiben. Im Zusammenhang mit den strukturellen Überschüssen hat das seit 1977 ununterbrochen geltende Sonderbeihilfesystem gegenüber dem normalen Beihilfesystem an Bedeutung gewonnen.
Zu den Faktoren, die die Verwendung fluessiger Magermilch behindern könnten, vertritt die Kommission folgende Ansicht: - Die in dem Bericht des Rechnungshofes angeführte Ungewißheit über die Beibehaltung des Beihilfesystems sollte nuancierter beurteilt werden ; so besteht nicht nur die Verpflichtung eine zweijährige Frist einzuhalten, bevor die Sonderbeihilfe abgeschafft wird, auch das kontinuierliche Funktionieren des Systems in den vergangenen sieben Jahren hat die Ungewißheit weitgehend abgebaut; - für die ausführliche Unterrichtung der Tierhalter ist nicht die Kommission, sondern die einzelstaatlichen Behörden zuständig; - die Transportkosten sowie die Kosten der Lagerung im Betrieb sind bei fluessiger Magermilch höher als bei Magermilchpulver.
3.4. Gesamtbewertung Zu a) und b) - Effizienz und Höhe der Beihilfe Bei der Gesamtwertung der wirtschaftlichen Effizienz geht der Rechnungshof erneut von dem in seiner Einleitung (Ziffer 1.1) sowie in Ziffer 3.1 angegebenen, enggefassten Ziel aus, die Verwendung von fluessiger Magermilch gegenüber von Magermilchpulver aus Gründen der Haushaltsersparnis bevorzugt zu fördern. So gelangt der Rechnungshof zwangsläufig zu einer Reihe von Schlußfolgerungen und Bemerkungen über Ziel, Effizienz und Relationen zwischen den verschiedenen Beihilfen, die an den in diesem Bereich in den letzten Jahren aufgetretenen eigentlichen Problemen vorbeigehen.
Die wirtschaftliche Verwaltung, insbesondere bei der normalen Beihilfe, muß darauf ausgerichtet sein, ein Hoechstmaß an Stabilität bei der Verwendung fluessiger Magermilch zu erreichen und gleichzeitig die Höhe der Beihilfe entsprechend den geeigneten Parametern zu ändern. Die Notwendigkeit der stabilen Verwendung ist in dem Bericht des Rechnungshofes zu Recht hervorgehoben worden. Bei der Anpassung der Beihilfe werden nicht nur eine wirtschaftliche Analyse der erzielten Ergebnisse, sondern auch die Entwicklung der Preise bei den Substitutionserzeugnissen, die Verfügbarkeit an fluessiger Magermilch und die wirtschaftlichen Ergebnisse der Tierzucht, berücksichtigt. >PIC FILE= "T0034905"> Zu 3.4. c) - Absatzziele Die Kommission teilt die Ansicht des Rechnungshofes, daß die Einfuhren pflanzlicher Ersatzprodukte ohne angemessenen Schutz die Milchproduktion sowie den Absatz von Milcherzeugnissen zu Futterzwecken erheblich beeinflussen. >PIC FILE= "T0034906"> Dagegen kann sie der Kritik des Rechnungshofes nicht zustimmen, derzufolge keine Ziele für einen regelmässigen Absatz festgelegt wurden.
Die Beihilfen für die Verwendung von Magermilch in fluessiger oder Pulverform zu Futterzwecken wurden ja gerade aus der Notwendigkeit heraus eingeführt, Milchüberschüsse abzubauen. Bei der Kälberfütterung koinzidieren diese Ziele gleichwohl mit den spezifischen Erfordernissen der Tierhaltung und der Fleischerzeugung, die bei der Ausarbeitung der Regelung stets berücksichtigt worden sind. Was die Verwendung von Magermilch zur Schweinefütterung betrifft, so soll mit der Beihilfe allein der Absatz von Magermilchüberschüssen gefördert werden. Diese Milch darf ausserdem nicht für spezifische Ernährungszwecke geeignet sein.
Schlußfolgerungen 4.1. Schwachstellen bei der Verwaltung des Beihilfesystems Die vom Rechnungshof angeführten Probleme sind im wesentlichen darauf zurückzuführen, daß dieses Beihilfesystem auf Betriebsebene zur Anwendung gelangt, was insbesondere aufgrund der unterschiedlichen Struktur der beihilfefähigen Betriebe Schwierigkeiten bereitet. Die Kommission prüft, wie die Rechtstexte für einige vom Rechnungshof angeführte spezifische Punkte angepasst werden können, wobei jedoch die von ihm zusätzlich angeführten Schwierigkeiten nach Möglichkeit ausgeschaltet werden sollen. 4.2. Geringe wirtschaftliche Effizienz Aufgrund bestimmter technischer Faktoren wird fluessige Magermilch weniger verwendet als Magermilchpulver.
In einigen Fällen ergibt sich daher für den Käufer eine geringere wirtschaftliche Wirkung, die nur durch einen niedrigeren Preis, wenn nicht sogar durch eine höhere Beihilfe überwunden werden kann. 4.3. Unzulängliche wirtschaftliche Steuerung Die Kommission erinnert daran, daß die Beihilfesysteme für Magermilch in fluessiger Form eingeführt worden waren, um die Milchüberschüsse abzubauen, ohne daß dabei der spezifische Bedarf der Tierhaltung aus dem Auge verloren werden darf. Gleichwohl ist die Lage im Futtermittelsektor vor allem dadurch gekennzeichnet, daß proteinhaltige pflanzliche Erzeugnisse nahezu steuer- und abschöpfungsfrei eingeführt werden.
Dadurch sind hohe Beihilfen für Magermilch (bis zu 75 % des Wertes des Produkts) erforderlich, damit dieses Erzeugnis mit den eingeführten Produkten konkurrieren kann. Ziel der Milchpolitik ist nicht in erster Linie, Absatzmöglichkeiten für Milchüberschüsse im Futtermittelsektor auszubauen. Vielmehr soll ein Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage bei Milch und Milcherzeugnissen hergestellt werden. In diesem Zusammenhang hat der Rat auf Vorschlag der Kommission Maßnahmen zur Verringerung der Milcherzeugung und damit auch der Erzeugung von Magermilch getroffen, die mit hohen Beihilfen im Futtermittelsektor abgesetzt werden muß.
ANLAGEN ANLAGE I GLOBALE HAUSHALTSAUSGABEN SOWIE BEIHILFESÄTZE JE 100 KG FÜR ZU FUTTERZWECKEN VERWENDETE MAGERMILCH >PIC FILE= "T0034899"> ANLAGE II BEIHILFESÄTZE UND PREISE FÜR MAGERMILCH >PIC FILE= "T0034900"> ANLAGE III SEIT 1973 INSGESAMT SUBVENTIONIERTE MAGERMILCHMENGEN FÜR FUTTERZWECKE >PIC FILE= "T0034901"> ANLAGE IV ENTWICKLUNG DER VERWENDUNG VON MMF FÜR FUTTERZWECKE IM VERHÄLTNIS ZUR MILCH- UND MAGERMILCHERZEUGUNG >PIC FILE= "T0034902"> ANLAGE V >PIC FILE= "T0034903"> ANLAGE VI >PIC FILE= "T0034904"> ANTWORTEN DER KOMMISSION 1. Einleitung a) Die Kommission stellt fest, daß sich die Bemerkungen des Rechnungshofes unterschiedslos auf die Regelung des Rates und die Durchführung dieser Regelung durch die Kommission beziehen. b) Hauptausgangspunkt dieses Rechnungshofberichts ist eine restriktive Auslegung des Ziels des Beihilfesystems für zu Futterzwecken verwendete fluessige Magermilch.
Indem er den Akzent auf nur einen Teil eines Erwägungspunktes einer Verordnung aus dem Jahr 1968 (der 1977 übernommen wurde) legt, der zudem nur einen Teilaspekt berücksichtigt, definiert der Rechnungshof das Ziel so, daß fluessige Magermilch aus Gründen der Haushaltsersparnis gegenüber Magermilchpulver bevorzugt verwendet werden soll. In den letzten Jahren bildeten sich jedoch erhebliche Überschüsse, die es erforderlich machten, während bestimmter Zeiträume möglichst viel Absatzmärkte für Magermilch sowohl in fluessiger als auch in Pulverform zu suchen. Darüber hinaus haben sich auch die Fütterungsmethoden geändert.
Hinsichtlich des wirtschaftlichen Ziels der betreffenden Beihilfen ist klar zwischen der normalen Beihilfe für fluessige Magermilch zur Kälberfütterung und der besonderen Beihilfe für fluessige Magermilch zur Fütterung anderer Tiere zu unterscheiden. Die Beihilfe für fluessige Magermilch zur Kälberfütterung ist nicht nur eine Maßnahme, die an die Stelle subventionierten Magermilchpulvers treten könnte, sondern sie ist im wesentlichen als Ergänzung zum Beihilfesystem für Magermilchpulver zu sehen. Die Produktionsstrukturen sind je nach Mitgliedstaat sehr unterschiedlich. Die beiden, seit einer Reihe von Jahren in Anwendung befindlichen Beihilfesysteme haben bewirkt, daß sich die Verwendung von Magermilch zur Kälberfütterung stabilisiert, ja sogar geringfügig erhöht hat.
Die Sonderbeihilfe für Magermilch zur Fütterung von anderen Tieren ist eine zusätzliche absatzfördernde Maßnahme, da die zur Fütterung dieser Tiere (vor allem der Schweine) verwendeten pflanzlichen Proteine durch fluessige Magermilch ersetzt werden können. Die Wirksamkeit dieser Sonderbeihilfe kann also nur im Zusammenhang mit den Überschüssen bei Magermilchpulver beurteilt werden ; anders ausgedrückt ist die Erhöhung des Anteils an fluessiger Magermilch bei der Schweinefütterung nur dann gerechtfertigt, wenn es die Überschußsituation erfordert. 2. Verwaltung des Beihilfesystems 2.2. a) Komplexität der einschlägigen Rechtsvorschriften Die Komplexität der einschlägigen Rechtsvorschriften ist darauf zurückzuführen, daß möglichst viele besondere Situationen in den milchverfütternden Betrieben abgedeckt werden müssen, die vor allem dann vorkommen können, wenn sich zwei nebeneinanderbestehende Beihilfesysteme (für Kälber und sonstige Tiere) unterschiedlich auf diese Betriebe auswirken.
Die Kommission vertritt gleichwohl die Ansicht, daß die Anwendung des Systems dadurch nicht beeinträchtigt wurde ; vielmehr sind die zahlreichen Änderungen, die diese Komplexität zwar bewirkt haben, stets auf Antrag der Mitgliedstaaten vorgenommen worden, um von den Verordnungen noch nicht abgedeckte Fälle zu berücksichtigen und die Verwendung fluessiger Magermilch zu steigern. 2.2. b), c) und d) Was die angeführten speziellen Punkte wie Kontrolle des Viehbestands, Einhaltung des Hoechstpreises für den Rückverlauf und Verantwortung für die Denaturierung der im Rahmen des normalen Beihilfesystems abgesetzten Milch betrifft, so ist die Kommission bereit, zu prüfen, wie die einschlägigen Rechtstexte angepasst werden könnten.
Allerdings teilt sie nicht die Ansicht des Rechnungshofes, wonach der Begriff der "gleichwertigen Verwaltungskontrolle" klar definiert werden sollte. Es sei daran erinnert, daß die Mitgliedstaaten für die Kontrolle der Anwendung der Gemeinschaftsregelung auf ihrem Hoheitsgebiet verantwortlich sind. Diese Kontrolle wird von den nationalen Verwaltungen ausgeuebt. Folglich müssen diese Kontrollen auch die Bedürfnisse und Besonderheiten eines jeden Mitgliedstaats berücksichtigen und können daher je nach Mitgliedstaat in Einzelheiten abweichen. Es wäre also schwierig, wenn nicht sogar unmöglich, in den betreffenden Verordnungen im einzelnen festzulegen, wie die Mitgliedstaaten die verwaltungsmässige Kontrolle auszuüben haben.
Dies hätte nicht nur noch komplexere Verordnungen zur Folge, auch könnten sich die nationalen Verwaltungen eines Grossteils ihrer Verantwortung als Organisator der Kontrollen an Ort und Stelle entledigen. Angesichts der Bedeutung dieser Maßnahme und nach Auswertung der gemäß Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 283/72 mitgeteilten Unregelmässigkeiten hatte die Kommission die betroffenen Mitgliedstaaten mit Schreiben vom 21. Januar 1981 gebeten, zusätzliche Informationen über die Kontrollmaßnahmen ihrer Behörden zu übermitteln. Die daraufhin eingegangenen, meist recht ausführlichen Angaben lassen indessen keinen Zweifel an der Konzeption der Verwaltungskontrollen der Mitgliedstaaten zu.
3. Wirtschaftliche Effizienz 3.1., 3.2., 3.3. Ziele und Ergebnisse Eine Bewertung der wirtschaftlichen Effizienz der Maßnahme kann nur unter Berücksichtigung der Ziele des Beihilfesystems vorgenommen werden. Entsprechend der Auffassung des Rechnungshofes besteht das Hauptziel darin, für eine möglichst umfassende Verwendung fluessiger Magermilch zu sorgen. Der Rechnungshof gelangt zu dem Schluß, daß das Ziel nicht erreicht sei, da die fluessige Magermilch kaum verwendet wird und die Verwendung zudem stagniert. Die Kommission kann mit Blick auf die unter Punkt 1 genannten Ziele den Schlußfolgerungen des Rechnungshofes nicht zustimmen.
Zwischen der normalen Beihilfe und der Beihilfe für Magermilchpulver besteht nunmehr ein ausgewogenes Verhältnis. Durch die Anwendung beider Beihilfesysteme konnte verhindert werden, daß bei der Kälberfütterung verstärkt Ersatzprodukte verwendet wurden. Gäbe es keine Beihilfe für die Verwendung von fluessiger Magermilch, so wäre diese wohl kaum mehr verwendet worden. Was die Sonderbeihilfe betrifft, so ist die Verwendung von fluessiger Magermilch zur Schweinefütterung flexibler zu handhaben und steht in einem direkteren Zusammenhang zur Höhe der Beihilfe. Diese Verwendungsart ist nur insoweit gerechtfertigt, als nach Ausschöpfung der anderen, weniger kostspieligen Absatzförderungsmaßnahmen Magermilchüberschüsse verbleiben.
Im Zusammenhang mit den strukturellen Überschüssen hat das seit 1977 ununterbrochen geltende Sonderbeihilfesystem gegenüber dem normalen Beihilfesystem an Bedeutung gewonnen. Zu den Faktoren, die die Verwendung fluessiger Magermilch behindern könnten, vertritt die Kommission folgende Ansicht: - Die in dem Bericht des Rechnungshofes angeführte Ungewißheit über die Beibehaltung des Beihilfesystems sollte nuancierter beurteilt werden ; so besteht nicht nur die Verpflichtung eine zweijährige Frist einzuhalten, bevor die Sonderbeihilfe abgeschafft wird, auch das kontinuierliche Funktionieren des Systems in den vergangenen sieben Jahren hat die Ungewißheit weitgehend abgebaut; - für die ausführliche Unterrichtung der Tierhalter ist nicht die Kommission, sondern die einzelstaatlichen Behörden zuständig; - die Transportkosten sowie die Kosten der Lagerung im Betrieb sind bei fluessiger Magermilch höher als bei Magermilchpulver.
3.4. Gesamtbewertung Zu a) und b) - Effizienz und Höhe der Beihilfe Bei der Gesamtwertung der wirtschaftlichen Effizienz geht der Rechnungshof erneut von dem in seiner Einleitung (Ziffer 1.1) sowie in Ziffer 3.1 angegebenen, enggefassten Ziel aus, die Verwendung von fluessiger Magermilch gegenüber von Magermilchpulver aus Gründen der Haushaltsersparnis bevorzugt zu fördern. So gelangt der Rechnungshof zwangsläufig zu einer Reihe von Schlußfolgerungen und Bemerkungen über Ziel, Effizienz und Relationen zwischen den verschiedenen Beihilfen, die an den in diesem Bereich in den letzten Jahren aufgetretenen eigentlichen Problemen vorbeigehen.
Die wirtschaftliche Verwaltung, insbesondere bei der normalen Beihilfe, muß darauf ausgerichtet sein, ein Hoechstmaß an Stabilität bei der Verwendung fluessiger Magermilch zu erreichen und gleichzeitig die Höhe der Beihilfe entsprechend den geeigneten Parametern zu ändern. Die Notwendigkeit der stabilen Verwendung ist in dem Bericht des Rechnungshofes zu Recht hervorgehoben worden. Bei der Anpassung der Beihilfe werden nicht nur eine wirtschaftliche Analyse der erzielten Ergebnisse, sondern auch die Entwicklung der Preise bei den Substitutionserzeugnissen, die Verfügbarkeit an fluessiger Magermilch und die wirtschaftlichen Ergebnisse der Tierzucht, berücksichtigt. >PIC FILE= "T0034905"> Zu 3.4. c) - Absatzziele Die Kommission teilt die Ansicht des Rechnungshofes, daß die Einfuhren pflanzlicher Ersatzprodukte ohne angemessenen Schutz die Milchproduktion sowie den Absatz von Milcherzeugnissen zu Futterzwecken erheblich beeinflussen. >PIC FILE= "T0034906"> Dagegen kann sie der Kritik des Rechnungshofes nicht zustimmen, derzufolge keine Ziele für einen regelmässigen Absatz festgelegt wurden.
Die Beihilfen für die Verwendung von Magermilch in fluessiger oder Pulverform zu Futterzwecken wurden ja gerade aus der Notwendigkeit heraus eingeführt, Milchüberschüsse abzubauen. Bei der Kälberfütterung koinzidieren diese Ziele gleichwohl mit den spezifischen Erfordernissen der Tierhaltung und der Fleischerzeugung, die bei der Ausarbeitung der Regelung stets berücksichtigt worden sind. Was die Verwendung von Magermilch zur Schweinefütterung betrifft, so soll mit der Beihilfe allein der Absatz von Magermilchüberschüssen gefördert werden. Diese Milch darf ausserdem nicht für spezifische Ernährungszwecke geeignet sein.
Schlußfolgerungen 4.1. Schwachstellen bei der Verwaltung des Beihilfesystems Die vom Rechnungshof angeführten Probleme sind im wesentlichen darauf zurückzuführen, daß dieses Beihilfesystem auf Betriebsebene zur Anwendung gelangt, was insbesondere aufgrund der unterschiedlichen Struktur der beihilfefähigen Betriebe Schwierigkeiten bereitet. Die Kommission prüft, wie die Rechtstexte für einige vom Rechnungshof angeführte spezifische Punkte angepasst werden können, wobei jedoch die von ihm zusätzlich angeführten Schwierigkeiten nach Möglichkeit ausgeschaltet werden sollen. 4.2. Geringe wirtschaftliche Effizienz Aufgrund bestimmter technischer Faktoren wird fluessige Magermilch weniger verwendet als Magermilchpulver.
In einigen Fällen ergibt sich daher für den Käufer eine geringere wirtschaftliche Wirkung, die nur durch einen niedrigeren Preis, wenn nicht sogar durch eine höhere Beihilfe überwunden werden kann. 4.3. Unzulängliche wirtschaftliche Steuerung Die Kommission erinnert daran, daß die Beihilfesysteme für Magermilch in fluessiger Form eingeführt worden waren, um die Milchüberschüsse abzubauen, ohne daß dabei der spezifische Bedarf der Tierhaltung aus dem Auge verloren werden darf. Gleichwohl ist die Lage im Futtermittelsektor vor allem dadurch gekennzeichnet, daß proteinhaltige pflanzliche Erzeugnisse nahezu steuer- und abschöpfungsfrei eingeführt werden.
Dadurch sind hohe Beihilfen für Magermilch (bis zu 75 % des Wertes des Produkts) erforderlich, damit dieses Erzeugnis mit den eingeführten Produkten konkurrieren kann. Ziel der Milchpolitik ist nicht in erster Linie, Absatzmöglichkeiten für Milchüberschüsse im Futtermittelsektor auszubauen. Vielmehr soll ein Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage bei Milch und Milcherzeugnissen hergestellt werden. In diesem Zusammenhang hat der Rat auf Vorschlag der Kommission Maßnahmen zur Verringerung der Milcherzeugung und damit auch der Erzeugung von Magermilch getroffen, die mit hohen Beihilfen im Futtermittelsektor abgesetzt werden muß.