Bericht des Hofes über die Prüfung der operationellen Effizienz der Finanzverwaltung des Europäischen Währungsinstituts im Haushaltsjahr 1994, zusammen mit der Antwort des Instituts Amtsblatt Nr. C 394 vom 31/12/1996 S. 0001 - 0006 BERICHT DES HOFES über die Prüfung der operationellen Effizienz der Finanzverwaltung des Europäischen Währungsinstituts im Haushaltsjahr 1994, zusammen mit der Antwort des Instituts (96/C 394/01) INHALT Ziffer Seite 1. EINLEITUNG . 1.1-1.4 2 Rolle des Instituts . 1.1-1.2 2 Externe Kontrolle des Instituts . 1.3 2 Prüfung durch den Europäischen Rechnungshof .
1.4 2 2. FINANZVERWALTUNG DES INSTITUTS IM JAHRE 1994 . 2.1-2.5 2 Verwaltungsführung . 2.1-2.2 2 Haushaltsführung und Jahresabschluß . 2.3-2.5 2 3. TÄTIGKEIT DES INSTITUTS IM JAHRE 1994 . 3.1-3.2 3 Arbeitsunterlagen . 3.1 3 Jahresbericht 1994 . 3.2 3 4. BEURTEILUNG DER OPERATIONELLEN EFFIZIENZ DER FINANZVERWALTUNG DES EWI IM JAHRE 1994 . 4.1-4.7 3 Besondere Umstände . 4.1-4.2 3 Systeme und Verfahren . 4.3-4.4 3 Aufwendungen des Haushaltsjahres . 4.5-4.6 3 Beitrag zu den Zielen . 4.7 4 5. SCHLUSSFOLGERUNG . 5 4 ANHÄNGE . 5 Antwort des Europäischen Währungsinstituts . 6 1. EINLEITUNG Rolle des Instituts 1.1.
Artikel 109 f des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft sieht die Errichtung des Europäischen Währungsinstituts (EWI) vor. Hauptaufgabe des EWI ist es, für die dritte Stufe der WWU, d. h. die Errichtung des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB), die Verfolgung einer einheitlichen Währungspolitik und die Schaffung einer einheitlichen Währung, die notwendigen Vorarbeiten zu leisten. Um diese Ziele zu erreichen, hat das Institut außerdem die Aufgabe, die Koordinierung der nationalen Geldpolitiken zu verstärken, um eine bessere Konvergenz der Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten zu erreichen und die Preisstabilität sicherzustellen.
1.2. Zur Durchführung seiner Arbeiten stützt sich das Institut nicht nur auf die im eigenen Haus erstellten Studien, sondern auch auf ein Gefüge von Unterausschüssen und Arbeitsgruppen, die sich aus Experten des Instituts und der nationalen Zentralbanken zusammensetzen. Die Arbeiten beziehen sich insbesondere auf die Bereiche Geldpolitik, Währungspolitik, Bankenaufsicht, Zahlungsverkehrssysteme und gesamtwirtschaftliche und Geldstatistiken. Im Zusammenhang mit der Errichtung des Europäischen Währungssystems (EWS), einer Aufgabe, die zuvor vom Europäischen Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit (EFWZ) wahrgenommen wurde, hält jetzt das EWI die erforderlichen Währungsreserven.
Externe Kontrolle des Instituts 1.3. Im Hinblick auf die externe Kontrolle des EWI ist in Artikel 17 seiner Satzung einerseits festgelegt, daß der Jahresabschluß von unabhängigen Rechnungsprüfern, die vom Rat des EWI anerkannt wurden, geprüft wird. Der Jahresabschluß ist vom Rat festzustellen und sodann zu veröffentlichen. Hierzu erteilt eine private Wirtschaftsprüfungsgesellschaft einen Bestätigungsvermerk, der zusammen mit dem Jahresabschluß veröffentlicht wird. Andererseits heißt es in demselben Artikel, daß Artikel 188 c des Vertrags (über die Prüfung durch den Europäischen Rechnungshof) "nur auf eine Prüfung der operationellen Effizienz der Finanzverwaltung des EWI anwendbar [ist]." Die Prüfungsarbeiten für das Haushaltsjahr 1994 führten zu diesem Bericht.
Prüfung durch den Europäischen Rechnungshof 1.4. Neben der Organisation und der Tätigkeit der internen Kontrolle hat der Hof folgende Verfahren untersucht: - Personaleinstellung und -verwaltung, - Beschaffung von Räumlichkeiten, - Ausstattung und Einrichtungen, - EDV-Ausstattung, - Mobiliar und Büromaterial, - Durchführung von Fremdarbeiten, Erbringung externer Dienstleistungen und spezieller Beratungsdienste, - Erstellung des Haushaltsplans und Überwachung seiner Ausführung. Das EWI unterliegt nicht den Vorschriften der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften und den diesbezüglichen Durchführungsbestimmungen, so daß der Hof nicht die Aufgabe hatte, die Übereinstimmung mit diesen Vorschriften zu überprüfen.
2. FINANZVERWALTUNG DES INSTITUTS IM JAHRE 1994 Verwaltungsführung 2.1. In Übereinstimmung mit dem Vertrag wurde das EWI am 1. Januar 1994 gegründet. Zu diesem Zeitpunkt bestand es lediglich aus dem Präsidenten, der am 11. Dezember 1993 ernannt worden war, und dem Rat, der erstmals am 11. Januar 1994 zusammentrat. Der Sitz (Frankfurt) stand seit Ende Oktober 1993 fest; das Gebäude wurde im April 1994 ausgewählt und die Renovierung Ende 1994 abgeschlossen. 2.2. In dieser Übergangsphase wurde die Tätigkeit des EWI durch weitgehende Nutzung der Logistik und der Verwaltungsdienste der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) gewährleistet; dort war bis zum 31.
Dezember 1993 das Sekretariat des Ausschusses der Zentralbankpräsidenten untergebracht, der mit der Errichtung des EWI aufgelöst wurde. Zunächst hat das EWI insbesondere auf das Personal dieses Sekretariats zurückgegriffen; dann begann es, eigene Mitarbeiter einzustellen, die hauptsächlich dem Sekretariat und den nationalen Zentralbanken entstammten und in den meisten Fällen von den jeweiligen Institutionen abgeordnet wurden. Dies hängt zum einen damit zusammen, daß das Personal die erforderlichen beruflichen Qualifikationen besitzen und unmittelbar einsetzbar sein mußte, und zum anderen damit, daß das Institut nur vorübergehend bestehen wird.
Am Ende des Haushaltsjahres 1994 hatte das Institut 126 Mitarbeiter. Haushaltsführung und Jahresabschluß 2.3. Aufgrund der im Haushaltsjahr 1994 noch unsicheren Lage war eine genaue Abschätzung der Ausgaben sehr schwierig. Insgesamt blieben die Ausgaben bei einem Haushaltsplan von 28,1 Mio ECU um 5,1 Mio ECU, d. h. 18 %, hinter den Voranschlägen zurück. In den wichtigsten Ausgabenkategorien, Sachinvestitionen, Personalaufwand und sonstiger Verwaltungsaufwand, waren die getätigten Ausgaben 23 %, 8 % bzw. 17 % niedriger als veranschlagt. 2.4. Die zu Lasten des Haushaltsjahres 1994 verbuchten Gesamtausgaben (siehe Anhang 1) belaufen sich auf 18,3 Mio ECU, von denen 9,1 Mio ECU auf den Personalaufwand (siehe Ziffer 4.6), 9,0 Mio ECU auf den sonstigen Verwaltungsaufwand (incl.
Anlaufkosten in Höhe von 6,9 Mio ECU) und 0,2 Mio ECU auf die Abschreibung auf Sachanlagen entfallen. Unter Berücksichtigung von Zinserträgen in Höhe von 0,3 Mio ECU beläuft sich die Differenz zwischen den Ausgaben und den Einnahmen des Haushaltsjahres auf 18,0 Mio ECU. Dieser Fehlbetrag wurde durch Beiträge der nationalen Zentralbanken gedeckt. Das EWI erhielt seine Kapitalausstattung (615,6 Mio ECU) nämlich erst Anfang 1995. 2.5. Die Bilanz des EWI zum 31. Dezember 1994 (Tabelle in Anhang 2) zeigt zunächst die EWS-bezogenen Aktiva und Passiva. Es handelt sich dabei um einen Betrag von insgesamt 56 576 Mio ECU an Gold- und US-Dollar-Beständen, dem der gleiche Betrag für an die EG-Zentralbanken ausgegebene Ecu gegenübersteht.
Diese Aktiva entsprechen 20 % der Goldbestände und Dollarreserven der nationalen Zentralbanken. Im Anschluß weist die Bilanz die Aktiva und Passiva aufgrund der Tätigkeiten des Instituts aus. Der Gesamtbetrag dieses Teils der Bilanz beläuft sich auf 20,7 Mio ECU. Hauptposten sind auf der Aktivseite Kassenmittel in Höhe von 12,9 Mio ECU sowie Sachanlagen in Höhe von 6,6 Mio ECU und auf der Passivseite Verbindlichkeiten in Höhe von 3,6 Mio ECU, Rückstellungen in Höhe von 3,9 Mio ECU sowie Vorschüsse der nationalen Zentralbanken in Höhe von 13,0 Mio ECU. 3. TÄTIGKEIT DES INSTITUTS IM JAHRE 1994 Arbeitsunterlagen 3.1.
Außer den vier 1994 veröffentlichten Dokumenten und dem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994 erstellte das EWI interne, vorbereitende Arbeitsdokumente, die dem Rat, den Unterausschüssen und den Arbeitsgruppen vorgelegt wurden. Im übrigen war die Geschäftsführung in hohem Maße mit der Einrichtung des Währungsinstituts an seinem Sitz in Frankfurt in Anspruch genommen. Jahresbericht 1994 3.2. Die Tätigkeit des Instituts im Jahre 1994 ist in dem in allen Sprachen der Union im April 1995 veröffentlichten Jahresbericht dargestellt. Dieser Bericht enthält satzungsgemäß zunächst eine Beschreibung der wirtschaftlichen, monetären und finanziellen Lage in der Europäischen Union im Zeitraum 1993-1994.
Daran schließen sich der Jahresabschluß des EWI für das Haushaltsjahr 1994 und der Bestätigungsvermerk der Wirtschaftsprüfer an. 4. BEURTEILUNG DER OPERATIONELLEN EFFIZIENZ DER FINANZVERWALTUNG DES EWI IM JAHRE 1994 Besondere Umstände 4.1. Während des ganzen Jahres stand das Institut unter Zeitdruck, denn es sollte möglichst schnell seinen organisatorischen Aufbau bewerkstelligen, d. h. Mitarbeiter einstellen, Räumlichkeiten einrichten, administrative und operationelle Strukturen schaffen, und gleichzeitig die bereits vom früheren Ausschuß der Zentralbankpräsidenten zur Vorbereitung der dritten Stufe begonnenen Arbeiten weiterführen und die neuen, satzungsmäßigen Aufgaben in Angriff nehmen.
4.2. Auf der Ebene der Finanzverwaltung war die Aufbauarbeit im Haushaltsjahr 1994 also noch voll im Gange. Die Organisationsstrukturen, Systeme und Verfahren wurden ad hoc eingerichtet, um dem jeweils unmittelbaren Bedarf gerecht zu werden. Dadurch erklärt sich, daß oft provisorische Vorkehrungen getroffen wurden, die später angepaßt werden müssen. Systeme und Verfahren 4.3. Der Hof hat die wichtigsten Finanzverwaltungssysteme und -verfahren geprüft, die vom Institut im Jahre 1994 insbesondere nach seiner Unterbringung in Frankfurt eingerichtet wurden, seit es seine Tätigkeit aus eigener Kraft wahrnimmt.
Angesichts der gegebenen Umstände erschienen sie zwar akzeptabel, doch waren sie in mehrfacher Hinsicht verbesserungsfähig. Daher hat der Hof der Geschäftsführung des Instituts ein Schreiben mit Bemerkungen und Empfehlungen übermittelt, das sich auf mehrere Aspekte der Verwaltungsorganisation und der internen Kontrolle bezieht. 4.4. Aufgrund der vom Hof anhand von Akten zu einzelnen Vorgängen in den wichtigsten Ausgabenkategorien durchgeführten Tests läßt sich feststellen, daß sich die Verwaltungsdienste des EWI in zufriedenstellendem Maße um die Gewährleistung eines guten Preis-Leistungs-Verhältnisses bemühen.
Die Verfahren zur pauschalen Kostenbegleichung sollten jedoch regelmäßig überwacht werden, um die Angemessenheit der Pauschalbeträge zu beurteilen. Aufwendungen des Haushaltsjahres 4.5. Am Betrag der Aufwendungen des Haushaltsjahres läßt sich einerseits ablesen, daß sich das Institut in einer Situation des strukturellen Aufbaus befand, und andererseits, daß das Bestehen nur kurzfristig angelegt ist. So blieb die Ausführung des Haushaltsplans hinter den Voranschlägen zurück, was auf Verzögerungen insbesondere bei den Ausstattungsarbeiten zurückzuführen ist (rund die Hälfte des nichtgenutzten Betrags; diese Mittel wurden 1995 verausgabt).
Ein anderer Grund liegt jedoch darin, daß man die Aufnahme der Geschäftstätigkeit des Instituts nicht durch einen zu engen Haushaltsrahmen behindern wollte. Dem Wortlaut des Vertrags zufolge soll die Existenz des Instituts zwischen dem 1. Januar 1997 und dem 1. Januar 1999 enden. Dies beeinflußt natürlich die Investitionspolitik hinsichtlich der Kapitalbindung. Gleichzeitig wurde bei der Erstellung des Jahresabschlusses ein sehr vorsichtiger Ansatz gewählt, und zwar insbesondere im Hinblick auf die Rückstellungen. 4.6. Die Aufwendungen des Haushaltsjahres 1994 setzen sich folgendermaßen zusammen:
49,9 % entfallen auf Personalkosten (9,13 Mio ECU, von denen 5,74 Mio ECU im Jahresabschluß unter die Rubrik "sonstiger Verwaltungsaufwand" fallen), 37,5 % auf Anlaufkosten (6,86 Mio ECU), 11,4 % auf Verwaltungsausgaben (2,09 Mio ECU) und 1,2 % auf Abschreibungen (0,23 Mio ECU). Bei dieser Aufgliederung ist berücksichtigt, daß das Institut seine Arbeiten mit Hilfe von Mitarbeitern aufnahm, die seinerzeit noch zur BIZ gehörten. Beitrag zu den Zielen 4.7. Da der Aufbau des Instituts im Laufe des Jahres 1994 noch im Gange war, begann es seine eigentlichen Arbeiten erst nach und nach - in Abhängigkeit von der Bereitstellung des entsprechenden Personals.
Das EWI sicherte die Kontinuität der bereits bestehenden Zusammenarbeit zwischen den nationalen Zentralbanken. Dokumente wurden veröffentlicht, andere vorbereitet und dem Rat zur Genehmigung vorgelegt, einschließlich eines Leitplans, der einen in sich schlüssigen Rahmen für die Weiterführung der vorbereitenden Arbeiten in den einzelnen Tätigkeitsbereichen vorgibt. 5. SCHLUSSFOLGERUNG Das Jahr 1994 war für das EWI ein schwieriger Zeitraum, denn es mußte mit seiner Konstituierung in dem Moment beginnen, wo es bereits funktionsfähig sein sollte. Die Verwaltungstätigkeit dieses Jahres macht diesen Sachverhalt natürlich deutlich.
Unter Berücksichtigung dieser Besonderheit führten die Prüfungen des Hofes zu einem insgesamt zufriedenstellenden Ergebnis. Der Geschäftsführung des Instituts wurden Empfehlungen zur Verbesserung einiger Aspekte der Systeme und Verfahren bei ihrer endgültigeren Festlegung übermittelt. Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 26. September 1996 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Bernhard FRIEDMANN Präsident ANHANG 1 >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANHANG 2 >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANTWORT DES EUROPÄISCHEN WÄHRUNGSINSTITUTS Das Europäische Währungsinstitut stellt mit Zufriedenheit fest, daß der Abschlußbericht des Europäischen Rechnungshofs insgesamt positiv ausgefallen ist und daß den besonderen Umständen im ersten Jahr des Bestehens des Instituts Rechnung getragen wurde.
Das EWI ist sich darüber im klaren, daß seine betrieblichen Systeme und Verfahren aufgrund der in der Anfangsphase noch im Aufbau befindlichen Infrastruktur verbesserungsbedürftig waren. Die an die Leitung des Instituts gerichteten Feststellungen und Empfehlungen zur Organisation der Verwaltung und zu den internen Kontrollen waren daher sehr hilfreich.