Rapport spécial n° 1/91 sur le plan de relance et de réhabilitation des Fonds européens de développement accompagné des réponses de la Commission Journal officiel n° C 083 du 27/03/1991 p. 0001 - 0011 TABLE DES MATIÈRES Points 1.Description et mise en oeuvre 1.1 - 1.12 Introduction 1.1 - 1.3 Adéquation des actions par rapport aux objectifs 1.4 - 1.7 Mise en oeuvre des actions 1.8 - 1.12 2.Fonds de contrepartie 2.1 - 2.6 3.Suivi des résultats 3.1 - 3.8 Suivi des actions sur place 3.1 Suivi des actions au niveau central 3.2 - 3.3 Les comptes comme instrument de gestion 3.4 - 3.8 4.Conclusion 4.1 - 4.8 Pages Réponses de la Commission 9 - 11 RAPPORT SPÉCIAL no 1/91 sur le plan de relance et de réhabilitation des Fonds européens de développement accompagné des réponses de la Commission (91/C 83/01) 1.
Description et mise en oeuvre INTRODUCTION 1.1. En juin 1985, le Conseil européen a décidé d'accorder une aide spéciale aux pays africains ayant le plus souffert de la sécheresse des années 1984 et 1985. En conséquence, le Conseil des ministres approuva le 4 novembre 1985 un plan de relance et de réhabilitation (PRR) de 100 Mio ECU en faveur de six pays (Éthiopie, Mali, Mauritanie, Niger, Soudan et Tchad), connu sous le nom de plan Natali. Les fonds devaient en être prélevés à concurrence de 75 Mio ECU sur le quatrième FED et de 25 Mio ECU sur le cinquième FED. Par la suite, quatre autres pays (Botswana, Burkina Faso, Cap-Vert et Somalie) furent ajoutés à la liste des bénéficiaires sans que l'enveloppe globale ne soit modifiée (voir le tableau 1).
Le plan de relance et de réhabilitation (PRR) prit effet à compter de la signature des conventions de financement, à savoir le 26 janvier 1986. 1.2. Le PRR se vit assigner un double objectif: a)renforcer dans les pays bénéficiaires les structures existantes destinées à faire face à des situations de sécheresse; b)soutenir les zones rurales ayant souffert de la sécheresse en y relançant l'agriculture. Ainsi le PRR ne devait-il pas s'attaquer à la mise en place de nouvelles structures mais, plutôt, appuyer des actions permettant à l'activité économique de redémarrer ou aux pays d'être plus aptes à surmonter de nouvelles catastrophes.
Il devait donc établir un lien intermédiaire entre l'aide d'urgence et les actions de développement à long terme de la troisième convention de Lomé (sixième FED). 1.3. Comme le plan devait faire l'objet d'un financement et d'une exécution coordonnés entre la Communauté et les États membres (au départ 100 Mio ECU devaient être financés par le FED, les États membres devant fournir au moins 100 Mio ECU), le Conseil a souligné que la Commission devait coordonner son action avec celles financées dans le cadre des programmes d'aide bilatéraux. Entre décembre 1985 et juillet 1986, la Commission organisa quatre réunions de coordination entre ses services et les donneurs d'aide bilatérale, au cours desquelles eurent lieu des échanges d'information et, au niveau local, un certain nombre de tentatives furent entreprises visant à organiser des actions coordonnées FED/États membres.
Cependant, en raison essentiellement de l'absence de réaction effective de la part des États membres, ce n'est que dans de rares cas que les mesures du FED et l'aide bilatérale ont pu être intégrées. La coopération n'a guère dépassé le stade des échanges d'informations et une coordination plus vaste fut instaurée dans trois cas seulement: a)flotte de véhicules en Éthiopie (4,7 Mio ECU)(D); b)route et rail au Soudan (4,5 Mio ECU)(NL et UK); c)commercialisation du riz au Niger (2,0 Mio ECU)(F). ADÉQUATION DES ACTIONS PAR RAPPORT AUX OBJECTIFS 1.4. L'examen de la Cour a couvert les opérations en faveur des six pays initialement désignés, pour un total de 94,6 Mio ECU.
Quatre de ces pays ont fait l'objet de visites sur place (Éthiopie, Mauritanie, Soudan et Tchad). La grande majorité des actions retenues répondait aux objectifs du PRR, l'un des plus importants étant qu'elles soient exécutées sans délai et aient des effets immédiats. Dans quatre cas seulement les actions financées se rapportaient à des opérations de développement à long terme plutôt que de relance immédiate: a)en Éthiopie: i)projets d'irrigation (2,9 Mio ECU); ii)contrôle de l'érosion des sols (2,1 Mio ECU); b)en Mauritanie: i)infrastructures routières (2,0 Mio ECU); ii)irrigation (2,0 Mio ECU).
1.5. Dans la plupart des pays, les crédits disponibles ont été répartis entre le plus grand nombre possible de bénéficiaires afin d'étendre l'impact psychologique de l'aide. La dispersion qui en est résultée a considérablement pesé sur l'organisation logistique et administrative du Plan et en a dilué les effets attendus. Ce fut en particulier le cas en Éthiopie. Ces problèmes auraient pu être évités si l'aide avait été concentrée sur un plus petit nombre d'actions comme au Mali (voir point 1.9 et tableau 2). 1.6. Selon les conventions de financement, les actions financées dans le cadre du PRR devaient connaître une exécution rapide, aussi était-il essentiel de s'adresser à des organismes ou institutions soigneusement choisis en raison de leur expérience et de leurs capacités d'organisation.
En pratique toutefois, les aides ont été le plus souvent automatiquement dirigées vers les services nationaux administrativement responsables des domaines d'activité concernés. Dans plusieurs cas, ces services ont rencontré de grandes difficultés pour assurer la mise en oeuvre de l'aide. Ce fut notamment le cas pour: a)l'Éthiopie:Mio ECU i)projets d'irrigation2,9 ii)distribution d'intrants3,0 iii)fourniture d'abris agricoles0,7 b)la Mauritanie: i)multiplication de semences0,4 ii)projets d'irrigation2,0 c)le Niger: i)cultures maraîchères0,3 d)le Soudan: i)fourniture d'intrants agricoles 3,6 12,9 En Éthiopie et au Soudan, la mise en oeuvre des actions du PRR a été longtemps retardée par les autorités nationales, absorbées par l'acheminement et la coordination des aides d'urgence.
En Mauritanie, les pesanteurs administratives sont à l'origine de retards et ont conduit à diriger les fonds du PRR directement vers des projets de développement à long terme en cours d'exécution. 1.7. Ainsi aurait-il fallu, lors du choix des intermédiaires, mieux tenir compte des capacités réelles d'organisation des services nationaux. En se fondant davantage sur l'expérience des délégations de la Commission, il aurait fallu ne s'engager qu'avec des organismes ayant fait leurs preuves. Dans plusieurs cas, cependant, le recours à une assistance technique compétente a permis de compenser, au moins en partie, les défaillances d'organismes publics ou semi-publics.
MISE EN OEUVRE DES ACTIONS 1.8. Au sein des services de la Commission, la mise en oeuvre du PRR a été confiée, de novembre 1985 à décembre 1987, à une «task force» à laquelle revenait, d'une part, l'élaboration des lignes directrices et instructions pour la préparation et pour l'exécution du Plan et, d'autre part, la coordination et le suivi des actions. Elle devait mettre en place un système d'information qui produirait régulièrement un tableau de bord et une appréciation de l'état d'avancement du Plan. Il devait également appartenir à la «task force» d'assurer une liaison permanente avec les délégations, les États membres, les autres bailleurs de fonds et les ambassades des États ACP bénéficiaires.
Pour aider les services de la Commission dans ces tâches, un contrat d'assistance technique fut conclu pour une somme de 560 000 ECU, s'ajoutant au 100 Mio ECU du plafond du programme. 1.9. Le plan d'action établi par la Commission en octobre 1985 prévoyait essentiellement des mesures susceptibles d'être appliquées de façon urgente afin de produire des résultats immédiats dans le cadre de la campagne 1986-1987. À cet effet, l'intention de la Commission était que chaque pays se concentre sur un ou deux types d'action, afin d'éviter la dispersion des efforts. En raison de l'urgence des actions à entreprendre, certaines procédures des FED furent modifiées sous trois aspects principaux: a)l'ordonnateur principal du FED (directeur général du développement) devait prendre lui-même les décisions de financement en vertu d'une délégation de pouvoirs des gouvernements des États bénéficaires; b)les procédures de choix des adjudicataires devaient être assouplies en vue d'accélérer la mise en oeuvre du plan de relance et de réhabilitation; c)l'ordonnateur national devait user de toutes ses possibilités de délégation de pouvoirs pour que les décisions soient prises à un niveau plus proche de l'action.
1.10. Dès l'origine, il apparaissait clairement qu'une mise en oeuvre accélérée exigerait une déconcentration des décisions au bénéfice des délégations de la Commission. Pourtant, les instructions qui leur furent données en ce sens n'étaient pas assez précises, si bien que les délégations durent souvent improviser et faire admettre progressivement par les services centraux de la Commission davantage de souplesse dans le système de prise de décisions. Alors que la cohérence d'un tel système ne peut être maintenue qu'à condition que soit mise en place une procédure rigoureuse de compte rendu permettant un pilotage d'ensemble, en pratique, aucun véritable système de compte rendu ne fut institué et le degré d'information des services centraux est demeuré insuffisant tout au long de l'opération.
1.11. Eu égard à la multiplicité des intervenants (administrations bénéficiaires, États membres, autres donateurs, contractants, assistants techniques, etc.), une structure de coordination s'imposait également dans chaque pays bénéficiaire. Mais, même lorsqu'un coordonnateur avait été désigné, il n'a pas été doté de l'autorité suffisante pour lui permettre d'influer réellement sur le cours des événements. Finalement, hormis le cas du Mali, les opérations du PRR ont connu, en raison de faiblesses d'organisation d'ensemble, des retards significatifs pour une opération dans laquelle l'urgence devait prévaloir (campagne 1986/1987).
C'est une des raisons pour lesquelles la date limite d'admission des engagements secondaires avait été initialement fixée au 1er juillet 1986. Or, à cette date, moins de la moitié du montant avait été engagé en ce sens, ce qui eut pour conséquence que le délai fut repoussé au 30 juin 1987. À cette même date, les comptes de la Commission ne faisaient état que de 85 Mio ECU d'engagements, 15 Mio ECU étant encore en suspens. 1.12. À la fin de 1989, la situation comptable du PRR se présentait ainsi qu'il ressort du tableau 1. Quatre ans après le lancement du Plan, dont l'application était prévue sur deux ans, cinq actions n'avaient pas encore été menées à leur terme: a)irrigation (2,9 Mio ECU) et technologie rurale (3,5 Mio ECU) en Éthiopie:
6,4 Mio ECU; b)chemin de fer Mali/Sénégal (action régionale): 1,7 Mio ECU; c)hydraulique dans l'est du Niger: 1,1 Mio ECU; d)intrants agricoles au Soudan: 3,6 Mio ECU. Malgré les retards initiaux, la plupart des actions ont pu cependant être exécutées en trois ans, c'est-à-dire avant la fin de l'exercice 1988. En Mauritanie, cela n'a été possible que parce que l'essentiel des opérations financées s'inscrivait dans de cadre de projets FED en cours d'exécution et que les fonds du PRR permettaient ainsi la soudure avec les financements du sixième FED. 2. Fonds de contrepartie 2.1. Bien que la Cour ait évoqué les fonds de contrepartie liés au plan de relance et de réhabilitation dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1989, elle reprend ici ses observations pour présenter dans un seul document une image complète du plan.
Tableau 1 - Situation financière du Plan de relance et de réhabilitation au 31 décembre 1989 Pays Conventions de financement Mio ECU (a) Engagements Mio ECU (b) (b) sur (a) en % Paiements Mio ECU (c) (c) sur (a) en % BÉNÉFICIAIRES ORIGINELS Éthiopie 37,1 36,8 99 36,2 98 Mali 12,5 12,4 99 12,1 97 Mauritanie 7,9 7,6 96 7,6 96 Niger 10,6 10,4 98 10,0 94 Soudan 14,8 14,7 99 13,5 91 Tchad 11,0 10,9 99 9,5 86 93,3 92,8 99 88,9 95 BÉNÉFICIAIRES SUPPLÉMENTAIRES Botswana 2,9 2,9 100 2,8 97 Burkina Faso 0,1 0,1 100 0,1 100 Cap-Vert 1,0 0,9 90 0,9 90 Somalie 1,3 1,3 100 1,3 100 99,2 98,0 99 94,0 95 Tous ACP (1) 0,5 0,4 80 0,4 80 99,7 98,4 99 94,4 95 4e FED 74,9 74,3 99 72,1 96 5e FED 24,8 24,1 97 22,3 90 99,7 98,4 99 94,4 95 (1) Dépenses diverses.
2.2. Pour plusieurs opérations d'un total de 7 Mio ECU, les actions engagées devaient se prolonger par la constitution et l'utilisation dans le pays bénéficiaire de fonds de contrepartie. Les conditions particulières régissant l'octroi des aides précisaient que les fonds de contrepartie devaient être déposés sur des comptes bancaires distincts, que l'utilisation des fonds devait être réservée à des opérations précises et que la Communauté devait être régulièrement tenue informée de la situation comptable des fonds. 2.3. Les fonds de contrepartie devaient ainsi provenir: a)en Éthiopie:Mio ECU i)d'un programme de transport et de distribution d'engrais2,5 b)en Mauritanie: i)de la vente d'intrants agricoles0,5 c)au Niger: i)de la commercialisation du riz2,0 ii)de la vente à crédit de bétail0,4 d)au Soudan: i)de la mise en place d'un système de crédit agricole 1,6 7,0 2.4.
En Éthiopie (2,5 Mio ECU), aucun recensement de la constitution des fonds de contrepartie n'a été organisé. Les autorités éthiopiennes ont considéré que les fonds initialement versés devaient simplement couvrir le coût du transport des engrais. La situation n'a fait l'objet d'aucune régularisation ultérieure. Un suivi plus rapproché de la part de la délégation aurait permis de rectifier la situation à temps. En Mauritanie, rien n'indique que des comptes spécifiques aux fonds de contrepartie ont été tenus et, en tout état de cause, ils n'ont pas été communiqués à la délégation.
De plus, les possibilités réelles de constitution de fonds de contrepartie y apparaissent douteuses. La Cour a constaté que: a)la gestion des stocks d'intrants agricoles laissait sérieusement à désirer, en raison des conditions précaires d'entreposage qui exposaient les engrais à un phénomène de durcissement et parce que les quantités stockées représentaient environ cinq ans d'utilisation; Tableau 2 - Plan de relance et de réhabilitation (ventilation par secteur d'activité): plafonds (Mio ECU) Éthiopie Mali Mauri- tanie Niger Soudan Tchad Pays supplé- mentaires Réserve Total Moyens logistiques et actions de soutien Chemins de fer 2,7 4,2 - - 2,1 - - 9,0 Ponts et chaussées - 3,4 2,0 2,5 2,4 4,8 - 15,1 Transport aérien - - - - 0,8 - - 0,8 Flottes de véhicules lourds 4,7 - - - - - - 4,7 Ports - - 0,1 - - - 1,0 - 1,1 Système d'alerte précoce - 1,6 - - - 1,0 - 2,6 Projets médicaux - 2,3 0,6 - - 0,1 - 3,0 Réinstallation des personnes déplacées - - - - - 2,4 - 2,4 Installation de stockage 1,8 - - 2,5 - - - 4,3 Projets de relance de l'agriculture Hydraulique 4,7 - - 1,1 - 2,0 4,2 - 12,0 Irrigation 2,9 0,4 1,9 - - - - 5,2 Protection des cultures 4,3 0,5 0,2 - 0,8 0,5 - 6,3 Technologie agricole 3,4 - - - - - - 3,4 Reboisement 2,1 - - - - - - 2,1 Intrants pour exploitations agricoles 4,2 - 1,5 - 0,3 - - 6,0 Techniques et productions agricoles 1,0 0,1 1,3 2,3 - - - 4,7 Commercialisation de produits agricoles - - - 2,0 - - - 2,0 Crédits aux exploitants agricoles - - - - 3,6 - - 3,6 Instruments non gouvernementaux 4,3 - - - 3,9 - - 8,2 Autres projets 0,3 - - 0,1 - - 0,1 0,5 1,0 Assistance technique 0,7 - 0,3 0,1 0,9 0,2 - 2,2 Total 37,1 12,5 7,9 10,6 14,8 11,0 5,3 0,5 99,7 b)les prix pratiqués pour la vente des semences se situaient entre 10 et 35 % au-dessous des prix de revient en raison du régime de subventions aux agriculteurs en vigueur dans le pays.
2.5. Dans l'un et l'autre cas, il était clair que le niveau espéré des fonds de contrepartie baisserait rapidement. Dans le cas du soutien à la commercialisation de riz au Niger (2 Mio ECU), le système consistait à faire financer par les fonds du PRR l'achat de riz par l'organisme de commercialisation local dans un premier temps. Ce riz était ensuite stocké avec un riz identique ayant bénéficié d'une autre source de financement. Dès lors il n'a pas été possible, quand par la suite des ventes sont intervenues, d'identifier le riz qui avait été financé par le PRR. Bien qu'il eût été convenu que le produit des ventes serait placé dans un fonds de contrepartie renouvelable dès qu'elles auraient lieu, cela n'a pas été possible.
Dans ce cas, il aurait été préférable de demander le dépôt des fonds selon un calendrier préétabli et d'exiger la transmission des comptes certifiés de l'office de commercialisation. Pour les ventes de bétail au Niger, aucune information n'a été fournie depuis le départ de l'assistance technique en novembre 1987. Ce n'est qu'au Soudan (1,6 Mio ECU) qu'une situation précise du fonds de contrepartie a pu être obtenue. 2.6. Les difficultés de suivi des fonds de contrepartie du PRR sont dues à une attitude ambiguë de la part de la Commission et à l'absence d'instructions adressées aux délégations à leur propos.
Les fonds ont été octroyés moyennant l'acceptation par les bénéficiaires de conditions d'encadrement strictes, mais en pratique, tant les services centraux que les délégations de la Commission ont répugné à entreprendre un suivi rigoureux de la constitution et de l'utilisation des fonds de contrepartie. Avec la multiplication de ces fonds engendrés par les aides communautaires (aide alimentaire, programmes sectoriels d'importations, programme spécial dette, fournitures et approvisionnements dans le cadre de projets de type classique), il est temps qu'une politique claire et réaliste soit élaborée par la Communauté et rigoureusement mise en oeuvre par la Commission dans le domaine des fonds de contrepartie.
3. Suivi des résultats SUIVI DES ACTIONS SUR PLACE 3.1. D'une façon générale, le suivi des actions du PRR par les délégations de la Commission a été suffisant pour obtenir un aperçu global de leur exécution. Ce n'est qu'en Éthiopie que la multiplicité et la dispersion des actions engagées ainsi que le nombre des intervenants (administrations nationales et ONG) ont constitué un réel obstacle à la transparence des opérations. La situation y a été rendue d'autant plus difficile que: a)les autorités nationales ont refusé la plupart des offres d'assistance technique; b)les services nationaux n'ont soumis que peu de rapports d'exécution et ceux qui l'ont été effectivement étaient le plus souvent de mauvaise qualité.
En avril 1989, les informations disponibles pour quatre grands projets représentant 13,5 Mio ECU (soit 36 % de l'ensemble) demeuraient nettement insuffisantes: a)protection des cultures (4,3 Mio ECU): information incomplète quant à la distribution effective de 57 % des pesticides livrés; b)reboisement (2,1 Mio ECU): défaut de mesure des taux de reprise des plants; c)information relative aux affectations de matériels et équipements, en particulier pour ce qui concerne les petits périmètres (2,9 Mio ECU); d)intrants agricoles (4,2 Mio ECU): aucune indication quant aux résultats obtenus à la suite de l'application des engrais.
SUIVI DES ACTIONS AU NIVEAU CENTRAL 3.2. Les décisions de financement tout comme les engagements financiers sont restés en permanence sous le contrôle de la «task force», qui a généralement bien suivi les enveloppes financières et les réaffectations de crédits. En revanche, la mise en oeuvre réelle des actions sur le terrain est restée largement ignorée des services centraux de la Commission, qui n'ont disposé d'aucune information régulière pour des actions représentant des dépenses de 72 Mio ECU (soit 72 % du programme). 3.3. La «task force» a été dissoute par la Commission après la publication de son rapport final en décembre 1987, alors que seuls 70 % des fonds du PRR avaient été déboursés.
À cette date, la situation d'environ 40 % des actions du PRR était mal connue, soit parce que les opérations n'étaient pas encore terminées, soit parce que les organismes gestionnaires n'avaient pas déposé de comptes rendus d'activité. Ce faisant, la «task force» n'a pas pu remplir l'une de ses tâches essentielles, à savoir celle de l'évaluation globale des actions mises en oeuvre et des enseignements à en tirer pour l'avenir tant au niveau des procédures qu'au plan de la nature des actions exécutées. En effet, un tel bilan n'aurait pu être valablement dressé qu'à la fin de 1988, soit un an plus tard.
LES COMPTES COMME INSTRUMENT DE GESTION 3.4. La structure financière du PRR s'est révélée assez lourde en raison d'enveloppes financières fluctuantes, de l'existence d'une réserve, de procédures administratives dérogatoires et du nombre élevé des opérations à suivre (une centaine d'actions décomposées en 320 engagements). De plus, pour les pays de la zone franc, de nombreux paiements exécutés localement n'ont pu être inscrits dans les comptes des projets par les services centraux de la Commission que très tardivement. 3.5. Comme pour les autres actions des FED, la comptabilité du PRR était tenue par la direction des Finances de la DG VIII.
En 1987, le contrôle comptable du compte de réserve fut perdu et un dépassement de 2 Mio ECU de son enveloppe fut constaté. Il s'ensuivit une réorganisation comptable qui conduisit à l'ouverture de différents comptes par pays et au terme de laquelle de nouvelles lacunes d'organisation apparurent: a)il n'était plus possible de suivre globalement les diverses actions d'un même pays; b)les engagements étaient comptabilisés chronologiquement et non projet par projet, ce qui empêchait un suivi individuel des actions; c)certaines actions se trouvaient éclatées sur différents comptes; d)les engagements de certains contrats étaient répartis sur plusieurs comptes; e)certains engagements couvraient plusieurs actions; f)dans un cas extrême, une action PRR avait même été partiellement imputée à un projet FED de type classique.
3.6. En dépit d'une réorganisation opérée au sein de la direction des finances de la DG VIII, la comptabilisation des opérations pour quatre pays francophones s'est trouvée interrompue pendant huit mois, à cause de procédures inappropriées au niveau du personnel. 3.7. Les insuffisances de l'organisation comptable du PRR ont eu des conséquences sérieuses au plan de la régularité des enregistrements: a)de nombreux paiements ont été exécutés en l'absence d'engagements préalables, les dernières régularisations n'ayant été faites qu'au cours du premier semestre 1989; b)des erreurs d'imputation ont été constatées tant au niveau des engagements qu'à celui des paiements avec pour résultat des dépassements d'enveloppes qui n'ont pas été immédiatement corrigés; c)des retards dans les régularisations de paiements exécutés localement ont longtemps faussé à la baisse les estimations d'utilisation des crédits entraînant dans certains cas des virements de crédits vers d'autres actions alors même que les crédits virés n'étaient plus disponibles; d)de nombreux dossiers ne comportaient pas la documentation justifiant l'exécution des actions (contrats, devis, situations comptables, pièces justificatives de paiement, certificats de réception).
Les dossiers de la Commission ne montrent pas que le contrôleur financier ait pris position sur ces diverses anomalies et irrégularités. 3.8. Ainsi, la comptabilité centrale de la Commission chargée des FED ne permettait pas d'établir avec certitude la situation réelle de chaque action du PRR. Pour cette raison, elle n'a pu servir d'instrument de gestion ni pour l'ordonnateur principal, ni pour la «task force», ni pour les délégations. Dans le cas de la Mauritanie et du Niger, des agents des services centraux ont été obligés de se rendre auprès des délégations en novembre 1988 et juin 1989 afin de reconstituer les comptes pour ces deux pays.
4. Conclusion 4.1. À quelques exceptions près (8,9 Mio ECU), les actions choisies dans le cadre du PRR ont correspondu aux exigences du programme, mais dans certains pays comme l'Éthiopie, le nombre et la dispersion géographique des actions en a rendu le suivi difficile (point 1.5). 4.2. L'objectif initial qui consistait à soutenir la préparation de la campagne 1986/1987 n'a pas été atteint en raison des retards enregistrés pendant la première année de mise en oeuvre. Cet objectif n'était pas réaliste au départ. Toutefois, malgré les retards initiaux, l'essentiel des actions avait été mené à terme à la fin de l'exercice 1988 (point 1.12).
Par comparaison avec le rythme d'exécution des aides de type plus classique, ces mesures peuvent donc être considérées comme ayant été exécutées rapidement. 4.3. La coordination des actions du FED avec celle des États membres est restée extrêmement limitée. À cette occasion, la Communauté et les États membres se sont révélés incapables de s'affirmer en un ensemble cohérent (point 1.3). 4.4. La structure et les procédures de mise en oeuvre du PRR n'ont pas été suffisamment précisées au départ et il s'en est suivi des retards dans les décisions (absence de coordination régionale) et, surtout, une mauvaise information quant à l'état réel d'avancement des actions au niveau de la «task force» responsable de la coordination du plan (points 1.10, 1.11 et 3.2).
4.5. L'attitude de la Commission à l'égard des fonds de contrepartie engendrés par diverses actions est restée ambiguë et ce n'est qu'au Soudan que, grâce à une assistance technique efficace, la situation et l'utilisation réelles des fonds de contrepartie est connue (points 2.4, 2.5, et 2.6). 4.6. L'organisation comptable du plan a été déficiente et la comptabilité n'a pas pu être utilisée comme instrument de gestion; au contraire, ses incohérences ont été à l'origine de pertes de contrôle (Mauritanie et Niger) et d'irrégularités non relevées par le contrôleur financier (points 3.7 et 3.8).
4.7. La «task force» instaurée au sein des services centraux de la Commission s'est essentiellement concentrée sur la définition des actions et l'engagement des fonds. Elle n'a que peu suivi la situation des paiements et l'exécution réelle des actions (point 3.2). Elle n'a procédé à aucune appréciation systématique de l'effet des actions, que ce soit par pays ou en relation avec le plan d'ensemble. Au milieu de l'exercice 1989, en raison d'une longue interruption de la transmission des rapports sur l'avancement des travaux et du fait que les actions étaient très dispersées, il était impossible de se prononcer sur l'incidence du PRR dans les pays intéressés.
4.8. La «task force» a été dissoute trop tôt pour pouvoir tirer de réels enseignements de ce programme pilote tant pour ce qui concerne la simplification des procédures que pour les mesures d'impact des actions engagées. Il aurait été souhaitable, dans ce contexte d'expérience pilote, de faire exécuter une évaluation indépendante du programme, car une occasion rare d'appréciation d'un processus accéléré de mise en oeuvre de l'aide a ainsi été perdue (point 3.3). Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 7 février 1991. Par la Cour des comptes Aldo ANGIOI Président RÉPONSES DE LA COMMISSION 1.
Introduction 1.3. Les quatre réunions avec les États membres ont été complétées par de fréquentes prises de contact avec les autres organismes d'aide bilatérale ou multilatérale. Pour ce qui est de la coordination sur le terrain, la Commission a donné à ses délégations, en février 1986, des instructions relatives à la définition et à la mise en oeuvre du programme qui incluaient la coordination avec les ordonnateurs nationaux, les administrations locales concernées, les représentants des États membres présents sur le terrain et les autres donateurs importants. Les trois cas mentionnés par la Cour concernent des projets dans lesquels il y a intégration des actions du FED et de l'aide bilatérale, notion qui va beaucoup plus loin que la coordination.
Une telle intégration n'était possible que pour un nombre limité de projets étant donné l'urgence du programme et le temps disponible. ADÉQUATION DES ACTIONS PAR RAPPORT AUX OBJECTIFS 1.4. La Commission prend acte de l'avis de la Cour selon lequel «la grande majorité des actions retenues répondaient aux objectifs du PRR», mais elle estime que les quatre actions citées par la Cour comme des exceptions ont également atteint les objectifs mentionnés au paragraphe 1.2, en ce sens qu'elles ont renforcé dans les pays bénéficiaires les structures existantes et soutenu les zones rurales ayant souffert de la sécheresse en y relançant l'agriculture.
1.5. L'intérêt essentiel de cette action était de répartir les crédits entre le plus grand nombre possible de bénéficiaires et non de les concentrer sur un petit nombre d'actions. 1.6 - 1.7. Dans chacun des pays cibles, il existait déjà un organe administratif chargé de gérer les projets ordinaires du FED. Cette structure, qui repose sur la nomination d'un ordonnateur national et d'un délégué de la Commission dans le pays bénéficiaire, est prévu dans le cadre des différentes conventions de Lomé et fonctionne bien en temps normal. La coordination administrative du programme au niveau national a donc été prévue par l'ordonnateur national responsable.
Comme la Cour le remarque au paragraphe 1.7, le recours à une assistance technique a permis dans de nombreux cas de compléter la gestion de l'aide. MISE EN OEUVRE DES ACTIONS 1.10. Comme il a été mentionné au paragraphe 1.3, la Commission a donné à ses délégations en février 1986, des instructions précises relatives à la définition, la prise de décision et la mise en oeuvre des actions prévues au titre du PRR. Toute omission dans les comptes rendus adressés par les délégations aux services centraux sont imputables aux pressions qui ont résulté de la surcharge de travail imposée au personnel.
Étant donné l'ampleur de la tâche qui est venue s'ajouter aux activités classiques de mise en oeuvre des conventions de Lomé, il n'a pas toujours été possible de rédiger des comptes rendus, bien que les services centraux aient été informés directement et à intervalles réguliers de l'état de la situation. 1.11. Comme il a été précisé dans la réponse aux paragraphes 1.6 et 1.7, il existait déjà une structure de coordination dans chaque pays bénéficiaire, centrée sur l'ordonnateur national dont les pouvoirs sont définis à l'article 30 du protocole 2 de la convention de Lomé I et à l'article 122 de la convention de Lomé II.
Ainsi, les retards qui se sont produits dans le mise en oeuvre du PRR ne s'expliquent pas par le manque d'autorité accordée aux coordinateurs nationaux, mais plutôt par la forte augmentation de la charge de travail qui leur a été confiée dans une situation d'urgence. En avril 1986, la Commission a signalé au conseil du développement qu'un total de 60 projets avaient été approuvés pour 78 millions d'écus d'engagement. Au début du mois de juillet 1986, 79 projets avaient été retenus pour 90,7 millions d'écus. Il a fallu retarder d'un an et fixer au 30 juin 1987 la date limite d'admission des engagements, car un certain nombre de projets qui se sont révélés concrètement irréalisables ont dû être annulés et remplacés par de nouveaux projets.
La réserve de 15 millions d'écus qui apparaissait au 30 juin 1987 avait été conservée pour se prémunir contre les dépassements de coût qui peuvent toujours se produire dans ce type d'action. Cette réserve a été utilisée pour des prises de décision supplémentaires avant la fin de 1987. 1.12. Comme le montre le tableau 1 de la Cour, le PRR était engagé à 99 % et payé à 95 % à la fin de 1989. D'ailleurs, comme le fait remarquer la Cour, la plupart des actions étaient déjà exécutées à la fin de 1988. Quant aux cinq projets mentionnés par la Cour, les paiements encore en suspens atteignent un total de 2,1 millions d'écus (2 % du programme) et la plus grande partie des engagements des contrats devrait être prochainement réglée.
2. Fonds de contrepartie 2.4. Les fonds de contrepartie en monnaie locale sont constituées comme substitut aux transferts en écus effectués par la Commission par exemple à partir de la vente locale d'aide alimentaire. Comme il a été stipulé au paragraphe 13.45 des réponses de la Commission au rapport annuel de la Cour pour 1989, il est impossible de considérer que ces fonds appartiennent à la Communauté comme des crédits normaux d'aide (voir également rubriques 2.5 et 2.6). Il est vrai qu'on n'a au départ pas songé à constituer des fonds de contrepartie en Éthiopie, mais cette situation a été corrigée par la suite.
Pour la Mauritanie, les fonds de contrepartie n'ont pas été placés sur des comptes spécifiques puisqu'ils ont été joints aux fonds de contrepartie provenant d'autres donateurs. a)Dans le cas du stockage d'intrants agricoles (engrais) en Mauritanie, la précarité des conditions de stockage était largement due au fait que le service responsable avait reçu au même moment de nombreux dons d'autres donateurs, tels le Canada, qui avaient contraint à stocker les intrants agricoles pendant plusieurs années. Depuis le début de l'année 1990, ces anciens stocks ont été entièrement utilisés. b)Il était indispensable de fixer le prix des semences du riz à un niveau inférieur à celui du marché si l'on voulait vraiment les écouler.
Même en temps normal, les petits riziculteurs de Mauritanie n'ont jamais reconnu la valeur des semences améliorées et ont refusé de les payer à un prix nettement supérieur à celui du paddy ordinaire. 2.5 - 2.6. La Commission, en collaboration avec d'autres donateurs (en particulier le FMI et la Banque mondiale) et les pays bénéficiaires, a souvent discuté le problème complexe des fonds de contrepartie. Un document d'orientation a été transmis au Conseil en octobre 1990 et les délégations de la Commission recevront prochainement des instructions à ce sujet. Une copie en sera adressée à la Cour.
3. Suivi des résultats SUIVI DES ACTIONS AU NIVEAU CENTRAL 3.2. Voir réponse au paragraphe 1.10. 3.3. La task force a été dissoute en décembre 1987 parce qu'elle avait atteint ses objectifs et que ses membres avaient reçu d'autres missions prioritaires de développement. Elle a eu pour principale tâche de définir et de mettre en oeuvre le PRR. Une fois que ce projet a été lancé, son évolution a été gérée par les délégations et les unités centrales géographiques et la comptabilité a été confiée à la direction des finances. À la fin de 1987, la mise en oeuvre des projets avait débuté et la task force n'avait plus de raison d'être.
Dans son rapport de décembre 1987, elle tire d'ailleurs différents enseignements pour l'avenir, en particulier à propos des modifications apportées aux procédures financières du FED et de la nécessité d'une certaine souplesse dans ce type d'action. Les conclusions de ce rapport pourraient être utilement employées comme guide si une action similaire se révélait nécessaire dans le futur. LES COMPTES COMME INSTRUMENT DE SUIVI 3.5. Il est apparu dès le départ que le système comptable utilisé habituellement pour les actions du FED, avec des engagements primaires au niveau du projet suivis d'engagements secondaires au niveau du contrat, serait trop contraignant pour la situation d'urgence qui était celle du PRR.
Pour résoudre ce problème, les premiers engagements ont été faits au niveau de la programmation elle-même plutôt qu'à celui des projets ou programmes individuels afin d'en accélérer la mise en oeuvre. Les engagements secondaires, fondés sur les contrats, ont de ce fait souvent couvert plus d'un programme et cette situation a créé des difficultés pour le suivi individuel des actions. Néanmoins, le contrôle de la situation financière globale a été assuré. 3.6. Les difficultés rencontrées dans la mise à jour des comptes sont imputables à un manque de personnel plutôt qu'à des procédures inappropriées au niveau du personnel.
3.7. a) Voir au paragraphe 13.20, les réponses de la Commission au rapport annuel de la Cour pour 1989. b - c) Les erreurs d'imputation et les retards dans les régularisations de paiements exécutés localement résultent de la combinaison de la surcharge de travail occasionnée par le PRR et de la pénurie de personnel disponible dans les divisions responsables des autorisations et de la comptabilité plutôt que de l'organisation comptable particulière du PRR. d) La documentation détaillée justifiant l'exécution des actions était détenue par les délégations et disponible sur demande auprès des services centraux.
Pour ce qui est de la position du contrôleur financier, on se reportera à la réponse aux paragraphes 14.26-14.28 du rapport annuel de la Cour pour 1989. 4. Conclusions Le PRR a été dans l'ensemble une réussite et a eu un impact positif sur les pays concernés. La Commission se réjouit de noter que la Cour déclare dans ses conclusions (paragraphes 4.1 et 4.2) que les actions choisies ont correspondu aux exigences du programme et que par comparaison avec le rythme d'exécution des aides du type plus classique, ces mesures pouvaient être considérées comme ayant été exécutées rapidement.
Comme elle l'indique dans la réponse au paragraphe 1.3, la Commission estime qu'une coordination efficace a été assurée avec les autres donateurs et (paragraphe 1.10) que les services centraux ont été largement informés de l'évolution des projets. Elle reconnaît que sa politique en matière de fonds de contrepartie n'était pas totalement au point au moment du PRR, mais estime qu'elle a été maintenant corrigée par un document d'orientation qui a été transmis au Conseil en octobre 1990 et devrait être prochainement suivi par des instructions détaillées aux délégations. Elle admet que le système comptable informatisé actuel du FED n'est pas assez souple pour s'adapter à une situation inhabituelle comme celle qui a nécessité le lancement du PRR, mais précise qu'il sera remplacé en 1991 par un nouveau système informatisé plus moderne et plus souple.
Enfin, elle convient que l'objectif principal de la task force instauré dans les services centraux était de définir les actions et d'engager les crédits, alors que le suivi et la mise en oeuvre du projet étaient à la charge des délégations et unités centrales normalement responsables des projets dans les pays cibles concernés. Le rapport final de la task force publié en décembre 1987 constitue un précieux résumé des succès et difficultés du PRR. Il est peu probable qu'une estimation supplémentaire du programme puisse enrichir de manière significative les conclusions relatives à son fonctionnement.