Rapport spécial de la Cour des comptes sur le régime des aides au lait écrémé liquide utilisé pour l'alimentation animale Journal officiel n° C 091 du 12/04/1985 p. 0001 - 0017 RAPPORT SPÉCIAL DE LA COUR DES COMPTES sur le régime des aides au lait écrémé liquide utilisé pour l'alimentation animale (Observations, article 206 bis du traité CEE) (85/C 91/01) Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes en sa réunion du 13 décembre 1984, conformément à l'article 206 bis du traité CEE. Auparavant, le 27 juillet 1984, le projet de rapport avait été transmis à la Commission, dont les réponses sont jointes.
TABLE DES MATIÈRES Le régime des aides au lait écrémé liquide utilisé pour l'alimentation animale >PIC FILE= "T0034919"> >PIC FILE= "T0034920"> 1. INTRODUCTION 1.1. Contexte économique et réglementaire Sous-produit inéluctable de la production de beurre et d'autres matières grasses butyriques, le lait écrémé liquide (LEL) constitue à son tour la matière première du lait écrémé en poudre. Le régime communautaire des aides au LEL s'intègre à l'organisation commune de marché des produits laitiers, et ce dans une logique particulière. Le marché des produits laitiers de la Communauté européenne est confronté depuis de nombreuses années à un problème d'excédents structurels.
La base de l'organisation commune de ce marché est constituée par la garantie d'achat à l'intervention des produits laitiers stockables, à savoir le beurre et le lait écrémé en poudre. Compte tenu des coûts élevés du stockage de ce dernier produit, la Communauté a développé, à partir de 1968, des mesures visant à ce «que la plus grande quantité de lait écrémé soit utilisée à l'état liquide pour l'alimentation des animaux» [deuxième considérant du règlement (CEE) no 986/68, repris par le règlement (CEE) no 876/77 (1)]. L'alimentation des animaux représente de loin le plus gros débouché pour la production communautaire de lait écrémé, liquide et pulvérisé, dont elle absorbe plus de 40 %, soit plus de 20 millions de tonnes d'équivalent-liquide ou encore un cinquième de la production brute de lait entier.
Ces 20 millions de tonnes sont consommées, suivant les années, pour 16 millions sous forme de poudre et 4 millions sous forme liquide. Dans l'éventail des utilisations du lait pour l'alimentation animale, le lait écrémé liquide se situe entre, d'une part, l'aide pour la vache allaitante (2), dans laquelle le lait entier naturel n'a, par définition, subi aucune transformation, et, d'autre part, l'aide au lait écrémé en poudre (LEP). La première mesure susvisée, réservée aux exploitants qui ne livrent pas de lait, est rattachée au régime de la viande bovine, car elle vise à stimuler une production de viande de qualité.
La seconde a été conçue essentiellement comme une mesure complémentaire des achats de produits laitiers à l'intervention. 1.2. Schéma général du régime du lait écrémé liquide Le régime du LEL faisait à l'origine l'objet d'une mesure globale visant l'alimentation animale (3). Mais, dès 1977, ce régime a été différencié en deux aides, l'une pour les veaux, l'autre pour les animaux autres que les veaux (4). Dans les faits, pour ces derniers, il s'agit principalement de porcs, bien que, en théorie, rien n'interdise de faire bénéficier d'autres animaux de cette aide. Cette différenciation du régime en deux aides est due à ce que, sur le plan bionutritif, le lait (écrémé ou entier) constitue pour les jeunes veaux, à des degrés variables, un produit indispensable en tant que tel (5).
En revanche, les porcs sont omnivores et peuvent absorber des quantités importantes de lait écrémé, mais il est possible d'utiliser de nombreux substituts bon marché, importés pour l'essentiel, tels des protéines végétales (soja, etc.). La consommation du lait écrémé liquide par les porcs est donc plus fortement influencée par celle des substituts à bas prix, ce qui appelle un taux d'aide plus élevé. Les deux aides à la consommation de LEL actuellement existantes se caractérisent donc par des taux sensiblement différents, qui impliquent des procédures spécifiques de contrôle de l'utilisation du lait: - l'aide au LEL pour l'alimentation des veaux, qui sera dénommée «aide normale» dans le présent rapport ; taux d'aide au 1er juin 1983 pour la campagne 1983/1984 :
6,45 Écus par 100 kilogrammes; - l'aide au LEL pour les autres animaux, intitulée «aide spéciale» ; taux d'aide (même date) : 9,60 Écus par 100 kilogrammes. 1.3. Impact budgétaire Pour 1983, les montants de dépenses exécutées sont les suivants: (1) - Règlement (CEE) no 986/68 du Conseil, du 15 juillet 1968, établissant les règles générales relatives à l'octroi des aides pour le lait écrémé liquide et pour le lait écrémé en poudre destinés à l'alimentation des animaux (JO no L 169 du 18.7.1968, p. 4). - Règlement (CEE) no 876/77 du Conseil, du 26 avril 1977, modifiant le règlement (CEE) no 986/68 (JO no L 106 du 29.4.1977, p.
24). (2) Règlement (CEE) no 1357/80 du Conseil du 5 juin 1980 (JO no L 140 du 5.6.1980, p. 1). (3) Règlement (CEE) no 1105/68 de la Commission, du 27 juillet 1968, relatif aux modalités d'octroi des aides pour le lait écrémé destiné à l'alimentation des animaux (JO no L 184 du 29.7.1968, p. 24). (4) Règlement (CEE) no 876/77 du Conseil déjà cité, et règlement (CEE) no 2793/77 de la Commission, du 15 décembre 1977, relatif aux modalités d'application d'une aide spéciale pour le lait écrémé destiné à l'alimentation des animaux à l'exclusion des jeunes veaux (JO no L 321 du 16.
12.1977). (5) Jusqu'à présent, le lait s'est révélé difficilement remplaçable pour les très jeunes veaux. Au-delà, les substituts peuvent être utilisés en quantités croissantes. Si ce n'était pas le cas, l'aide budgétaire au lait (pulvérisé ou liquide) pour les veaux ne paraîtrait d'ailleurs pas justifiable dans l'optique de l'écoulement des excédents de lait. >PIC FILE= "T0034922"> Ce total représente, suivant les années (voir l'annexe I), de l'ordre de 8 % des dépenses du secteur laitier, ou 3 % du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie».
Il est à approcher des 900 millions d'Écus (1983) des aides au LEP utilisé pour l'alimentation animale, en se rappelant que le régime du LEL vise à privilégier l'utilisation du lait écrémé sous forme liquide. 1.4. L'enquête Faisant suite aux précédentes enquêtes de la Cour sur les différentes mesures constituant le dispositif d'organisation du marché des produits laitiers, l'enquête qui a abouti au présent rapport a été menée de février à juin 1982, puis en 1983, auprès de la Commission et dans quatre pays bénéficiaires principaux : république fédérale d'Allemagne, Danemark, Belgique et Royaume-Uni.
Elle avait pour but d'examiner, en regard de l'objectif imparti à la réglementation de l'aide à la consommation du lait écrémé liquide: - la gestion administrative du régime, - l'efficacité économique du régime. 2. LA GESTION ADMINISTRATIVE DU RÉGIME 2.1. Analyse du régime a) Organisation du régime Le régime du LEL pour l'alimentation animale subventionne et organise la rétrocession ou la vente pure et simple, aux seuls éleveurs, de lait écrémé liquide destiné exclusivement aux animaux. L'aide est normalement distribuée aux laiteries, qui ont la responsabilité de la répartir entre les éleveurs bénéficiaires, par le biais d'une réduction à due concurrence du prix du lait rétrocédé (ou vendu) (1).
Le prix de rétrocession maximal et l'aide correspondante sont fixés au moins une fois par an par la Commission. Pour les animaux autres que les veaux, ce prix de rétrocession réglementaire a, depuis l'instauration de l'aide spéciale, toujours été établi à un niveau inférieur à celui du lait destiné aux veaux, pour les raisons exposées plus haut (voir le point 1.2). b) Conditions d'éligibilité à l'aide Le lait doit être rendu impropre à la consommation humaine et, de façon plus précise, à tout usage autre que celui pour lequel il a été déclaré. Les processus de dénaturation autorisés sont définis par les règlements.
À défaut de dénaturation, l'utilisation du lait doit faire l'objet d'un contrôle administratif offrant des garanties équivalentes. Seul est éligible à l'aide le lait livré à un éleveur qui s'est engagé, par écrit, à l'utiliser dans sa propre exploitation, pour l'alimentation animale. La laiterie qui détient ces engagements a l'obligation de les conserver. Elle doit, en outre, prendre des échantillons et tenir des registres dans les conditions prescrites, pour justifier les livraisons. Un éleveur ne peut s'adresser qu'à une seule laiterie pour l'aide. c) Types d'exploitations bénéficiaires Hormis le cas de l'aide normale bénéficiant aux éleveurs ne détenant que des veaux, la réglementation distingue l'exploitation spécialisée et l'exploitation mixte.
L'exploitation spécialisée est celle qui détient des animaux à l'exception des veaux, ou celle qui, détenant des veaux et d'autres animaux, s'est engagée à ne prendre livraison que de lait rendu impropre pour les veaux par dénaturation spéciale au sulfate de cuivre pentahydraté. L'éleveur bénéficie du prix de rétrocession de l'aide spéciale. L'exploitation mixte est celle qui, détenant à la fois des veaux et d'autres animaux, ne s'est pas engagée à ne prendre livraison que de lait dénaturé exclusivement au sulfate de cuivre. Le LEL lui est rétrocédé au prix de rétrocession normal en quantités forfaitaires obligatoires, définies en 3 options possibles, en fonction des caractéristiques du cheptel figurant dans une déclaration prévisionnelle, à déposer à la laiterie avant chaque trimestre.
Les quantités de lait excédant ces forfaits sont rétrocédées au prix de rétrocession de l'aide spéciale. (1) Une aide est prévue pour les éleveurs qui fabriquent et vendent eux-mêmes du beurre ou de la crème. Elle leur est distribuée par l'organisme d'intervention de l'État membre, sans passer par une laiterie. Ce volet du régime concerne 380 000 tonnes de LEL (1983), soit un peu moins de 8 %, et se limite pratiquement à un pays : la Belgique. L'application, dans un État membre donné, des options ouvertes aux exploitations mixtes est laissée à la décision des autorités nationales.
2.2. Difficultés de la gestion administrative du régime a) Complexité de la réglementation La réglementation du LEL, dont la description ci-avant ne représente qu'un schéma tout à fait simplifié, a progressivement accumulé, depuis 1968, une complexité telle qu'elle constitue un frein à sa mise en oeuvre, et que les opérateurs en arrivent à l'interpréter chacun à sa façon. C'est ainsi, par exemple, que dans un État membre, c'est la laiterie visitée qui, interprétant les textes et se substituant à l'administration nationale, «déconseillait» fortement aux fermiers livreurs l'utilisation d'une des options des exploitations mixtes.
Tous les États membres visités ont insisté sur la difficulté d'emploi de cette réglementation. D'aucuns ont souligné des incohérences ou des erreurs de traduction. Il apparaît à la Cour indispensable de consentir un effort de clarification en la matière. b) Problèmes de la déclaration prévisionnelle du cheptel Tous les États membres visités ont également souligné les difficultés que rencontrent les éleveurs à établir les déclarations prévisionnelles : impossibilité de prévoir certaines dates (comme le vélage) avec précision, ou certains faits (naissances gémellaires).
Réglementairement, le jeune veau est celui dont l'âge ne dépasse pas 5 mois (ou 150 jours), et c'est la déclaration prévisionnelle du nombre de veaux qui détermine la quantité de lait et la durée de fourniture de celui-ci. Or, on pourrait envisager d'aménager le système tout en conservant des possibilités de contrôle. Dans un État membre, la suggestion a été émise de remplacer cette déclaration prévisionnelle par une déclaration recensant la situation en début de période, suivie de déclarations de modification à intervalles réguliers (par exemple mensuelles). La livraison de lait serait alors rendue obligatoire pendant une période de 5 mois prenant cours à la date de la déclaration modificative de naissance de la bête. c) Respect du prix de rétrocession maximal La fixation du prix maximal réglementaire du lait rétrocédé aux éleveurs par les laiteries apparaît comme une condition sine qua non de la mise en oeuvre de ce régime.
Le prix de rétrocession maximal est défini au départ de la laiterie, et le prix payé par l'éleveur reste grevé d'une incertitude en ce qui concerne les coûts de transport. Il est donc essentiel, pour le respect de la réglementation, que le prix de rétrocession et les autres frais apparaissent clairement dans la facturation, ce qui n'est pas le cas dans certains États membres. Il appartient à la Commission de préciser la réglementation sur ce plan [voir aussi au point 3.3 sous c)]. d) Contrôle de l'utilisation du lait écrémé Les situations rencontrées sont très variables. Certains États membres ne pratiquent que le contrôle administratif, d'autres le font coexister avec la dénaturation. i) La responsabilité de la dénaturation La responsabilité de la dénaturation est intégrée explicitement, par le règlement (CEE) no 2793/77, à la responsabilité générale de la laiterie, dans les livraisons pour l'aide spéciale.
Les textes laissent dans l'ombre, en revanche, la question de la responsabilité dans les livraisons pour l'aide normale, et cela tend à introduire, pour les laiteries, une certaine imprécision pour l'ensemble de leurs opérations quotidiennes de livraison, qui sont étroitement imbriquées. Les pratiques rencontrées dans les États membres confirment cette situation. Eu égard aux impératifs de contrôle et aux abus et irrégularités que, de l'avis même des gestionnaires des États membres visités, permet cette imprécision, la Cour estime que la responsabilité de la dénaturation doit être clairement attribuée, et ce à la laiterie dans tous les cas. ii) Le contrôle administratif équivalent L'organisation du contrôle administratif équivalent est laissée intégralement à l'appréciation des États membres, et aucune disposition du règlement n'explicite le terme «équivalent».
Bien qu'ayant interrogé spécifiquement les États membres concernés sur leurs pratiques propres, la Commission n'a pris aucune mesure dans le sens de l'harmonisation. La nécessité de définir clairement cette notion d'équivalence est d'autant plus impérieuse qu'en l'absence de dénaturation, le contrôle administratif est la seule voie permettant de s'assurer que la destination du lait est respectée. Les faiblesses de la gestion administrative des aides au LEL, que la section 2 ci-avant vient de faire ressortir, ne vont pas sans entamer l'efficacité économique du régime, ainsi que la fiabilité des statistiques d'utilisation de LEL pour l'alimentation des animaux.
C'est sous cette dernière réserve que la section 3 ci-après examine ces statistiques, qui constituent le nécessaire point de départ pour une analyse de l'efficacité économique et financière du régime. 3. L'EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE DU RÉGIME 3.1. Objectifs du régime et instruments de gestion a) Objectifs L'objectif principal du régime du LEL, qui était à la base du règlement (CEE) no 986/68, modifié par le règlement (CEE) no 876/77, est de favoriser l'utilisation de la plus grande quantité possible de lait écrémé à l'état liquide pour l'alimentation des animaux, et d'alléger ce faisant les charges budgétaires liées à l'utilisation du lait en poudre (voir au point 1.1 ci-avant).
C'est pourquoi a été posé, dans ce même règlement, le principe d'une relation appropriée des taux d'aide entre la poudre et le liquide (1). À l'instrument LEL, comportant une aide normale et une aide spéciale, correspond symétriquement un instrument LEP. b) Relations organiques entre l'instrument «lait écrémé liquide» et l'instrument «laite écrémé en poudre» Les deux taux d'aide du régime du LEL sont dérivés, chaque année, du prix d'intervention de la poudre, qui constitue, avec celui du beurre, l'un des deux paramètres directeurs de l'organisation commune du marché des produits laitiers.
Au prix d'intervention du LEP correspond un prix équivalent-liquide, ou prix courant (hors aide) du LEL, que la Commission calcule pour chaque campagne laitière. L'écart entre ces deux prix représente les coûts de pulvérisation et de conditionnement du LEP, et les frais forfaitaires de livraison de celui-ci au centre d'intervention. Depuis quelques années, cet écart se situe à 15 % environ du prix d'intervention du LEP conditionné et livré. Les taux de l'aide spéciale tiennent compte, par ailleurs, des prix des substituts végétaux. Aux fins de comparaison, du point du vue de l'éleveur, des prix subventionnés respectifs du LEL et du LEP, l'annexe II expose les différents paramètres susvisés pour la campagne 1983/1984.
Il convient de noter que le LEP, avant de parvenir chez l'éleveur, passe, en quasi-totalité, par le stade du fabricant d'aliments composés : les prix indiqués du LEP représentent donc, du point de vue de l'éleveur, des prix minimaux. Les prix figurent à l'annexe hors frais de livraison chez l'éleveur, qui sont très variables. L'incidence de ces frais est traitée plus loin, au point 3.3 sous c) du présent rapport. c) Les taux de l'aide normale Analysé à la date du 1er juin 1983, le taux d'aide du liquide (6,4 Écus par 100 kilogrammes) se situe à un niveau supérieur à celui de la poudre (5,9 Écus par 100 kilogrammes), comme ce fut le cas tous les ans depuis 1978.
En termes de prix pour l'éleveur, comme le prix courant (d'intervention) et hors aide du LEP est déjà supérieur au prix courant hors aide du LEL, il en résulte que le prix du LEL subventionné est de 5,2 Écus contre 7,7 Écus pour celui du LEP subventionné, soit moins 33 % toujours abstraction faite des coûts de livraison du LEL à la ferme. Conformément à l'objectif du régime du LEL, les taux de l'aide normale tendent donc à favoriser le LEL par rapport au LEP. d) Les taux de l'aide spéciale L'aide spéciale à la poudre pour les porcs (et les volailles) n'est mise en vigueur que certaines années, dans les périodes de forts excédents des stocks d'intervention et aux fins de résorption directe de ceux-ci.
Contrairement au lait en poudre destiné aux veaux, qui est acheté par les fabricants d'aliments composés sur le marché commercial, la poudre destinée aux porcs se négocie, par ces mêmes fabricants, principalement au départ des stocks d'intervention, par ventes publiques, à des prix réduits du montant de l'aide par rapport au prix d'intervention du LEP. Pour cette raison, le taux de l'aide à la poudre pour les porcs a été fixé à un niveau supérieur à celui du liquide, comme c'est le cas par exemple le 1er juin 1983. En termes de prix subventionnés pour l'éleveur, celui du LEP reste légèrement inférieur.
3.2. Résultats du régime a) Stagnation globale de l'utilisation Un examen partant de 1973 montre, jusqu'en 1982 inclus, un déclin de l'utilisation du LEL, interrompu de (1) Article 2 bis paragraphe 3, intégré par le règlement (CEE) no 666/74 du Conseil (JO no L 85 du 29.3.1974). 1978 à 1980, après l'introduction de l'aide spéciale. En 1983, il y a de nouveau une reprise (voir l'annexe III). Cette évolution irrégulière ressort plus précisément des trois indicateurs spécifiques ci-après. b) Par rapport à la production laitière Le lait écrémé utilisé à l'état liquide pour l'alimentation des animaux représente 4 % environ de la production laitière et, depuis 1978, marque une tendance irrégulière, avec une remontée en 1983 (voir l'annexe IV, ligne L). c) Par rapport au lait écrémé en poudre, aide normale Du fait que l'aide au lait écrémé en poudre pour les porcs et volailles n'est mise en vigueur que certaines années, la comparaison n'est possible que pour l'aide normale.
La quantité de LEL utilisée pour les veaux représente, par rapport à celle de LEP, seulement 12 % globalement dans la Communauté en 1983. Ce chiffre est allé décroissant, venant de 17 % en 1978, et stagnant depuis lors (voir l'annexe V). L'évolution de la consommation de lait entier par les veaux à la ferme même, que la prime à la vache allaitante vise à favoriser, n'explique pas la stagnation du LEL, puisque cette consommation ne s'inscrit pas en hausse parallèlement à la stagnation du LEL : elle est passée de 13,5 millions de tonnes en 1978 à 12,9 millions de tonnes en 1982 (1).
De plus, le taux d'utilisation du LEL varie sensiblement d'un pays à l'autre : de 1 % environ en France et aux Pays-Bas, à 358 % au Danemark, en passant par 36 % en république fédérale d'Allemagne. Ces taux d'utilisation se révèlent relativement stables. Le régime communautaire n'a donc pas contribué à modifier les pratiques des éleveurs dans le sens d'un rapprochement vers celles du Danemark, où la mise en oeuvre du régime du LEL pour les veaux bénéficie d'un haut degré d'organisation. d) Par rapport à la production de viande, aide spéciale On observe (annexe VI) que l'usage du lait écrémé liquide est faible : la moyenne communautaire est de 0,3 kilogramme de LEL pour 1 kilogramme de viande produite de porc (1983), par rapport au maximum constaté en Irlande de 2,3 kilogrammes de LEL par kilogramme de viande produite.
Du point de vue de l'effet de l'aide communautaire, on note que, depuis 1978, deuxième année d'application de l'aide spéciale, cette utilisation, exprimée en pourcentage, est passée dans la Communauté économique européenne seulement de 18 % à 29 % en 1983. On constate, là aussi, de fortes disparités suivant les pays membres : 1 % en France, 4 % aux Pays-Bas, 229 % en Irlande. On observe, d'autre part, aux annexes V et VI, que les pays membres les plus utilisateurs de l'aide spéciale ne coïncident que partiellement avec les pays les plus utilisateurs de l'aide normale. 3.3. Éléments d'explication de la sous-utilisation du régime a) La précarité du régime Dès le règlement général sur l'organisation des marchés laitiers (2), la précarité de la réglementation du LEL a été insérée dans le texte («lorsque des circonstances particulières l'exigent»).
Le règlement (CEE) no 1438/79 de la Commission, dans un but de modération de cette précarité, a introduit, pour l'aide spéciale, un préavis de 2 ans pour la suppression éventuelle (3). Cette précarité met en cause la motivation d'investissement des éleveurs, car tout système d'alimentation animale implique d'engager certains investissements, en tenant compte d'une durée suffisante. Or, la réglementation communautaire du LEL est conçue comme un instrument de régulation conjoncturelle des excédents éventuels de lait. Cet antagonisme entrave le développement du régime du LEL. Il est à noter, à ce sujet, que le facteur «précarité» a été spécialement souligné dans un pays membre fort utilisateur du régime du LEL (la république fédérale d'Allemagne), ce qui tend à renforcer cette remarque.
(1) Sources : Annuaire agricole Eurostat, édition 1984, p. 116. (2) Règlement (CEE) no 804/68 du Conseil (JO no L 148 du 28.6.1968, article 10 paragraphe 2). (3) Règlement (CEE) no 1438/79 de la Commission, portant modification du règlement (CEE) no 2793/77 (JO no L 175 du 12.7.1979, p. 23, article 1er). Certaines analyses (1) relèvent la difficulté, rencontrée par les éleveurs pour cette raison, pour obtenir des contrats d'approvisionnement à long terme, et situent à trois ou quatre ans la durée d'amortissement des installations d'entreposage à la ferme et de manutention du lait liquide. b) Insuffisance de l'information Il apparaît que les éleveurs ne sont pas toujours correctement informés de l'existence et des avantages du régime du LEL.
Cet état de choses tient à plusieurs causes. Sur le plan formel de la réglementation, on a déjà relevé au point 2.2 sous a) la complexité des textes. En deuxième lieu, pour ce régime frappé de précarité, les instances communautaires n'ont pas déclenché une action organisée de diffusion de la mesure. C'est ainsi que les éleveurs ne paraissent pas exactement informés que le LEL est destiné, de par l'économie générale de la réglementation communautaire du secteur laitier dans son ensemble, à rester normalement à un prix plus avantageux que le lait écrémé transformé en poudre, abstraction faite des coûts de transport et de stockage à la ferme. c) Les coûts de transport et de stockage à la ferme i) Coûts de transport Le coût de l'acheminement du LEL de la laiterie à la ferme est élevé par rapport à son prix de rétrocession.
Une analyse récente, effectuée en république fédérale d'Allemagne (2), situe en pratique ce rapport à plus de 25 %. Une incidence de cet ordre peut évidemment annuler plus ou moins l'avantage procuré au LEL par les taux d'aide relatifs LEL/LEP, puisque cet avantage ressort à 33 % (35 % en 1982) pour l'aide normale. La réalité de ce problème se trouve explicitement confirmée par une étude élaborée dans un pays peu utilisateur du régime du LEL, la France, étude qui, précisément pour cette raison, soutient l'idée d'une aide au lait écrémé liquide concentré pour l'alimentation des veaux (3).
Une proposition subséquente de la Commission place justement l'objectif de réduction des frais de transport dans ses considérants (4). De plus, le coût du transport varie considérablement, non seulement selon la configuration géographique des pays et des régions, mais également selon la densité d'implantation des laiteries. On relève dans une analyse statistique présentée par le Milk Marketing Board pour le lait entier (5), que le coût de la collecte par litre ressort, en moyenne, pour la campagne 1982/1983, supérieur de 67 % pour la région la plus chère, l'Écosse du Nord, par rapport à la région la moins chère, l'Irlande du Nord.
Ces écarts allant du simple au double ont été mesurés, en république fédérale d'Allemagne, pour le LEL, à l'intérieur même d'une région (6). ii) Coûts de stockage à la ferme Le lait écrémé liquide a besoin d'être stocké et retraité, en élevage, à des températures appropriées, dans des réservoirs spéciaux. L'étude précitée du Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles situe, en ce qui concerne les coûts de stockage et de manutention, à environ 10 % le supplément de frais en élevage du liquide concentré par rapport à la poudre. Ce chiffre est, par nature, certainement supérieur pour le LEL non concentré. d) Les choix économiques des laiteries Une corrélation existe, dans la réalité, entre les États membres ayant favorisé l'installation de tours de séchage, et un faible usage du lait liquide.
La France et les Pays-Bas, pays très excédentaires en lait et confrontés au problème du stockage, ont en effet octroyé des aides structurelles en ce sens, dont certaines étaient reprises en cofinancement par le FEOGA, section «orientation». De plus, une certaine différenciation régionale existe, à l'intérieur de chaque pays laitier, suivant la densité d'implantation non seulement des laiteries, mais aussi des tours de séchage. (1) Voir la note du Dr P. Hinrichs, Institut für Betriebswirtschaft : «La compétitivité du lait écrémé pour l'alimentation animale dans différentes situations d'exploitation», note communiquée à la Cour par le ministère fédéral de l'agriculture, république fédérale d'Allemagne, et par le Deutscher Bauernverband, DBV (fédération des agriculteurs de la république fédérale d'Allemagne).
(2) Revue Top-Agrar, éditions «Landwirtschaftsverlag» - Münster, numéro spécial «Top-Spezial», no 7/83, p. 24, étude du Dr H. Stiewe, chambre d'agriculture de Westphalie, Münster, communiquée à la Cour par le ministère fédéral de l'agriculture de la république fédérale d'Allemagne. (3) Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), étude du 15 mars 1982, «Note relative à l'utilisation de lait écrémé liquide concentré dans l'alimentation des veaux de boucherie», communiquée à la Cour par l'Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (Onilait), Paris.
(4) Proposition de règlement du Conseil établissant les règles générales relatives à l'octroi d'aides au lait écrémé concentré et au lait concentré destinés à l'alimentation des animaux, document COM(83) 611, du 6.10.1983, p. 1. (5) «United Kingdom Dairy Facts and Figures», 1983, p. 186, édité par «The Federation of United Kingdom Milk Marketing Boards». (6) Voir «L'organisation de la livraison du lait écrémé liquide rétrocédé», étude de J. P. Stöckl et J. Betz, Institut für Betriebswirtschaft, Munich, communiquée à la Cour par la fédération des agriculteurs de la république fédérale d'Allemagne (DBV).
Dans ces conditions, le comportement des éleveurs se conçoit aisément : il dérive du choix de gestion effectué par la laiterie, qui se doit de rentabiliser l'investissement consenti. Cela permet aussi à celle-ci, ce faisant, d'augmenter son activité, puisque la transformation en poudre procure une valeur ajoutée supplémentaire par rapport au simple écrémage du liquide. La laiterie est donc amenée à restreindre l'accès de l'éleveur bénéficiaire à l'aide du régime, et cela d'autant plus aisément que le lait en poudre jouit d'un débouché assuré en cas de surproduction : l'intervention.
Comme les aides à ce type d'investissement ont existé jusqu'aux années récentes, on peut aussi en conclure que la situation actuelle restera figée encore plusieurs années. e) Les systèmes dominants d'alimentation animale Le degré d'utilisation du LEL par rapport au LEP paraît également lié aux systèmes dominants d'alimentation animale, autant voire plus qu'à l'effet du régime communautaire du LEL. i) Exemple d'un pays faible utilisateur : la France L'engraissement des veaux en France s'effectue pour plus de 75 % en élevage industriel («en batterie», «hors sol»), et fait l'objet de contrats dits «d'intégration», pour partie par des sociétés d'abattage, mais principalement par les fabricants d'aliments composés (1).
Les fabricants fournissent, en effet, non seulement l'aliment d'allaitement fabriqué à base de LEP, mais également les veaux dits «nourrissons», avec garantie contractuelle de rachat des animaux à un poids carcasse déterminé, au bout d'environ 4 mois. Les éleveurs de cette filière de production de viande, dite de «viande blanche», trouvent des avantages dans ces contrats, notamment sur le plan de la trésorerie, et ils ne sont évidemment pas incités à faire un bilan comparatif des avantages du régime du LEL. L'incidence de ce problème sur le régime communautaire peut être mesurée, pour la seule France, par deux chiffres : ce pays totalise, en 1982, 47 % des abattages de veaux (2), mais seulement 5 % de l'utilisation du LEL pour les veaux. ii) Exemple d'un pays fort utilisateur : le Danemark On sait que le Danemark a développé depuis plus de 60 ans une importante production de beurre pour l'exportation.
Cette filière a occasionné la disponibilité, en tant que sous-produit, de quantités correspondantes de lait écrémé liquide ou de babeurre, et ce facteur a été à l'origine du développement et du haut degré d'organisation de la filière LEL pour l'alimentation animale au Danemark. 3.4. Éléments d'appréciation globale sur le régime et sa gestion a) Une efficacité insuffisamment mesurée La Commission, pas plus qu'elle n'a déclenché d'action méthodique d'information en direction des éleveurs, n'a mis en place d'analyse détaillée de l'efficacité économique du régime, sur la base d'informations qui proviendraient des utilisateurs et des États membres.
Or, d'une part, la consommation animale de lait écrémé représente globalement, selon les termes mêmes de la Commission, le principal facteur d'équilibre du marché laitier (3) ; d'autre part, l'objectif demeure prioritairement d'écouler ce lait écrémé sous forme liquide. Ainsi, bien que des informations de base existent, ni les rapports annuels de la Commission au Conseil sur les interventions dans le secteur laitier, ni les documents de travail pour le comité de gestion correspondant, n'analysent en profondeur le degré d'utilisation, pour les veaux, du LEL par rapport au LEP. De même, pour l'aide spéciale, ne sont pas examinées les évolutions des indicateurs spécifiques de son efficacité.
La Commission, en l'absence d'un contrôle satisfaisant du cheptel, ne connaît pas le nombre d'exploitations normales, mixtes ou spécialisées. De même, l'impact pour les éleveurs des frais de transport et de stockage reste dans l'incertitude, alors que le coût des aliments pour animaux est d'une importance fondamentale pour les coûts de production non seulement de la filière du lait, mais également des filières de viandes bovine et porcine : pour ces deux dernières, de l'ordre de 60 % du prix de revient de la viande produite (4). La Cour estime que la mise en place d'une analyse approfondie des résultats des régimes d'aide au lait (1) Voir notamment le Bulletin du ministère de l'agriculture (BIMA), Paris, no 1046 du 19.12.1983, et Économie et finances agricoles, revue de la Caisse nationale de crédit agricole, Paris, octobre 1983, p.
7. (2) «Le marché des viandes et des produits avicoles», rapport de décembre 1983 de l'Office national des viandes et de l'élevage (Ofival), Paris, communiqué à la Cour par l'Office (p. 99). (3) Voir «Les mécanismes de l'organisation commune des marchés agricoles, produits animaux», Europe verte no 188, année 1982, p. 9. (4) Voir notamment «La politique en matière d'aliments pour animaux : les produits de substitution des céréales», Europe verte no 177, année 1981, p. 8. Voir également R. Fabre : «Les prix de l'alimentation animale et la compétitivité», Économie et finances agricoles, Paris, mars 1984, p.
4. écrémé (LEL et LEP) pour l'alimentation animale serait indispensable pour une meilleure évaluation de leur efficacité au regard des objectifs de la politique d'écoulement. b) Un montant de l'aide normale inutilement élevé i) Un objectif mal défini sur le plan économique Le lait écrémé en poudre destiné aux veaux est, pour sa quasi-totalité, de la poudre fraîche qui ne passe pas par le circuit des stocks d'intervention. L'aide normale au lait écrémé liquide, contrairement à son objectif prétendu, ne saurait donc avoir pour résultat d'alléger sensiblement les charges budgétaires de stockage du lait en poudre.
Dans ces conditions, il n'y a pas de raison apparente de privilégier pour les veaux l'écoulement du LEL par rapport au LEP. ii) Un rapport de taux d'aide inadapté Dès lors, un rapport de taux de l'aide normale maintenu, de façon rigide, supérieur à 1 en faveur du LEL aboutit à ce que l'écoulement du lait écrémé liquide revient plus cher au budget communautaire que celui du lait transformé en poudre. Du point de vue de la gestion financière, un rapport de taux d'aide neutre au plan du coût budgétaire paraîtrait donc plus adapté. Si la Commission avait clarifié l'incidence des coûts de transport et de stockage du LEL, elle aurait pu fixer un tel rapport en meilleure connaissance de cause.
Par ailleurs, il existait, dans les pays laitiers excédentaires, d'autres facteurs, étrangers aux taux d'aide et en partie dus aux mesures d'orientation susvisées du FEOGA, qui faisaient de toute façon obstacle à l'emploi du LEL. Il y a donc des raisons de penser, en l'état des informations recueillies par la Cour, que le taux de l'aide normale a été constamment fixé depuis 1978 à un niveau inutilement élevé. c) Absence d'objectif d'écoulement régulier pour l'aide spéciale L'aide au LEL pour les porcelets mériterait de la part de la Commission un suivi particulier. En effet, elle représente plus de la moitié du LEL consommé par les animaux, et, d'autre part, dans les années d'application de «l'aide spéciale» au LEP, cette filière absorbe des tonnages importants de poudre.
Pour 1983, année pendant laquelle les prix du LEP ont été rendus compétitifs par rapport aux importations de substituts, les données provisoires indiquent une estimation de 505 000 tonnes de poudre pour les porcs (et volailles), soit de l'ordre de 5,8 millions de tonnes d'équivalent-LEL, s'ajoutant aux 3 millions de tonnes consommées sous forme liquide. La Communauté, ainsi qu'il a été mentionné au point 1.2 du présent rapport, importe à bas prix ces protéines végétales substituables pour l'alimentation des porcs. L'impact de ces importations sur le coût budgétaire des aides au lait écrémé liquide est considérable, puisque le niveau de ces aides doit être adapté aux cours de ces substituts végétaux (principalement le soja).
Le rapport spécial de la Cour effectué à la demande du conseil européen de Stuttgart de juin 1983 a évoqué cette question des importations de substituts végétaux, qui, en l'absence d'un dispositif les régulant, constituent un important facteur de perturbation du marché laitier et une charge financière lourde pour la Communauté (1). Une étude approfondie de cette question dépasserait le cadre du présent rapport. On se limitera ici à constater que, face à ces fortes fluctuations mondiales du marché des protéines végétales, et face au besoin, d'autant plus impérieux, de sécurité d'approvisionnement à long terme des éleveurs de porcs, les autorités communautaires n'ont pas fixé d'objectif d'écoulement régulier des excédents de LEL et de LEP.
Elles ne l'ont fait ni du point de vue du marché laitier de la Communauté, ni, malgré les avantages nutritifs intrinsèques du lait (2), du point de vue du rendement de l'alimentation animale. 4. CONCLUSIONS 4.1. Faiblesses de la gestion administrative Sur le plan de la gestion administrative, les textes constitutifs de la réglementation du LEL ont accumulé une complexité telle qu'elle constitue un frein à l'emploi du régime. Par ailleurs, certaines lacunes ont été constatées au niveau de différentes procédures clés de la distribution de l'aide. a) Au niveau de l'éleveur, le contrôle du cheptel n'a pas reçu de solution satisfaisante, car la procédure de déclaration prévisionnelle se révèle d'application difficile.
(1) Rapport de la Cour en exécution des conclusions du conseil européen du 18 juin 1983 (JO no C 287 du 24.10.1983). (2) Voir notamment le rapport de la Commission sur l'aide spéciale : «The supply of liquid skimmed milk to pig producers in the Community». H. De Baere, Commission des Communautés européennes. Pig Health Society, «Proceedings of the 9th Annual Winter Symposium», University College Dublin, 22 mars 1979. Voir aussi l'analyse citée au point 3.3 sous c), chambre d'agriculture de Westphalie, république fédérale d'Allemagne. b) Au niveau des rapports de l'éleveur et de la laiterie, le prix réglementaire maximal du lait écrémé, rétrocédé par les laiteries, n'est pas toujours clairement apparent, du fait que la réglementation n'impose pas à celles-ci de facturation distincte pour les frais de transport. c) Au niveau de la laiterie, la responsabilité de la dénaturation du lait, procédure ayant pour fonction de garantir la destination de celui-ci, n'est pas clairement définie pour tous les cas de l'aide.
4.2. Une efficacité économique faible L'application des taux d'aide du régime est favorable au lait écrémé liquide par rapport à la poudre. Or, le lait écrémé liquide est largement sous-utilisé, et, vue sur une longue période, cette utilisation apparaît en stagnation. Cette situation au plan des résultats paraît liée à certains facteurs qui influent sur les choix de gestion des élevages et des laiteries. a) En ce qui concerne les élevages, la précarité, conférée à la réglementation du LEL dans une optique de régulation conjoncturelle, freine les exploitants, qui doivent engager des investissements à long terme.
Une insuffisance de l'information sur le régime communautaire du LEL paraît constituer un handicap majeur à son emploi. Les coûts de transport, dans les régions à faible implantation de laiteries, peuvent constituer, en outre, une charge dissuasive pour les éleveurs. b) En ce qui concerne les laiteries, celles qui ont choisi d'investir massivement en installations de pulvérisation tendent à privilégier, au détriment de la revente de lait écrémé liquide, la production de poudre, qui leur procure une activité supérieure, et pour laquelle elles disposent d'un débouché garanti : l'intervention. c) Pour ce qui a trait à la fois aux élevages et/ou aux laiteries, les systèmes dominants d'alimentation animale, liés, dans chaque État membre, aux modes de consommation ou aux pratiques commerciales, influent, plus que le régime d'aide lui-même, sur le degré d'utilisation du lait écrémé liquide.
4.3. Une gestion économique incertaine Les instances communautaires n'ont pas mis en place un suivi réel des résultats économiques obtenus par les régimes des aides au lait écrémé, dans le but d'en faire un instrument de gestion efficace. En ce qui concerne le régime du LEL, ses objectifs mêmes sont susceptibles d'être remis en cause au vu des constatations de la présente enquête. Jusqu'à sa réponse du 19 octobre 1984 au présent rapport, la Commission n'a, à la connaissance de la Cour, jamais remis en cause le bien-fondé des objectifs du régime des aides au LEL, tels qu'ils figurent non seulement dans les considérants des règlements mais aussi dans ses propres rapports. a) En ce qui concerne l'aide normale pour les veaux, comme l'utilisation de lait apparaît, dans une assez large mesure, indispensable aux jeunes veaux, et comme le LEP qui est destiné à ceux-ci est de la poudre fraîche qui ne passe pas par le circuit de l'intervention, le régime du LEL ne saurait alléger sensiblement les charges budgétaires de stockage de poudre.
Dans ces conditions, et eu égard aux facteurs de rigidité précédemment évoqués, il y a des raisons de penser que le taux de l'aide normale du LEL a été constamment fixé depuis 1978 à un niveau inutilement coûteux pour le budget communautaire. b) L'aide spéciale pour les porcs, qui représente un marché potentiel important, n'est pas dotée d'objectifs permanents adaptés au besoin de sécurité d'approvisionnement des éleveurs, et qui feraient du LEL un aliment réellement concurrent des produits de substitution végétaux, importés en quantités considérables sur le marché mondial.
Au total, on peut se demander si l'ensemble des objectifs des aides à l'utilisation du lait dans l'alimentation des animaux ne devraient pas être redéfinis en fonction des conditions propres de l'élevage et de la production de viande, plutôt que de continuer à être dérivés comme simple résultante du défaut de maîtrise de la production laitière. Ces observations ont été adoptées par la Cour des comptes en sa réunion du 13 décembre 1984. Fait à Luxembourg, le 15 janvier 1985. Par la Cour des comptes Marcel MART Président ANNEXES ANNEXE I DÉPENSES BUDGÉTAIRES GLOBALES ET TAUX D'AIDE UNITAIRES AU LAIT ÉCRÉMÉ DESTINÉ À L'ALIMENTATION ANIMALE >PIC FILE= "T0034923"> ANNEXE II TAUX D'AIDE ET PRIX DU LAIT ÉCRÉMÉ >PIC FILE= "T0034924"> ANNEXE III QUANTITÉS GLOBALES DE LAIT ÉCRÉMÉ SUBVENTIONNÉES POUR L'ALIMENTATION DES ANIMAUX, DEPUIS 1973 >PIC FILE= "T0034925"> ANNEXE IV ÉVOLUTION DE L'UTILISATION DU LEL POUR L'ALIMENTATION ANIMALE/PRODUCTION DE LAIT ET DE LAIT ÉCRÉMÉ >PIC FILE= "T0034926"> ANNEXE V >PIC FILE= "T0034927"> ANNEXE VI >PIC FILE= "T0034928"> RÉPONSES DE LA COMMISSION 1.
Introduction a) La Commission constate que les observations de la Cour des comptes concernent indistinctement la réglementation arrêtée par le Conseil et la mise en oeuvre de celle-ci par la Commission. b) Un point de départ principal de ce rapport de la Cour des comptes consiste en une interprétation restrictive de l'objectif du système d'aide au lait écrémé liquide. En mettant l'accent sur une partie d'un considérant d'un règlement de 1968 (repris en 1977) qui ne donne qu'une vue partielle, la Cour des comptes définit l'objectif très étroitement, en le limitant à privilégier l'utilisation du lait écrémé liquide par rapport à celle du lait écrémé en poudre et cela pour alléger les charges budgétaires.
Or, la situation a évolué ces dernières années vers une situation de fort excédent, nécessitant de rechercher pendant certaines périodes le maximum de débouchés pour le lait écrémé, aussi bien sous forme liquide qu'en poudre. En outre, il y a eu une évolution sur le plan de la technique de nourriture des animaux. Pour ce qui concerne l'objectif économique des aides en question, il y a lieu de faire une nette distinction entre l'aide normale au lait écrémé liquide à destination des veaux et l'aide spéciale au lait écrémé liquide pour les autres animaux. Non seulement l'aide au lait écrémé liquide pour les veaux constitue une mesure qui pourrait se substituer au lait écrémé en poudre subventionné, mais elle doit principalement être vue comme complémentaire au système d'aide au lait écrémé en poudre.
En effet, les structures de production sont très différentes d'un État membre à l'autre. Les deux systèmes d'aide, qui fonctionnent ensemble depuis un certain nombre d'années, ont stabilisé et même légèrement augmenté l'utilisation du lait écrémé dans le secteur des veaux. L'aide spéciale au lait écrémé liquide pour les autres animaux constitue une mesure supplémentaire d'écoulement par le remplacement direct des protéines végétales dans l'alimentation de ces animaux (surtout les porcs). Son efficacité ne peut donc être jugée que dans le contexte général des excédents de lait écrémé en poudre ; en d'autres mots, l'accroissement des quantités de lait écrémé liquide dans l'alimentation porcine ne se justifie que si la situation excédentaire l'exige.
2. La gestion administrative 2.2. a) Complexité de la réglementation Les textes de la réglementation sont devenus complexes, étant donné qu'ils visent à couvrir le plus grand nombre de situations particulières qui peuvent exister dans les exploitations utilisatrices et surtout suite à la coexistence de deux régimes d'aide (pour les veaux et pour les autres animaux), à un taux sensiblement différent sur les mêmes exploitations. La Commission est toutefois d'avis que cette complexité n'a pas freiné l'emploi du régime ; au contraire, le grand nombre d'adaptations des règlements, qui ont rendu les textes complexes, ont chaque fois été introduites sur demande des États membres, pour tenir compte de cas non encore prévus par les règlements et avec le but d'augmenter l'utilisation du lait écrémé liquide.
2.2. b), c) et d) Pour ce qui concerne les points particuliers mentionnés - le contrôle du cheptel, le respect du prix maximal de vente et la responsabilité de la dénaturation du lait vendu sous le régime de l'aide normale -, la Commission est disposée à examiner les possibilités d'adaptation des textes. Toutefois, la Commission ne partage pas l'opinion exprimée par la Cour des comptes selon laquelle il conviendrait de définir clairement la notion de «contrôle administratif présentant les garanties équivalentes à une dénaturation». Il y a lieu de rappeler que les États membres sont responsables pour le contrôle de l'application de la réglementation communautaire sur leur territoire.
Ce contrôle est exercé par les administrations nationales. Cela étant, il est évident que les contrôles doivent tenir compte des besoins et des particularités de chaque État membre, et dès lors peuvent diverger dans le détail d'un État membre à l'autre. Il serait dès lors difficile, voire impossible, de vouloir définir en détail dans les règlements en cause comment les États membres doivent exercer le contrôle administratif. Cela rendrait non seulement les règlements encore plus complexes, mais déchargerait les administrations nationales d'une partie importante de leurs responsabilités en tant qu'organisatrices des contrôles sur place.
Consciente de l'importance de cette mesure et compte tenu de l'exploitation des communications d'irrégularités selon l'article 3 du règlement (CEE) no 283/72, la Commission avait prié les États membres concernés par lettre du 21 janvier 1981 de communiquer des informations supplémentaires sur les mesures de contrôle adoptées par leurs services. Les renseignements reçus, qui sont très détaillés pour la plupart des États membres, ne permettent pas de mettre en doute la conception des contrôles administratifs mis en place par les États membres. 3. L'efficacité économique 3.1, 3.2, 3.3.
Objectifs et résultats Une appréciation de l'effet économique de la mesure ne peut être faite que dans la perspective des objectifs du régime d'aide. Dans la conception de la Cour des comptes, l'objectif principal est de privilégier l'utilisation du lait écrémé liquide par rapport à celle du lait écrémé en poudre. La Cour des comptes conclut que l'objectif n'est pas atteint, que le lait écrémé liquide est largement sous-utilisé et que cette utilisation apparaît en stagnation. Eu égard aux objectifs tels qu'ils ont été rappelés au point 1, la Commission ne partage pas cette conclusion de la Cour des comptes.
Pour ce qui concerne l'aide normale, il s'est établi une situation d'équilibre avec le régime de l'aide au lait écrémé en poudre. Les deux régimes d'aide pris ensemble ont pu éviter le développement des produits de substitution dans l'alimentation des veaux. L'absence d'une aide au lait écrémé liquide aurait eu comme conséquence la disparition de l'utilisation de ce lait écrémé liquide dans ce secteur. Pour ce qui concerne l'aide spéciale, l'utilisation du lait écrémé liquide dans l'alimentation porcine est plus flexible et plus directement liée au niveau de l'aide. Cette utilisation ne se justifie que pour autant qu'il reste des excédents de lait écrémé après épuisement des autres mesures d'écoulement moins chères.
Toutefois, dans le contexte des excédents structurels, le régime d'aide spéciale, qui est d'application continue depuis 1977, est devenu plus important que celui de l'aide normale. Pour ce qui concerne les éléments susceptibles de freiner l'utilisation de lait écrémé liquide, la Commission est d'avis: - que la précarité du régime, soulignée dans le rapport de la Cour des comptes, devrait être nuancée ; non seulement il existe l'obligation d'un préavis de deux ans dans le cadre de l'aide spéciale, mais la stabilité du fonctionnement des sept dernières années a largement réduit l'incertitude qui accompagne ces mesures, - que l'information en détail des éleveurs n'appartient pas à la Commission ; cette information doit se faire sur le plan national, - que, en effet, les coûts de transport ainsi que les coûts de stockage à la ferme sont plus élevés pour le lait écrémé liquide que pour la poudre.
3.4. Appréciation globale a) et b) Efficacité et niveau de l'aide Pour l'appréciation globale de l'efficacité économique, la Cour des comptes part de nouveau de l'objectif étroit qu'elle a mentionné dans son introduction (point 1.1) et au point 3.1, et qui consiste à vouloir privilégier l'utilisation du lait écrémé liquide par rapport à celle du lait écrémé en poudre et cela pour alléger les charges budgétaires. Ainsi, la Cour des comptes arrive nécessairement à une série de conclusions et d'observations au sujet de l'objectif, de l'efficacité et du rapport entre les différentes aides, conclusions et observations qui sont inadaptées aux réels problèmes qui se posent ces dernières années dans ce secteur.
La gestion économique doit avoir comme objectif, notamment pour l'aide normale, d'atteindre le maximum de stabilité dans l'utilisation du lait écrémé liquide, tout en modifiant le niveau de l'aide en fonction des paramètres appropriés. La nécessité de stabilité a été à juste titre soulignée dans le rapport de la Cour des comptes. La modulation du niveau de l'aide se base non seulement sur une analyse économique des résultats obtenus, mais aussi sur l'évolution des prix des produits de substitution, de la disponibilité du lait écrémé liquide et du résultat économique des élevages. >PIC FILE= "T0034929"> c) Objectifs d'écoulement La Commission partage l'observation de la Cour des comptes selon laquelle les importations de substituts végétaux, sans protection adéquate à la frontière, influencent sensiblement la production laitière, ainsi que le débouché des produits laitiers vers l'alimentation animale. >PIC FILE= "T0034930"> Toutefois, elle ne peut pas partager les critiques que fait la Cour des comptes sur l'absence d'objectif d'écoulement régulier.
En effet, les aides à l'utilisation du lait écrémé sous forme de poudre ou sous forme liquide dans l'alimentation animale ont surtout été inspirées par la nécessité d'écouler des excédents de lait. Toutefois, pour ce qui concerne l'alimentation des veaux, ces objectifs coïncident avec les besoins propres de l'élevage et la production de viande, et ces besoins ont toujours été pris en compte dans l'élaboration de la réglementation. Pour ce qui concerne l'alimentation porcine, le but de l'aide est uniquement l'écoulement des excédents de lait écrémé et ce lait ne doit pas répondre à des besoins spécifiques d'alimentation.
Conclusion 4.1. Faiblesse de la gestion administrative Les problèmes soulevés par la Cour des comptes résultent principalement du fait qu'il s'agit d'un régime d'aide, qui s'applique au niveau de la ferme, ce qui présente des complications, notamment du fait de la structure différente des exploitations susceptibles de recevoir l'aide. La Commission examine les possibilités d'adapter les textes pour quelques points spécifiques mentionnés par la Cour des comptes, tout en évitant, autant que possible, les complications que cette dernière a signalées par ailleurs. 4.2. Efficacité économique faible L'utilisation de lait écrémé liquide est en effet, par suite de certains facteurs techniques, défavorisée par rapport à l'utilisation de la poudre.
Il en résulte dans certains cas une efficacité économique plus faible pour l'acheteur, ce qui ne peut être surmonté que par un prix plus bas, voire une aide plus élevée. 4.3. Gestion économique incertaine La Commission rappelle que le régime des aides au lait écrémé sous forme de poudre ou sous forme liquide est en effet inspiré par la nécessité d'écouler les excédents de lait. Ce faisant, elle ne perd pas de vue les besoins propres de l'élevage. Toutefois, la situation dans le secteur de l'alimentation animale est dominée par le fait de l'importation, en franchise quasi totale de droits et prélèvements, de produits végétaux riches en protéines.
Cette situation nécessite des aides très élevées au lait écrémé (jusqu'à 75 % de la valeur du produit) pour que ce produit puisse concurrencer les produits importés. L'objectif de la politique laitière n'est pas en premier lieu le développement de débouchés aux excédents laitiers dans le secteur de l'alimentation animale. Il vise un équilibre entre l'offre et la demande du lait et des produits laitiers. Dans ce contexte, le Conseil, sur proposition de la Commission, a pris des mesures visant à réduire la production laitière, diminuant ainsi les quantités de lait écrémé qui ont besoin d'être écoulées avec une aide élevée dans le secteur de l'alimentation animale.
ANNEXES ANNEXE I DÉPENSES BUDGÉTAIRES GLOBALES ET TAUX D'AIDE UNITAIRES AU LAIT ÉCRÉMÉ DESTINÉ À L'ALIMENTATION ANIMALE >PIC FILE= "T0034923"> ANNEXE II TAUX D'AIDE ET PRIX DU LAIT ÉCRÉMÉ >PIC FILE= "T0034924"> ANNEXE III QUANTITÉS GLOBALES DE LAIT ÉCRÉMÉ SUBVENTIONNÉES POUR L'ALIMENTATION DES ANIMAUX, DEPUIS 1973 >PIC FILE= "T0034925"> ANNEXE IV ÉVOLUTION DE L'UTILISATION DU LEL POUR L'ALIMENTATION ANIMALE/PRODUCTION DE LAIT ET DE LAIT ÉCRÉMÉ >PIC FILE= "T0034926"> ANNEXE V >PIC FILE= "T0034927"> ANNEXE VI >PIC FILE= "T0034928"> RÉPONSES DE LA COMMISSION 1. Introduction a) La Commission constate que les observations de la Cour des comptes concernent indistinctement la réglementation arrêtée par le Conseil et la mise en oeuvre de celle-ci par la Commission. b) Un point de départ principal de ce rapport de la Cour des comptes consiste en une interprétation restrictive de l'objectif du système d'aide au lait écrémé liquide.
En mettant l'accent sur une partie d'un considérant d'un règlement de 1968 (repris en 1977) qui ne donne qu'une vue partielle, la Cour des comptes définit l'objectif très étroitement, en le limitant à privilégier l'utilisation du lait écrémé liquide par rapport à celle du lait écrémé en poudre et cela pour alléger les charges budgétaires. Or, la situation a évolué ces dernières années vers une situation de fort excédent, nécessitant de rechercher pendant certaines périodes le maximum de débouchés pour le lait écrémé, aussi bien sous forme liquide qu'en poudre. En outre, il y a eu une évolution sur le plan de la technique de nourriture des animaux.
Pour ce qui concerne l'objectif économique des aides en question, il y a lieu de faire une nette distinction entre l'aide normale au lait écrémé liquide à destination des veaux et l'aide spéciale au lait écrémé liquide pour les autres animaux. Non seulement l'aide au lait écrémé liquide pour les veaux constitue une mesure qui pourrait se substituer au lait écrémé en poudre subventionné, mais elle doit principalement être vue comme complémentaire au système d'aide au lait écrémé en poudre. En effet, les structures de production sont très différentes d'un État membre à l'autre.
Les deux systèmes d'aide, qui fonctionnent ensemble depuis un certain nombre d'années, ont stabilisé et même légèrement augmenté l'utilisation du lait écrémé dans le secteur des veaux. L'aide spéciale au lait écrémé liquide pour les autres animaux constitue une mesure supplémentaire d'écoulement par le remplacement direct des protéines végétales dans l'alimentation de ces animaux (surtout les porcs). Son efficacité ne peut donc être jugée que dans le contexte général des excédents de lait écrémé en poudre ; en d'autres mots, l'accroissement des quantités de lait écrémé liquide dans l'alimentation porcine ne se justifie que si la situation excédentaire l'exige.
2. La gestion administrative 2.2. a) Complexité de la réglementation Les textes de la réglementation sont devenus complexes, étant donné qu'ils visent à couvrir le plus grand nombre de situations particulières qui peuvent exister dans les exploitations utilisatrices et surtout suite à la coexistence de deux régimes d'aide (pour les veaux et pour les autres animaux), à un taux sensiblement différent sur les mêmes exploitations. La Commission est toutefois d'avis que cette complexité n'a pas freiné l'emploi du régime ; au contraire, le grand nombre d'adaptations des règlements, qui ont rendu les textes complexes, ont chaque fois été introduites sur demande des États membres, pour tenir compte de cas non encore prévus par les règlements et avec le but d'augmenter l'utilisation du lait écrémé liquide.
2.2. b), c) et d) Pour ce qui concerne les points particuliers mentionnés - le contrôle du cheptel, le respect du prix maximal de vente et la responsabilité de la dénaturation du lait vendu sous le régime de l'aide normale -, la Commission est disposée à examiner les possibilités d'adaptation des textes. Toutefois, la Commission ne partage pas l'opinion exprimée par la Cour des comptes selon laquelle il conviendrait de définir clairement la notion de «contrôle administratif présentant les garanties équivalentes à une dénaturation». Il y a lieu de rappeler que les États membres sont responsables pour le contrôle de l'application de la réglementation communautaire sur leur territoire.
Ce contrôle est exercé par les administrations nationales. Cela étant, il est évident que les contrôles doivent tenir compte des besoins et des particularités de chaque État membre, et dès lors peuvent diverger dans le détail d'un État membre à l'autre. Il serait dès lors difficile, voire impossible, de vouloir définir en détail dans les règlements en cause comment les États membres doivent exercer le contrôle administratif. Cela rendrait non seulement les règlements encore plus complexes, mais déchargerait les administrations nationales d'une partie importante de leurs responsabilités en tant qu'organisatrices des contrôles sur place.
Consciente de l'importance de cette mesure et compte tenu de l'exploitation des communications d'irrégularités selon l'article 3 du règlement (CEE) no 283/72, la Commission avait prié les États membres concernés par lettre du 21 janvier 1981 de communiquer des informations supplémentaires sur les mesures de contrôle adoptées par leurs services. Les renseignements reçus, qui sont très détaillés pour la plupart des États membres, ne permettent pas de mettre en doute la conception des contrôles administratifs mis en place par les États membres. 3. L'efficacité économique 3.1, 3.2, 3.3.
Objectifs et résultats Une appréciation de l'effet économique de la mesure ne peut être faite que dans la perspective des objectifs du régime d'aide. Dans la conception de la Cour des comptes, l'objectif principal est de privilégier l'utilisation du lait écrémé liquide par rapport à celle du lait écrémé en poudre. La Cour des comptes conclut que l'objectif n'est pas atteint, que le lait écrémé liquide est largement sous-utilisé et que cette utilisation apparaît en stagnation. Eu égard aux objectifs tels qu'ils ont été rappelés au point 1, la Commission ne partage pas cette conclusion de la Cour des comptes.
Pour ce qui concerne l'aide normale, il s'est établi une situation d'équilibre avec le régime de l'aide au lait écrémé en poudre. Les deux régimes d'aide pris ensemble ont pu éviter le développement des produits de substitution dans l'alimentation des veaux. L'absence d'une aide au lait écrémé liquide aurait eu comme conséquence la disparition de l'utilisation de ce lait écrémé liquide dans ce secteur. Pour ce qui concerne l'aide spéciale, l'utilisation du lait écrémé liquide dans l'alimentation porcine est plus flexible et plus directement liée au niveau de l'aide. Cette utilisation ne se justifie que pour autant qu'il reste des excédents de lait écrémé après épuisement des autres mesures d'écoulement moins chères.
Toutefois, dans le contexte des excédents structurels, le régime d'aide spéciale, qui est d'application continue depuis 1977, est devenu plus important que celui de l'aide normale. Pour ce qui concerne les éléments susceptibles de freiner l'utilisation de lait écrémé liquide, la Commission est d'avis: - que la précarité du régime, soulignée dans le rapport de la Cour des comptes, devrait être nuancée ; non seulement il existe l'obligation d'un préavis de deux ans dans le cadre de l'aide spéciale, mais la stabilité du fonctionnement des sept dernières années a largement réduit l'incertitude qui accompagne ces mesures, - que l'information en détail des éleveurs n'appartient pas à la Commission ; cette information doit se faire sur le plan national, - que, en effet, les coûts de transport ainsi que les coûts de stockage à la ferme sont plus élevés pour le lait écrémé liquide que pour la poudre.
3.4. Appréciation globale a) et b) Efficacité et niveau de l'aide Pour l'appréciation globale de l'efficacité économique, la Cour des comptes part de nouveau de l'objectif étroit qu'elle a mentionné dans son introduction (point 1.1) et au point 3.1, et qui consiste à vouloir privilégier l'utilisation du lait écrémé liquide par rapport à celle du lait écrémé en poudre et cela pour alléger les charges budgétaires. Ainsi, la Cour des comptes arrive nécessairement à une série de conclusions et d'observations au sujet de l'objectif, de l'efficacité et du rapport entre les différentes aides, conclusions et observations qui sont inadaptées aux réels problèmes qui se posent ces dernières années dans ce secteur.
La gestion économique doit avoir comme objectif, notamment pour l'aide normale, d'atteindre le maximum de stabilité dans l'utilisation du lait écrémé liquide, tout en modifiant le niveau de l'aide en fonction des paramètres appropriés. La nécessité de stabilité a été à juste titre soulignée dans le rapport de la Cour des comptes. La modulation du niveau de l'aide se base non seulement sur une analyse économique des résultats obtenus, mais aussi sur l'évolution des prix des produits de substitution, de la disponibilité du lait écrémé liquide et du résultat économique des élevages. >PIC FILE= "T0034929"> c) Objectifs d'écoulement La Commission partage l'observation de la Cour des comptes selon laquelle les importations de substituts végétaux, sans protection adéquate à la frontière, influencent sensiblement la production laitière, ainsi que le débouché des produits laitiers vers l'alimentation animale. >PIC FILE= "T0034930"> Toutefois, elle ne peut pas partager les critiques que fait la Cour des comptes sur l'absence d'objectif d'écoulement régulier.
En effet, les aides à l'utilisation du lait écrémé sous forme de poudre ou sous forme liquide dans l'alimentation animale ont surtout été inspirées par la nécessité d'écouler des excédents de lait. Toutefois, pour ce qui concerne l'alimentation des veaux, ces objectifs coïncident avec les besoins propres de l'élevage et la production de viande, et ces besoins ont toujours été pris en compte dans l'élaboration de la réglementation. Pour ce qui concerne l'alimentation porcine, le but de l'aide est uniquement l'écoulement des excédents de lait écrémé et ce lait ne doit pas répondre à des besoins spécifiques d'alimentation.
Conclusion 4.1. Faiblesse de la gestion administrative Les problèmes soulevés par la Cour des comptes résultent principalement du fait qu'il s'agit d'un régime d'aide, qui s'applique au niveau de la ferme, ce qui présente des complications, notamment du fait de la structure différente des exploitations susceptibles de recevoir l'aide. La Commission examine les possibilités d'adapter les textes pour quelques points spécifiques mentionnés par la Cour des comptes, tout en évitant, autant que possible, les complications que cette dernière a signalées par ailleurs. 4.2. Efficacité économique faible L'utilisation de lait écrémé liquide est en effet, par suite de certains facteurs techniques, défavorisée par rapport à l'utilisation de la poudre.
Il en résulte dans certains cas une efficacité économique plus faible pour l'acheteur, ce qui ne peut être surmonté que par un prix plus bas, voire une aide plus élevée. 4.3. Gestion économique incertaine La Commission rappelle que le régime des aides au lait écrémé sous forme de poudre ou sous forme liquide est en effet inspiré par la nécessité d'écouler les excédents de lait. Ce faisant, elle ne perd pas de vue les besoins propres de l'élevage. Toutefois, la situation dans le secteur de l'alimentation animale est dominée par le fait de l'importation, en franchise quasi totale de droits et prélèvements, de produits végétaux riches en protéines.
Cette situation nécessite des aides très élevées au lait écrémé (jusqu'à 75 % de la valeur du produit) pour que ce produit puisse concurrencer les produits importés. L'objectif de la politique laitière n'est pas en premier lieu le développement de débouchés aux excédents laitiers dans le secteur de l'alimentation animale. Il vise un équilibre entre l'offre et la demande du lait et des produits laitiers. Dans ce contexte, le Conseil, sur proposition de la Commission, a pris des mesures visant à réduire la production laitière, diminuant ainsi les quantités de lait écrémé qui ont besoin d'être écoulées avec une aide élevée dans le secteur de l'alimentation animale.