Sonderbericht Nr. 5/95 gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 EG-Vertrag über die Unterzeichnung ohne vorherigen Sichtvermerk des Vertrags für den Bau des Plenarsaals des Europäischen Parlaments in Straßburg, zusammen mit den Antworten des Europäischen Parlaments Amtsblatt Nr. C 027 vom 31/01/1996 S. 0001 - 0016 SONDERBERICHT Nr. 5/95 gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 EG-Vertrag über die Unterzeichnung ohne vorherigen Sichtvermerk des Vertrags für den Bau des Plenarsaals des Europäischen Parlaments in Straßburg, zusammen mit den Antworten des Europäischen Parlaments (96/C 27/01) INHALT Ziffer Seite EINLEITUNG .
1.1 - 1.4 2 VERFAHRENSABLAUF BEIM VERTRAG VON STRASSBURG . 2.1 - 2.21 2 Vorbereitung des Vertragsentwurfs . 2.1 2 Anhörung der zuständigen Gremien . 2.2 - 2.7 2 Fertigstellung des Vertrags . 2.8 - 2.12 3 Übermittlung der Vertragsentwürfe an den Finanzkontrolleur . 2.13 - 2.15 3 Bemerkungen des Finanzkontrolleurs zu den Vertragsentwürfen . 2.16 3 Berücksichtigung der Bemerkungen des Finanzkontrolleurs . 2.17 - 2.19 4 Fehlen des vorherigen Mittelbindungsantrags . 2.20 - 2.21 4 VORSCHRIFTEN DER HAUSHALTSORDNUNG ZU DEN AUSGABEN . 3.1 - 3.12 5 Vorschriften über Ausgabenbeschlüsse (Artikel 36 bis 39 der Haushaltsordnung) .
3.2 - 3.3 5 Einschlägige Durchführungsbestimmungen [Titel VII der Verordnung (Euratom, EGKS, EG) Nr. 3418/93 der Kommission] . 3.4 5 Bestimmungen über den Finanzkontrolleur (Artikel 36 bis 39 der Haushaltsordnung, Titel IX der Durchführungsbestimmungen) . 3.5 - 3.8 5 Interne Vorschriften des Parlaments . 3.9 - 3.12 6 OBLIGATORISCHE WIRKSAMKEIT DER HAUSHALTSORDNUNG . 4.1 - 4.16 6 Ermächtigung des Anweisungsbefugten . 4.2 - 4.3 6 Anwendung des Grundsatzes der Rechtmäßigkeit und Einhaltung der Kriterien der wirtschaftlichen Haushaltsführung . 4.4 - 4.6 6 Sinn des vorherigen Sichtvermerks im Ausgabenkreislauf .
4.7 - 4.8 7 Ziffer Seite Ausdrückliche Formulierung der Erteilung des Sichtvermerks . 4.9 - 4.11 7 Grenzen der Möglichkeit, sich über die Verweigerung hinwegzusetzen . 4.12 - 4.14 7 Unmöglichkeit, sich "de facto" über die Verweigerung hinwegzusetzen . 4.15 - 4.16 8 UNTERZEICHNUNG DES VERTRAGS VON STRASSBURG . 5.1 - 5.16 8 Nichteinhaltung der Finanzvorschriften . 5.1 - 5.10 8 Position der Verwaltung . 5.1 - 5.6 8 Rolle des Finanzkontrolleurs . 5.7 - 5.10 8 Auswirkungen der unregelmäßigen Sachlage auf den Vertrag . 5.11 - 5.16 9 Unrechtmäßigkeit innerhalb des Organs . 5.11 - 5.13 9 Finanzielle Folgen .
5.14 - 5.16 9 VERANTWORTUNG DES ANWEISUNGSBEFUGTEN UND DES FINANZKONTROLLEURS . 6.1 - 6.6 9 SCHLUSSFOLGERUNG . 7.1 - 7.4 10 ANTWORTEN DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS . 11 Antwort des Präsidiums . 11 Antwort der Verwaltung . 12 Antwort des Finanzkontrolleurs . 15 1. EINLEITUNG 1.1. In seiner Entschließung vom 25. März 1995 (Ziffer 8) über den Rechnungsabschluß (Verwaltungsausgaben) des Organs stellt das Parlament fest, "daß der Vertrag vom 30. März 1994 über den Bau des Plenarsaals in Straßburg ohne den vorhergehenden Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs unterzeichnet worden ist; ersucht den Rechnungshof, bis zum 15.
Juli 1995 einen Bericht hierüber zu erstellen." 1.2. Aufgrund des Ersuchens des Parlaments hat der Hof beschlossen, diesen Bericht zu erstellen. 1.3. Zweck dieses Berichts ist die Feststellung der Gründe, die am 31. März 1994 zur Unterzeichnung des Erbpachtvertrags zwischen dem Europäischen Parlament und der Gesellschaft SERS ohne den vorherigen Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs führten. 1.4. Das Zustandekommen des Vertrags wurde im Lichte der Vorschriften der Haushaltsordnung, der Durchführungsbestimmungen zu dieser Haushaltsordnung und anderer interner Vorschriften des Parlaments geprüft, insbesondere die Mittelbindungsverfahren für die Ausgaben (Artikel 36 der Haushaltsordnung) und die Einhaltung der Sparsamkeitskriterien bei der Mittelverwendung (Artikel 2 der HO).
2. VERFAHRENSABLAUF BEIM VERTRAG VON STRASSBURG Vorbereitung des Vertragsentwurfs 2.1. Kennzeichnend für die Vorbereitung des Vertragsentwurfs zum Bau des Plenarsaals in Straßburg war die umfassende Konsultierung der verschiedenen politischen und administrativen Gremien des Parlaments. Dieser breit angelegten Meinungsumfrage folgte aber kein wirklicher Konsens über den Vertragsinhalt. Dies trifft insbesondere auf die Gruppe "Immobilienpolitik" (Gruppe PIM) zu, der von dem - für Verwaltungs- und Finanzfragen des Organs zuständigen - Präsidium des Parlaments ernannte Abgeordnete angehören.
Der endgültige Wortlaut und die Unterzeichnung des Vertrags wurden unmittelbar vom Präsidium mehrheitlich beschlossen. Im folgenden werden die einzelnen Aspekte der Entwicklung des Vertragsentwurfs behandelt. Anhörung der zuständigen Gremien 2.2. Das Verfahren zur Anhörung der zuständigen Gremien innerhalb des Parlaments, insbesondere des Vergabebeirats (CCAM) und des Finanzkontrolleurs, ist nachstehend zusammengefaßt. 2.3. Die Anhörung des Vergabebeirats erfolgte erstmals im Februar 1994 zu dem ersten Vertragsentwurf zum Bau des Plenarsaals in Straßburg (Stellungnahme Nr. 14/94). Der Vergabebeirat wurde ein zweites Mal zu dem Wortlaut des Entwurfs am 24.
März 1994 gehört. 2.4. Die Stellungnahme des Vergabebeirats enthält, ähnlich wie die Bemerkungen des Finanzkontrolleurs, erhebliche Vorbehalte hinsichtlich der Grundstückskosten (130 Mio FF, d. h. rund 20 Mio ECU) und des Mechanismus für die Kaufoption. Dennoch hat der Vergabebeirat keine ablehnende Stellungnahme abgegeben, wie aus dem Inhalt der Stellungnahme hätte vermutet werden können. 2.5. Die Anhörung der Gremien und internen Dienststellen des Parlaments wurde auf den Juristischen Dienst (Stellungnahme vom 8. März 1994) und den Rechnungsführer (Stellungnahmen vom 16. Februar 1994 und vom 29.
März 1994) ausgedehnt. 2.6. Während der Dauer der Verhandlungen wurden der Gruppe PIM die wichtigsten Vertragsaspekte zur Prüfung vorgelegt. Auch der Haushaltsausschuß des Parlaments nahm dazu in seiner Entschließung vom 23. Februar 1994 (Dok PE 208.289) Stellung. 2.7. Externe Berater wurden beauftragt, das Parlament zu verschiedenen Problemen im Zusammenhang mit dem Bau des Plenarsaals in Straßburg gemäß den französischen Normen und zu den finanziellen Aspekten der Investition zu beraten. Fertigstellung des Vertrags 2.8. Aufgrund des vom Präsidium am 23. März 1994 erteilten Mandats hat der Parlamentspräsident unmittelbar die Überarbeitung des Erbpachtvertrags mit der Stadt Straßburg und der Gesellschaft SERS vorgenommen.
2.9. In einem Bericht des Präsidenten an das Präsidium vom 28. März 1994 wurden die Gründe für die Annehmbarkeit des Erbpachtvertrags erläutert; auf dieser Grundlage hat sich das Präsidium am 31. März 1994 mehrheitlich für die Unterzeichnung des Vertrags ausgesprochen, der am gleichen Tag vom Präsidenten des Parlaments unterzeichnet wurde. 2.10. In der endgültigen Fassung sieht der Vertrag den Bau eines Gebäudes mit dem Plenarsaal, 29 Sitzungssälen, einem Kommunikationszentrum, einer Empfangsstelle zur Besucherbetreuung sowie zwei Restaurants und andere Dienste (Parkplätze) vor, zusätzlich rund 900 Büros für die Abgeordneten und die Verwaltung mit einer umbauten Fläche von insgesamt rund 185 331 m², auf einer Fläche von 4,34 ha.
2.11. Der gesamte Komplex mit vorläufigen Investitionskosten in Höhe von 443 Mio ECU wird dem Parlament in Erbpacht überlassen, für die jährlich eine Gebühr zu zahlen ist. Die Höhe der Gebühr ist so festgesetzt, daß die festgestellten Investitionskosten über jährliche Raten in 20 Jahren amortisiert sind. In den ersten sechs Jahren liegt die Jahresgebühr in der Größenordnung von 47,7 Mio ECU, die in den folgenden vier Jahren auf jeweils 31 Mio ECU sinkt und in den letzten zehn Jahren 32,5 Mio ECU beträgt. 2.12. Das Parlament hat für die Laufzeit des Pachtvertrags das Recht, das Gebäude von der Stadt Straßburg zu kaufen.
Der Kaufpreis entspricht dem im Zeitpunkt der Ausübung der Option noch rückzahlbaren Kapital. Wird diese Option vor dem zehnten Jahr ausgeübt, sinkt der Grundstückspreis um die Hälfte (65 Mio FF anstatt der im Vertrag festgelegten 130 Mio FF). Übermittlung der Vertragsentwürfe an den Finanzkontrolleur 2.13. Der Finanzkontrolleur ist angehört worden und hat sich mehrmals zu vier Vertragsentwürfen geäußert. 2.14. Gegen Ende der Verhandlungen hat der Finanzkontrolleur allerdings einem Vermerk des zuständigen Anweisungsbefugten, des Generaldirektors für Verwaltung, vom 25. März 1994 nicht Folge geleistet, der ihn aufgefordert hatte, den Vertragsentwurf mit seinem Sichtvermerk zu versehen; der Finanzkontrolleur hat damals weder seinen Sichtvermerk eindeutig verweigert noch seinen Stempel auf den Seiten des Vertragsentwurfs angebracht; mit diesem Verfahren (das in der Haushaltsordnung so nicht vorgesehen ist) drückt er seine Zustimmung zu den Vertragsentwürfen aus, die er als mit seinem Sichtvermerk versehen betrachtet.
Nach seiner Auffassung war mit dem Vermerk vom 25. März lediglich ein neuer, nicht endgültiger Vertragsentwurf übermittelt worden. 2.15. Dagegen kommt der Finanzkontrolleur in einem Vermerk vom 28. März 1994 an den Generalsekretär, mit Kopie an den zuständigen Anweisungsbefugten, ausdrücklich zu dem Schluß, daß außer im Falle erheblicher Änderungen derselbe "Vertragsentwurf in der gegenwärtigen Form nicht unterzeichnet werden sollte". Bemerkungen des Finanzkontrolleurs zu den Vertragsentwürfen 2.16. In der Sache beanstandet der Finanzkontrolleur sechs wesentliche Aspekte des Vertrags. a) Grundstückskosten Wie schon der Vergabebeirat hervorgehoben hat, ist sich der Finanzkontrolleur nicht sicher, ob das Parlament wirklich die Grundstückskosten hätte übernehmen sollen; statt dessen hätte das Gelände für einen symbolischen Betrag zur Verfügung gestellt werden können.
Auf jeden Fall hätte nach Meinung der befragten Sachverständigen ein Hoechstbetrag von 49 Mio FF anstatt der im Vertrag festgelegten 130 Mio FF nicht überschritten werden dürfen (dazu kommen noch 31 Mio FF an Erschließungskosten). b) Steuerliche Behandlung des Vorgangs (MwSt.) Hier hat sich die "Société d'Aménagement et d'Equipement de la Région de Strasbourg" (SERS), das mit dem Bau des Plenarsaals beauftragte gemischtwirtschaftliche Unternehmen, für die Zahlung der MwSt. entschieden, um anschließend die Erstattung zu beantragen, die von den französischen Behörden aufgrund des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften gewährt wurde.
Diese Lösung bedeutet für das Europäische Parlament die Zahlung von Bauzinsen, für einen höheren Baupreis (die MwSt. ist in dieser Berechnung enthalten) während des Zeitraums bis zur Erstattung. Dieser grundsätzlich einen Monat dauernde Zeitraum kann sich allerdings bis auf 18 Monate verlängern. Außerdem gibt der Vertrag der SERS keine Fristen zur Verbuchung der erstatteten MwSt.-Beträge und somit zur Kürzung der Baukosten um die entsprechenden MwSt.-Beträge vor. c) Umrechnung der Kosten von FF in ECU Der Finanzkontrolleur hält die Formulierung des Artikels 6.10 des Vertrags für mehrdeutig.
Er könnte dahin gehend ausgelegt werden, daß jeden Monat die Umrechnung des kumulativen Betrags der vorher getätigten Ausgaben erfolgt. In diesem Fall läge das gesamte Wechselkursrisiko beim Parlament, wie dies auch derzeit beim Vertrag in Brüssel der Fall ist. d) Bauzeit und Anwendung der Konventionalstrafen Obwohl man aufgrund der Lektüre des Wortlauts von Artikel 3.3 des Vertrags andere Schlüsse ziehen könnte, beträgt die der Firma SERS eingeräumte "Gesamtbauzeit" vor Verhängung von Konventionalstrafen für Ausführungsverzug 45 Monate und nicht 36 Monate, wie für den Abschluß der Arbeiten vorgesehen.
Die Möglichkeiten zur Verlängerung der Ausführungsfrist für die Arbeiten gehen zu Lasten des Parlaments. e) "Abnahme" und "Fertigstellung" des Gebäudes Das vorgesehene Verfahren gewährleistet dem Parlament nicht, daß die "Feststellung der Fertigstellung" und somit der Beginn der Laufzeit des Erbpachtvertrags erst angenommen werden können, nachdem sämtliche Bemerkungen und Beanstandungen des Parlaments an der Bauqualität vollständig geklärt sind. f) Vorläufige Investitionskosten und Prüfung der Kosten Nach Auffassung des Finanzkontrolleurs handelt es sich nicht um "Hoechstkosten", vor allem hinsichtlich der Nebenkosten, die lediglich prozentual und ohne Hoechstgrenze berechnet worden sind, was im übrigen auch auf die allgemeinen Untersuchungen zutrifft.
Außerdem sind nach französischem Recht die vorgesehenen Kosten deutlich durch einen Hoechstbetrag zu begrenzen. Ferner akzeptiert der Kontrolleur weder die Berechnungsgrundlage für diese Kosten noch die "Betriebskosten" der SERS. Schließlich äußert er auch Vorbehalte hinsichtlich der Bauzinsen. Berücksichtigung der Bemerkungen des Finanzkontrolleurs 2.17. Der Finanzkontrolleur fungierte bei der Vorbereitung des Vertragstextes zunächst als Berater des Organs nach einem durch Beschluß des Präsidiums über die Immobilienpolitik vorgesehenen Verfahren vom 10. Februar 1988 (siehe Ziffer 3.12).
2.18. Die Einschätzung der Tätigkeit des Finanzkontrolleurs durch die höchste Stelle des Parlaments ist aus dem Vermerk des Präsidenten vom 28. März 1994 an das Präsidium des Parlaments zu ersehen. Darin erinnert der Präsident an die Erklärung seitens des Finanzkontrolleurs in der Sitzung der Gruppe PIM vom 22. März 1994, in der er (der Finanzkontrolleur) versichert, daß der größte Teil seiner "Anregungen" in den Text des Entwurfs des Grundvertrags aufgenommen worden sei. Vor diesem Hintergrund hat der Präsident den Finanzkontrolleur gebeten, eine endgültige "Stellungnahme" abzugeben und seine umfassenden Schlußempfehlungen dem Präsidium vorzulegen, damit dies in voller Kenntnis der Sachlage entscheiden könne.
2.19. Wie bereits in Ziffer 2.15 erwähnt, stand der Finanzkontrolleur in seiner endgültigen Stellungnahme zu dem letzten Vertragsentwurf der Unterzeichnung eines solchen Textes allerdings grundsätzlich ablehnend gegenüber. Auch wenn die Begründung im Vermerk des Präsidenten vom 28. März Antworten auf sämtliche Bemerkungen zum Vertragsinhalt enthielt, hätte der Anweisungsbefugte nach der HO zu diesem Zeitpunkt einen Mittelbindungsantrag stellen müssen, so daß sich der Finanzkontrolleur in Ausübung seiner Kontrolltätigkeit zum endgültigen Wortlaut des Vertrags hätte äußern können (siehe Ziffer 3.11).
Fehlen des vorherigen Mittelbindungsantrags 2.20. Sowohl in der Haushaltsordnung als auch in den Durchführungsbestimmungen, in den internen Vorschriften des Parlaments und in dem vom Präsidium am 17. Februar 1988 angenommenen Verfahren zu den Ausgaben für Immobilien ist vorgesehen, daß der Vertragsentwurf nach der ersten Phase der Anhörung des Finanzkontrolleurs und nach dem Beschluß des Präsidiums vom zuständigen Anweisungsbefugten (dem Generaldirektor für Verwaltung) zusammen mit dem Mittelbindungsantrag dem Finanzkontrolleur zur Erteilung des Sichtvermerks vorgelegt wird (Artikel 7 des Verfahrens von 1988).
2.21. Im Fall Straßburg wurde diese zweite Phase nicht eingehalten, und dem Finanzkontrolleur wurde nach der Beschlußfassung des Präsidiums kein ordnungsgemäßer Mittelbindungsantrag vorgelegt. Ein Grundprinzip der Haushaltsordnung, nämlich die vorgeschriebene Erteilung des vorherigen Sichtvermerks des Finanzkontrolleurs auf dem Mittelbindungsantrag und dem Vertragsentwurf vor der Unterzeichnung, ist nicht eingehalten worden. Demzufolge wurde der Vertrag nach Maßgabe des geltenden Haushaltsrechts der Gemeinschaft unter unregelmäßigen Umständen abgeschlossen. 3. VORSCHRIFTEN DER HAUSHALTSORDNUNG ZU DEN AUSGABEN 3.1.
Wie in Brüssel zeigt auch der Fall Straßburg, daß die Vorschriften der Haushaltsordnung von den Parlamentsdienststellen vor allem hinsichtlich der Ausgaben im Immobilienbereich nicht eingehalten wurden. Zur Erinnerung werden nachstehend die einschlägigen Vorschriften aufgeführt. Vorschriften über Ausgabenbeschlüsse (Artikel 36 bis 39 der Haushaltsordnung) 3.2. Für die Ausführung der einzelnen Ausgaben gelten hauptsächlich die Bestimmungen der Haushaltsordnung gemäß Titel III (Ausführung des Haushaltsplans) Abschnitt III (Mittelbindung, Feststellung, Anordnung und Zahlung der Ausgaben), dort insbesondere Punkt 1 (Mittelbindung) hinsichtlich der Entscheidung über eine zu leistende Ausgabe und das Kontrollsystem, das vor einer rechtlichen Verpflichtung gegenüber Dritten greift.
3.3. Die Bestimmungen gemäß Artikel 36 sollen vor allem gewährleisten, daß Beschlüsse über sämtliche Maßnahmen, die (jetzt oder in Zukunft) zu einer Ausgabe zu Lasten des Haushaltsplans führen können, vorher geprüft werden, um insbesondere festzustellen, ob die Mittel verfügbar sind, ob die Ordnungsmäßigkeit und die Übereinstimmung der Ausgabe im Hinblick auf die geltenden Bestimmungen gegeben sind, und ob die in Artikel 2 genannten Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung eingehalten werden (Artikel 38). Einschlägige Durchführungsbestimmungen (Titel VII der Verordnung (Euratom, EGKS, EG) Nr.
3418/93 der Kommission) 3.4. Die in der Haushaltsordnung aufgestellten Grundsätze werden in der Verordnung (Euratom, EGKS, EG) Nr. 3418/93 der Kommission mit Durchführungsbestimmungen zu einigen Vorschriften der Haushaltsordnung im einzelnen präzisiert. Insbesondere Titel VII (Mittelbindung) enthält mit den Artikeln 51 bis 57 Angaben über die Verpflichtungen, die der zuständige Anweisungsbefugte einzuhalten hat: a) Artikel 52: Dem Finanzkontrolleur sind alle Entwürfe von allgemeinen Beschlüssen zu unterbreiten, die eine Ausgabeverpflichtung gegenüber Dritten beinhalten. b) Artikel 53: Erfordert eine Ausgabe vor der Mittelbindung einen Grundsatzbeschluß, so wird der Entwurf dieses Grundsatzbeschlusses zusammen mit einem entsprechenden Mittelbindungsantrag dem Finanzkontrolleur zur Erteilung des Sichtvermerks unterbreitet. c) Artikel 55:
Kann für bestimmte Maßnahmen zu dem Zeitpunkt, da der entsprechende Mittelbindungsantrag unterbreitet wird, die Ausgabe noch nicht genau in Zahlen ausgedrückt werden, dann muß der Anweisungsbefugte die voraussichtliche Ausgabe schätzen und in seinem Mittelbindungsantrag angeben, worauf sich diese Schätzung stützt. d) Artikel 56: Sämtliche Mittelbindungsanträge sind dem Finanzkontrolleur so rechtzeitig zu unterbreiten, daß er eine Stellungnahme abgeben kann und Bemerkungen, die er für zweckmäßig hält, berücksichtigt werden können. e) Artikel 57: Den Mittelbindungsanträgen sind . . . sämtliche Belege und gegebenenfalls alle sonstigen Dokumente und Informationen beizufügen, die der Finanzkontrolleur für die in Artikel 38 Absatz 1 der Haushaltsordnung vorgeschriebenen Feststellungen benötigt.
Bestimmungen über den Finanzkontrolleur (Artikel 36 bis 39 der Haushaltsordnung und Titel IX der Durchführungsbestimmungen) 3.5. In der Haushaltsordnung ist ein sehr strenges Verfahren zur vorherigen Kontrolle der Ausgabenbeschlüsse vorgesehen. Diese Überprüfungsaufgabe betrifft die Rechtmäßigkeit und die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und überträgt dem Finanzkontrolleur wesentliche Prüfungsbefugnisse, deren Ausübung eindeutig zur Erteilung oder zur Verweigerung des Sichtvermerks führen muß. 3.6. Hält der Finanzkontrolleur außerdem die Belege für unzureichend oder unvollständig, so schiebt er die Erteilung seines Sichtvermerks auf und schickt den Antrag unter Angabe der erbetenen Belege zurück an den Anweisungsbefugten (Artikel 64 der Durchführungsbestimmungen).
Im Bereich der Ausgabenleistung im Rahmen eines Vertrags muß dem Mittelbindungsantrag insbesondere der Entwurf des Abkommens oder Vertrags und die Stellungnahme des Vergabebeirats beigefügt sein (Artikel 66 der Durchführungsbestimmungen). 3.7. Die Zustimmung des Finanzkontrolleurs zum vorherigen Mittelbindungsantrag wird erteilt, indem der Mittelbindungsantrag mit einem Stempel versehen und datiert wird (Artikel 60 der Durchführungsbestimmungen). In dringenden Fällen kann der Sichtvermerk durch einen Boten, durch ein Fernschreiben oder durch jedes andere Mittel erteilt werden, das eindeutig erkennen läßt, daß der betreffende Mittelbindungsantrag mit einem Sichtvermerk versehen worden ist (Artikel 61 der Durchführungsbestimmungen).
3.8. Abgesehen von den Fällen, in denen die Verfügbarkeit der Mittel in Frage steht, kann sich die höchste Stelle durch einen hinreichend begründeten Beschluß und auf ihre alleinige Verantwortung über die Verweigerung des Sichtvermerks hinwegsetzen (Artikel 39 HO). Damit sollen unbegründete Fälle der Blockierung der Verwaltungstätigkeit vermieden werden. Interne Vorschriften des Parlaments 3.9. Für die Ausführung seiner Ausgaben hat das Parlament in der Sitzung des Präsidiums vom 17. Dezember 1986 Vorschriften angenommen, nachdem der Ausschuß für Haushaltskontrolle am 18. September 1986 dazu Stellung genommen hatte.
3.10. Erwähnenswert sind hier die Vorschriften in Titel II (Ausführung des Haushaltsplans) Ziffer II (Mittelbindungsverfahren) zur Erstellung eines Finanzbogens; seine Annahme durch die höchste Stelle des Parlaments gilt "als Ermächtigung für den zuständigen Anweisungsbefugten, die Ausstellung der Mittelbindung vorzunehmen". Dieser Bogen ist außerdem die Grundlage für die Kontrolle der Ausführung auf Verwaltungsebene durch den Finanzkontrolleur, den Anweisungsbefugten und den Rechnungsführer (Artikel 19). Artikel 21 sieht ausdrücklich vor: "Der Anweisungsbefugte kann Zahlungsverpflichtungen gegenüber Dritten nur eingehen, wenn er im Besitz der ordnungsgemäß mit dem Sichtvermerk versehenen diesbezüglichen Mittelbindung ist." In Titel II Ziffer XI (Der Finanzkontrolleur) sind die Aufgaben des Finanzkontrolleurs innerhalb des Organs definiert.
3.11. Zu Immobilienfragen hat das Präsidium am 10. Februar 1988 (Dok. PE 207.513) ein besonderes Verfahren angenommen. Nachstehend wird auf die für den Prüfungsbereich relevanten Punkte Bezug genommen. 3.12. "6. Wenn die Angelegenheit spruchreif ist, jedoch vor einer Zusage gegenüber Dritten, ersucht die Verwaltung das Präsidium um eine Entscheidung (gegebenenfalls unter Einschaltung des Kollegiums der Quästoren), und zwar auf der Grundlage eines schriftlichen Dossiers, das folgendes enthält: a) Angaben über die durchgeführte Markterkundung und einen Überblick über die eingegangenen Offerten; b) einen Überblick über die möglichen Optionen und den Stand der Verhandlungen über die entsprechenden Offerten.
Grundsätzlich sollten mindestens drei Wahlmöglichkeiten vorgelegt werden; c) einen Finanzbogen, auf dem für die zu berücksichtigenden Optionen klar und mit Vergleichszahlen die folgenden Angaben enthalten sind: - Miete, Mietpreis pro m², Kosten für Instandsetzungen sowie alle direkten und indirekten Aufwendungen (Abgaben, Heizung, Sicherheit, Ausstattung usw.); diese Zahlen müssen für einen kürzeren Zeitraum (z. B. das erste Jahr) und auch längerfristig (z. B. für die gesamte Vertragsdauer) angegeben werden; d) aktualisierte Stellungnahmen des Finanzkontrolleurs und des Juristischen Dienstes; e) abschließend einen konkreten Vorschlag." "C.
Vertragsabschluß" "7. Auf der Grundlage des Präsidiumsbeschlusses schließt die Verwaltung die erforderlichen Verhandlungen ab, legt dem Finanzkontrolleur den Vertragsentwurf und die Mittelbindung vor und unterbreitet schließlich dem Präsidenten das Ergebnis." "8. Sofern der ihm vorgelegte Mietvorschlag dem vom Präsidium gefaßten Beschluß entspricht, genehmigt der Präsident die Anmietung und unterzeichnet den Mietvertrag." "9. Falls die Klauseln des ihm unterbreiteten Mietvorschlags nicht mit dem vom Präsidium erteilten Mandat vereinbar sind, befaßt der Präsident das Präsidium erneut mit der Angelegenheit." "Dasselbe Verfahren ist - mutatis mutandis - auch bei anderen Mietvereinbarungen zu beachten, die finanzielle oder sonstige Belastungen für die Institution mit sich bringen." 4.
OBLIGATORISCHE WIRKSAMKEIT DER HAUSHALTSORDNUNG 4.1. In der Haushaltsordnung und den Durchführungsbestimmungen wird die Tätigkeit des für die Ausgaben zuständigen Anweisungsbefugten genauestens geregelt. Zusätzlich zu den bereits genannten Regelungen tragen auch andere Vorschriften dazu bei, die Zuständigkeiten der Beteiligten (Anweisungsbefugter, Finanzkontrolleur und Rechnungsführer) im Verfahren der Ausführung des Haushaltsplans zu definieren. Ermächtigung des Anweisungsbefugten 4.2. Insbesondere geht es um die Ermächtigung des Anweisungsbefugten, Ausgaben vorzunehmen. Die Mittelverwaltung ist nur den Beamten gestattet, denen durch förmlichen Beschluß der höchsten Stelle des Organs diese Befugnisse übertragen oder stellvertretend übertragen worden sind.
Die Beauftragten oder stellvertretenden Beauftragten können nur im Rahmen der ihnen ausdrücklich übertragenen Befugnisse handeln. 4.3. Der einzige im Parlament zur Ausführung der Ausgaben im Immobilienbereich (Artikel 200 bis 209 des Haushaltsplans) ermächtigte Beamte ist der Generaldirektor der Generaldirektion VI (Verwaltung) (Beschluß des Generalsekretärs des Parlaments vom 14. Dezember 1993 betreffend das erste Halbjahr 1994). Anwendung des Grundsatzes der Rechtmäßigkeit und Einhaltung der Kriterien der wirtschaftlichen Haushaltsführung 4.4. Der Anweisungsbefugte muß gleichzeitig die Einhaltung der Ordnungsmäßigkeit und die Übereinstimmung der Ausgabe im Hinblick auf die einschlägigen Vorschriften, insbesondere den Haushaltsplan, die Verordnungen sowie alle in Durchführung der Verträge und der Verordnungen erlassenen Vorschriften beachten (Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe c) der Haushaltsordnung).
4.5. Außerdem muß er auf die Einhaltung der in Artikel 2 genannten Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung, insbesondere der Sparsamkeit und der Kosten-Nutzen-Verhältnisse, achten (Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe d) der Haushaltsordnung). 4.6. Hier handelt es sich um kumulative und nicht um alternative Verpflichtungen. Es ist also nicht möglich, die Einhaltung der Vorschriften zu gewährleisten, ohne gleichzeitig die Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung anzuwenden, oder umgekehrt. Auch ist keine Maßnahme des Anweisungsbefugten zulässig unter dem Vorwand, die Regelungen hätten zur Sicherung angeblicher wirtschaftlicher Vorteile für das Organ nicht eingehalten werden können.
Maßnahmen des Anweisungsbefugten müssen gleichzeitig rechtmäßig sein und den Grundsätzen der wirtschaftlichen Haushaltsführung entsprechen. Ohne Einhaltung beider Bedingungen könnten die Mittel außerhalb der Grundsätze der Haushaltsordnung völlig willkürlich verwaltet werden. Sinn des vorherigen Sichtvermerks im Ausgabenkreislauf 4.7. Hier ist auf den Kreislauf der Ausgaben gemäß der Haushaltsordnung hinzuweisen (Artikel 36 ff.). Dabei handelt es sich um folgende aufeinanderfolgende Schritte: a) eventueller Grundsatzbeschluß des Organs, dessen Entwurf dem vorherigen Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs unterliegt; b) Suche des Vertragsnehmers (Ausschreibung, Auswahl des günstigsten Angebots); c) Vorlage eines Dossiers im Vergabebeirat (vor dem Beschluß des Anweisungsbefugten); d) Beschluß des Anweisungsbefugten und Vorlage eines Mittelbindungsantrags beim Finanzkontrolleur unter Angabe der vom Haushaltsplan zu übernehmenden Kosten und Übermittlung der Belege, einschließlich des Vertragsentwurfs; e) Sichtvermerk/Verweigerung des Sichtvermerks durch den Finanzkontrolleur (betreffend die Rechtmäßigkeit, die Einhaltung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und die Verfügbarkeit der Mittel), auf dem Formular des Mittelbindungsantrags; f) Eintragung zur Verbuchung des Mittelbindungsantrags; g) rechtliche Verpflichtung (Unterzeichnung des Vertrags); h) Ausstellung einer Auszahlungsanordnung; i) Sichtvermerk/Verweigerung des Sichtvermerks durch den Finanzkontrolleur auf der Auszahlungsanordnung; j) Zahlung durch den Rechnungsführer.
4.8. Macht der Finanzkontrolleur nach Unterzeichnung des Vertrags (Buchstabe g)) Bemerkungen zum Inhalt des Vertrags, wie im Fall Brüssel geschehen (siehe Verweigerung des Sichtvermerks 6/93) (Dok. PE 206.007), kann sich die höchste Stelle darauf beschränken, sich auf ihre Zahlungsverpflichtung zu berufen und sich über die Verweigerung des Sichtvermerks hinwegsetzen. Eine Verweigerung des Sichtvermerks vor der Unterzeichnung des Vertrags (Buchstabe e)) hat dagegen tatsächliche Auswirkung, weil der Anweisungsbefugte verpflichtet wird, die Gründe zu erläutern, warum er einen Vertrag unterschreiben will, dessen Inhalt offensichtlich nicht den Grundsätzen der wirtschaftlichen Haushaltsführung entspricht.
Ausdrückliche Formulierung der Erteilung des Sichtvermerks 4.9. Das in der Haushaltsordnung definierte Verfahren zur Erteilung des Sichtvermerks entspricht dem Erfordernis, die Entscheidung des Finanzkontrolleurs, den Sichtvermerk zu erteilen oder zu verweigern, klar und eindeutig zu machen. Dies erfolgt auf der Grundlage eines vom Anweisungsbefugten ordnungsgemäß vorgelegten Mittelbindungsantrags, anhand dessen der Finanzkontrolleur die Übereinstimmung der Verträge mit den Kriterien der Rechtmäßigkeit und der wirtschaftlichen Haushaltsführung überprüfen kann. 4.10. Der Sichtvermerk kann nicht unter Vorbehalt erteilt werden.
Der Finanzkontrolleur muß seine Zustimmung oder seine Verweigerung deutlich ausdrücken. Die entsprechenden Vorschriften sehen keinerlei Auslegungen der Absichten des Finanzkontrolleurs vor. 4.11. Somit ist ausgeschlossen, daß von einer "De-facto"-Erteilung oder -Verweigerung des Sichtvermerks im Zusammenhang mit der Haushaltsordnung gesprochen werden kann, wie dies der Juristische Dienst des Europäischen Parlaments im Fall Straßburg getan hat. Grenzen der Möglichkeit, sich über die Verweigerung hinwegzusetzen 4.12. Die Vorschriften über den Sichtvermerk enthalten auch die Möglichkeit, sich über die Verweigerung hinwegzusetzen.
Nach Auffassung des Hofes sind aber auch dieser Möglichkeit Grenzen gesetzt, da es sich nicht um eine absolute Befugnis handelt, die es dem Organ erlaubt, jede Verweigerung des Sichtvermerks abzublocken, unabhängig davon, ob dies durch gegebene Unregelmäßigkeiten oder sonstige Schwachstellen begründet ist (Beispiel: Einhaltung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung). 4.13. Zwar laufen Beschlüsse zur Hinwegsetzung über eine Sichtvermerksverweigerung darauf hinaus, Verstöße gegen die Haushaltsordnung zu bestätigen, doch ist der Hof der Auffassung, daß ein solcher Beschluß nicht dazu führen darf, einen unregelmäßigen Sachverhalt innerhalb des Organs zu "legalisieren", denn die Unregelmäßigkeit bleibt, und die zuständigen Stellen müssen sie beheben.
Sonst würde eine unbegrenzte Befugnis (außer in Fällen, in denen die Verfügbarkeit der Mittel in Frage steht), sich über die Verweigerung des Sichtvermerks hinwegzusetzen, dazu führen, daß von jeder Bestimmung der Haushaltsordnung abgewichen wird, deren Einhaltung dann letztlich auch als überfluessig angesehen werden könnte. 4.14. Der Fall, daß man sich unmöglich über die Verweigerung des Sichtvermerks hinwegsetzen kann, wenn die Mittel gemäß Artikel 39 letzter Absatz (siehe auch Artikel 47 und Artikel 48) nicht verfügbar sind, stellt eine absolute Grenze dar, da keine Ausgabe vorgenommen werden kann, wenn die Mittel in der entsprechenden Haushaltslinie fehlen.
Allerdings muß im Fall von Immobilienverträgen, bei denen Zahlungsverpflichtungen zu Lasten künftiger Haushaltspläne wie im Fall Straßburg vorgesehen sind, und unter Berücksichtigung der Tatsache, daß der Verwaltungshaushalt nichtgetrennte Mittel vorsieht, die auf Jahresbasis verwendet werden können, die Verfügbarkeit der Mittel im Verhältnis zu den vorhersehbaren Zahlungen beurteilt werden (1998), ohne daß im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses die Gesamtsumme in einer Haushaltslinie eingestellt ist (Artikel 1 Absatz 3 HO). Ansonsten wäre jede vergleichbare Vertragsunterzeichnung unmöglich, da die Mittel über das eine Haushaltsjahr hinaus, für das der Betrag im Haushaltsplan eingestellt ist, nicht verfügbar sind.
Unmöglichkeit, sich "de facto" über die Verweigerung hinwegzusetzen 4.15. Kennzeichnend für das Verfahren gemäß den Artikeln 36 bis 39 ist der Grundsatz, daß die Gültigkeit der Akte streng der Einhaltung der entsprechenden Formvorschriften unterliegt. Dies gilt insbesondere für die erforderliche Begründung eines Hinwegsetzungsbeschlusses, der dem Anweisungsbefugten, dem Finanzkontrolleur und dem Rechnungsführer mitgeteilt werden muß, um jede Unsicherheit über die korrekte Verwaltung der Mittel zu vermeiden. Dem Hof wurde ein solcher Beschluß jedenfalls nicht mitgeteilt. 4.16. Folglich ist die Annahme des Juristischen Dienstes des Parlaments, die höchste Stelle habe sich im Fall Straßburg de facto über die Verweigerung des Sichtvermerks hinweggesetzt, im Rahmen der Haushaltsordnung unzulässig (siehe Ziffern 4.9 bis 4.11).
5. UNTERZEICHNUNG DES VERTRAGS VON STRASSBURG Nichteinhaltung der Finanzvorschriften Position der Verwaltung 5.1. Aufgrund der einschlägigen Regelung hätte der Anweisungsbefugte bereits den Finanzkontrolleur mit einem Mittelbindungsantrag befassen müssen, als der Grundsatzbeschluß über die Anmietung und/oder die Übernahme in Erbpacht der Gebäude in Straßburg gefaßt wurde (Beschlüsse des Präsidiums von 1990 und 1993). 5.2. Außerdem hatte der Anweisungsbefugte nach dem Beschluß des Präsidiums vom 31. März 1994 einen ordnungsgemäßen Mittelbindungsantrag (Artikel 6 und 7 der internen Vorschriften von 1988) an den Finanzkontrolleur zu richten, damit dieser den Beschluß über die Unterzeichnung des Vertrags mit seinem Sichtvermerk versehen konnte.
5.3. Die Verwaltung hat diese Verpflichtungen verschleiert. Insbesondere kann der Vermerk vom 25. März 1994, den die Verwaltung als Mittelbindungsantrag bezeichnet, nicht als solcher gelten. Dieser Vermerk (der übrigens vor dem Beschluß des Präsidiums übergeben wurde) enthält nicht die in der Haushaltsordnung und in den internen Vorschriften von 1986 (Artikel 16) ausdrücklich geforderten Angaben und kann somit kein ordnungsgemäßes Buchungsdokument sein. 5.4. Es wurde auch vorgetragen, daß bei Fehlen (das laufende Haushaltsjahr betreffender) unmittelbarer Zahlungen, mit denen die Vorlage eines Mittelbindungsantrags hätte begründet werden können, dem Finanzkontrolleur der Beschluß nicht vorzulegen war, da jeder Haushaltsplan mit den Verwaltungsausgaben für den Dienstbetrieb der Organe dem Grundsatz der Jährlichkeit unterliegt.
5.5. Nach Auffassung des Hofes ist hier zwischen "Ausgaben" und "Zahlungen" zu unterscheiden. Der Beschluß über eine Ausgabe kann durchaus bedeuten, daß im Laufe des betreffenden Haushaltsjahres keine Zahlungen erfolgen (wie im Fall Straßburg); er stellt aber an sich eine Maßnahme dar, die zu einer Ausgabe zu Lasten künftiger Haushaltspläne führen kann (Artikel 36 HO), manchmal mit sehr hohen Beträgen (insgesamt 870 Mio ECU für Straßburg, einschließlich Zinsen), bei der es also wesentlich auf die vorherige Prüfung der Rechtmäßigkeit und der Einhaltung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung ankommt.
5.6. Bekanntlich hat der Hof hinsichtlich der Einhaltung des Artikels 36 der Haushaltsordnung (vorherige Stellung eines Mittelbindungsantrags) seit Jahren (JB 1987) auf zahlreiche Fälle hingewiesen, in denen die Parlamentsdienststellen diese Vorschrift nicht eingehalten haben. Trotz der Zusicherungen als Antwort auf die Bemerkungen im Jahresbericht 1992 (ABl. C 309 vom 16. November, Ziffern 15.2 bis 15.9) werden diese Vorschriften noch immer nicht ausreichend eingehalten, obwohl es sich um grundlegende Normen handelt, deren Einhaltung allein die Anweisungsbefugten zur Ausführung der Ausgaben ermächtigt.
Rolle des Finanzkontrolleurs 5.7. In Immobilienfragen (Brüssel und Straßburg) wurde der Finanzkontrolleur im Zeitraum vor der Unterzeichnung des Vertrags auf der Grundlage des Beschlusses des Präsidiums von 1988 (siehe Ziffer 3.12) um Stellungnahme zu den verschiedenen Vertragsentwürfen ersucht. 5.8. Der Finanzkontrolleur hatte allerdings nicht die Möglichkeit, seinen Sichtvermerk zu erteilen oder zu verweigern, was durch die zu den Vertragsentwürfen geäußerten Bemerkungen gerechtfertigt erschien. Bekanntlich (siehe Ziffer 5.1) hat der Anweisungsbefugte nicht, wie eigentlich vorgeschrieben, vorher ordnungsgemäß einen Mittelbindungsantrag eingereicht.
5.9. Durch eine eventuelle Verweigerung des Sichtvermerks wäre die höchste Stelle, wenn sie es gewünscht hätte, zu einem Hinwegsetzungsbeschluß gezwungen worden, den sie in Abgrenzung zu den Bemerkungen vor allem zur Einhaltung der Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung, ordnungsgemäß hätte begründen müssen. 5.10. Die zwiespältige Stellung des Finanzkontrolleurs bei der Behandlung von Immobilienfragen, insbesondere im Fall Straßburg (ebenso wie in Brüssel) hat ihn an der vollständigen Wahrnehmung seiner Aufgabe gehindert. Dies steht im Widerspruch zu den Grundsätzen für die Ausführung des Haushaltsplans, die auf einer ausgewogenen Aufteilung der jeweiligen Befugnisse der Verwaltung und der internen Kontrolle im Bereich der Ausgaben und deren Kontrolle beruhen.
Auswirkungen der unregelmäßigen Sachlage auf den Vertrag Unrechtmäßigkeit innerhalb des Organs 5.11. Nach Auffassung des Hofes ist die Frage der Klärung einer Situation nuanciert zu betrachten, in der das Organ "gültige" Verbindlichkeiten gegenüber Dritten eingegangen ist, ohne einen vorherigen Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs einzuholen. 5.12. Einerseits trifft zu, daß die rechtliche Verpflichtung gegenüber einem Dritten gültig ist (der Dritte hat den Vertrag guten Glaubens geschlossen). Andererseits ist hervorzuheben, daß dieser Vorgang, dem keine buchmäßige Verpflichtung vorangeht, intern jeder Rechtsgrundlage entbehrt.
Der Sachverhalt steht vollkommen im Widerspruch zur Haushaltsordnung, und häufig fehlt eine korrekte Veranschlagung der Mittel. Andernfalls wäre nach Maßgabe der Haushaltsordnung diese Verpflichtung gegenüber Dritten nicht zustande gekommen. 5.13. Die interne Kontrolle muß im Zeitpunkt des Beschlusses zur Genehmigung einer Ausgabe, also vor der Unterzeichnung eines Vertrags greifen. Es macht keinen Sinn, einen Sichtvermerk im Zeitpunkt der Zahlungen aus Gründen zu verweigern, die sich auf den Inhalt des Vertrags beziehen, da das Organ dann rechtlich gegenüber Dritten bereits gebunden ist.
Finanzielle Folgen 5.14. Im Fall der rechtlichen Verpflichtung gegenüber einem Dritten, die bei fehlender vorheriger Mittelbindung und/oder Verfügbarkeit der Mittel eingegangen wurde, ist offensichtlich, daß das Organ trotzdem die Zahlung der übernommenen Schulden vornehmen muß. 5.15. Das Organ hat folglich die notwendigen Mittel für das laufende Haushaltsjahr und, falls sich die Schuld auf mehrere Jahre verteilt, für die kommenden Haushaltsjahre aus seinem Haushaltsplan bereitzustellen. Dabei fehlt immer noch eine angemessene Veranschlagung der Mittel. 5.16. Die Tatsache, daß diese Zahlungen vorgenommen werden können, ist keine Begründung für den Abschluß von Verträgen, die mit der Haushaltsordnung nicht in Einklang stehen.
In diesen Fällen ist der Anweisungsbefugte für Verstöße gegen die Haushaltsordnung disziplinarisch verantwortlich und gegebenenfalls zum Schadenersatz verpflichtet (Artikel 73 der Haushaltsordnung). 6. VERANTWORTUNG DES ANWEISUNGSBEFUGTEN UND DES FINANZKONTROLLEURS 6.1. Im Fall Straßburg wurde vor Unterzeichnung des Erbpachtvertrags kein vorheriger Mittelbindungsantrag vorgelegt (der dem Finanzkontrolleur übermittelte Vermerk vom 25. März 1994 reicht nicht aus). Allein für dieses Versäumnis ist der Anweisungsbefugte bereits disziplinarisch verantwortlich und gegebenenfalls zum Schadenersatz verpflichtet (Artikel 73 der Haushaltsordnung).
Dabei ist allerdings in Erwägung zu ziehen, inwieweit der anweisungsbefugte Beamte auf Anordnung seiner Vorgesetzten gehandelt hat. Um die Befreiung aus der Verantwortung für eine fehlerhafte Maßnahme geltend machen zu können, muß er eine schriftliche Anordnung erhalten (Artikel 21 Absatz 3 des Statuts). 6.2. Da im Parlament in Immobilienfragen Unklarheit herrscht, wo jeweils die Abgrenzung der Funktionen zwischen den "Entscheidungsträgern" (Präsident, Präsidium, Kollegium der Quästoren) und den "Anweisungsbefugten" für die Ausgaben, eine Beamten übertragene Tätigkeit, liegt, ist die jeweilige Verantwortung der Betroffenen nicht leicht zu beurteilen.
6.3. Zunächst ist jedoch als mögliche Rechtfertigung auszuschließen, die Dringlichkeit oder irgendein "politischer" Sachzwang könnten dazu führen, dem Finanzkontrolleur keinen Mittelbindungsantrag für Ausgaben vorzulegen. Bekanntlich ist der Sichtvermerk zwingend vorgeschrieben. In dringenden Fällen kann dieser auch durch jedes Mittel erteilt werden, das eindeutig erkennen läßt, daß der Mittelbindungsantrag mit einem Sichtvermerk versehen worden ist. 6.4. Die Verantwortung der Anweisungsbefugten sowie der Finanzkontrolleure und der Rechnungsführer ist in den Verträgen, in der Haushaltsordnung (Artikel 73 ff.) und in den internen Vorschriften eindeutig festgelegt.
6.5. Gemäß Titel V (Verantwortung der Anweisungsbefugten, der Finanzkontrolleure, der Rechnungsführer und der Zahlstellenverwalter) der Haushaltsordnung sind diese Personen disziplinarisch verantwortlich und gegebenenfalls zum Schadenersatz verpflichtet, wenn sie diese Haushaltsordnung nicht beachten (Artikel 73 ff.). 6.6. In der Praxis der Gemeinschaft ist eine häufige Anwendung dieser Vorschriften nicht nachzuweisen. Dennoch sind sie eine unerläßliche Ergänzung der Vorschriften über die Mittelbindung, Feststellung, Anordnung und Zahlung der Ausgaben. Ihre korrekte Anwendung ist wesentlich, um die Ausführung der Haushaltsordnung gewährleisten zu können.
7. SCHLUSSFOLGERUNG 7.1. Im Fall Straßburg wurden die Bedingungen der Haushaltsordnung und der internen Vorschriften im Hinblick auf die Unterzeichnung eines mit der Haushaltsordnung und den Grundsätzen der wirtschaftlichen Haushaltsführung in Einklang stehenden Vertrags nicht eingehalten. 7.2. Umgangen wurden von der Verwaltung insbesondere die Bestimmungen nach Artikel 36 (Vorherige Mittelbindung) und Artikel 38 (Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs) der Haushaltsordnung. Hervorzuheben ist auch, daß die Verwaltung ihre eigenen internen Vorschriften für Gebäudeausgaben vom Februar 1988 nicht eingehalten hat, in denen ihr vorgeschrieben wird, zunächst die Stellungnahme des Finanzkontrolleurs und anschließend seinen Sichtvermerk einzuholen, bevor der Vertrag unterzeichnet wird.
7.3. Dieses Versäumnis ist in dem größeren Zusammenhang der Anwendung der Haushaltsordnung durch die Verwaltung des Parlaments zu sehen. Eine deutliche Abgrenzung der Tätigkeiten einzelner Gremien des Parlaments, die für Verwaltungsausgaben (auf Entscheidungsebene und für die Ausführung des Haushaltsplans) zuständig sind, könnte zur Klärung dieser Situation beitragen. 7.4. Allein aufgrund der Unterzeichnung des Vertrags ist das Parlament verpflichtet, die Zahlung der künftigen Gebühren für den Bau des Plenarsaals in Straßburg vorzunehmen. Intern hat das Parlament Unregelmäßigkeiten, wie sie bei der Unterzeichnung dieses Vertrags festgestellt wurden, zu bereinigen.
Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof der Europäischen Gemeinschaften in seiner Sitzung vom 13. und 14. Dezember 1995 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof André J. MIDDELHOEK Präsident ANTWORTEN DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS Antwort des Präsidiums Das Präsidium, das den Bericht des Rechnungshofs zur Kenntnis genommen hat, möchte zunächst dem Rechnungshof danken, der so rasch auf den Wunsch des Parlaments reagiert hat, einen Bericht über die Unterzeichnung des Vertrags betreffend den Bau des Plenarsaals (IPE IV) des Europäischen Parlaments in Straßburg vorzulegen. So haben die Dienststellen des Rechnungshofs der Verwaltung bereits am 16.
Juni 1995 vorläufige Bemerkungen übermittelt, und nach mehreren Sitzungen der Vertreter der beiden Organe wurde der endgültige Bericht dem Parlament am 6. November zugeleitet. Das Präsidium möchte die einzelnen Schritte darstellen, die zur Unterzeichnung des Vertrags geführt haben. Es sei mithin daran erinnert, daß die vom obersten Verwaltungsorgan des Parlaments getroffene Entscheidung einen Schlußstrich unter das lange Verfahren der Konsultation sämtlicher betroffenen Organe und Instanzen gemäß den geltenden Regeln zog, doch letztendlich handelt es sich um eine politische Entscheidung eines politischen Organs.
Hier wäre die Erklärung zu nennen, die der damalige Präsident des Parlaments am 31. März 1994 vor dem Präsidium abgegeben hat: "hört eine Wortmeldung des Präsidenten, wonach: - er sich gegenüber den französischen Behörden dahin gehend verpflichtet habe, daß das Präsidium innerhalb kürzester Frist entscheide, . . ., - das Präsidium bereits eine politische Entscheidung getroffen habe, indem es ihm ein Verhandlungsmandat übertragen habe, und ihm das erzielte Ergebnis zufriedenstellend erscheine, - er angesichts des von der Mehrheit de Mitglieder der Arbeitsgruppe ,Immobilien' vorgelegten Vorschlags der Ansicht sei, daß die Verhandlungen als abgeschlossen betrachtet werden könnten und das Präsidium somit eine politische Entscheidung treffen könne, - das Präsidium, indem es in umfassender Kenntnis aller Gutachten der zuständigen Dienststellen einschließlich denjenigen des Finanzkontrolleurs eine Entscheidung treffe, seine Befugnisse einer politischen Behörde ausübe und sich somit über die ihm gegenüber geäußerten Vorbehalte hinwegsetzen könne" (1).
Man kann hinzufügen, daß das Präsidium, das sich demnächst mit der Immobilienpolitik des Parlaments befassen wird, auch bei dieser Gelegenheit erneut das Entscheidungsverfahren prüfen wird. Die Bemerkungen des Rechnungshofs erstrecken sich de facto auf zwei Punkte: - War das Präsidium im März 1994 befugt, eine endgültige Entscheidung über die Unterzeichnung des Vertragsentwurfs betreffend das Gebäude IPE IV in Straßburg zu treffen? - War die Benutzung des Vordrucks für einen gültigen Mittelbindungsantrag notwendig? Was den ersten Punkt anbelangt, so steht es außer Zweifel, daß das Präsidium nach Einholung der Stellungnahme aller betroffenen Stellen einschließlich des Finanzkontrolleurs und nachdem es zur Auffassung gelangt war, daß die Verhandlungen ein befriedigendes Ergebnis gezeitigt hatten, völlig berechtigt war, über den Vertragsentwurf abzustimmen.
Das oberste Verwaltungsorgan des Parlaments besaß mithin sämtliche Elemente, um in voller Kenntnis der Sachlage Stellung nehmen zu können. Was den zweiten Punkt anbelangt, die Nichtverwendung eines Vordrucks für einen Mittelbindungsantrag, so mag die Bemerkung des Hofs befremden. In der Haushaltsordnung sind die zu erfuellenden Bedingungen klar festgelegt: Artikel 37 der Haushaltsordnung fordert, daß in den Mittelbindungsanträgen der Gegenstand der Ausgabe, die voraussichtliche Ausgabenhöhe - soweit möglich unter Angabe der Währungen - die Verbuchungsstelle sowie der Zahlungsempfänger angegeben werden.
Der Vertragsentwurf und die beigefügten Belege enthalten diese Angaben und noch weitere Angaben außer der Verbuchungsstelle, die 1994 aber bei 0 ECU lag und somit keinerlei Klärung mit sich brachte. Auf jeden Fall läßt sich aber hinzufügen, daß ein solches Formular auch bei ähnlichen früheren Gelegenheiten nicht benutzt worden ist und daß weder der Hof noch der Finanzkontrolleur dies damals beanstandet hatten. Das Präsidium kommt daher - auch aufgrund des ausführlichen Berichts, den der Hof ihm übermittelt hat - zu dem Schluß, daß das Organ den Bestimmungen der Haushaltsordnung entsprechend gehandelt hat.
Allerdings hat das Europäische Parlament in seiner Entschließung zur Entlastung für die Ausführung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1993 vom 12. Oktober seinen Ausschuß für Haushaltskontrolle beauftragt, einen Entwurf einer Änderung der Internen Vorschriften und der betreffenden Bestimmungen der Geschäftsordnung auszuarbeiten, der darauf abzielt, die innere Geschlossenheit der Vorschriften sicherzustellen, die die Verfahren der Entlastung und der Hinwegsetzung über Sichtvermerksverweigerungen des Finanzkontrolleurs regeln. Es hat außerdem seinen Generalsekretär beauftragt, ihm Verfahrensvorschläge betreffend die Behandlung von Beschaffungen mit mehrjährigen Haushaltsauswirkungen vorzulegen.
Der vorliegende Bericht des Rechnungshofs wird in diesem Hinblick ein sehr nützliches Element sein. Die Antworten sind im einzelnen im beiliegenden Text wiedergegeben. Antwort der Verwaltung Ziffer 2.1 Auf politischer wie administrativer Ebene fand vor der Unterzeichnung des Vertrags "IPE IV Straßburg" eine sehr umfassende Konsultation statt. Beteiligt waren insbesondere das Präsidium, die Arbeitsgruppe "Immobilienpolitik", der Präsident, der Generalsekretär, die GD VI, der Finanzkontrolleur, der Juristische Dienst und der Rechnungsführer. In der Sitzung des Präsidiums des Europäischen Parlaments vom 31.
März 1994 befürworteten schließlich vier Mitglieder der Arbeitsgruppe "Immobilienpolitik" die Unterzeichnung des Vertrags und zwei Mitglieder sprachen sich dagegen aus, während die Mitglieder des Präsidiums mit acht gegen zwei Stimmen den Vertrag "IPE IV Straßburg" annahmen. Ziffer 2.4 In seiner Stellungnahme 58/94, ein Dokument, das der Hof nicht erwähnt, hat der Vergabebeirat eine befürwortende Stellungnahme abgegeben. Ziffer 2.7 Das Parlament hat drei externe Berater konsultiert, die einhellig der Ansicht waren, daß der Vertrag die Interessen des Parlaments wahrt. Ziffer 2.13 Es ist auf die Maßnahmen des Anweisungsbefugten zwecks Konsultierung des Finanzkontrolleurs während der ganzen Entwicklung dieses Dossiers hinzuweisen: - am 13.
Januar 1994 wird der Finanzkontrolleur mit der Fassung des Vertragsentwurfs vom 7. Januar 1994 befaßt; - am 31. Januar 1994 legt der Finanzkontrolleur den Vermerk 94/06 vor - ein Dokument von 15 Seiten - zur Fassung vom 7. Januar 1994; - am 3. Februar 1994 beantwortet der Anweisungsbefugte auf 31 Seiten diesen Vermerk; - am 9. Februar 1994 legt der Finanzkontrolleur auf 9 Seiten den zusätzlichen Vermerk 94/07 vor; - am 25. Februar 1994 fordert der Finanzkontrolleur in einer Aufzeichnung an den Generalsekretär, mit jeder neuen Fassung des Vertragsentwurfs erneut befaßt zu werden; - am 4. März 1994 befaßt der Anweisungsbefugte den Finanzkontrolleur mit der Fassung des Vertragsentwurfs vom 28.
Februar 1994; - am 7. März 1994 übermittelt der Finanzkontrolleur dem Anweisungsbefugten den Vermerk 94/16 von 23 Seiten; - am 9. März 1994 antwortet ihm der Anweisungsbefugte auf 10 Seiten; - am 24. März 1994 ersucht der Generalsekretär den Finanzkontrolleur um eine endgültige Stellungnahme; - am 25. März 1994 ersucht der Anweisungsbefugte den Finanzkontrolleur, den Vertragsentwurf in seiner Fassung vom 24. März 1994 mit dem Sichtvermerk zu versehen; - am 28. März 1994 erstellt der Finanzkontrolleur den Vermerk 94/21 auf 17 Seiten; - am 30. März 1994 antwortet der Anweisungsbefugte mittels Aufzeichnung an den Generalsekretär auf seinen Vermerk.
Darüber hinaus hat der Finanzkontrolleur an den Sitzungen der Gruppe PIM teilgenommen, als diese das Dossier "IPE IV Straßburg" prüfte (die erste Fassung des Vertragsentwurfs wurde den Mitgliedern der Gruppe PIM am 3. November 1993 vom Anweisungsbefugten übermittelt). Der Finanzkontrolleur wurde also während der ganzen Entwicklung dieses komplexen Dossiers auf dem laufenden gehalten und hat sich selbst diesbezüglich informiert. Ziffer 2.14 Nachdem die politische Stelle die Stellungnahmen aller betroffenen Parteien zur Kenntnis genommen hatte und zu einer Schlußfolgerung kommen wollte, erwartete sie vom Finanzkontrolleur eine endgültige Stellungnahme seinerseits, und zwar für oder gegen den Vertragsentwurf.
Vor der Sitzung des Präsidiums hat der Finanzkontrolleur ungeachtet eines formellen Ersuchens des Anweisungsbefugten (2) keine endgültige Stellungnahme abgegeben. Ziffer 2.15 Der Hof weist auf die negative Haltung des Finanzkontrolleurs in dessen Vermerk vom 28. März 1994 hin. Er erwähnt nicht, daß der Präsident des Parlaments in einer Aufzeichnung für das Präsidium vom selben Tag auf die Einwände des Finanzkontrolleurs geantwortet hat. Schließlich hat sich der Finanzkontrolleur am 31. März 1994 vor dem Präsidium geäußert. Das Präsidium hat sich nach der Kenntnisnahme der Stellungnahme des Finanzkontrolleurs für die Unterzeichnung des Vertrags ausgesprochen.
Ziffer 2.16 a) Die vom Hof angeführten Zahlen sind nicht richtig. Der vom Präsidium in seiner Sitzung vom 31. März 1994 gebilligte Betrag beläuft sich auf 96 Millionen FF (Grundstück und Erschließung). b) Mit Schreiben vom 29. März 1994 hatte der damalige Haushaltsminister SARKOZY bestätigt, daß "die erforderlichen Maßnahmen getroffen werden, damit die Erstattung innerhalb sehr kurzer Fristen von 3 Wochen bis zu einem Monat erfolgt". Dieses Schreiben wurde den Akten des Präsidiums vom 31. März 1994 beigefügt. In der Praxis erfolgt die Erstattung sogar innerhalb von 14 Tagen. Die der SERS in FF erstattete MwSt wird unverzüglich in ECU umgerechnet und dem Konto "Prêt IPE IV" der SERS bei ihren Banken gutgeschrieben.
Die einzigen zusätzlichen Kosten, die für das Parlament anfallen könnten, sind Bauzinsen für einen Zeitraum von 14 Tagen. Das ist angesichts der diesbezüglichen französischen Rechtsvorschriften unvermeidlich. c) Das von der SERS aufgenommene Darlehen lautet auf ECU; die einzige - positive oder negative - Wechselkursdifferenz kann zwischen dem Zeitpunkt entstehen, in dem Mittel bei ihren Banken angefordert werden, und dem Zeitpunkt der Umrechnung der Rechnungsbeträge in ECU; diese Umrechnung erfolgt monatlich. Entgegen der Feststellung des Hofes bezieht sich die Umrechnung natürlich nicht auf den kumulativen Betrag der getätigten Ausgaben. d) Die Behauptung ist ungenau, daß der Bauzeitraum 45 Monate beträgt: in Artikel 3.2 des Vertrags "IPE IV Straßburg" ist eine Bauzeit von 39 Monaten vorgesehen, die sogar auf 36 Monate reduziert werden könnte.
Der Zeitraum wurde vom Parlament akzeptiert. e) Die Interessen des Parlaments werden weitgehend durch Artikel 4 des Vertrags geschützt, in dem u. a. vorgesehen ist, daß das Gebäude entweder zum Zeitpunkt der Fertigstellung oder zum Zeitpunkt der Abnahme als fertiggestellt gilt . . . bzw. zum Zeitpunkt der letzten der Abnahmen, wenn diese nacheinander oder teilweise erfolgen, außer im Falle der gehörig begründeten Weigerung des Europäischen Parlaments infolge der Nichteinhaltung des Programmdossiers in allen seinen Bestandteilen. f) Laut Artikel 22 des Vertrags ist die SERS für die Durchführung der Arbeiten am Gebäude innerhalb der finanziellen Auflagen der geschätzten Kosten und der von den Parteien akzeptierten Änderungen verantwortlich.
Artikel 6.3. des Vertrags ist sehr klar bezüglich der Frage der Bauzinsen und im Vertrag ist keine Gewinnspanne für die SERS vorgesehen, die eine Gesellschaft des öffentlichen Rechts ist. Im Finanzbogen werden "Gesellschaftskosten" erwähnt, die ein Entgelt für die von der SERS geleistete Arbeit und keineswegs eine Gewinnspanne der Gesellschaft sind. Ziffer 2.18 Des weiteren erhielt der Finanzkontrolleur am 25. März 1994 vom Anweisungsbefugten einen ausdrücklichen Antrag auf Erteilung des Sichtvermerks. Am 31. März 1994 gab er vor dem Präsidium eine Stellungnahme ab, so daß dieses "in voller Kenntnis der Sachlage" entscheiden konnte (PV des Präsidiums vom 31.
März 1994). Ziffer 2.20 Aufgrund von Mandaten, die das Präsidium im September 1990 und im Juli 1991 erteilte, wurde in ständiger Abstimmung mit den politischen und administrativen Stellen und insbesondere mit dem Finanzkontrolleur ein Vertragsentwurf ausgehandelt und der Vertrag schließlich vom Anweisungsbefugten dem Finanzkontrolleur zur Erteilung des Sichtvermerks vorgelegt. Ziffer 2.21 Der Rechnungshof täuscht den Leser, wenn er erklärt, nach dem Beschluß des Präsidiums sei dem Finanzkontrolleur kein ordnungsgemäß ausgestellter Mittelbindungsantrag vorgelegt worden. Nach Artikel 37 der Haushaltsordnung ist für einen Mittelbindungsantrag kein eigenes Standardformular erforderlich; vielmehr sind auf diesen Anträgen "der Gegenstand der Ausgabe, die voraussichtliche Ausgabenhöhe - soweit möglich unter Angabe der Währungen -, die Verbuchungsstelle sowie der Zahlungsempfänger anzugeben." All diese in der Haushaltsordnung geforderten Elemente waren in den Belegen enthalten, die dem Finanzkontrolleur am 25.
März 1994 zwecks Erteilung eines Sichtvermerks vorgelegt wurden (mit Ausnahme der Verbuchungsstelle, die 1994 0 ECU betrug). Im übrigen hat der Finanzkontrolleur niemals bestritten, daß der Anweisungsbefugte den Antrag vorgelegt hat, und hatte auch nichts gegen die Form des Antrags einzuwenden. In der Vergangenheit haben weder der Hof noch der Finanzkontrolleur die Nichtverwendung eines Mittelbindungsformblatts beanstandet, was seine Richtigkeit hat, da die Bestimmungen von Artikel 51 ff. der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung hierfür keine eigene Form vorsehen. Die Schlußfolgerung des Rechnungshofs, wonach der Vertrag "IPE IV Straßburg" "ausgehend vom geltenden Haushaltsrecht der Gemeinschaft unrechtmäßig abgeschlossen wurde", ist unhaltbar, denn sie ergibt sich weder aus der Sachlage als solche noch ist sie durch die einschlägigen Vorschriften der Haushaltsordnung und ihrer Durchführungsbestimmungen zu belegen.
Ziffer 3.1 In Anbetracht der vorstehenden Antworten ist nicht ersichtlich, welche Bestimmungen der Haushaltsordnung vom Anweisungsbefugten nicht eingehalten wurden. Ziffer 4.10 Der Rechnungshof erklärt, daß der Finanzkontrolleur deutlich zum Ausdruck bringen muß, ob er den Sichtvermerk erteilen oder verweigern will. Im vorliegenden Fall hat der Finanzkontrolleur weder das eine noch das andere getan. Wie hätte sich die zuständige politische Stelle in dieser Situation verhalten sollen? In der kontradiktorischen Sitzung mit dem Rechnungshof vom 3. August 1995 argumentierten die Bediensteten des Rechnungshofs, daß in einem solchen Fall der Begriff der "vernünftigen Frist" gelten müsse.
Nach Ablauf dieser Frist müsse der Finanzkontrolleur Stellung nehmen, damit die politische Behörde ihren Beschluß fassen könne. Daraufhin handelte das Präsidium, wie im Protokoll der Sitzung vom 31. März 1994 beschrieben, wo es heißt: "(eine Wortmeldung des Präsidenten, wonach:) . . . das Präsidium, indem es in umfassender Kenntnis aller Gutachten der zuständigen Dienststellen einschließlich derjenigen des Finanzkontrolleurs eine Entscheidung treffe, seine Befugnisse einer politischen Behörde ausübe und sich somit über die ihm gegenüber geäußerten Vorbehalte hinwegsetzen könne." Ziffer 4.11 Der Begriff der "De-facto-Verweigerung" des Sichtvermerks geht auf eine Aufzeichnung des Juristischen Dienstes vom 2.
März 1995 zurück, der Frage des Ausschusses für Haushaltskontrolle, ob das Parlament vor den zuständigen Gerichten die Aufhebung des genannten Vertrags erreichen könne, indem es dessen externe Rechtmäßigkeit (und insbesondere die Zuständigkeit seines Präsidenten für dessen Unterzeichnung) in Frage stelle. Ziffer 4.12 bis 4.14 Wenn sich die höchste Behörde über die Verweigerung des Sichtvermerks hinwegsetzt, so tut sie dies, um die Zahlung bzw. Durchführung eines Vertrags zu gewährleisten, weil sie aus Gründen, die sie nach der Haushaltsordnung vertreten kann, der Ansicht ist, daß es dabei um das übergeordnete Interesse des Organs geht.
Dieser Beschluß, der deutlich macht, daß die zuständige Behörde den Vertrag abschließen will, geht - unbeschadet der etwaigen Verantwortlichkeiten - der Verweigerung des Sichtvermerks vor. Die Haushaltsordnung knüpft die Möglichkeit, sich über die Verweigerung des Sichtvermerks hinwegzusetzen, lediglich an eine Bedingung - die Verfügbarkeit der Mittel. Die Kritik des Rechnungshofs ist damit letzten Endes eine Kritik an der Haushaltsordnung. Ziffer 5.1 Siehe Antworten in den vorgehenden Ziffern. Ziffer 5.2 Das Präsidium hatte das Dossier "IPE IV" bereits in seiner Sitzung vom 3. November 1993 geprüft.
Danach wurde der Finanzkontrolleur am 25. März 1994 vom Anweisungsbefugten damit befaßt. Es war nicht erforderlich, den Finanzkontrolleur nach der Sitzung des Präsidiums vom 31. März 1994 ein zweites Mal zu befassen. Ziffer 5.5 Der Rechnungshof spricht von Zahlen - 870 Mio ECU für das Straßburger Projekt - die unverbindlich bzw. rein zufällig sind und von einem Zinssatz von 7,3 % und einem Finanzierungszeitraum von 20 Jahren ausgehen. Es sei daran erinnert, daß die Investitionskosten vorläufig auf 421,4 Mio ECU veranschlagt sind. Ziffer 5.8 Diese Behauptung ist unzutreffend (siehe Antworten oben).
Ziffer 5.10 Diese Behauptung ist unzutreffend (siehe Antworten oben). Das Parlament wüßte gerne, was den Rechnungshof zu der Bemerkung veranlaßt hat, daß der Finanzkontrolleur genötigt gewesen sei, in einer "zwiespältigen Stellung" zu arbeiten. Ziffer 5.12 Aus dem Vorgehenden ergibt sich, daß der IPE-IV-Vertrag auf interner Ebene in keiner Weise unrechtmäßig ist. Ziffern 5.16 und 6.1 Es trifft zu, daß der Anweisungsbefugte nicht das übliche Mittelbindungsformblatt benutzt hat, ein Formular, das nach den Durchführungsbestimmungen nicht vorgeschrieben ist. Ziffern 7.1 bis 7.4 Die Schlußfolgerungen des Rechnungshofs sind im wesentlichen abzulehnen.
Daß der Finanzkontrolleur mit Vermerk des Anweisungsbefugten vom 25. März 1994 nach langwierigen Konsultationen ordnungsgemäß um Erteilung des Sichtvermerks zum Vertragsentwurf "IPE IV Straßburg" ersucht wurde, ist unbestritten. In der kontradiktorischen Sitzung mit den Dienststellen des Rechnungshofs haben die Bediensteten des Hofs argumentiert, für solche Fälle müsse der Begriff der "vernünftigen Frist" gelten. Nach Ablauf dieser Frist müsse der Finanzkontrolleur Stellung nehmen, damit die politische Behörde ihren Beschluß fassen könne. Intern gibt es keinerlei "unrechtmäßige Situation", die zu beheben wäre.
Im übrigen ist der Rechnungshof offenbar nicht über die Aufgaben des Präsidiums informiert, das nach Artikel 22 Absatz 2 der Geschäftsordnung des Parlaments finanzielle, organisatorische und administrative Entscheidungen in Angelegenheiten der internen Organisationen des Parlaments trifft. In seinem Beschluß vom 10. Februar 1988 hat das Präsidium erneut erklärt, daß es die letzte Instanz für alle administrativen bzw. finanziellen Entscheidungen sei. Die Kritik des Rechnungshofs bezieht sich offenbar darauf, daß der Anweisungsbefugte nicht das Standardformular für Mittelbindungsanträge benutzt hat.
Diese Kritik ist unbegründet, denn es wurde ihm der Vertragsentwurf vorgelegt, der einem Mittelbindungsantrag gleichkommt. Der Finanzkontrolleur hat zu Recht weder die Verwendung des Standardformulars verlangt noch den Anweisungsbefugten um genauere Sachbehandlung gebeten. Antwort des Finanzkontrolleurs gemäß Ziffer 10 der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 27. Oktober 1993 (ABl. C 315, S. 89) auf den Entwurf eines Sonderberichts des Rechnungshofs über die Unterzeichnung ohne vorherigen Sichtvermerk des Vertrags für das IPE-IV-Gebäude. Der Finanzkontrolleur des Europäischen Parlaments stimmt voll und ganz den Schlußfolgerungen zu, die in den Ziffern 7.1 bis 7.4 des Entwurfs eines Sonderberichts enthalten sind, den er am 8.
September 1995 erhielt. Die Probleme beim Abschluß des Vertrags über das IPE-Gebäude wurden dadurch verursacht, daß die Verwaltung des Europäischen Parlaments Artikel 36 der Haushaltsordnung (ABl. C 80 vom 25. 3. 1991 in der geänderten Fassung), Artikel 51 der Durchführungsbestimmungen (ABl. L 315 vom 16. 12. 1993) und Artikel 21 der Geschäftsordnung des Parlaments zur Ausführung seines Haushaltsplans nicht eingehalten hat. Diese Bestimmungen erfordern, daß die Anweisungsbefugten die Genehmigung des Finanzkontrolleurs einholen, bevor ein Mittelbindungsantrag zu einer Zahlungsverpflichtung gegenüber einer dritten Partei wird.
In Artikel 51 der Durchführungsbestimmungen ist vorgeschrieben, daß Mittelbindungsanträge ". . . grundsätzlich nach einem Formblatt gestellt werden, das der Anweisungsbefugte, der Rechnungsführer und der Finanzkontrolleur einvernehmlich festzulegen haben". Diese Bestimmungen werden in den Artikeln 16 und 20 der Geschäftsordnung des Parlaments wiederholt. Ein von den betreffenden Personen festgelegtes Formblatt wird seit vielen Jahren im Europäischen Parlament verwendet. Wie in den Ziffern 5.1 bis 5.6 des Berichtsentwurfs des Hofes ausgeführt, wurde im Falle des IPE-IV-Vertragsentwurfs kein gültiger Mittelbindungsantrag in der gesetzlich vorgeschriebenen Form vorgelegt.
Der Rechnungsführer hat schriftlich bestätigt, daß die Vorlage eines Vertragsentwurfs nicht als annehmbarer Ersatz eines Mittelbindungsantrags angesehen werden kann. Er schlußfolgert: Es wäre daher für den Rechnungsführer völlig unmöglich, Weisungen entgegenzunehmen, sofern diese nicht auf den offiziellen Formblättern vorgelegt werden, die zum Zeitpunkt ihres Empfangs vom Generalsekretär, vom Finanzdirektor, von Ihnen als Finanzkontrolleur und von mir als Rechnungsprüfer genehmigt wurden. Der Rechnungshof führt in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1992 aus (ABl. C 309, S. 362): "Erst nach Erteilung des Sichtvermerks ist der Anweisungsbefugte ermächtigt, das Organ gegenüber Dritten rechtlich zu binden, natürlich unter Einhaltung der Grundsätze der Sparsamkeit und der Kosten-Nutzen-Verhältnisse gemäß Artikel 2 der Haushaltsordnung." Dem Finanzkontrolleur wurde kein Mittelbindungsantrag vorgelegt; der Vertragsentwurf entsprach auch nicht den Grundsätzen der Sparsamkeit und eines gesunden Finanzgebarens.
In den vom Präsidium des Parlaments erlassenen Vorschriften betreffend den Abschluß von Bau- und Pachtverträgen wird klar unterschieden zwischen Stellungnahmen des Finanzkontrolleurs, des Juristischen Dienstes, des Vergabebeirats und externen Sachverständigen einerseits und dem Erfordernis, dem Finanzkontrolleur einen Mittelbindungsantrag zur Genehmigung vorzulegen, sobald das Präsidium einem Vertragsentwurf zugestimmt hat, andererseits. Im Fall des IPE-IV-Gebäudes hat sich die Verwaltung des Parlaments nicht an diese eindeutig festgelegten Vorschriften gehalten und ihre Maßnahmen auf die Einholung von Stellungnahmen beschränkt, bevor der Vertrag unterzeichnet wurde.
Die Stellungnahmen der betreffenden Instanzen zu anschließenden Vertragsentwürfen haben gezeigt, daß die erstmalig am 13. Januar 1994 ausgehandelte und vorgelegte Fassung nach Ansicht des Parlaments schwere Fehler aufwies. Diese Fassung enthielt 30 Artikel; sie führte zu etwa 150 Verbesserungs-, Änderungs- und Korrekturanregungen. Diese stammten von folgenden Stellen: Finanzkontrolleur, externe Berater, Juristischer Dienst, Rechnungsführer und Vergabebeirat. Der Finanzkontrolleur legte insgesamt vier umfassende Texte zu anschließenden Fassungen des Vertragsentwurfs vor, in denen er auf dessen zahlreiche Schwächen hinwies und dem Anweisungsbefugten spezifische Empfehlungen für die Aushandlung gab.
Am Vormittag des 25. März erhielt der Finanzkontrolleur ein Ersuchen des Generalsekretärs, des Hauptanweisungsbefugten, eine endgültige Stellungnahme zum letzten Vertragsentwurf abzugeben. Am 28. März 1994 übermittelte der Finanzkontrolleur dem Generalsekretär (mit einer Kopie an den subdelegierten Anweisungsbefugten) ein umfassendes Dokument mit dem Titel: "Stellungnahme zur letzten Fassung des Entwurfs eines Pachtvertrags für das IPE-IV-Gebäude Straßburg". Darin heißt es: Nach Ansicht des Finanzkontrolldienstes sind in dem am 25. März 1994 vorgelegten Entwurf eines Pachtvertrags eine Reihe von materiellen Problemen noch nicht gelöst.
Die Finanzkontrolle ist ferner der Ansicht, daß der Entwurf eines Pachtvertrags in dessen jetziger Form nicht unterzeichnet werden sollte, sofern und solange keine wesentlichen Fortschritte bei der Lösung dieser Probleme erzielt worden sind. Somit war die Haltung des Finanzkontrolleurs zu dieser Fassung völlig klar. In der Stellungnahme vom 28. März 1994 wurde der Vertragsentwurf weiterhin als für das Parlament nachteilig bewertet, weil viele wichtige Probleme nicht gelöst worden waren. Es wurden Lösungen mit unterstützenden Argumenten in einer Form vorgelegt, die den Anweisungsbefugten bei weiteren Verhandlungen unterstützen sollten.
Die betreffenden Fragen waren wichtig: sie betrafen Grundstückskosten, MWSt.-Aspekte, die Umrechnung der Investitionskosten in ECU, die Bauzeit, Strafgebühren, "Abnahme" und "Fertigstellung" des Gebäudes, die provisorischen Investitionskosten und die Kostenkontrolle. Die Hauptprobleme in der Stellungnahme wurden in einer mündlichen Darlegung des Finanzkontrolleurs in der Präsidiumssitzung vom 31. März 1994 aufrechterhalten. Nachdem das Präsidium am 31. März 1994 entschieden hatte, war es nach dem EU-Recht und den eigenen Vorschriften des Präsidiums erforderlich, daß der Anweisungsbefugte einen Mittelbindungsantrag stellte und dem Finanzkontrolleur zur Genehmigung vorlegte.
Der Vertrag hätte rechtmäßig erst nach der Genehmigung des Antrags durch den Finanzkontrolleur unterzeichnet werden dürfen, oder im Fall einer Weigerung, nachdem der Präsident eine anderslautende Entscheidung getroffen hätte. Der Anweisungsbefugte stellte jedoch keinen Mittelbindungsantrag, so daß das Verfahren nach dem EU-Recht nicht abgeschlossen werden konnte. (1) Protokoll der Sitzung des Präsidiums vom 31. März 1994. (2) Aufzeichnung des Anweisungsbefugten vom 25. März 1994 für den Finanzkontrolleur: "Ich würde es begrüßen, wenn Sie diesen Text im Hinblick auf seine Unterzeichnung mit dem Sichtvermerk versehen würden".