Informe especial nº 5/95 presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE sobre la firma sin visado previo del contrato de construcción del hemiciclo del Parlamento Europeo en Estrasburgo, acompañado de las respuestas del Parlamento Diario Oficial n° C 027 de 31/01/1996 p. 0001 - 0016 INFORME ESPECIAL n° 5/95 presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE sobre la firma sin visado previo del contrato de construcción del hemiciclo del Parlamento Europeo en Estrasburgo, acompañado de las respuestas del Parlamento (96/C 27/01) ÍNDICE Apartados Página INTRODUCCIÓN .
1.1-1.4 2 PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN EL CONTRATO DE ESTRASBURGO . 2.1-2.21 2 Preparación del proyecto de contrato . 2.1 2 Consulta a los órganos competentes . 2.2-2.7 2 Preparación definitiva del contrato . 2.8-2.12 3 Comunicación del proyecto (o proyectos) al interventor . 2.13-2.15 3 Observaciones del interventor sobre el proyecto (o proyectos) de contrato . 2.16 3 Consideración de los comentarios del interventor . 2.17-2.19 4 Falta de propuesta de compromiso previo . 2.20-2.21 4 DISPOSICIONES DEL REGLAMENTO FINANCIERO APLICABLES A LOS GASTOS . 3.1-3.12 5 Disposiciones previstas en materia de decisión de gastos (artículos 36 a 39 del Reglamento) .
3.2-3.3 5 Normas de desarrollo de estas disposiciones [título VII del Reglamento (Euratom, CECA, CE) n° 3418/93 de la Comisión] . 3.4 5 Disposiciones relativas al interventor en la materia (artículos 36 a 39 del Reglamento Financiero y título IX de las Normas de desarrollo) . 3.5-3.8 5 Normas internas del Parlamento . 3.9-3.12 6 CARÁCTER IMPERATIVO DE LAS DISPOSICIONES DEL REGLAMENTO FINANCIERO . 4.1-4.16 6 Habilitación del ordenador . 4.2-4.3 6 Aplicación del principio de legalidad y respeto de los criterios de buena gestión financiera . 4.4-4.6 6 Función del visado previo en el circuito de los gastos .
4.7-4.8 7 Apartados Página Formulación explícita de la concesión de visado . 4.9-4.11 7 Límites a la posibilidad de desestimar la negativa de visado . 4.12-4.14 7 Imposibilidad de hacer caso omiso de facto . 4.15-4.16 8 FIRMA DEL CONTRATO DE ESTRASBURGO . 5.1-5.16 8 Incumplimiento de la reglamentación financiera . 5.1-5.10 8 Posición de la Administración . 5.1-5.6 8 Función del interventor . 5.7-5.10 8 Efectos de la situación de irregularidad en el contrato . 5.11-5.16 9 Ilegalidad interna en la institución . 5.11-5.13 9 Consecuencias financieras . 5.14-5.16 9 RESPONSABILIDAD DEL ORDENADOR Y DEL INTERVENTOR .
6.1-6.6 9 CONCLUSIÓN . 7.1-7.4 10 RESPUESTAS DEL PARLAMENTO EUROPEO . 11 Respuesta de la Mesa . 11 Respuesta de la Administración . 12 Respuesta del interventor . 15 1. INTRODUCCIÓN 1.1. En su Resolución de 25 de marzo de 1995 (apartado 8) sobre el cierre de las cuentas de la institución (gastos de funcionamiento administrativo), el Parlamento «observa que el contrato de 30 de marzo de 1994 relativo a la construcción del hemiciclo de Estrasburgo fue firmado sin el visado del interventor. Pide al Tribunal de Cuentas que elabore un informe sobre este asunto antes del 15 de julio de 1995».
1.2. A raíz de la petición del Parlamento, el Tribunal decidió elaborar el informe en cuestión. 1.3. El presente informe pretende determinar las razones que llevaron a la firma del contrato enfitéutico el 31 de marzo de 1994 entre el Parlamento Europeo y la Sociedad de Acondicionamiento y Equipamiento de la Región de Estrasburgo (SERS) sin visado previo del interventor. 1.4. Para ello, se ha examinado la situación que dio lugar a la firma del contrato, teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento Financiero, las Normas de desarrollo de dicho reglamento y otras Normas internas vigentes en el Parlamento, principalmente las que regulan el procedimiento de compromiso de los gastos (artículo 36 del Reglamento Financiero) y el cumplimiento de los criterios de economía (artículo 2 del R.F.) al utilizar los créditos.
2. PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN EL CONTRATO DE ESTRASBURGO Preparación del proyecto de contrato 2.1. La preparación del proyecto de contrato de construcción del hemiciclo de Estrasburgo se caracterizó por una amplia consulta a distintos órganos políticos y administrativos del Parlamento. Finalmente, esta amplia petición de opinión no ha ido seguida por un verdadero consenso sobre el contenido del contrato, especialmente en el grupo «Política inmobiliaria» (grupo PIM), formado por parlamentarios designados por la Mesa del Parlamento, órgano competente para las cuestiones administrativas y financieras de la institución.
La Mesa decidió directamente por mayoría el texto final y la firma del contrato. A continuación, se recogen los distintos aspectos del desarrollo del proyecto de contrato. Consulta a los órganos competentes 2.2. Seguidamente se resume el procedimiento de consulta a los órganos competentes del Parlamento, particularmente a la Comisión Consultiva de Compras y Contratos (CCCC) y al interventor. 2.3. En febrero de 1994 se consultó por primera vez a la CCCC en relación con el primer proyecto de contrato de construcción del hemiciclo en Estrasburgo (dictamen n° 14/94). La CCCC fue consultada por segunda vez en relación con el texto del proyecto de 24 de marzo de 1994.
2.4. El dictamen de la CCCC contiene reservas importantes, análogas a las observaciones formuladas por el interventor, sobre el coste del terreno (130 millones de francos franceses, es decir 20 millones de ecus aproximadamente) y el mecanismo de opción de compra. Pese a ello, la CCCC no emitió un dictamen desfavorable, como podía dar a entender su contenido. 2.5. La consulta a los órganos y servicios internos del Parlamento se amplió al servicio jurídico (dictamen de 8 de marzo de 1994) y al contable (dictámenes de 16 de febrero de 1994 y de 29 de marzo de 1994). 2.6. A lo largo de la negociación, se sometieron al examen del grupo PIM los aspectos principales del contrato.
También se manifestó al respecto la Comisión de Presupuestos del Parlamento en su Resolución de 23 de febrero de 1994 (doc. PE 208.289). 2.7. Se contrataron consultores externos para asesorar al Parlamento sobre los distintos problemas planteados por la construcción del hemiciclo de Estrasburgo, de acuerdo con las normas francesas y los aspectos financieros de la inversión. Preparación definitiva del contrato 2.8. Siguiendo el mandato conferido por la Mesa el 23 de marzo de 1994, el Presidente del Parlamento procedió directamente a la revisión del contrato de enfiteusis con el Ayuntamiento de Estrasburgo y la sociedad SERS.
2.9. Basándose en un informe del Presidente dirigido a la Mesa con fecha 28 de marzo de 1994, en el que se detallan las razones por las que era aceptable el contrato de enfiteusis, la Mesa decidió por mayoría firmar el contrato el 31 de marzo de 1994, fecha en que el Presidente del Parlamento lo suscribió efectivamente. 2.10. En su versión definitiva, el contrato prevé la construcción de un inmueble que incluye el hemiciclo, 29 salas de reunión, un centro de comunicaciones, un centro de acogida de visitantes, dos restaurantes y otros servicios (aparcamiento) y aproximadamente 900 despachos para los parlamentarios y la administración, por un total de 185 331 m², distribuidos en una superficie de 4,34 hectáreas.
2.11. Este complejo, con un coste de inversión provisional de 443 millones de ecus, será arrendado mediante contrato enfitéutico previo pago de un canon anual establecido de modo que cubra la anualidad necesaria para amortizar en 20 años el coste de inversión fijado, lo que corresponde a un canon anual de 47,7 millones de ecus los seis primeros años, reducido a 31 millones de ecus durante los cuatro años siguientes y a 32,5 millones de ecus los 10 últimos años. 2.12. Durante la vigencia del contrato, el Parlamento tiene derecho a comprar el inmueble a la ciudad de Estrasburgo. El precio de venta corresponderá al capital pendiente de reembolsar en el momento del ejercicio de la opción.
Si dicha opción se ejerce antes del décimo año, el precio del terreno se reducirá a la mitad (65 millones de francos franceses en lugar de los 130 millones estipulados en el contrato). Comunicación del proyecto (o proyectos) al interventor 2.13. Con respecto a la consulta al interventor, éste se ha manifestado en varias ocasiones sobre cuatro proyectos de contrato. 2.14. No obstante, al final de las negociaciones, el interventor no dio curso a una nota del ordenador de pagos competente, el Director General de la Administración, en la que le pedía que visara el proyecto de contrato, ya que en esta ocasión el interventor ni denegó claramente su visado ni selló las páginas del proyecto de contrato, procedimiento (no previsto en el Reglamento Financiero) por el que hace constar su conformidad con los proyectos de contrato que considera visados.
En su opinión, la nota de 25 de marzo servía únicamente para transmitir un nuevo proyecto de contrato no definitivo. 2.15. No obstante, en una nota con fecha de 28 de marzo de 1994, dirigida al Secretario General, con copia al ordenador de pagos competente, el interventor manifiesta expresamente que, de no efectuarse modificaciones sustanciales, el mismo proyecto de contrato no debería firmarse en su forma actual. Observaciones del interventor sobre el proyecto (o proyectos) de contrato 2.16. El interventor critica fundamentalmente seis aspectos principales del contrato. a) Coste del terreno Como ya subrayó la CCCC, el interventor se cuestiona si es oportuno que el Parlamento deba asumir el coste del terreno cuando se debería haber solicitado su puesta a disposición por un importe simbólico que, en cualquier caso, no podía superar según los expertos consultados el tope de 49 millones de francos franceses en vez de los 130 millones que figuran en el contrato (importe al que deben añadirse 31 millones en concepto de acondicionamiento del terreno); b) Tratamiento fiscal de la operación (IVA) A este respecto, la Sociedad de Acondicionamiento y Equipamiento de la Región de Estrasburgo (SERS), sociedad de economía mixta encargada de la construcción del hemiciclo, optó por el pago del IVA para solicitar a continuación su reembolso, concedido por las autoridades francesas en virtud del Protocolo sobre los privilegios e inmunidades de las instituciones europeas.
Esta solución supone para el Parlamento el pago de intereses intercalares calculados sobre un coste de construcción más elevado (puesto que el IVA está incluido en su cálculo) durante el período de espera del reembolso. Este plazo, en principio de un mes, puede de hecho prolongarse hasta 18 meses. Además, no existe ninguna previsión en el contrato con respecto a los plazos que ha de respetar la SERS para abonar los importes de IVA recuperados y reducir de ese modo el efecto del IVA en el coste de la construcción; c) Conversión en ecus de los costes en francos franceses El interventor considera ambigua la formulación del artículo 6.10 del contrato, ya que podría interpretarse en el sentido de que cada mes se procedería a la conversión del importe acumulado de los gastos efectuados anteriormente.
En este caso, el Parlamento correría con todo el riesgo de cambio, como sucede actualmente con el contrato de Bruselas; d) Período de construcción y aplicación de penalizaciones Contrariamente a lo que se podría entender con la lectura del texto del artículo 3.3 del contrato, el período de construcción «global» concedido a SERS antes de aplicar penalizaciones de retraso es de 45 meses y no el de 36 previsto para finalizar las obras. Las posibilidades de prolongación del plazo de ejecución de los trabajos penalizan al Parlamento; e) «Recepción» y «conclusión» del edificio El procedimiento previsto no garantiza al Parlamento que la constatación de la finalización de la construcción y, por lo tanto, el inicio de la enfiteusis, sólo pueda producirse tras la completa solución de todas las observaciones y comentarios del Parlamento sobre la calidad de la construcción; f) Coste provisional de inversión y control de los costes Según el interventor, no se trata de un «coste máximo», principalmente en lo que respecta a los gastos accesorios, calculados únicamente en porcentaje y sin un límite máximo, como sucede, por otra parte, en el caso de los estudios generales.
Además, debería limitarse claramente el máximo de los gastos previstos por la ley francesa. Asimismo, el interventor no acepta la base de cálculo de dichos gastos ni «los sociales» de la SERS. Por último, expresa reservas con respecto a los intereses intercalares. Consideración de los comentarios del interventor 2.17. El interventor al inicio participó en la preparación del texto del contrato en calidad de asesor de la institución, de acuerdo con un procedimiento previsto por una decisión de la Mesa sobre asuntos inmobiliarios de 10 de febrero de 1988 (véase el apartado 3.12). 2.18.
La apreciación de la Autoridad Superior del Parlamento sobre la función del interventor está recogida en la nota de 28 de marzo de 1994 del Presidente dirigida a la Mesa del Parlamento. En dicha nota el Presidente recuerda la declaración efectuada por el interventor en la reunión del grupo PIM de 22 de marzo de 1994, en la que afirma que la mayor parte de sus «sugerencias» se habían incluido en el texto del proyecto del contrato de base. Desde esta óptica, pues, el Presidente pidió al interventor que emitiera un «dictamen» definitivo y que planteara sus recomendaciones finales globales a la Mesa para que ésta pudiera tomar una decisión con pleno conocimiento de causa.
2.19. Sin embargo, como ya se ha indicado en el apartado 2.15, el dictamen definitivo del interventor sobre el último proyecto de contrato era globalmente negativo con respecto a la firma del texto propuesto. Incluso si las justificaciones incluidas en la nota del Presidente de 28 de marzo de 1994 no daban respuesta a la totalidad de las observaciones formuladas sobre el contenido del contrato, el ordenador de pagos, de conformidad con el R.F. tendría que haber presentado una propuesta de compromiso para que el interventor se hubiera pronunciado sobre el texto final del contrato en el ejercicio de sus funciones de control (véase el apartado 3.11).
Falta de propuesta de compromiso previo 2.20. En efecto, el Reglamento Financiero, las normas de desarrollo, las normas internas del Parlamento y el procedimiento aprobado por la Mesa el 17 de febrero de 1988 sobre los gastos inmobiliarios prevén que, tras la primera fase de consulta del interventor y la decisión de la Mesa, el ordenador de pagos competente (el Director General de la Administración) presentará el proyecto de contrato para el visado del interventor, junto con la propuesta de compromiso (artículo 7 del procedimiento de 1988). 2.21. En el caso de Estrasburgo, no se ha respetado esta segunda fase ni tampoco se ha presentado una propuesta de compromiso con las necesarias formalidades tras las deliberaciones de la Mesa.
No se ha respetado uno de los principios fundamentales del Reglamento Financiero: la obligación de obtener el visado previo del interventor sobre la propuesta de compromiso y el proyecto de contrato con anterioridad a la firma. Por este motivo, el contrato se ha firmado en una situación de irregularidad con respecto al derecho presupuestario comunitario. 3. DISPOSICIONES DEL REGLAMENTO FINANCIERO APLICABLES A LOS GASTOS 3.1. El caso de Estrasburgo, al igual que el de Bruselas, muestra que los servicios del Parlamento no se han atenido correctamente a las disposiciones del Reglamento Financiero, principalmente en lo que respecta a los gastos inmobiliarios.
A continuación se recuerdan las normas aplicables. Disposiciones previstas sobre decisión de gastos (artículos 36 a 39 del Reglamento) 3.2. La ejecución de los distintos gastos se rige principalmente por las disposiciones del título III del Reglamento Financiero (Ejecución del presupuesto), sección III (Compromiso, liquidación, ordenación y pago de los gastos) y principalmente el apartado 1 (Compromiso de los gastos) sobre la decisión de efectuar un gasto y el sistema de control previo al compromiso jurídico con respecto a terceros. 3.3. Las disposiciones en cuestión (artículo 36) están destinadas esencialmente a garantizar que la decisión relativa a cualquier medida capaz de producir un gasto (presente o futuro) con cargo al presupuesto deberá ser objeto de controles previos para comprobar fundamentalmente la disponibilidad de los créditos, la regularidad y conformidad del gasto con respecto a las disposiciones aplicables y la aplicación de los principios de buena gestión financiera contemplados en el artículo 2 (artículo 38).
Normas de desarrollo de estas disposiciones [título VII del Reglamento (Euratom, CECA, CE) n° 3418/93 de la Comisión] 3.4. Los principios establecidos por el Reglamento Financiero se detallan en el Reglamento n°3418/93 de la Comisión sobre normas de desarrollo de determinadas disposiciones del Reglamento Financiero (N.D.). En particular, el título VII (Compromiso de gastos) precisa en los artículos 51 a 57 las obligaciones que ha de respetar el ordenador de pagos competente: a) artículo 52: Se presentarán al interventor los proyectos de decisión de carácter general que impliquen una obligación de gasto con respecto a terceros; b) artículo 53:
Si, previamente al compromiso de un gasto, éste debe ser objeto de una decisión de principio, el proyecto de dicha decisión se presentará al interventor para su visado junto con la propuesta de compromiso correspondiente; c) artículo 55: Si, en el caso de determinadas medidas que puedan ocasionar un gasto, éste no pudiese todavía cuantificarse exactamente en el momento en que se presente la propuesta de compromiso, el ordenador hará una evaluación del gasto previsto y precisará, en su propuesta de compromiso, los datos en que se basa tal evaluación; d) artículo 56: Todas las propuestas de compromiso deberán presentarse al interventor con antelación suficiente para que éste pueda adoptar una posición y formular, en su caso, las observaciones que considere apropiadas y pueda tener en cuenta; e) artículo 57:
Las propuestas de compromiso de gastos deberán ir acompañadas de todos los documentos justificativos y, en su caso, de todos los demás documentos y datos necesarios para que el interventor pueda efectuar las comprobaciones exigidas por el apartado 1 del artículo 38 del Reglamento Financiero. Disposiciones relativas al interventor (artículos 36 a 39 del Reglamento Financiero y título IX de las Normas de desarrollo) 3.5. El Reglamento Financiero prevé un procedimiento muy estricto con respecto al control previo de las decisiones de gastos. Esta función de verificación afecta a la legitimidad y a la buena gestión financiera y confiere al interventor facultades sustanciales de examen cuyo ejercicio debe resultar inequívocamente en la concesión del visado o en la negativa del mismo.
3.6. Asimismo corresponde al interventor, si considera insuficientes o incompletos los documentos justificativos, aplazar su visado y devolver la propuesta al ordenador, precisando la naturaleza de los justificantes requeridos (artículo 64 N.D.). En el caso de ejecución de gastos por vía contractual, la propuesta de compromiso deberá ir acompañada principalmente por el proyecto de convenio o de contrato y del dictamen de la CCCC (artículo 66 de las Normas de desarrollo). 3.7. La aprobación del interventor de la propuesta de compromiso previa quedará materializada por la colocación de un sello y la indicación de la fecha en la propuesta de compromiso (artículo 60 N.D.).
En caso de urgencia, el visado podrá efectuarse mediante nota, télex o cualquier otro medio que demuestre inequívocamente que la propuesta ha sido visada (artículo 61 N.D.). 3.8. Salvo en el caso en que se cuestione la disponibilidad de los créditos, la autoridad superior podrá, mediante una decisión debidamente motivada tomada bajo su exclusiva responsabilidad, hacer caso omiso de la negativa de visado (artículo 39 R.F.) De ese modo se prevé evitar casos injustificados de bloqueo de la actividad administrativa. Normas internas del Parlamento 3.9. Durante la reunión de la Mesa de 17 de diciembre de 1986, el Parlamento aprobó las normas relativas a la ejecución de sus gastos, previo dictamen de la Comisión de Control Presupuestario de 18 de septiembre de 1986.
3.10. Es necesario recordar las disposiciones del título II (Ejecución del presupuesto), apartado II (Procedimiento de compromiso de los gastos) sobre la elaboración de una ficha financiera: su aprobación por la autoridad superior del Parlamento constituye la «autorización para el ordenador competente de proceder al compromiso de los gastos». Además, dicha ficha constituye la base del seguimiento de la ejecución en el nivel administrativo del interventor, ordenador y contable (artículo 19). El artículo 21 dispone expresamente que «el ordenador podrá contraer compromisos frente a terceros sólo si está en posesión del compromiso de gastos correspondiente debidamente visado».
El título II, apartado XI (El interventor) precisa las funciones de éste en la institución. 3.11. La Mesa aprobó el 10 de febrero de 1988 un procedimiento específico en materia inmobiliaria (doc. PE 207.513). A continuación se indican los aspectos que interesan en el ámbito que se está examinando: 3.12. «6. Cuando el expediente se halle en su fase final, pero con anterioridad a cualquier compromiso con respecto a un tercero, la Administración recabará la decisión de la Mesa (en su caso, por medio de la Junta de Cuestores) sobre la base de un expediente escrito que: a) indique la prospección del mercado llevada a cabo y resuma las ofertas recibidas; b) resuma las posibles opciones y la fase en que se encuentran las negociaciones sobre las respectivas ofertas.
En principio, deberían presentarse como mínimo tres opciones; c) contenga una ficha de financiación que resuma de manera clara y comparativa con respecto a las opciones que deben considerarse: - el alquiler, el alquiler por m², los costes de remodelación, así como todos los costes directos o indirectos (gastos fijos, calefacción, seguridad, equipamiento, etc.) y presente estas cifras tanto a corto plazo (por ejemplo, el primer año) como a largo plazo (por ejemplo, la duración del contrato); d) contenga asimismo dictámenes actualizados del interventor financiero y del Servicio Jurídico; e) concluya con una propuesta concreta». «C.
Celebración del contrato» «7. Sobre la base de la decisión de la Mesa, la Administración finalizará las negociaciones, remitirá al Interventor Financiero el proyecto del contrato y el compromiso de gastos y posteriormente someterá el resultado al Presidente». «8. En la medida en que la propuesta de alquiler que se le presente sea acorde con la decisión tomada por la Mesa, el Presidente autorizará el arrendamiento y firmará el contrato de alquiler». «9. En caso de que los términos de la propuesta de alquiler presentada no cumplan el mandato conferido por la Mesa, el Presidente remitirá nuevamente el asunto a la Mesa». «El mismo procedimiento se respetará, mutatis mutandis, para otros acuerdos en materia de locales que supongan cargas financieras o de otro tipo para la institución».
4. CARÁCTER IMPERATIVO DE LAS DISPOSICIONES DEL REGLAMENTO FINANCIERO 4.1. Las disposiciones del Reglamento Financiero y de las normas de desarrollo deben determinar estrictamente la actividad del ordenador de los gastos. Como complemento a las normas ya citadas, otras disposiciones contribuyen a definir las competencias de las partes interesadas (ordenador, interventor y contable) en el proceso de ejecución presupuestaria. Habilitación del ordenador 4.2. Se trata, en particular, de la habilitación del ordenador para efectuar gastos. De hecho, sólo están autorizados para la gestión de créditos los funcionarios a quienes se concede delegación o subdelegación mediante acto formal de la Autoridad superior de la institución.
Los delegados y subdelegados sólo pueden actuar dentro del límite de competencias que les están expresamente conferidas. 4.3. En el Parlamento, el único funcionario habilitado para la ejecución de los gastos en el ámbito inmobiliario (artículos 200 a 209 del presupuesto) es el Director General de la Dirección General VI (Administración) (Decisión del Secretario General del Parlamento de 14 de diciembre de 1993 sobre el primer semestre de 1994). Aplicación del principio de legalidad y respeto de los criterios de buena gestión financiera 4.4. El ordenador es responsable tanto del respeto de la regularidad y la conformidad del gasto con respecto a las disposiciones aplicables, en concreto del presupuesto y de los reglamentos, como de todos los actos tomados en ejecución de los Tratados y de los reglamentos [letra c) del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento Financiero].
4.5. También es responsable de la aplicación de los principios de la buena gestión financiera contemplados en el artículo 2 y principalmente de economía y de relación coste/eficacia [letra d) del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento Financiero]. 4.6. En este caso, se trata de obligaciones acumulativas y no alternativas. De hecho, no es posible limitarse a garantizar el respeto de la reglamentación sin aplicar criterios de buena gestión financiera y viceversa. No es admisible el pretexto del ordenador de no haber podido respetar las normas para garantizar presuntas ventajas económicas para la institución.
El ordenador debe actuar respetando la legalidad y ajustándose a los criterios de buena gestión. Sin el respeto de estas dos condiciones, los créditos podrían gestionarse de manera puramente discrecional, al margen de los principios del Reglamento Financiero. Función del visado previo en el circuito de los gastos 4.7. Puede recordarse a este respecto el circuito de los gastos previsto por el Reglamento Financiero (artículos 36 y siguientes). En particular, se trata de las etapas sucesivas que a continuación se indican: a) posible decisión de principio de la institución cuyo proyecto se presenta para el visado previo del interventor; b) busca del contratista (licitación, elección de la oferta más ventajosa); c) presentación de un expediente a la CCCC (previa a la decisión del ordenador); d) decisión del ordenador y presentación de una propuesta de compromiso de gasto al interventor con indicación de los costes con cargo al presupuesto y presentación de los documentos justificativos, incluido el proyecto de contrato; e) visado/negativa de visado del interventor (sobre la legalidad, respeto de la buena gestión financiera y disponibilidad de créditos) en el impreso de la propuesta de compromiso; f) inscripción contable de la propuesta de compromiso; g) compromiso jurídico (firma del contrato); h) emisión de una orden de pago; i) visado/negativa de visado del interventor en la orden de pago; j) pago por el contable.
4.8. Si el interventor formula observaciones relativas al contenido del contrato tras la firma de éste (apartado g), como en el caso de Bruselas [véase la negativa de visado 6/93 (doc. PE 206.007)], la Autoridad superior podrá limitarse a mencionar la obligación de pagar y hacer caso omiso de la negativa de visado. Si la negativa de visado tiene lugar con anterioridad a la firma del contrato (apartado e), su incidencia es considerable, ya que obliga al ordenador de pagos a explicar las razones por las que considera necesario firmar un contrato cuyo contenido claramente no respondería a los criterios de buena gestión financiera.
Formulación explícita de la concesión de visado 4.9. El procedimiento de visado definido por el Reglamento Financiero responde a la exigencia de hacer clara e inequívoca la decisión del interventor de conceder o denegar su visado, sobre la base de una propuesta presentada por el ordenador de pagos con las necesarias formalidades que le permita verificar si los contratos son conformes a los criterios de legalidad y buena gestión financiera. 4.10. El visado tampoco puede ser condicional. El interventor debe manifestar claramente su aprobación o su negativa. Las disposiciones en cuestión se oponen a una interpretación arbitraria de las intenciones del interventor.
4.11. De ese modo, no se puede hablar, como ha hecho el Servicio Jurídico del Parlamento Europeo en el caso de Estrasburgo, de concesión o negativa de visado de facto en el contexto del Reglamento Financiero. Límites a la posibilidad de desestimar la negativa de visado 4.12. Las normas sobre el visado también prevén la posibilidad de hacer caso omiso a las negativas del mismo. El Tribunal estima que esta posibilidad no es ilimitada, puesto que no se trata de una facultad absoluta que permita a la institución rechazar cualquier negativa de visado, independientemente de que esté motivada por situaciones de irregularidad o de otro tipo (como por ejemplo, el respeto de la buena gestión financiera).
4.13. En los casos en que las decisiones de hacer caso omiso dan lugar a la aprobación de incumplimientos del Reglamento Financiero, el Tribunal opina que dichas decisiones no pueden suponer la «legalización» de una situación de irregularidad interna de la institución, que como tal debe ser remediada por las instancias afectadas. De otro modo, un poder ilimitado (aparte del caso de la disponibilidad de los créditos) de hacer caso omiso daría lugar a la inaplicación de otras disposiciones del Reglamento Financiero, cuyo respeto también podría considerarse, llegado el caso, superfluo. 4.14.
La imposibilidad de hacer caso omiso a la negativa de visado en caso de la falta de disponibilidad de créditos prevista en el último párrafo del artículo 39 (véanse también los artículos 47 y 48) resulta en este caso un límite absoluto, puesto que no se puede ejecutar ningún gasto si no existen créditos en la línea presupuestaria correspondiente. No obstante, en el caso de contratos inmobiliarios con obligaciones de pago previstas a cargo de presupuestos futuros, como en el caso de Estrasburgo, y teniendo en cuenta que el presupuesto de funcionamiento prevé créditos no disociados utilizables sobre una base anual, la disponibilidad de créditos debe apreciarse con relación a los pagos previsibles (1998), sin que se inscriba la totalidad del importe en la línea presupuestaria afectada en el momento de la celebración del contrato (artículo 1.3 del R.F.).
De no ser así, se impediría la firma de cualquier contrato del mismo tipo a causa de la falta de disponibilidad de créditos, pasado el ejercicio de apertura de los mismos en el presupuesto. Imposibilidad de hacer caso omiso de facto 4.15. El procedimiento previsto en los artículos 36 a 39 se caracteriza por un principio según el cual la validez de los actos queda estrictamente subordinada a la observación de las formalidades previstas. Esto se aplica principalmente a la necesidad de una justificación de la decisión de hacer caso omiso que debe ponerse en conocimiento del ordenador de pagos, del interventor y del contable con el fin de evitar cualquier situación de incertidumbre con respecto a la gestión correcta de los créditos.
En cualquier caso, dicha decisión no ha sido comunicada al Tribunal. 4.16. Por ello, expresar la hipótesis, como ha hecho el servicio jurídico del Parlamento, de que la Autoridad superior haya hecho caso omiso de facto en el caso de Estrasburgo no es una suposición admisible en el contexto del Reglamento Financiero (véanse los apartados 4.9 a 4.11). 5. FIRMA DEL CONTRATO DE ESTRASBURGO Incumplimiento de la reglamentación financiera Posición de la Administración 5.1. Teniendo en cuenta las normas existentes, el ordenador de pagos debería haber presentado al interventor una propuesta de compromiso ya desde el momento de la aprobación de la decisión de principio de alquilar o arrendar mediante contrato enfitéutico los inmuebles de Estrasburgo (decisiones de la Mesa de 1990 y 1993).
5.2. Asimismo, tras la decisión de la Mesa de febrero de 1988, el ordenador tenía la obligación de presentar para visado del interventor la decisión de proceder a la firma del contrato presentando una propuesta de compromiso con las necesarias formalidades (artículos 6 y 7 de las normas internas de 1988). 5.3. La Administración ha eludido estas obligaciones. En concreto, la nota de 25 de marzo de 1994 no puede considerarse, como lo había hecho la Administración, una propuesta de compromiso, pues, además de haberse presentado antes de la decisión de la Mesa, no reúne los elementos requeridos expresamente por el Reglamento Financiero y las normas internas de 1986 (artículo 16) para constituir un documento contable válido.
5.4. En el mismo sentido también se alegó que, al no existir pagos inmediatos (correspondientes al ejercicio en curso) que justifiquen la presentación de una propuesta de compromiso, no existe motivo para acudir al interventor, teniendo en cuenta la característica de la anualidad propia de los presupuestos de funcionamiento administrativo de las instituciones. 5.5. El Tribunal opina que es necesario en este caso distinguir los «gastos» del «pago». La decisión de gasto puede no incluir pagos en el curso del ejercicio (como en el caso de Estrasburgo), pero como tal, puede constituir una medida capaz de provocar una carga en el (los) presupuesto(s) futuro(s) (artículo 36 del R.F.), a veces por unos importes muy elevados (870 millones de ecus en total en el caso de Estrasburgo), incluidos los intereses, por lo cual resulta fundamental controlar previamente su legitimidad y adecuación al principio de buena gestión financiera.
5.6. En general, con relación al respeto del artículo 36 del Reglamento Financiero (presentación de propuestas de compromisos previas), el Tribunal recuerda que desde hace años (IA 1987) lleva señalando frecuentes incumplimientos de esta disposición por los servicios del Parlamento. Pese a las garantías dadas en respuesta a las observaciones que figuran en el IA de 1992 (DO C 309 de 16 de noviembre, apartados 15.2 a 15.9), el respeto de estas normas sigue siendo insatisfactorio pese a tratarse de normas sustanciales cuyo único cumplimiento habilita a los ordenadores para la ejecución de los gastos.
Función del interventor 5.7. Durante el período precedente a la firma del contrato, se consultó al interventor en materia inmobiliaria (Bruselas y Estrasburgo) sobre la base de la decisión de la Mesa de 1988 (véase el apartado 3.12), para que emitiera su dictamen sobre los distintos proyectos de contrato. 5.8. El interventor no tuvo sin embargo la posibilidad de conceder o denegar su visado, como habrían podido justificar las observaciones expresadas con respecto a los proyectos. Es necesario recordar (véase el apartado 5.1) que el ordenador no presentó, como debería haber hecho, una propuesta de compromiso previo con las necesarias formalidades.
5.9. Una eventual negativa de visado habría obligado a la Autoridad superior, de haberlo deseado, a tomar la decisión de hacer caso omiso, que debería haber justificado con relación a las observaciones formuladas, principalmente sobre el respeto de los criterios de buena gestión financiera. 5.10. La posición ambigua en la que se ha visto obligado a trabajar el interventor en cuestiones inmobiliarias y principalmente en el caso de Estrasburgo (como en el de Bruselas) no le ha permitido ejercer plenamente su función contrariamente a los principios fijados para la ejecución del presupuesto, que se basan en un equilibrio de los poderes respectivos de la Administración y la intervención en materia de gastos y del control de los mismos.
Efectos de la situación de irregularidad en el contrato Ilegalidad interna en la institución 5.11. En opinión del Tribunal, debe matizarse la cuestión de las situaciones en las que la institución ha contraído «legítimamente» una deuda con un tercero sin un visado previo. 5.12. Es necesario precisar que, si bien es cierto que es válido el compromiso jurídico con un tercero (si éste ha actuado de buena fe), también hay que subrayar que este acto, si no va precedido por un compromiso contable, es totalmente ilegal en el plano interno. Es una situación totalmente contraria al Reglamento Financiero y a la que a menudo se añade la ausencia de una correcta previsión financiera, lo que de otro modo habría impedido, según los términos del Reglamento Financiero, el compromiso con terceros.
5.13. El control interno debe tener lugar en el momento de la decisión de aprobar un gasto, con anterioridad a la firma de un contrato. De no ser así, resulta prácticamente inútil denegar un visado en el momento de efectuar los pagos por motivos relacionados con el contenido del contrato, puesto que la institución ya se halla comprometida jurídicamente con respecto a terceros. Consecuencias financieras 5.14. En caso de compromiso jurídico con un tercero contraído sin un compromiso previo o sin créditos disponibles, es evidente que, pese a todo, la institución debe proceder al pago de las deudas contraídas.
5.15. Esto implica que la institución deberá buscar en su presupuesto los créditos necesarios para el ejercicio en curso y los siguientes, si la deuda se escalona en un determinado número de años, y ello en ausencia de previsiones financieras apropiadas. 5.16. No obstante, la posibilidad de proceder a estos pagos no puede justificar la celebración de cualquier contrato sin respetar el Reglamento Financiero. En estos casos, el ordenador de pagos ha de responder disciplinaria y, en su caso, pecuniariamente de toda infracción al Reglamento Financiero (artículo 73 del Reglamento Financiero).
6. RESPONSABILIDAD DEL ORDENADOR Y DEL INTERVENTOR 6.1. En el caso de Estrasburgo no se presentó una propuesta de compromiso previa a la firma del contrato enfitéutico (puesto que la nota enviada al interventor el 25 de marzo de 1994 no era suficiente). Sólo por esta omisión el ordenador de pagos ha de responder disciplinaria y, en su caso, pecuniariamente (artículo 73 del Reglamento Financiero). No obstante, es necesario examinar si el funcionario ordenador actuó por orden de sus superiores jerárquicos. Para quedar liberado de su responsabilidad por un acto afectado por alguna irregularidad, debe recibir una orden por escrito (artículo 21.3 del Estatuto).
6.2. Debido a la confusión existente en materia inmobiliaria dentro del Parlamento con respecto a los respectivos límites de intervención de los «responsables» (Presidente, Mesa, Junta de Cuestores) y los «ordenadores» de los gastos, función asignada a funcionarios, la apreciación de las posibles responsabilidades de estos últimos no resulta fácil. 6.3. No obstante, debe excluirse la urgencia o cualquier obligación «política» como justificación posible de que no se presente una propuesta de compromiso de gastos al interventor. En este sentido, es necesario recordar que el visado es absolutamente obligatorio y puede ser concedido incluso en caso de urgencia por cualquier medio que demuestre inequívocamente que se ha visado la propuesta de compromiso.
6.4. La responsabilidad de los ordenadores, así como la de interventores y contables está claramente precisada en el Tratado, en el Reglamento Financiero (artículos 73 y siguientes) y en las normas internas. 6.5. El título V (Responsabilidad de los ordenadores, de los interventores, de los contables y de los administradores de anticipos) del Reglamento Financiero prevé el compromiso de la responsabilidad disciplinaria y, en su caso, pecuniaria de éstos por el simple hecho de no adecuarse al Reglamento Financiero (artículos 73 y siguientes). 6.6. La práctica comunitaria no muestra una aplicación frecuente de las disposiciones en cuestión.
No obstante, éstas constituyen un complemento indispensable a las disposiciones sobre compromiso, liquidación, orden y pago de los gastos. Su correcta aplicación es esencial para garantizar la ejecución de las disposiciones del Reglamento Financiero. 7. CONCLUSIÓN 7.1. En el caso de Estrasburgo no se han respetado las condiciones previstas en el Reglamento Financiero y en las normas internas para la firma de un contrato que sea conforme al Reglamento Financiero y que responda a los criterios de buena gestión financiera, principalmente en lo que respecta al buen funcionamiento del control interno.
7.2. La Administración ha eludido las normas expresadas fundamentalmente en los artículos 36 (compromiso previo) y 38 (visado del interventor) del Reglamento Financiero. También cabe señalar que la Administración no ha respetado sus propias normas internas en materia de gastos inmobiliarios de febrero de 1988 que le imponen la obligación de recabar primero el dictamen del interventor y a continuación obtener su visado antes de la firma del contrato. 7.3. Esta omisión debe contemplarse en el contexto más amplio de la aplicación del Reglamento Financiero por la Administración del Parlamento.
Una clara separación de las funciones entre los distintos órganos competentes de la Administración del Parlamento, (a nivel decisorio y de ejecución administrativa) podría contribuir a clarificar esta situación. 7.4. Por la simple firma del contrato, el Parlamento es responsable del pago de los futuros cánones relativos a la construcción del hemiciclo de Estrasburgo. En el plano interno el Parlamento debe solucionar las situaciones de irregularidad observadas como en la firma del contrato en cuestión. El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas en Luxemburgo, en su reunión de los días 13 y 14 de diciembre de 1995.
Por el Tribunal de Cuentas André J. MIDDELHOEK Presidente RESPUESTAS DEL PARLAMENTO EUROPEO Respuesta de la Mesa Habiendo tomado conocimiento del informe del Tribunal de Cuentas, la Mesa ha de agradecer en primer lugar al Tribunal que haya respondido tan rápidamente a la solicitud del Parlamento de presentar un informe sobre la firma del contrato referente a la construcción del hemiciclo (IPE IV) del Parlamento Europeo en Estrasburgo. En efecto, los servicios del Tribunal hicieron llegar el 16 de junio de 1995 a la Administración unas observaciones preliminares y, tras varias reuniones con representantes de las dos instituciones, el informe definitivo fue transmitido al Parlamento el 6 de noviembre.
La Mesa desea situar en su justo contexto las numerosas gestiones que han culminado con la firma del contrato. Cabe recordar que la decisión adoptada por el órgano administrativo supremo del Parlamento fue la conclusión de un largo proceso de consultas de todos los órganos interesados, de conformidad con las normas vigentes, pero que se trataba en última instancia de una decisión política aprobada por un órgano político. Conviene citar a este respecto la declaración hecha el 31 de marzo de 1994 por el que a la sazón era Presidente ante la Mesa: «Oye una intervención del Presidente en la que recuerda: - que se ha comprometido ante las autoridades francesas a que la Mesa adoptará una decisión a la mayor brevedad, . . ., - que la Mesa ha adoptado ya una decisión política al confiarle un mandato de negociación y que el resultado obtenido le parece satisfactorio, - que estima, a la luz de la propuesta mayoritaria del Grupo PIM que las negociaciones puedan considerarse concluidas y que, por lo tanto, la Mesa puede adoptar una decisión que es política, - que la Mesa, al adoptar una decisión con pleno conocimiento de causa de todos los dictámenes de los servicios competentes, incluido el del interventor, ejerce sus facultades de autoridad política y, por tanto, puede hacer caso omiso de las reservas que se han expresado» (1).
Se ha de añadir que la Mesa, que examinará próximamente la política inmobiliaria del Parlamento, procederá en dicha ocasión a un nuevo examen de los procedimientos de decisión. Las observaciones del Tribunal de Cuentas se refieren en realidad a dos aspectos: - ¿Estaba autorizada la Mesa para adoptar, en marzo de 1994, una decisión definitiva sobre la firma del proyecto de contrato relativo al inmueble IPE IV en Estrasburgo? - ¿Era necesario el recurso al formulario preimpreso para presentar válidamente un compromiso de gastos? En lo que se refiere al primer punto, no cabe duda de que la Mesa, tras haber recabado el dictamen de todos los órganos interesados incluido el del interventor y considerado que la negociación había llegado a un resultado satisfactorio, tenía todo el derecho de proceder a una votación sobre el proyecto de contrato.
Efectivamente, el órgano administrativo supremo del Parlamento conocía todos los elementos para pronunciarse con conocimiento de causa. Por lo que se refiere al segundo punto -la falta de utilización de un formulario preimpreso para el compromiso de gastos- la observación del Tribunal puede resultar sorprendente. En efecto, el Reglamento Financiero define claramente las condiciones que deben reunirse: el artículo 37 de dicho Reglamento requiere que el compromiso de gastos mencione el objeto, la evaluación, con la indicación de las divisas en la medida de lo posible, la imputación presupuestaria del gasto y la designación del acreedor .
El proyecto de contrato y la documentación justificativa adjunta a este último facilitan estos datos y otros varios más, excepto la imputación presupuestaria, pero esta última era de 0 ecus en 1994 y no aportaba, por lo tanto, ninguna aclaración. Por si fuera de alguna utilidad, se puede añadir además que tal formulario no se había utilizado tampoco en anteriores ocasiones similares y que ni el Tribunal ni el interventor habían emitido crítica alguna al respecto. La Mesa considera, por consiguiente, que puede concluir, también basándose en el detallado informe que el Tribunal de Cuentas ha tenido a bien transmitirle, que la institución ha actuado conforme a los requisitos del Reglamento Financiero.
No obstante, el Parlamento Europeo, en su Resolución sobre la aprobación de la ejecución del presupuesto del ejercicio 1993, del pasado 12 de octubre, encargó a la Comisión de Control Presupuestario que elaborara un proyecto de revisión de las normas internas y de las disposiciones relativas al Reglamento interno, a fin de asegurar la coherencia de las disposiciones que regulan los procedimientos de aprobación y hacer caso omiso de la denegación del visado del interventor. El Parlamento Europeo ha encargado igualmente a su Secretario General que le presente propuestas de procedimiento para el tratamiento de adquisiciones que tengan un efecto presupuestario plurianual.
El presente informe del Tribunal de Cuentas será un elemento muy útil en esta perspectiva. Por último, las respuestas detalladas se recogen en el texto adjunto a la presente. Respuesta de la Administración Apartado 2.1. Antes de la firma del contrato «IPE IV Estrasburgo» se procedió a una amplia consulta, tanto a nivel político como administrativo. Intervinieron, en particular, la Mesa, el Grupo PIM, el Presidente, el Secretario General, la DG VI, el interventor, el Servicio Jurídico y el Contable. Finalmente, en la reunión de la Mesa del Parlamento Europeo de 31 de marzo de 1994, cuatro miembros del grupo de trabajo sobre «Política inmobiliaria» (Grupo PIM) se manifestaron a favor de la firma de dicho contrato y dos miembros en contra, mientras que ocho miembros de la Mesa votaron a favor y dos en contra.
Apartado 2.4. En su dictamen 58/94, documento que el Tribunal no menciona, la CCCC expresó una opinión favorable. Apartado 2.7. El Parlamento recurrió a tres consultores externos, quienes fueron unánimes en opinar que el contrato salvaguarda los intereses del Parlamento. Apartado 2.13. Conviene recordar las gestiones del ordenador para consultar al interventor durante toda la evolución de este asunto: - el 13 de enero de 1994, se remitió al interventor la versión del proyecto de contrato de 7 de enero de 1994; - el 31 de enero de 1994, el interventor emitió las Observaciones 94/06, documento de 15 páginas sobre la versión de 7 de enero de 1994; - el 3 de febrero de 1994, el ordenador contestó a esas observaciones en un documento de 31 páginas, - el 9 de febrero de 1994, el interventor emitió las Observaciones 94/07 adicionales, en 9 páginas; - el 25 de febrero de 1994, el interventor, en una nota dirigida al Secretario General, exigió que se le volviera a consultar sobre cualquier nueva versión del proyecto de contrato; - el 4 de marzo de 1994, el ordenador presentó al interventor la versión del proyecto de contrato de 28 de febrero de 1994; - el 7 de marzo de 1994, el interventor remitió 23 páginas de Observaciones 94/16 al ordenador; - el 9 de marzo de 1994, el ordenador le contestó en un documento de 10 páginas; - el 24 de marzo de 1994, el Secretario General pidió al interventor que emitiera un dictamen definitivo; - el 25 de marzo de 1994, el ordenador pidió al interventor que visara al proyecto de contrato en su versión de 24 de marzo de 1994; - el 28 de marzo de 1994, el interventor emitió las Observaciones 94/21 en 17 páginas; - el 30 de marzo de 1994, el ordenador contestó a esas Observaciones mediante nota al Secretario General.
Además, el interventor asistió a las reuniones del Grupo PIM cuando éste deliberaba sobre el asunto «IPE IV Estrasburgo» (el ordenador comunicó la primera versión del proyecto de contrato a los miembros del Grupo PIM el 3 de noviembre de 1993). Por lo tanto, el interventor ha estado informado y se ha informado él mismo sobre este complejo asunto. Apartado 2.14. Después de informarse de las posiciones de todas las partes interesadas y deseando llegar a una conclusión, la autoridad política esperaba que el interventor se pronunciara, a su vez, definitivamente, bien a favor del proyecto de contrato, bien en contra del mismo; antes de la reunión de la Mesa del 31 de marzo de 1994, el interventor no había adoptado una posición definitiva, a pesar de una solicitud formal del ordenador (2).
Apartado 2.15. El Tribunal recuerda la posición negativa expresada por el interventor en su nota de 28 de marzo de 1994. Pero no menciona que el Presidente del Parlamento, en una nota dirigida a la Mesa ese mismo día, contestó a las objeciones del interventor. Por último, el interventor se manifestó ante la Mesa el 31 de marzo de 1994 y fue después de conocer su opinión que la Mesa se pronunció en favor de la firma del contrato. Apartado 2.16. a) Las cifras que menciona el Tribunal no son correctas. El importe aprobado por la Mesa durante la reunión del 31 de marzo de 1994 asciende a 96 millones de francos franceres. b) Mediante carta de 29 de marzo de 1994, el Sr.
Sarkozy, en ese momento ministro del Presupuesto, confirmó que «se adoptarán las disposiciones necesarias para que los reembolsos se efectúen en plazos muy breves, de entre tres semanas y un mes». Esa carta se incluyó en la documentación de la Mesa de 31 de marzo de 1994. En la práctica, el reembolso se efectúa incluso en un plazo de 15 días. El IVA reembolsado en francos franceres a la SERS se convierte inmediatamente en ecus para su abono en la cuenta «préstamo IPE IV» de la SERS en sus bancos. El único coste suplementario en que el Parlamento podría incurrir son los intereses intercalares por un período de quince días.
Esto parece inevitable teniendo en cuenta la legislación francesa en la materia. c) El préstamo contraído por la SERS se expresa en ecus. La única diferencia de cambio -positiva o negativa- que puede producirse se sitúa entre el momento en que se efectúa una petición de fondos en sus bancos y el momento de la conversión en ecus del importe de las facturas. Esa conversión se efectúa cada mes. En contra de lo que dice el Tribunal de Cuentas, es evidente que la conversión no se aplica al importe acumulado de los gastos efectuados. d) No es exacto afirmar que el plazo de construcción es de 45 meses: el artículo 3.2 del contrato «IPE IV Estrasburgo» prevé un plazo de construcción de 39 meses, que incluso podría reducirse a 36.
El plazo fue aceptado por el Parlamento. e) Los intereses del Parlamento quedan ampliamente salvaguardados por el artículo 4 del contrato que prevé, entre otras cosas, que «el edificio se considerará terminado bien en la fecha de recepción bien en la fecha de la última de las recepciones, si éstas son sucesivas o parciales, excepto en caso de oposición del Parlamento Europeo debidamente motivada por el incumplimiento del programa en todos sus elementos». f) Según el artículo 22 del contrato, la SERS «es responsable de la realización de los trabajos del edificio dentro de las obligaciones financieras del coste estimado y de las modificaciones aceptadas por las partes».
El apartado 3 del artículo 6 del contrato es muy claro sobre la cuestión de los intereses intercalares y el contrato no prevé ningún margen de beneficios para la SERS, empresa de Derecho público. En la ficha financiera, se habla de «gastos de sociedad», que corresponden a la remuneración del trabajo realizado por la SERS y no a un supuesto margen de beneficios de la misma. Apartado 2.18. Puede añadirse a este recordatorio de los hechos que el 25 de marzo de 1994 el interventor recibió de parte del ordenador una solicitud explícita de visado y que el interventor se manifestó ante la Mesa el 31 de marzo de 1994, lo que permitió a este órgano «tomar una decisión con pleno conocimiento de causa» (Acta de la Mesa de 31 de marzo de 1994).
Apartado 2.20. Sobre la base de los mandatos otorgados por la Mesa en septiembre de 1990 y julio de 1991, se negoció un proyecto de contrato en concertación permanente con las autoridades políticas y administrativas y, en particular, también con el interventor, lo que desembocó en la presentación por el ordenador del contrato para el visado del interventor. Apartado 2.21. El Tribunal de Cuentas induce al lector a error cuando afirma que tras la deliberación de la Mesa no se ha presentado al interventor ninguna propuesta de compromiso en debida forma. El artículo 37 del Reglamento Financiero no requiere que se presente el compromiso de gastos necesariamente en forma de un formulario normalizado; exige que el compromiso de gasto mencione «el objeto, la evaluación, con la indicación en la medida de lo posible de las divisas, la imputación presupuestaria del gasto y la designación del acreedor».
Todos estos elementos exigidos por el Reglamento Financiero se mencionaban en la documentación que se presentó al interventor para visado el 25 de marzo de 1994 (con la excepción de la imputación presupuestaria que en 1994 era de 0 ecus). Además, el interventor nunca ha puesto en duda que el ordenador le remitiera el asunto, ni la forma en que el ordenador lo había presentado. En el pasado, ni el Tribunal de Cuentas ni el interventor manifestaron sus críticas sobre el hecho de que no se utilizara un formulario de compromiso de gastos, ya que las disposiciones del artículo 51 y siguientes de las Modalidades de ejecución del Reglamento Financiero no establecen ninguna forma «ad substantiam».
La conclusión del Tribunal de Cuentas según la cual el contrato «IPE IV de Estrasburgo» «se ha celebrado en una situación de irregularidad con respecto al derecho presupuestario comunitario» es insostenible, ya que no la demuestran los hechos ni se apoya en ninguna disposición del Reglamento Financiero ni de las Modalidades de ejecución. Apartado 3.1. Vistas las respuestas anteriores, se desconocen las disposiciones del Reglamento Financiero que no han sido respetadas por el ordenador. Apartado 4.10. El Tribunal afirma que el interventor debe manifestar claramente su aprobación o su negativa.
En el caso que nos ocupa, el interventor no ha manifestado ni su aprobación ni su negativa. Ante esta actitud, ¿cómo debería haberse comportado la autoridad política? En la reunión contradictoria con el Tribunal de Cuentas celebrada el 3 de agosto de 1995, los agentes del Tribunal defendieron la tesis según la cual en un caso como este debería aplicarse la idea de «plazo razonable». Al expirar ese plazo, el interventor debería manifestarse para que la autoridad política pudiera adoptar su decisión. En efecto, la iniciativa de la Mesa fue la que se registró en el acta de la reunión del 31 de marzo de 1994: «La Mesa, al adoptar una decisión con pleno conocimiento de causa de todos los dictámenes de los servicios competentes, incluido el del interventor, ejerce sus facultades de autoridad política y, por lo tanto, puede hacer caso omiso de las reservas que se han expresado.» Apartado 4.11.
El análisis del concepto de «negativa de visado de facto» remonta a una nota del Servicio Jurídico de 2 de marzo de 1995, en respuesta a la pregunta de la Comisión de Control Presupuestario sobre si el Parlamento podría obtener la anulación de dicho contrato ante los tribunales competentes, poniendo en duda la legalidad externa de dicho contrato (y sobre todo la competencia del Presidente del Parlamento Europeo para firmarlo). Apartado 4.12. a 4.14. La finalidad del procedimiento de hacer caso omiso es garantizar un pago o la ejecución de un contrato cuando la autoridad superior considera, por motivos que según el Reglamento Financiero le son propios, que el interés superior de la institución está en juego.
El hacer caso omiso, y, por lo tanto, la voluntad manifestada por la autoridad competente de aplicarlo, tiene prelación sobre la negativa de visado, sin perjuicio de las posibles responsabilidades. En efecto, el Reglamento Financiero no impone a la facultad de hacer caso omiso ninguna condición, excepto la que se refiere a la disponibilidad de créditos. De hecho, la crítica del Tribunal de Cuentas es una crítica al propio Reglamento Financiero. Apartado 5.1. Véanse las respuestas a los apartados anteriores. Apartado 5.2. La Mesa ya había examinado el expediente IPE IV durante su reunión de 3 de noviembre de 1993.
A continuación, el ordenador consultó al interventor el 25 de marzo de 1994. No fue necesario consultar de nuevo al interventor tras la reunión de la Mesa de 31 de marzo de 1994. Apartado 5.5. El Tribunal adelanta unas cifras -870 millones de ecus para el proyecto de Estrasburgo- que tienen un carácter indicativo, incluso aleatorio, y que se basan en un tipo de interés del 7,3 % y un período de financiación de 20 años. Se recuerda que el coste de inversión provisional asciende a 421,4 millones de ecus. Apartado 5.8. Esta afirmación es inexacta (véanse las anteriores respuestas). Apartado 5.10.
Esta afirmación también es inexacta (véanse las anteriores respuestas). El Parlamento desearía conocer las consideraciones que inducen al Tribunal a dejar constancia por escrito de que el interventor se ha visto obligado a trabajar en «una posición ambigua». Apartado 5.12. Visto lo anterior, el contrato IPE IV no es en modo alguno ilegal en el plano interno. Apartados 5.16. y 6.1. Es cierto que el ordenador no utilizó el formulario de compromiso de gastos habitual, formulario que, sin embargo, según las Modalidades de ejecución, no es obligatorio. Apartados 7.1. a 7.4. En lo esencial deben rechazarse las conclusiones del Tribunal.
En efecto, es innegable que se presentó válidamente al interventor, para visado, el proyecto de contrato «IPE IV Estrasburgo» mediante nota del ordenador de 25 de marzo de 1994, después de un larguísimo procedimiento de consulta. En la reunión contradictoria celebrada con los servicios del Tribunal de Cuentas, los agentes del Tribunal plantearon la tesis según la cual en este caso debería aplicarse el concepto de «plazo razonable». Al expirar ese plazo, el interventor debería manifestarse para que la autoridad política pudiera adoptar su decisión. En el plano interno, no existen «situaciones de irregularidad» que haya que solucionar.
Por otra parte, el Tribunal de Cuentas desconoce las competencias de la Mesa que, con arreglo al apartado 2 del artículo 22 del Reglamento del Parlamento, resuelve los asuntos económicos, de organización y administrativos que afectan a la organización interna del Parlamento. En su decisión de 10 de febrero de 1988, la Mesa reafirmó «su competencia en última instancia para toda decisión administrativa o económica». Para concluir, resulta que las observaciones críticas del Tribunal de Cuentas se refieren a la no utilización por el ordenador del formulario de compromiso de gastos. Esta crítica carece de fundamento, ya que el interventor recibió el proyecto de contrato que equivale a un compromiso.
Con razón el interventor no reclamó la utilización del formulario ni solicitó al ordenador que precisara su gestión. Respuesta del interventor con arreglo al apartado 10 de la Resolución del Parlamento Europeo de 27 de octubre de 1993 (DO C 315, pág. 89), al proyecto de informe especial del Tribunal de Cuentas sobre la firma sin visado previo del contrato del IPE IV El interventor del Parlamento Europeo está plenamente de acuerdo con las conclusiones expresadas en los apartados 7.1. a 7.4. del proyecto de informe especial del Tribunal de Cuentas que recibió el 8 de septiembre de 1995. Los problemas que se plantearon al celebrarse el contrato del edificio IPE IV fueron provocados por el incumplimiento por parte de la administración del Parlamento del artículo 36 del Reglamento Financiero (DO C 80 de 25.
3. 91, modificado), del artículo 51 de las Normas de desarrollo de determinadas disposiciones del Reglamento Financiero (DO L 315 de 16. 12. 93) y del artículo 21 de las Normas internas de ejecución del presupuesto del Parlamento Europeo. Esas disposiciones establecen que los ordenadores deben obtener la aprobación del interventor sobre una propuesta de compromiso antes de contraer una obligación vinculante con una tercera parte. El artículo 51 de las Normas de desarrollo establece que las propuestas de compromiso «. . . en principio, . . . se presentará(n) en un formulario que habrá de ser aprobado, de común acuerdo, por el ordenador, el contable y el interventor».
Estas disposiciones se repiten en los artículos 16 y 20 de las Normas internas del Parlamento Europeo. Durante muchos años se ha utilizado en el Parlamento Europeo un formulario de propuestas de compromiso aprobado de común acuerdo por los funcionarios interesados. Tal y como se expone en los apartados 5.1. a 5.6. del proyecto de informe del Tribunal, en el caso de la propuesta de contrato IPE IV no se presentó ninguna propuesta de compromiso válida presentada tal como establecen las normas. El contable de la institución ha confirmado por escrito que la presentación de una propuesta de contrato no puede considerarse como sustituto aceptable de una propuesta de compromiso.
Concluye que, «por lo tanto, resulta imposible que el contable acepte ninguna instrucción a no ser que se presente en los formularios oficiales normalizados que, en el momento de su recepción, hayan sido aprobados por el Secretario General, el Director de Finanzas, usted mismo como interventor y yo mismo como contable». Tal como señala el Tribunal en su informe anual de 1992, por ejemplo, (DO C n° 309, pág. 362): «únicamente después del visado puede el ordenador de pagos comprometer jurídicamente a la institución frente a terceros, por supuesto respetando siempre los principios de economía y relación coste-eficacia previstos en el artículo 2 del Reglamento».
Ni se presentó una propuesta de compromiso válida al interventor ni el proyecto de contrato era conforme a los principios de economía y buena gestión financiera. Las normas que rigen la celebración de contratos relativos a edificios y alquileres elaboradas por la Mesa del Parlamento establecen una clara distinción entre, por una parte, las opiniones manifestadas por el interventor, el Servicio Jurídico, la Comisión Consultiva de Compras y Contratos y los expertos externos, y, por otra, la exigencia, una vez que la Mesa ha dado su aprobación a un proyecto de contrato, de una propuesta de compromiso que debe presentarse al interventor para su aprobación.
En el caso del IPE IV, la administración del Parlamento no respetó estas normas claramente establecidas y limitó su acción a recabar opiniones antes de firmar el contrato. Las opiniones que expresaron las instancias interesadas sobre los sucesivos proyectos de contrato manifestaron que la versión que se negoció y remitió por primera vez el 13 de enero de 1994 era muy imperfecta desde el punto de vista del Parlamento. Esa versión constaba de 30 artículos y suscitó unas 150 sugerencias de mejoras, modificaciones y correcciones propuestas por el interventor, los asesores externos, el Servicio Jurídico, el contable y la Comisión Consultiva de Compras y Contratos.
El interventor presentó en total cuatro textos globales sobre las sucesivas versiones del proyecto de contrato subrayando las numerosas imperfecciones del mismo y presentado recomendaciones específicas para que el interventor hiciera uso de ellas en la negociación. También otras instancias presentaron sugerencias. En la mañana del 25 de marzo de 1994 el interventor recibió una solicitud del Secretario General, que es el ordenador principal, para que emitiera una opinión definitiva sobre el último proyecto de contrato. El 28 de marzo de 1994, el interventor remitió al Secretario General (con una copia al ordenador delegado), un documento global denominado «dictamen sobre la última versión del proyecto de alquiler del IPE IV Estrasburgo» en el que señalaba que, «en opinión del Servicio del interventor, quedan, en el proyecto de alquiler remitido el 25 de marzo de 1994, numerosas cuestiones materiales por solucionar».
También considera el interventor que, mientras no se realicen progresos sustanciales en la resolución de estas cuestiones, el proyecto de alquiler no debería firmarse en su forma actual». De esta manera, la posición del interventor sobre esa versión quedó perfectamente aclarada. En el dictamen de 28 de marzo de 1994 se señala que el proyecto de contrato es desventajoso para el Parlamento debido a numerosos problemas importantes que no se han solucionado. Se presentaron sugerencias de soluciones, con argumentos de apoyo, de forma que sirvieran al ordenador en futuras negociaciones. Las cuestiones eran importantes: se referían al coste del terreno, aspectos relativos al IVA, conversión del coste de inversión en ecus, período de construcción, penalizaciones, «aceptación» y «terminación» del edificio, coste de inversión provisional y control de gastos.
Los principales problemas planteados en el dictamen fueron expuestos en una intervención oral por el interventor en la reunión de la Mesa de 31 de marzo de 1994. Después de que la Mesa se pronunciara, el 31 de marzo de 1994, la legislación de la Unión Europea y las propias normas de la Mesa exigían que el ordenador elaborara una propuesta de compromiso y la remitiera al interventor para aprobación. Sólo entonces se podría haber firmado el contrato, con arreglo a la normativa, una vez que el interventor hubiera aprobado la propuesta o, en caso de negativa, después de que el Presidente emitiera una decisión de hacer caso omiso de la misma.
Pero el ordenador no presentó ninguna propuesta de compromiso y, por lo tanto, no se pudo concluir el procedimiento de conformidad con la legislación de la Unión Europea. (1) Acta de la reunión de la Mesa de 31 de marzo de 1994. (2) Nota de 25 de marzo de 1994 del ordenador al interventor: «le agradecería que visara este texto con vistas a su firma».