Informe especial nº 1/91 sobre el plan de reconstrucción y reactivación de los fondos europeos de desarrollo acompañado de las respuestas de la Comisión Diario Oficial n° C 083 de 27/03/1991 p. 0001 - 0011 ÍNDICE Apartados 1.Descripción y realización 1.1 - 1.12 Introducción 1.1 - 1.3 Coherencia de las medidas con los objetivos 1.4 - 1.7 Realización de las medidas 1.8 - 1.12 2.Fondos de contrapartida 2.1 - 2.6 3.Seguimiento de los resultados 3.1 - 3.8 Supervisión de las medidas sobre el terreno 3.1 Supervisión central de las medidas 3.2 - 3.3 La contabilidad como instrumento de supervisión 3.4 - 3.8 4.Conclusión 4.1 - 4.8 Páginas Respuestas de la Comisión 9 - 11 INFORME ESPECIAL No 1/91 sobre el plan de reconstrucción y reactivación de los fondos europeos de desarrollo al que se adjuntan las respuestas de la Comisión (91/C 83/01) DESCRIPCIÓN Y REALIZACIÓN INTRODUCCIÓN 1.1.
En junio de 1985, el Consejo Europeo decidió conceder una ayuda especial a los países africanos que más habían sufrido los efectos de la sequía de 1984 y 1985. A raíz de ello, el 4 de noviembre de 1985 el Consejo de Ministros aprobó un plan de reconstrucción y reactivación (PRR) de 100 Mio ECU para seis países (Etiopía, Mali, Mauritania, Níger, Sudán y Chad) al que se denominó Plan Natali. De este importe, 75 Mio ECU correrían a cargo del cuarto FED y los 25 Mio ECU restantes, a cargo del quinto FED. Posteriormente, a la lista de beneficiarios se añadieron otros cuatro países (Botswana, Burkina Faso, Cabo Verde y Somalia) sin modificar la dotación financiera (ver cuadro 1).
El plan de reconstrucción y reactivación (PRR) entró en vigor con la firma del acuerdo de financiación el 26 de enero de 1986. 1.2. Al PRR se le asignó un doble objetivo: (a)reforzar las estructuras existentes en los países beneficiarios destinadas a la lucha contra la sequía; (b)ayudar a las zonas rurales azotadas por la sequía reactivando en ellas la producción agrícola. El PRR no estaba, pues, destinado a ocuparse de la implantación de nuevas estructuras, sino a apoyar medidas para la recuperación de la actividad económica de los países y la mejora de su capacidad de resolver futuras catástrofes.
Por tanto, debía crear un eslabón intermedio entre la ayuda de emergencia y los planes de desarrollo a largo plazo del tercer convenio de Lomé (sexto FED). 1.3. Como la financiación y ejecución del plan debían ser cubiertas por la Comunidad y los Estados miembros (inicialmente 100 Mio ECU a cargo del FED y como mínimo otros 100 Mio ECU de los Estados miembros), el Consejo recalcó que la Comisión debía coordinar sus actuaciones con las financiadas en los programas bilaterales de ayuda. Entre diciembre de 1985 y julio de 1986 la Comisión organizó cuatro reuniones de coordinación con los donantes de ayudas bilaterales en las que se intercambió información y en el nivel local se registraron intentos de organizar acciones conjuntas FED/Estado miembro.
Sin embargo, debido principalmente a la falta de una respuesta efectiva de los Estados miembros, en muy pocas ocasiones fue posible integrar las medidas FED en la ayuda bilateral. La cooperación apenas ha superado el intercambio de información y sólo en los tres casos que siguen se ha producido una coordinación más completa: (a) una flota de vehículos en Etiopía (4,7 Mio ECU) (R.F. de Alemania); (b)un proyecto de carreteras y ferrocarril en Sudán (4,5 Mio ECU) (Países Bajos y Reino Unido); (c)una comercialización de arroz en Níger (2,0 Mio ECU) (Francia). COHERENCIA DE LAS MEDIDAS CON LOS OBJETIVOS 1.4.
La fiscalización del Tribunal ha cubierto las actuaciones en los seis países originalmente designados, que han ascendido a 96,4 Mio ECU. Se han realizado visitas a cuatro de ellos (Etiopía, Mauritania, Sudán y Chad) y se ha comprobado que la gran mayoría de las medidas elegidas correspondían a los objetivos del PRR, de los que uno de los principales era que las acciones se debían realizar con urgencia y tener efectos inmediatos. Sólo en cuatro casos se han subvencionado actuaciones de desarrollo a largo plazo y no de reactivación inmediata: (a)en Etiopía: (i)puestas en riego (2,9 Mio ECU);
(ii)control de la erosión del suelo (2,1 Mio ECU); (b)en Mauritania: (i)infraestructura de carreteras (2,0 Mio ECU); (ii)puesta en riego (2,0 Mio ECU). 1.5. En la mayor parte de los países, los créditos disponibles se distribuyeron entre el mayor número posible de beneficiarios para aumentar el efecto psicológico de la ayuda. La consiguiente dispersión de los esfuerzos constituyó una carga considerable para la organización logística y administrativa del plan y diluyó su repercusión esperada. Esto ocurrió sobre todo en Etiopía. Se podrían haber evitado estos problemas concentrando la ayuda en un menor número de acciones, como en Mali (ver apartado 1.9 y cuadro 2).
1.6. Según estipulaban los acuerdos de financiación, las medidas financiadas con el PRR debían llevarse a cabo con rapidez, por lo que era esencial dirigirse a organismos o instituciones cuidadosamente elegidos por su experiencia y capacidad de organización. Sin embargo, en la mayor parte de los casos la ayuda se canalizó automáticamente a través de los ministerios nacionales con competencias administrativas sobre las áreas de actividad correspondientes. En varias ocasiones estos organismos han tenido grandes dificultades en la gestión de la ayuda. Esto ha ocurrido especialmente en: (a) Etiopía:Mio ECU (i)proyectos de puesta en regadío2,9 (ii)distribución de medios de producción3,0 (iii)construcción de pequeños almacenes0,7 (b) Mauritania:
(i)propagación de semillas0,4 (ii)proyectos de puesta en regadío2,0 (c) Níger: (i)cultivos hortícolas0,3 (d) Sudán: (i)suministro de medios de producción agrícolas 3,6 12,9 Los gobiernos de Etiopía y Sudán, ocupados en la distribución y coordinación de las ayudas de emergencia, retrasaron considerablemente la realización de los programas PRR. En Mauritania, la lentitud administrativa provocó retrasos y que los fondos del PRR se canalizaran directamente a programas de desarrollo a largo plazo ya emprendidos. 1.7. Al escoger los intermediarios se tenían que haber tenido más en cuenta las capacidades organizativas reales de los ministerios nacionales.
Se debía haber entrado en cooperación únicamente con los organismos con una buena reputación probada, haciendo mayor uso, para ello, de la experiencia de las delegaciones de la Comisión. Sin embargo, en varios casos el recurso a una asistencia técnica competente ha permitido compensar al menos parcialmente las deficiencias de alguna de las entidades públicas o semipúblicas. REALIZACIÓN DE LAS MEDIDAS 1.8. La Comisión encomendó desde noviembre de 1985 a diciembre de 1987 la realización del PRR a un grupo de trabajo encargado, por un lado, de la elaboración de las directrices y las normas para la preparación y ejecución del Plan y, por otro, de la coordinación y seguimiento de las medidas.
Debía asimismo crear un sistema de información que produjera periódicamente un análisis global y una evaluación de la marcha del Plan y proporcionar una conexión permanente con las delegaciones, los Estados miembros, los otros donantes y las embajadas de los países ACP beneficiarios. Con objeto de proporcionar ayuda a los departamentos de la Comisión en estas cuestiones se preparó un contrato de asistencia técnica por importe de 560 000 ECU, cantidad independiente de los 100 Mio ECU asignados al programa. 1.9. El plan de actuación preparado por la Comisión en octubre de 1985 contenía las líneas básicas de las medidas cuya aplicación urgente podría producir resultados inmediatos en la propia campaña agrícola 1986/87.
Para ello, la Comisión pretendía que cada país se concentrara en uno o dos tipos de acciones de forma que se evitara la dispersión de los esfuerzos. Dado el carácter urgente de las medidas, se enmendaron algunos de los procedimientos de los FED. Hubo tres modificaciones significativas: (a)el ordenador de pagos principal del FED (el Director General de Desarrollo) tomaría las decisiones de financiación, en virtud de una delegación de poderes de los gobiernos de los Estados beneficiarios; (b)en el interés de agilizar el plan de reconstrucción y reactivación hubo que hacer más flexibles los procedimientos de selección de los contratistas;
(c)en la medida de lo posible, los ordenadores de pagos de los Estados beneficiarios tuvieron que delegar funciones, de forma que las decisiones pudieran tomarse en un nivel más cercano al de la propia medida. 1.10. Quedó claro desde el principio que para acelerar la realización sería necesario facultar a las delegaciones de la Comisión para que tomaran una serie de decisiones. Sin embargo, se les facilitaron instrucciones insuficientemente precisas al efecto, lo que a menudo les obligó a improvisar y a convencer gradualmente a los departamentos centrales de la Comisión de que permitieran una mayor flexibilidad en el sistema de toma de decisiones.
La única forma de mantener la coherencia de un sistema de este tipo es contar con un riguroso sistema de informes que permita la orientación global de las medidas. Pero en este caso no se creó ninguno y la información que recibieron los departamentos centrales durante la operación fue insuficiente. 1.11. Dada la diversidad de participantes (administraciones de los países beneficiarios, Estados miembros, otros donantes, contratistas, personal de asistencia técnica, etc.), se hizo necesaria una estructura de coordinación en el Estado beneficiario. Pero incluso en los casos en que se llegó a nombrar un coordinador, no se le concedió la autoridad suficiente para permitirle ejercer una influencia real sobre el desarrollo de los acontecimientos.
Excepto en Mali, las operaciones PRR sufrieron retrasos debido a deficiencias organizativas generales, retrasos que fueron significativos en una operación donde la urgencia debía ser esencial (campaña agrícola 1986/87). Esta fue una de las razones por las cuales el plazo para la aprobación de los compromisos secundarios se fijó inicialmente en el 1 de julio de 1986. Como en ese momento se había comprometido menos de la mitad del importe correspondiente hubo que ampliar el plazo al 30 de junio de 1987. Incluso en esta última fecha, en las cuentas de la Comisión aparecía que solamente se habían comprometido 85 Mio ECU, con lo que quedaban pendientes 15 Mio ECU.
1.12. La situación financiera del PRR al final de 1989 aparece en el cuadro 1. Cuatro años después del inicio de un programa que tenía que haberse realizado en dos años, cinco de las medidas no habían sido completadas: (a)puesta en riego (2,9 Mio ECU) y tecnología rural (3,5 Mio ECU) en Etiopía: 6,4 Mio ECU; (b)ferrocarril Mali/Senegal (programa regional): 1,7 Mio ECU; (c)proyecto hidráulico en el este de Níger: 1,1 Mio ECU; (d)medios de producción agrícola en Sudán: 3,6 Mio ECU. Sin embargo, a pesar de los retrasos iniciales la mayoría de las medidas se realizaron en tres años, es decir, antes de que finalizara el ejercicio 1988.
En Mauritania fue posible únicamente porque el grueso de las operaciones que se estaban financiando formaban parte de proyectos FED en curso de realización y los fondos PRR constituyeron una especie de broche final de los fondos obtenidos del sexto FED. 2. Fondos de contrapartida 2.1. Aunque el Tribunal haya analizado los fondos de contrapartida del Plan de Reconstrucción y Reactivación en su Informe Anual sobre el ejercicio 1989, sus observaciones se repiten aquí con objeto de presentar en un solo documento una panorámica completa del Plan. Cuadro 1 - Situación financiera del Plan de Reconstrucción y Reactivación al 31 de diciembre de 1989 País Decisiones de financiación Mio ECU (a) Compromisos Mio ECU (b) (b)/(a) en % Pagos Mio ECU (c) (c)/(a) en % BENEFICIARIOS ORIGINALES Etiopía 37,1 36,8 99 36,2 98 Mali 12,5 12,4 99 12,1 97 Mauritania 7,9 7,6 96 7,6 96 Níger 10,6 10,4 98 10,0 94 Sudán 14,8 14,7 99 13,5 91 Chad 11,0 10,9 99 9,5 86 93,3 92,8 99 88,9 95 BENEFICIARIOS AÑADIDOS DESPUÉS Botswana 2,9 2,9 100 2,8 97 Burkina Faso 0,1 0,1 100 0,1 100 Cabo Verde 1,0 0,9 90 0,9 90 Somalia 1,3 1,3 100 1,3 100 99,2 98,0 99 94,0 95 Todos ACP (1) 0,5 0,4 80 0,4 80 99,7 98,4 99 94,4 95 4º FED 74,9 74,3 99 72,1 96 5º FED 24,8 24,1 97 22,3 90 99,7 98,4 99 94,4 95 (1) Gastos varios.
2.2. Las medidas correspondientes a determinadas operaciones que ascendían a 7 Mio ECU debían prolongarse por medio de la constitución y utilización en el país receptor de fondos de contrapartida. Las condiciones especiales que rigen la concesión de la ayuda especificaban que los fondos de contrapartida debían depositarse en cuentas bancarias separadas, que podían utilizarse únicamente para operaciones específicas y que periódicamente se debía facilitar a la Comunidad información contable sobre ellas. 2.3. Concretamente, los fondos de contrapartida debían tener los siguientes orígenes:
(a)en Etiopía:Mio ECU (i)un programa de transporte y distribución de fertilizantes2,5 (b)en Mauritania: (i)la venta de medios de producción agrícola0,5 (c)en Níger: (i)la comercialización de arroz2,0 (ii)la venta a crédito de ganado vacuno0,4 (d)en Sudán: (i)la creación de un sistema de crédito agrícola 1,6 7,0 2.4. En Etiopía no se organizaron comprobaciones de la constitución de los fondos de contrapartida (2,5 Mio ECU). Las autoridades etíopes consideraron que los fondos abonados inicialmente tenían como único objeto cubrir el coste del transporte de los fertilizantes. Posteriormente no se intentó conseguir explicaciones sobre ellos.
Si la delegación hubiera llevado a cabo un seguimiento mejor, esta situación se podría haber rectificado a tiempo. No se dispone de indicios de que en Mauritania hayan existido cuentas especiales para los fondos de contrapartida y a la delegación no se le facilitó información alguna al respecto. Además de ello, es poco probable que en este país se tuviera la posibilidad de constituir fondos de contrapartida. El Tribunal ha averiguado que: (a)la gestión de las existencias de factores de producción agrícolas dejó mucho que desear debido a las precarias condiciones de almacenamiento, con lo que los fertilizantes se compactaron, y a que las cantidades almacenadas representaban las necesidades de cinco años;
Cuadro 2 - Plan de reconstrucción y reactivación (Análisis por sectores de acividad): topes máximos (Mio ECU) Etiopía Mali Mauri- tania Níger Sudán Chad Países añadidos después Reserva Total Medidas de apoyo organizativo Ferrocarriles 2,7 4,2 - - 2,1 - - 9,0 Carreteras y puentes - 3,4 2,0 2,5 2,4 4,8 - 15,1 Transporte aéreo - - - - 0,8 - - 0,8 Flotas de vehículos pesados 4,7 - - - - - - 4,7 Puertos - - 0,1 - - - 1,0 - 1,1 Sistemas de detección anticipada - 1,6 - - - 1,0 - 2,6 Proyectos médicos - 2,3 0,6 - - 0,1 - 3,0 Asentamiento de personas desplazadas - - - - - 2,4 - 2,4 Instalaciones de almacenamiento 1,8 - - 2,5 - - - 4,3 Proyectos de reactivación agrícola Hidráulicos 4,7 - - 1,1 - 2,0 4,2 - 12,0 Puesta en regadío 2,9 0,4 1,9 - - - - 5,2 Protección de cultivos 4,3 0,5 0,2 - 0,8 0,5 - 6,3 Tecnología rural 3,4 - - - - - - 3,4 Repoblación forestal 2,1 - - - - - - 2,1 Medios de producción agrícola 4,2 - 1,5 - 0,3 - - 6,0 Técnicas y producción agrícolas 1,0 0,1 1,3 2,3 - - - 4,7 Comercialización de productos agrícolas - - - 2,0 - - - 2,0 Préstamos a agricultores - - - - 3,6 - - 3,6 Instalaciones no gubernamentales 4,3 - - - 3,9 - - 8,2 Otros proyects 0,3 - - 0,1 - - 0,1 0,5 1,0 Asistencia técnica 0,7 - 0,3 0,1 0,9 0,2 - 2,2 Total 37,1 12,5 7,9 10,6 14,8 11,0 5,3 0,5 99,7 (b)las semillas se vendieron entre un 10 % y un 35 % por debajo de su precio de coste a causa del sistema de subvenciones a los agricultores en vigor en el país.
2.5. En ambos casos estaba claro que el valor previsto de los fondos de contrapartida disminuiría rápidamente. En el caso de la ayuda a la comercialización de arroz (2 Mio ECU) en Níger, el sistema consistía en que los fondos PRR financiaban las compras de arroz del organismo de comercialización local. Pero como a continuación este cereal se almacenaba junto a arroz similar financiado por otras fuentes, cuando las ventas subsiguientes tuvieron lugar no fue posible diferenciar uno del otro. Aunque se había acordado que el producto de las ventas se depositaría en un fondo de contrapartida permanente conforme aquéllas fueran teniendo lugar, no fue viable hacerlo.
En estas circunstancias hubiera sido preferible pedir que los fondos se depositaran de acuerdo con un calendario preestablecido y exigir al organismo de comercialización que enviara estados certificados de las cuentas. Desde que la asistencia técnica abandonó Níger en noviembre de 1987 no se ha facilitado información sobre las ventas de ganado vacuno. Solamente en Sudán ha sido posible determinar la situación exacta de los fondos de contrapartida (1,6 Mio ECU). 2.6. Las dificultades en el seguimiento de los fondos de contrapartida del PRR se deben a la ambigua actitud de la Comisión y a la falta de instrucciones a las delegaciones sobre la cuestión.
Los fondos se concedieron condicionados a que los receptores aceptaran una rigurosa supervisión, pero, en la práctica, tanto los servicios centrales como las delegaciones de la Comisión se mostraron reticentes a llevar a cabo un seguimiento estricto de la constitución y utilización de los fondos de contrapartida. Vista la proliferación de los fondos de este tipo generados por la ayuda comunitaria (ayuda alimentaria, programas sectoriales de importación, programa especial de la deuda, suministros y compras en el marco de proyectos tradicionales), es hora de que la Comunidad adopte una política clara y realista sobre ellos y que la Comisión la aplique rigurosamente.
3. Seguimiento de los resultados SUPERVISIÓN DE LAS MEDIDAS SOBRE EL TERRENO 3.1. En términos generales, el seguimiento de las medidas PRR que han efectuado las delegaciones de la Comisión ha permitido conseguir una visión de conjunto de su aplicación. La excepción es Etiopía donde la gran cantidad de medidas y su dispersión, junto con el número de participantes (administraciones nacionales y ONG), han constituido un obstáculo real para la transparencia de las operaciones. En este país, la situación se complicó aun más debido a que: (a)las autoridades nacionales rehusaron la mayoría de las ofertas de asistencia técnica;
(b)los ministerios presentaron muy pocos informes de actividad, y de mala calidad en general. La información disponible en abril de 1989 sobre cuatro grandes proyectos que en total representaban 13,5 Mio ECU (36 % del total) era manifiestamente inadecuada: (a)protección de cultivos (4,3 Mio ECU): la información sobre la distribución del 57 % de los plaguicidas suministrados era incompleta; (b)repoblación forestal (2,1 Mio ECU): no se había medido el porcentaje de plantones enraizados; (c)concesión de materiales y equipos: falta información, en particular sobre las pequeñas explotaciones (2,9 Mio ECU);
(d)factores de producción agrícola (4,2, Mio ECU): falta información sobre los resultados de la utilización de fertilizantes. SUPERVISIÓN CENTRAL DE LAS MEDIDAS 3.2. El grupo de trabajo ejerció un control permanente sobre las decisiones de financiación y los compromisos financieros y, en general, su seguimiento de los créditos y de su distribución ha sido adecuado. Por el contrario, los servicios centrales de la Comisión desconocían cómo se estaban aplicando realmente las medidas y carecieron de una información periódica sobre unas actuaciones que representaron un desembolso de 72 Mio ECU (es decir, el 72 % del programa).
3.3. El grupo de trabajo publicó su informe final en diciembre de 1987 y en ese momento la Comisión lo disolvió a pesar de que sólo se había desembolsado el 70 % de los fondos del PRR. En aquel entonces, la situación de alrededor del 40 % de las medidas PRR no estaba clara, ya fuera porque las operaciones no se habían completado o porque los organismos gestores no habían presentado informes de actividad. Al no existir en esta fase, el grupo de trabajo no pudo llevar a cabo uno de sus trabajos principales, la evaluación global de los resultados de las medidas y de la experiencia que se podía sacar de ellas para el futuro, tanto en cuanto a los procedimientos como al tipo de medidas.
En realidad, es un trabajo que no se hubiera podido llevar a cabo de forma satisfactoria hasta acabado 1988, es decir, un año más tarde. LA CONTABILIDAD COMO INSTRUMENTO DE SUPERVISIÓN 3.4. La estructura financiera del PRR ha resultado ser poco ágil a causa de fluctuaciones en el volumen de los créditos totales, la existencia de una reserva, procedimientos administrativos excepcionales y el alto número de operaciones que se debían supervisar (del orden de 100 medidas a las que correspondían 320 compromisos). Además de ello, en los países del área del franco, los departamentos centrales de la Comisión tuvieron en muchos casos que esperar períodos de tiempo considerables antes de poder incorporar a la contabilidad del proyecto pagos efectuados localmente.
3.5. Al igual que en el caso del resto de las medidas FED, la contabilidad del PRR la llevaba la Dirección de Asuntos Financieros de la DG VIII. En 1987, la Comisión perdió el control de la cuenta de reserva, como lo prueba que los gastos superaban a los créditos totales en 2 Mio ECU. Ello dio lugar a una reorganización de la contabilidad con la que se abrieron cuentas diferentes para cada país. Una vez terminada esta reorganización, aparecieron nuevos defectos organizativos: (a)se hizo imposible una supervisión global de las diferentes medidas efectuadas en un país; (b)no se registraban en la contabilidad los compromisos por proyecto sino en orden cronológico, con lo que la supervisión individual de cada medida se hacía imposible;
(c)se escindían algunas medidas en cuentas diferentes; (d)se distribuían en varias cuentas los compromisos de algunos contratos; (e)se hacía que algunos compromisos cubrieran varias medidas; y (f)se cargó parcialmente, en un caso, una medida PRR a un proyecto FED normal. 3.6. A pesar de una reorganización de la Dirección de Asuntos Financieros de la DG VIII, la contabilidad de las operaciones en cuatro países francófonos estuvo interrumpida durante ocho meses a causa de procedimientos de asignación de personal inadecuados. 3.7. Los defectos del sistema de contabilidad del PRR han tenido graves consecuencias sobre la regularidad de los asientos contables:
(a)se han efectuado muchos pagos sin compromiso previo; los ajustes finales de estos pagos no se efectuaron hasta el primer semestre de 1989; (b)tanto en los compromisos como en los pagos se han encontrado errores contables que dieron lugar a que se excedieran los créditos, lo que no se rectificó de inmediato; (c)durante mucho tiempo los retrasos en la regularización de los pagos efectuados localmente han distorsionado las estimaciones de la utilización de los créditos haciéndolas inferiores a la realidad, lo que ha dado lugar a casos de transferencia a otras medidas de créditos que ya estaban agotados;
(d)en muchos expedientes no figuraban los documentos justificantes de la realización de las medidas (contratos, presupuestos, estados contables, justificantes de los pagos, certificados de recepción). En los expedientes de la Comisión no existe constancia de que el interventor haya tomado medidas respecto a estas anomalías e inconsistencias. 3.8. De la contabilidad central del FED de la Comisión no ha sido posible deducir la situación real de cada medida PRR. Debido a ello ni el ordenador de pagos principal, ni el grupo de trabajo, ni las delegaciones pudieron usarla como instrumento de gestión.
En el caso de Mauritania y Níger, para rehacer las cuentas de estos dos países hubo que enviar personal de Bruselas a las delegaciones en noviembre de 1988 y junio de 1989. 4. Conclusión 4.1. Con pocas excepciones (8,9 Mio ECU), las medidas que se han incluido en el PRR cumplían las condiciones del programa, pero en algunos países, por ejemplo en Etiopía, el número y dispersión geográfica de las medidas ha dificultado su seguimiento (apartado 1.5). 4.2. El objetivo inicial de ayudar a la preparación de la campaña agrícola 1986/87 no se consiguió a causa de los retrasos durante el primer año de ejecución.
Tampoco el objetivo era realista. Sin embargo, al final de 1988, a pesar de los retrasos iniciales, la mayoría de las medidas estaban terminadas (apartado 1.12). Comparándolas con el ritmo de ejecución de las ayudas más clásicas, se puede considerar que estas medidas se han llevado a la práctica con rapidez. 4.3. La coordinación de los proyectos FED con las ayudas de diferentes países miembros ha sido muy reducida. A este respecto no se ha conseguido un buen concierto entre la Comunidad y sus Estados miembros (apartado 1.3). 4.4. Al principio no se hizo una exposición suficientemente clara de la estructura y procedimientos de aplicación del PRR, lo que dio lugar a retrasos en la toma de decisiones (falta de coordinación regional) y, sobre todo, a que no se informara adecuadamente al grupo de trabajo encargado de la coordinación del Plan sobre el estado real de ejecución de los proyectos (apartados 1.10, 1.11 y 3.2).
4.5. La actitud de la Comisión respecto a los fondos de contrapartida generados por varias de las medidas ha sido ambigua, de modo que sólo se conoce su situación y utilización en Sudán y gracias a una asistencia técnica que ha sido eficaz (apartados 2.4, 2.5 y 2.6). 4.6. La organización contable del Plan es defectuosa. No ha sido posible utilizar la contabilidad como instrumento de gestión y, lo que es más, sus incongruencias han ocasionado pérdidas de control (Mauritania y Níger) e irregularidades que el interventor no ha detectado (apartados 3.7 y 3.8). 4.7. El grupo de trabajo creado en los servicios centrales de la Comisión se dedicó fundamentalmente a la definición de las medidas y al compromiso de los fondos, y la atención que dedicó al seguimiento de los pagos y a la realización de las medidas fue mínima (apartado 3.2).
No llevó a cabo ninguna evaluación sistemática de la repercusión de las medidas por país o en relación al plan global. Debido a las significativas ausencias de informes de actividad y a que las medidas se dispersaron en una zona geográfica muy amplia, a mediados de 1989 no fue posible pronunciarse sobre el efecto del PRR en cada uno de los países. 4.8. El grupo de trabajo fue disuelto demasiado pronto, con lo que no se pudieron obtener las experiencias de este programa piloto tanto en cuanto a la simplificación de los procedimientos como a la medición del efecto de las medidas realizadas.
Hubiera sido preferible que sobre este experimento piloto se hubiera llevado a cabo una evaluación independiente del programa. Al no hacerlo se ha perdido una oportunidad excepcional de analizar un sistema de ayuda acelerada (apartado 3.3). El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 7 de febrero de 1991. por el Tribunal de Cuentas Aldo ANGIOI Presidente RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 1. Introducción 1.3. Las cuatro reuniones celebradas en Bruselas con los Estados miembros se completaron con contactos rutinarios con otros organismos bilaterales y multilaterales de ayuda.
Por lo que respecta a la coordinación sobre el terreno, en febrero de 1986 la Comisión dio instrucciones a sus delegaciones en relación con la identificación y ejecución del programa, que incluían la coordinación con los ordenadores nacionales de pagos, con las administraciones locales implicadas, con los representantes locales de los Estados miembros y con cualesquiera otros donantes principales en la zona. Los tres casos mencionados por el Tribunal se refieren a proyectos en los que las medidas del FED se integraban con las de la ayuda bilateral, lo que constituye un concepto más amplio de coordinación; esta integración sólo pudo llevarse a cabo en un número limitado de proyectos teniendo en cuenta la urgencia del programa y el tiempo disponible.
ADAPTACIÓN DE LAS MEDIDAS A LOS OBJETIVOS 1.4. La Comisión toma nota de la opinión del Tribunal de que «la gran mayoría de las medidas escogidas correspondían a los objetivos del PRR», si bien considera que las cuatro medidas citadas como excepciones por el Tribunal se ajustan también a los objetivos mencionados en el apartado 1.2 de reforzar las estructuras existentes en los países beneficiarios y ayudar a las zonas rurales azotadas por la sequía reactivando en ellas la producción agraria. 1.5. El concepto global de la operación consistía en distribuir la ayuda al máximo número posible de beneficiarios, y no que se concentrase en una serie más reducida de medidas.
1.6 - 1.7. En cada uno de los países beneficiarios ya existía un sistema de administración creado con el fin de gestionar proyectos normales del FED. Este sistema, que se basa en la nominación de un Ordenador nacional de Pagos y un delegado de la Comisión en el país beneficiario, está previsto en los diversos convenios de Lomé y su funcionamiento es satisfactorio en condiciones normales. Por consiguiente, el Ordenador nacional de Pagos competente preveía la coordinación administrativa del programa a nivel nacional. Como señala el Tribunal en el apartado 1.7, en muchos casos también era posible completar la gestión de la ayuda disponiendo de asistencia técnica.
REALIZACIÓN DE LAS MEDIDAS 1.10. Como se menciona en el punto 1.3, en febrero de 1986 la Comisión dio instrucciones precisas a sus delegaciones en relación con la identificación, decisión y ejecución de las medidas encuadradas en el PRR. Cualquier información que las delegaciones omitieran a los departamentos centrales se debía a la presión que la excesiva carga de trabajo ejercía sobre el personal; con la adición del trabajo del PRR a la ejecución normal de los convenios de Lomé, no siempre fue posible realizar los informes escritos, aunque regularmente se informaba directamente de la situación a los servicios centrales.
1.11. Como ya se indica en la respuesta a los apartados 1.6 - 1.7, en cada país beneficiario ya existía una estructura de coordinación, centralizada en el Ordenador nacional de Pagos, cuyas competencias se definen en el artículo 30 del segundo Protocolo del Primer Convenio de Lomé y en el artículo 122 del Segundo Convenio de Lomé. Así pues, aunque se produjeron retrasos en la ejecución del PRR, éstos no se debieron a lagunas en la autoridad conferida a los coordinadores nacionales, sino a su excesiva carga de trabajo en una situación de emergencia. El 17 de abril de 1986, la Comisión informó al Consejo de Desarrollo de un total de 60 proyectos aprobados por un importe de 78 millones de ecus; a principios de julio de 1986, se habían aprobado 79 proyectos por un total de 90,7 millones de ecus.
La cancelación de una serie de proyectos que se revelaron inviables en la práctica y su sustitución por otros nuevos hizo necesario el aplazamiento en un año, hasta el 30 de junio de 1987, de la fecha límite para compromisos. La reserva de 15 millones de ecus que quedaba el 30 de junio de 1987 se dejó en previsión de que algún proyecto rebasase su asignación, eventualidad que siempre puede suceder en este tipo de operaciones. Esta reserva se utilizó para decisiones adicionales antes de que finalizase 1987. 1.12. Tal como figura en el cuadro 1 del Tribunal, a finales de 1989 se había comprometido el 99 % del PRR y se había pagado el 95 %.
Ciertamente, como señala el Tribunal, a finales de 1988 se había ejecutado la mayor parte de las medidas. Por lo que respecta a los cinco proyectos mencionados por el Tribunal, los pagos pendientes en la actualidad alcanzan un total de 2,1 millones de ecus (2 % del programa) y se espera que la mayor parte de los compromisos contractuales se celebre en un futuro próximo. 2. Fondos de Contrapartida 2.4. Los países beneficiarios constituyen fondos de contrapartida en moneda local como compensación por las transferencias en ecus de la Comisión, por ejemplo, mediante la venta a nivel local de ayuda alimentaria.
Como se indica en el apartado 13.45 de las respuestas de la Comisión al Informe anual del Tribunal para 1989, no se puede considerar que estos fondos de contrapartida pertenezcan a la Comisión como créditos normales de ayuda. Véase tambien el punto 2.5 - 2.6. Aunque es cierto que en un primer momento se pasó por alto la constitución de fondos de contrapartida en Etiopía, se rectificó posteriormente; por lo que respecta a Mauritania, los fondos de contrapartida no se depositaron en cuentas especiales puesto que se unieron a fondos de contrapartida generados por otros donantes. (a)Por lo que se refiere al almacenamiento de insumos agrarios (fertilizantes) en Mauritania, las malas condiciones se debieron principalmente al hecho de que el departamento competente debió hacer frente en ese momento a importantes ayudas procedentes de otros donantes, tales como Canadá, que debían ser almacenadas durante varios años.
A principios de 1989 estas viejas existencias habían sido utilizadas en su totalidad. (b)Si las semillas de arroz no se hubieran vendido a precios inferiores a los del mercado, su venta habría resultado imposible. Incluso en épocas normales, los pequeños productores de arroz de Mauritania no reconocían el valor de las semillas mejoradas por lo que se negaban a pagar por ellas precios muy superiores a los del arroz con cáscara normal. 2.5 - 2.6. El complejo tema de los fondos de contrapartida ha sido objeto de abundantes análisis y discusiones en el seno de la Comisión, con la participación de otros donantes (especialmente del FMI y del Banco Mundial) y de los países beneficiarios.
En octubre de 1990 se remitió al Consejo un documento de orientación y en un futuro próximo se darán intrucciones a las delegaciones de la Comisión. Se enviará una copia al Tribunal. 3. Seguimiento de los resultados SUPERVISIÓN CENTRAL DE LAS MEDIDAS 3.2. Véase la respuesta al apartado 1.10. 3.3. En diciembre de 1987 se produjo la disolución del grupo de trabajo porque se habían logrado sus objetivos y porque sus miembros debían dedicarse a otras actividades prioritarias de desarrollo. La tarea fundamental del grupo de trabajo consistió en la identificación y ejecución del PRR; una vez que se habían puesto en marcha los proyectos, las delegaciones y las unidades geográficas centrales evaluaban su trayectoria y la Dirección de Asuntos Financieros se ocupaba de la contabilidad.
A finales de 1987, todos los proyectos se encontraban en fase de ejecución por lo que el grupo de trabajo había perdido su razón de ser. Su informe de diciembre de 1987 arrojó varias conclusiones para el futuro, especialmente por lo que se refiere a las modificaciones introducidas en los procedimientos internos de financiación del Fondo Europeo de Desarrollo y a la necesidad de flexibilidad en este tipo de actuaciones. Las conclusiones de este informe serán de la máxima utilidad a modo de orientación en caso de que se considere necesaria la realización de una operación similar en el futuro.
LA CONTABILIDAD COMO INSTRUMENTO DE SUPERVISIÓN 3.5. Al principio se tenía la impresión de que el sistema de contabilidad que se utiliza normalmente para las operaciones del FED, basado en compromisos principales en la fase del proyecto y en compromisos secundarios en la fase contractual, resultaría demasiado pesado para la situación de emergencia en la que se insertaba el PRR. Para contrarrestar esta situación, los compromisos primarios se efectuaron en la fase del propio plan, rechazando la posibilidad de realizarlos en relación con programas o proyectos concretos, con objeto de acelerar la ejecución.
Ello implicó que los compromisos secundarios, basados en los contratos, cubriesen a menudo más de un programa, lo que originó dificultades en el seguimiento de la ejecución de algunos de ellos. No obstante, se mantuvo el control de la situación financiera global. 3.6. Las dificultades experimentadas para la actualización de la contabilidad no se debieron a la inadecuación de los procedimientos de contratación, sino a la escasez de personal. 3.7. (a) Véase apartado 13.20 de las respuestas de la Comisión al Informe anual del Tribunal para 1989. (b - (c) Tanto los errores contables como los retrasos en la regularización de los pagos locales se deben a la combinación de la excesiva carga de trabajo que produjo el PRR y de la escasez de personal en las unidades de autorización y contabilidad, por lo que no son el resultado de contabilidad adoptados por el PRR.
(d) Los documentos justificativos pormenorizados estaban en poder de las delegaciones y se podía disponer de ellos a petición de los servicios centrales. Por lo que respecta a la posición del interventor, véase la respuesta a los apartados 14.26 - 14.28 del Informe anual del Tribunal para 1989. 4. Conclusiones En conjunto, es evidente que el PRR fue una operación acertada que repercutió positivamente en los países a los que iba dirigida. La Comisión se complace en señalar los comentarios del Tribunal en sus conclusiones (apartados 4.1 y 4.2) en los que se afirma que las medidas seleccionadas correspondían a los requisitos del programa y que, si se las compara con el tipo más tradicional de ayuda, se podía considerar que habían sido ejecutadas con celeridad.
Como dice en su respuesta al apartado 1.3, la Comisión estima que se realizó una coordinación eficaz con otros donantes y (apartado 1.10) que se informó en profundidad a los servicios centrales de la trayectoria de los proyectos. Reconoce que sus orientaciones en relación con los fondos de contrapartida no se habían llevado totalmente a la práctica en la fase del PRR, aunque esta situación ha sido rectificada mediante un documento remitido al Consejo en octubre de 1990, que en un futuro próximo irá seguido de instrucciones pormenorizadas a las delegaciones. Tambien reconoce que el actual sistema informatizado de contabilidad con que cuenta el FED no posee la suficiente flexibilidad para adaptarse a una situación excepcional como la que hizo necesaria la creación del PRR, si bien en 1991 está siendo sustituido por otro sistema informatizado más moderno y flexible.
Por último, está de acuerdo en que el principal objetivo del grupo de trabajo establecido en los servicios centrales consistía en la definición de medidas y el compromiso de fondos; la posterior supervisión de la ejecución del proyecto era responsabilidad de las delegaciones y de las unidades centrales que se encargaban normalmente de los proyectos en los países beneficiarios. El informe final del grupo de trabajo de diciembre de 1987 presenta un valioso resumen de los logros y las dificultades del PRR. No es probable que una evaluación adicional del programa hubiera constituido una aportación significativa a las conclusiones ya extraídas.