Sonderbericht Nr. 4/96 über den Rechnungsabschluß des im Rahmen der gemeinsamen Aktion der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zur Beobachtung der Palästinensischen Wahlen eingesetzten Europäischen Wahldienstes, zusammen mit den Antworten der Kommission Amtsblatt Nr. C 057 vom 24/02/1997 S. 0001 - 0012 SONDERBERICHT Nr. 4/96 über den Rechnungsabschluß des im Rahmen der gemeinsamen Aktion der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zur Beobachtung der Palästinensischen Wahlen eingesetzten Europäischen Wahldienstes, zusammen mit den Antworten der Kommission (97/C 57/01) (Bemerkungen gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) INHALT Ziffer Seite EINLEITUNG .
1-14 2 Gemeinsame Aktion der EU über die Beobachtung der Palästinensischen Wahlen . 1- 7 2 Logistische Unterstützung . 8-11 2 Etat und Ausgaben . 12-14 3 PRÜFUNG DES HOFES . 15-17 3 BEMERKUNGEN ZU DEN REGELUNGEN FÜR DIE FINANZIERUNG DES PROGRAMMS . 18-21 3 BEMERKUNGEN ZUR VERWALTUNG DURCH DIE KOMMISSION . 22-38 4 Vorbereitung der logistischen Unterstützung . 22-23 4 Verfahren zur Vergabe des Dienstleistungsvertrages über logistische Unterstützung . 24-25 4 Wirtschafts- und Haushaltsführung . 26-31 4 Überwachung des Dienstleistungsvertrages über logistische Unterstützung . 32-33 5 Aufbau der internen Dienste .
34-38 6 BEMERKUNGEN ZUR ORGANISATION DER LOGISTISCHEN UNTERSTÜTZUNG . 39-40 6 SCHLUSSFOLGERUNGEN . 41-46 6 ANHÄNGE . 8 Antworten der Kommission . 11 EINLEITUNG Gemeinsame Aktion der EU über die Beobachtung der Palästinensischen Wahlen 1. Der Beschluß des Rates vom 19. April 1994 (94/276/GASP) (1) sah im Einklang mit Artikel J.3 des Vertrages über die Europäische Union betreffend die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der Union eine gemeinsame Aktion zur Unterstützung des Friedensprozesses im Nahen Osten vor. Durch Artikel 5 dieses Beschlusses wurde die Europäische Union auf Antrag der Parteien - Palästinenser und Israelis - mit der Durchführung eines koordinierten Hilfsprogramms zur Vorbereitung und Beobachtung der Wahlen in den besetzten Gebieten beauftragt.
2. Die genauen Modalitäten für das Beobachtungsprogramm waren Gegenstand zweier gesonderter Ratsbeschlüsse: a) Beschluß 95/205/GASP vom 1. Juni 1995 (2), mit dem, gestützt auf Artikel J.11 Absatz 2 des Vertrages über die Europäische Union, eine Unterstützung in Höhe von maximal 10 Mio ECU zu Lasten des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften bereitgestellt wurde. b) Beschluß 95/403/GASP vom 25. September 1995 (3), mit dem ein Europäischer Wahldienst in den besetzten Gebieten eingesetzt und detaillierte Verwaltungs- und Finanzverfahren im Hinblick auf die Beobachtung der Wahlen und die Koordinierung der internationalen Aktion zur Beobachtung der Wahlen eingeführt wurden.
3. In Übereinstimmung mit den Forderungen des Artikels J.5 des Vertrages über die Europäische Union und nach Maßgabe des Ratsbeschlusses vom 25. September 1995 war der Ratsvorsitz mit Unterstützung einer sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzenden beratenden Koordinierungsgruppe und in Zusammenarbeit mit der Kommission für die Durchführung der Aktion zuständig. In der Praxis war die Ad-hoc-Gruppe für den Friedensprozeß im Nahen Osten beratend tätig, gab die Leitlinien vor und traf die für die Durchführung des Beobachtungsprogramms erforderlichen Maßnahmen. 4. Die Kommission war hauptsächlich mit den direkten finanztechnischen und logistischen Bestandteilen des Programms befaßt.
Zu diesem Zweck wurde eine spezielle Task Force eingesetzt. 5. Am 28. September 1995 unterzeichneten Israel und die Palästinensische Befreiungsorganisation (PLO) in Washington das Interimsabkommen und bestimmten die Europäische Union zum Koordinator für die Tätigkeit der Beobachterdelegationen (4). 6. Der Zeitpunkt der Wahlen hing von unwägbaren politischen Gegebenheiten ab und war Gegenstand ständiger Verhandlungen. Am 13. Dezember 1995 wurde nach mehreren Aufschüben förmlich bekanntgegeben, daß die Wahlen am 20. Januar 1996 stattfinden würden. Die Ungewißheit im Hinblick auf den Wahlzeitpunkt erwies sich bei der Vorbereitung und Durchführung des Beobachtungsprogramms als wesentliches Hemmnis.
7. Der Ratsbeschluß 95/403/GASP legt die Ziele, die Zusammensetzung, Arbeitsweise und das Organigramm des Europäischen Wahldienstes fest (siehe Anhang 1). Der Dienst umfaßte insgesamt 20 Bedienstete im Zentralbüro und 12 Bedienstete unter der Leitung eines Regionalkoordinators in den vier Regionalbüros. Der Wahldienst war für die Organisation der europäischen Beobachtungsmission, die 285 Beobachter umfaßte, sowie für die Koordinierung der internationalen Beobachtungstätigkeit zuständig, an der 390 nicht der EU angehörige Beobachter aus 18 Ländern sowie Delegationen internationaler Organisationen und Nichtregierungsorganisationen (NRO) beteiligt waren.
Logistische Unterstützung 8. Ursprünglich beabsichtigte die Kommission, die in Ziffer 4 erwähnte Task Force mit Logistik-Experten zu besetzen, um die logistische Unterstützung des Europäischen Wahldienstes zu gewährleisten. Diese Lösung erwies sich jedoch als zu kostspielig. Der vom Mittelmeer-Ausschuß (5) im Juni 1995 überprüfte Aktionsplan enthielt den Vorschlag, die Kommission solle die Europäische Agentur für Zusammenarbeit (allgemein bekannt als EAZ (6)) vertraglich verpflichten, wie bereits zuvor bei den Wahlen in Südafrika, den Etat des Europäischen Wahldienstes zu verwalten.
Die EAZ lehnte diesen Vorschlag jedoch ab, weil ihr angesichts der Kurzfristigkeit der Aufgabe und ihrer sonstigen Verpflichtungen die Kapazität für die Durchführung fehlte und weil nicht sofort Mittel für die Vorarbeiten zur Verfügung standen (siehe Ziffer 19). Die Kommission beschloß daher, mit einer externen Einrichtung einen Vertrag über die verwaltungstechnische und logistische Unterstützung abzuschließen. 9. Im Juli 1995 leitete die Kommission ein Auswahlverfahren für eine solche Einrichtung in die Wege, und am 28. September 1995 wurde zwischen der Kommission und dem niedrigsten Bieter (d. h.
Crown Agents) ein Dienstleistungsvertrag über einen Gesamtbetrag von 10 Mio ECU abgeschlossen (505 684 ECU für die Honorare und 9 494 316 ECU für die Projektkosten). 10. Der Vertragsnehmer hatte unter der allgemeinen Aufsicht des Verwaltungs- und Finanzberaters des Europäischen Wahldienstes den Auftrag, logistische und verwaltungstechnische Unterstützung zu leisten, Berichte zu verfassen und die Rechnungslegung des Europäischen Wahldienstes zu erstellen. Er richtete in den besetzten Gebieten eine logistische Unterstützungsgruppe (LSG - Logistic Support Group) ein, die im Namen des Europäischen Wahldienstes Verträge abschloß und Zahlungen ausführte.
Die Aufgabe der LSG bestand insbesondere darin, Waren und Geräte zu beschaffen, Büroräume und Fahrzeuge anzumieten, die Hotelunterbringung und die internationalen Verkehrsverbindungen zu regeln, den Einsatz und die Rückführung der Beobachter zu organisieren, lokales Personal einzustellen sowie Bankgeschäfte abzuwickeln und die Mittel zu verwalten. 11. Vom 15. Oktober bis 3. November 1995 unternahm der Vertragsnehmer eine erste Reise in die besetzten Gebiete, um die Basisinfrastruktur für den Europäischen Wahldienst aufzubauen und den Etat zu überprüfen. Zum 1. Dezember 1995 waren das Zentralbüro und die Regionalbüros des Europäischen Wahldienstes einsatzbereit.
Die 285 Beobachter der EU trafen in drei Schüben an Ort und Stelle ein: 60 langfristige Beobachter zum 9. November 1995, 130 mittelfristige Beobachter zum 2. Januar 1996 und 95 kurzfristige Beobachter zum 15. Januar 1996. Bis zum 15. Februar 1996 waren das Personal des Europäischen Wahldienstes und die Beobachter in ihre Herkunftsländer zurückgekehrt; das Zentralbüro und die Regionalbüros wurden geschlossen. Der Abschlußbericht des Projekts und der Rechnungsabschluß wurden der Kommission vom Vertragsnehmer am 25. November 1996 unterbreitet. Etat und Ausgaben 12. Die Tätigkeit des Europäischen Wahldienstes wurde aus Mitteln der Haushaltslinie B 8-1 0 3 finanziert (7).
Diese Mittel waren zur Deckung sämtlicher im Zusammenhang mit der Beteiligung von Beobachtern der EU anfallender Ausgaben bestimmt. Hiervon ausgenommen waren die Kosten ihrer Reisen in die besetzten Gebiete und zurück sowie die Versicherungskosten, die zu Lasten der Mitgliedstaaten gingen (8). 13. Anhang 2 enthält eine Gegenüberstellung der tatsächlichen Ausgaben mit der ursprünglichen Mittelausstattung des Europäischen Wahldienstes. Die Ausgaben beliefen sich auf 4 628 918 ECU und lagen damit um 5 371 081 ECU unter den ursprünglichen Vorausschätzungen. Dieser erhebliche Unterschied ist einerseits auf die Kürzung der Wahlperiode (von vier auf drei Monate) und andererseits darauf zurückzuführen, daß die Mittelanforderungen zu hoch angesetzt waren, was weitgehend das Ergebnis einer unzureichenden vorangehenden Feldforschung war (siehe Ziffern 22-23).
14. Hauptausgabenposten war die Zahlung der Tagegelder an die Beobachter, gefolgt von Honoraren und Tagegeldern zugunsten des Personals des Europäischen Wahldienstes und der Bediensteten der LSG. Neben diesen Personalkosten machten die Anmietung von Fahrzeugen, Betriebskosten und Telekommunikationskosten den Hauptteil der logistischen Unterstützungskosten aus. PRÜFUNG DES HOFES 15. Gemäß Vertrag (9) und aufgrund des in Artikel 3 des Ratsbeschlusses 95/403/GASP enthaltenen Auftrags des Rates führte der Rechnungshof eine Prüfung des Rechnungsabschlusses des Europäischen Wahldienstes sowie der Haushaltsführung der Kommission im Zusammenhang mit dieser Operation durch.
Dazu wurde im Dezember 1995 ein Prüfbesuch am Ort des Europäischen Wahldienstes durchgeführt, um die eingerichteten Finanz- und Verwaltungsverfahren zu untersuchen. 16. Der Hof prüfte, ob die Ausgaben im Einklang mit den Haushaltsvorschriften der Gemeinschaft getätigt wurden und ob die Rechnungslegung des Europäischen Wahldienstes ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild vermittelt und ordnungsgemäß erstellt wurde. 17. Die Rechnungslegung des Europäischen Wahlbüros betrifft lediglich die zu Lasten des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union verbuchten Ausgaben und umfaßt nicht die von den Mitgliedstaaten für den Einsatz der Beobachter getragenen Ausgaben (siehe Ziffer 12).
Diese Ausgaben (die von den Mitgliedstaaten bilateral getätigt wurden) sind vom Hof nicht geprüft worden. BEMERKUNGEN ZU DEN REGELUNGEN FÜR DIE FINANZIERUNG DES PROGRAMMS 18. Als die gemeinsame Aktion ins Leben gerufen wurde, führte die Haushaltsbehörde eine Reihe von Bedingungen für deren Finanzierung ein, die an die Beschlüsse zu den Wahlen geknüpft waren: a) Der Beschluß des Rates 95/205/GASP sah vor, daß über den Finanzierungsbetrag und die praktischen Modalitäten ein späterer gesonderter Beschluß des Rates gefaßt werden soll, sobald sich Israel und die PLO über die Wahlen geeinigt haben. b) Als der Haushaltsausschuß des Parlaments (10) die Mittelübertragung von der Haushaltslinie B 0-4 0 4 1 (11) zur Haushaltslinie B 8-1 0 3 bewilligte, machte er die Einigung über den tatsächlichen Zeitpunkt der Wahlen vor Übertragung der Mittel zur Bedingung.
Dieser Zeitpunkt, der erst sechs Wochen vor Durchführung der Wahlen bekanntgegeben wurde, war eine der größten Unbekannten des Friedensprozesses. Die Bedingungen des Haushaltsausschusses wurden letztlich nicht befolgt und die Mittelübertragung am 28. Juli 1995 buchmäßig erfaßt. 19. Vor dem Hintergrund des unsicheren Wahlzeitpunktes war es zwar verständlich, daß die Finanzierung von gewissen Bedingungen abhängig gemacht werden sollte. Die in diesem Fall festgelegten Bedingungen führten allerdings dazu, daß die dieser Operation zugewiesenen Mittel in Höhe von 10 Mio ECU nicht für vorbereitende Tätigkeiten zur Verfügung standen.
So zeigte sich der Rat selbst besorgt, daß ein verzögerter Abschluß des Interimsabkommens die Verabschiedung seines seit April 1995 diskutierten Beschlusses über die praktischen Modalitäten blockieren könne, und daß sich dies nachteilig auf die Vorbereitungen der EU für die Beobachtungsmission auswirken werde. Schließlich beschloß der Rat am 25. September 1995, durch Annahme des Ratsbeschlusses 95/403/GASP über die praktischen Modalitäten dem Interimsabkommen vorzugreifen. Dies geschah allerdings erst drei Tage vor dem Abschluß des Abkommens in Washington am 28. September 1995, trug also nicht dazu bei, die praktischen Vorbereitungen zu beschleunigen.
20. Die Kommission war der Auffassung, sie könne aufgrund der von Rat und Parlament für die Verwendung der Mittel vorgegebenen Bedingungen bis zur Unterzeichnung des Interimsabkommens nicht einmal einen Teil der 10 Mio ECU binden. Dies wirkte sich auf die Vorbereitungen der Kommission und die Mittelbewirtschaftung für das Programm nachteilig aus (siehe Ziffern 26-27). 21. Ein anschauliches Beispiel der negativen Folgen ist die Tatsache, daß die Kommission die Ausgaben nicht decken konnte, die vom Leiter des Europäischen Wahldienstes in Ausübung seiner Aufgaben von seiner Ernennung durch den Rat im Juli 1995 bis zur Unterzeichnung des Dienstleistungsvertrags im September 1995 getätigt wurden.
Diese Ausgaben im Betrag von 14 386 ECU wurden unmittelbar von der schwedischen Regierung vorfinanziert und schließlich im Mai 1996 aus Projektmitteln erstattet. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß ähnliche Probleme bei der gemeinsamen Aktion über die Verwaltung von Mostar durch die EU (12) aufgetreten sind. BEMERKUNGEN ZUR VERWALTUNG DURCH DIE KOMMISSION Vorbereitung der logistischen Unterstützung 22. Die ersten Aktionen der Kommission für das Beobachtungsprogramm gehen auf Dezember 1994 zurück, als das Projekt 94/312 "Vorbereitung der Wahlbeobachtung der EU im Rahmen des Friedensprozesses im Nahen Osten" in Angriff genommen wurde (siehe Ziffer 26 a)).
Eines der Ziele des Projekts bestand in der ersten Vorbereitung der logistischen Unterstützung eines künftigen Europäischen Wahldienstes; darunter fielen Kostenvorausschätzungen, die Ermittlung der Verfügbarkeit von Zulieferern am Ort, Geräte und Material usw. 23. Zu diesem Zeitpunkt ermöglichte das Projekt der Kommission nicht, sich in kurzer Zeit und hinreichend detailliert einen Überblick über den logistischen Unterstützungsbedarf für das Beobachtungsprogramm zu verschaffen. Dies wirkte sich negativ auf das Verfahren zur Vergabe des Dienstleistungsvertrages aus. Verfahren zur Vergabe des Dienstleistungsvertrages über logistische Unterstützung 24.
Der Dienstleistungsvertrag über die logistische Unterstützung des Europäischen Wahldienstes wurde vorschriftswidrig vergeben. Das Verfahren entsprach weder den grundlegenden Anforderungen der Haushaltsordnung (Titel IV) (13) und ihrer Durchführungsbestimmungen (Titel XV) (14), noch den üblicherweise zur Gewährleistung einer objektiven und transparenten Vertragsvergabe angewandten Verfahren. 25. Obwohl - wie in den Ziffern 39 und 42 gezeigt - die erfolgreiche Einrichtung ihre Aufgabe gut erfuellte, ist unter diesen Umständen ein fairer und offener Wettbewerb nicht gewährleistet und ebensowenig sichergestellt, daß die Gemeinschaft in technischer und finanzieller Hinsicht das bestmögliche Angebot erhielt.
Wirtschafts- und Haushaltsführung 26. Gemäß den Ratsbeschlüssen vom 19. April 1994 und 1. Juni 1995 hätten sämtliche Ausgaben im Zusammenhang mit der Beobachtung der Palästinensischen Wahlen aus den Haushaltsmitteln des Teileinzelplans für die GASP (Teileinzelplan B 8) finanziert werden müssen. Jedoch sind Teile des Beobachtungsprogramms unter anderen Haushaltslinien gebunden worden: a) Im Dezember 1994 war das Projekt 94/312 (siehe Ziffer 22) "Vorbereitung der Wahlbeobachtung der EU im Rahmen des Friedensprozesses im Nahen Osten" (190 000 ECU) genehmigt und aus Mitteln der Haushaltslinie B 7-5 2, Europäische Initiative zur Förderung der Demokratie und zum Schutz der Menschenrechte, finanziert worden. b) Am 28.
September 1995, zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Vertrages über die logistische Unterstützung des Europäischen Wahldienstes, wurde der Dienstleistungsvertrag für das Projekt OT/93E/02 "Palästinensische Wahlen. Seminar des Europäischen Wahldienstes in Madrid" (73 880 ECU) ebenfalls unterzeichnet. Obwohl das Seminar ein Bestandteil der Einrichtungsphase des Europäischen Wahldienstes war, konnte die Kommission zum Zeitpunkt seiner Vorbereitung immer noch nicht absehen, wann dafür Mittel aus den 10 Mio ECU bereitgestellt würden. Das Seminar ist daher gesondert aus Mitteln der Haushaltslinie B 7-7 1 1, Maßnahmen der Gemeinschaft im Zusammenhang mit dem Friedensabkommen zwischen Israel und der PLO, finanziert worden.
27. Diese Umstände veranschaulichen die komplexen und undurchsichtigen haushaltstechnischen Regelungen für die Finanzierung der Programme im Nahen Osten. Dies war zum Teil eine direkte Folge der von Rat und Parlament für die Verwendung der GASP-Mittel vorgegebenen Bedingungen (15), die darauf hinausliefen, daß die Mittel der GASP-Haushaltslinie (B 8-1 0 3) nicht verfügbar waren, als sie für diese Operationen gebraucht wurden. 28. Die an die Vertragsnehmer für Honorare und Projektkosten (6,2 Mio ECU) in Form von Vorschüssen gezahlten Beträge werden im Rechnungsführungssystem der Kommission als getätigte Ausgaben geführt, statt als "Vorschuß- und Abschlagszahlungen".
Die Rechnungslegung der Gemeinschaft weist daher den Gesamtbetrag der im Verlauf des Jahres erfolgten und zum Jahresende noch abzurechnenden Vorschußzahlungen nicht richtig aus. Wichtiger noch, mangels korrekter Verwaltungsinformationen können Schwachstellen bei der Kontrolle und Abrechnung dieser Vorschuß- und Abschlagszahlungen auftreten. Der Hof hat aus verschiedenen Anlässen in der Vergangenheit ähnliche Bemerkungen vorgebracht, die zuletzt im Sonderbericht zur Zuverlässigkeitserklärung für das Haushaltsjahr 1994 (16) wiederholt wurden. 29. Das Verfahren der Honorarzahlungen an den Vertragsnehmer, das Vorschuß- und Folgezahlungen vorsah, war unnötig kompliziert und für eine derart kurzfristige Operation nicht geeignet.
In der Praxis ist es dann auch nicht angewandt worden. Nach Zahlung des ersten Vorschusses beantragte der Vertragsnehmer keine nachfolgenden Zahlungen, sondern lastete die Honorare unmittelbar den Projektkosten an. 30. Die Kommission verlangte vom Vertragsnehmer zur Gewährleistung der Vertragserfuellung keine Sicherheit. Dies stellt einen Verstoß gegen Artikel 64 a) der Haushaltsordnung und gegen Artikel 108 ihrer Durchführungsbestimmungen dar, wonach die Schwelle für eine obligatorische Sicherheitsleistung auf 300 000 ECU festgesetzt ist. Ausnahmen von dieser Regel sind nicht vorgesehen. Um das Ausfallrisiko für diese Gemeinschaftsmittel auszuschließen, war die Stellung einer derartigen Sicherheit erforderlich.
31. Der Finanzkontrolleur der Kommission hat auf diese Schwachstellen in der Haushaltsführung nicht reagiert. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß die Angelegenheit zu dem Zeitpunkt, als die Akte seiner Dienststelle vom Anweisungsbefugten übergeben wurde, dringlich war. Dem Finanzkontrolleur blieb infolgedessen kaum Zeit, die Einzelheiten der Operation zu überprüfen. Die Bearbeitung des Mittelbindungsantrags und der Auszahlungsanordnung für den ersten Zuschuß einschließlich der Überprüfung des Dienstleistungsvertrages und der Rechnung erfolgten innerhalb eines Tages. Überwachung des Dienstleistungsvertrages über logistische Unterstützung 32.
Die Kommission schenkte der Überwachung der Durchführung des Dienstleistungsvertrages über logistische Unterstützung unzureichende Beachtung. Der Vertragsnehmer erhielt auf seine Anfragen keine angemessene Rückmeldung, und es liegt kein Hinweis dafür vor, daß die Fortschrittsberichte ausgewertet wurden. Darüber hinaus wurden die Vertragsbestimmungen, wonach für bestimmte Änderungen die vorherige Genehmigung der Kommission erforderlich ist, nicht ordnungsgemäß angewandt (17). Dies hatte folgende Auswirkungen: a) Von fünf vom Vertragsnehmer unterbreiteten Anträgen zu personellen Veränderungen in der LSG sind lediglich drei (schriftlich), wie in Artikel 15 des Vertrages vorgesehen, genehmigt worden. b) Es liegen keine Nachweise darüber vor, daß Änderungen der Haushaltstitel des Europäischen Wahldienstes über 150 000 ECU, wie in Artikel 6 des Vertrages vorgeschrieben, von der Kommission beurteilt und formell genehmigt wurden.
Diese Änderungen sind vom Vertragsnehmer in den vorgelegten Berichten eingeführt worden, ohne daß die Kommission darauf einging. So ist beispielsweise in dem Eröffungsbericht vom November 1995 der Etat des Europäischen Wahldienstes grundlegend abgeändert worden. Der Gesamtbetrag der Projektkosten wurde um 2,8 Mio ECU verringert; sieben Titel des Haushaltsplans in einer Höhe abgeändert, mit der die vom Vertrag vorgeschriebene Hoechstgrenze überschritten wurde. Ferner war in dem zweiten im Februar 1996 vorgelegten Fortschrittsbericht der für Telekommunikationskosten ausgewiesene Betrag um 416 130 ECU niedriger.
Es liegt kein Nachweis dafür vor, daß die Kommission diese Änderungen formell genehmigte. 33. Im Januar 1996 wies der Hof im Anschluß an seine Vorortprüfung der Buchführungsverfahren des Europäischen Wahldienstes die Kommission auf Mängel in den Bestimmungen des Dienstleistungsvertrages bezüglich der Wechselkursumrechnungen und bezüglich der für Flugreisen verlangten Belege hin. In beiden Fällen waren die Anforderungen des Vertrages undurchführbar und unangemessen. Die Kommission änderte die Bestimmungen über den Wechselkurs nur teilweise. Keine Änderungen wurden bei den Anforderungen für Flugreisebelege vorgenommen.
Infolgedessen waren die vom Vertragsnehmer angewandten Verfahren zwar angemessen, den formalen Vertragsbestimmungen wurde damit aber nicht entsprochen. Aufbau der internen Dienste 34. Die unzulängliche Verwaltung der Operation durch die Kommission ist teilweise das Ergebnis der in den Ziffern 18-20 beschriebenen Umstände, war aber weitgehend auch eine Folge der unangemessenen Organisation und Personalausstattung für die Operation. 35. Die Task Force für die palästinensischen Wahlen wurde nicht sinnvoll eingesetzt: Ihre Zusammensetzung, die Zuständigkeiten, die grundlegende Organisation und die Form ihrer Berichterstattung waren nicht angemessen definiert (18).
Die Task Force wurde de facto aufgelöst, bevor das Projekt abgeschlossen war. 36. Die wichtigsten Aufgaben innerhalb der Task Force wurden von einem externen Bediensteten durchgeführt, der im Rahmen eines Dienstleistungsvertrages verpflichtet wurde, den zuständigen Referenten für die besetzten Gebiete fachlich zu unterstützen. Er spielte eine maßgebliche Rolle bei der Durchführung des Programms und beteiligte sich an der Vergabe, dem Abschluß und der Überwachung des Dienstleistungsvertrages über logistische Unterstützung. Der Experte unterzeichnete im Namen der Kommission Genehmigungen für besondere im Dienstleistungsvertrag vorgesehene Maßnahmen.
Damit nahm er Funktionen wahr, für die das statutsgebundene Kommissionspersonal hätte zuständig bleiben müssen. 37. Zusätzlich zu den Problemen aufgrund des hohen Maßes an Verantwortlichkeit, das üblicherweise an Vertragspersonal übertragen werden kann, hat der Hof bereits an anderer Stelle darauf hingewiesen (19), daß die großzügige Einstellung externer Experten für Arbeiten in den Kommissionsdienststellen eine Reihe von Nachteilen hat: insbesondere Kontinuitätsverlust sowie unzureichende Kenntnis der Gemeinschaftsvorschriften und -verfahren. Die vom Hof in diesem Fall festgestellten Schwachstellen und Unregelmäßigkeiten in den Verfahren spiegeln diese Situation wider.
38. Überdies war eine Person, die vorher bereits (als externer Berater) im Rahmen des Projekts "Vorbereitung der Wahlbeobachtung der EU im Rahmen des Friedensprozesses im Nahen Osten" (siehe Ziffer 22) tätig war, zwei Monate lang ohne Vertrag an den Tätigkeiten der Task Force der Kommission beteiligt. Wiederum ohne Vertrag nahm dieselbe Person an der Organisation des Seminars in Madrid (siehe Ziffer 26 b)) teil. BEMERKUNGEN ZUR ORGANISATION DER LOGISTISCHEN UNTERSTÜTZUNG 39. Die Entscheidung der Kommission, eine externe Einrichtung mit der logistischen Unterstützung des Europäischen Wahldienstes zu beauftragen, ermöglichte den effizienten Einsatz einer Gruppe von Logistikexperten.
Der Vertragsnehmer gewährleistete eine wirtschaftliche Haushaltsführung des Programms und erbrachte die geforderten Dienstleistungen auf effiziente Art und Weise. 40. Für zukünftige Operationen sind jedoch einige Lehren zu ziehen. Darin stimmt der Hof mit der Auffassung des Leiters des Europäischen Wahldienstes und der Verwaltung der LSG überein (20): a) Die Struktur des Europäischen Wahldienstes und die Aufgabenbeschreibung für Berater (21) berücksichtigten nicht, daß vom Vertragsnehmer logistische Unterstützung zu leisten war. Zur Abteilung technische Unterstützung gehörte auch ein Berater für Verwaltungs- und Finanzangelegenheiten (zuständig für die Haushaltsverwaltung, die Beschaffung, den Vertragsabschluß und die Buchführung) sowie ein Berater für Logistik und Kommunikation (der sich am Einsatz der Beobachter und an der Beschaffung von Kommunikationseinrichtungen und Versorgungsmaterial für die Beobachter beteiligte).
Die meisten der ihnen übertragenen Aufgaben überschnitten sich mit den Aufgaben der LSG. Infolgedessen war die Position dieser Berater - insbesondere die des Beraters in Verwaltungs- und Finanzangelegenheiten - schwach und unzureichend abgegrenzt. b) Die Regionalkoordinatoren spielten eine maßgebliche Rolle bei finanziellen und administrativen Aufgaben (Verwaltung der Portokasse, Benzinrechnungen, Anwesenheitskontrolle und Festlegung der Tagegelder und Gehälter usw.). Um eine effizientere Ausführung dieser Aufgaben sicherzustellen, sollten den Koordinatoren im voraus angemessene Anweisungen gegeben und eine direkte Verbindung zur LSG hergestellt werden.
SCHLUSSFOLGERUNGEN 41. Der Hof ist der Auffassung, daß die Rechnungslegung und die Finanzausweise des Europäischen Wahldienstes (siehe Anhänge 2 und 3) sachlich und rechnerisch richtig und ordnungsgemäß sind und im Einklang mit den im Dienstleistungsvertrag über logistische Unterstützung aufgeführten Rechnungsführungsgrundsätzen sowie der allgemein anerkannten Rechnungsführungspraxis erstellt wurden. Sie vermitteln ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der finanziellen Ergebnisse der Tätigkeiten des Europäischen Wahldienstes. 42. Die dem Europäischen Wahldienst geleistete logistische Unterstützung war zufriedenstellend und trug zur Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Aktion der GASP bei.
43. Obwohl die Maßnahme im Gesamtergebnis als Erfolg zu werten ist, kam es im Hinblick auf das von der Kommission für die Vergabe des Dienstleistungsvertrages über logistische Unterstützung angewandte Verfahren zu gravierenden Unregelmäßigkeiten. Zeitdruck oder andere Sachzwänge rechtfertigen nicht die Außerachtlassung der für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung erforderlichen Grundsätze und Verfahren der Haushaltsordnung. Die Verfahren sollten stets dokumentiert sein, und für Abweichungen von der üblichen Praxis sollte im voraus eine umfassende Begründung vorgelegt und eine Genehmigung auf den entsprechenden Ebenen eingeholt werden.
44. Zur Behebung der bei der Verwaltung des Programms festgestellten allgemeinen Mängel sollte die Kommission: a) in ihren Verträgen auf die besondere Situation jeder Operation hinweisen. Sie sollte versuchen, die Einführung von Standardregeln zu vermeiden, wenn diese unangemessen oder nicht durchführbar sind. Dies bezieht sich insbesondere auf die Nachweise, Umrechnungsvorschriften und Zahlungsmethoden; b) sicherstellen, daß das beauftragte Personal erfahren und mit finanziellen und administrativen Verfahren wohl vertraut ist; c) keine externen Experten auf Verwaltungsposten für Aufgaben einsetzen, die dem Statut unterliegenden Bediensteten vorbehalten bleiben sollten.
45. Wird eine gemeinsame Aktion in die Wege geleitet, sollte die Haushaltsbehörde sicherstellen, daß die entsprechenden Beschlüsse im Hinblick auf eine effiziente Durchführung die rechtzeitige und ausreichende Verfügbarkeit der Finanzmittel ermöglichen. Dies sollte auch für die im Vorfeld einer Entscheidung über eine gemeinsame Aktion erforderlichen Vorarbeiten und die anschließende Vorbereitung der Maßnahme an sich gelten. 46. Durchführungsstrukturen für gemeinsame Aktionen sollten berücksichtigen, wer und auf welche Art und Weise logistische Unterstützung leistet. Die Aufgabenstellung und Zuständigkeit der logistischen Unterstützungsgruppe innerhalb der mit der Durchführung der Maßnahme betrauten Stelle sollte präzisiert werden.
Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 5. Dezember 1996 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Bernhard FRIEDMANN Präsident (1) ABl. L 119 vom 7. 5. 1994. (2) ABl. L 130 vom 14. 6. 1995. (3) ABl. L 238 vom 6. 10. 1995. (4) Interimsabkommen; Washington 28. 9. 1995; Artikel V, Anhang II. (5) Ausschuß gemäß Artikel 6 der Ratsverordnung Nr. 1762/92 vom 29. 6. 1992 (ABl. L 181 vom 1. 7. 1992). (6) Die EAZ ist eine von der Kommission nach belgischem Recht gegründete Gesellschaft ohne Erwerbscharakter (asbl), die der Kommission Dienstleistungen erbringt, insbesondere die Einstellung von Experten und technischem Hilfspersonal für Kommissionsprogramme.
(7) Sonstige gemeinsame Aktionen der Europäischen Union für die GASP. (8) Artikel 3 des Ratsbeschlusses 95/403/GASP. (9) Artikel 188c des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. (10) Europäisches Parlament, Haushaltsausschuß; Sitzung vom 18. 7. 1995. PE/III/PV/95-14. Siehe auch Schreiben des Präsidenten des Parlaments an den Präsidenten der Kommission vom 8. 9. 1995 (Referenz 027075). (11) B 0-4 0 Rückstellungen; Artikel 41, sonstige gemeinsame Aktionen der Europäischen Union für die GASP. (12) Siehe Ziffer 41, Sonderbericht des Rechnungshofes Nr. 2/96 über die Buchführung des Administrators und die Verwaltung von Mostar durch die Europäische Kommission (VMEU) (ABl.
C 287 vom 30. 9. 1996). (13) Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften vom 21. 12. 1977; vorläufiger konsolidierter Text; Europäische Kommission; (ABl. C 80 vom 25. 3. 1991). (14) Verordnung (Euratom, EGKS, EG) Nr. 3418/93 der Kommission vom 9. Dezember 1993 mit Durchführungsbestimmungen zu einigen Vorschriften der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 (ABl. L 315 vom 16. 12. 1993). (15) Dieser Punkt wird im Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1995 weiter ausgeführt (ABl. C 340 vom 12. 11. 1996, Ziffern 11.15-11.18). (16) Sonderbericht zur Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans für das Haushaltsjahr 1994 (ABl.
C 352 vom 30. 12. 1995, Ziffern 3.5-3.14). (17) Artikel 18 des Dienstleistungsvertrages verbietet jede Art der mündlichen Absprache. (18) Das einzige Dokument über die Einrichtung der Task Force war ein Vorschlagsentwurf in Verbindung mit einem Projekt, das niemals genehmigt wurde. Obwohl das Projekt fallengelassen wurde, ist der Vorschlag für die Task Force nicht überarbeitet worden. (19) Ziffer 15.60 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1991 (ABl. C 330 vom 15. 12. 1992) und Ziffer 10.70 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1994 (ABl. C 303 vom 14. 11. 1995). (20) Referenz: Abschlußbericht des Vertragsnehmers und Schreiben des Leiters des Europäischen Wahldienstes (13.
März 1996). (21) Mittelmeer-Ausschuß; Dok. Sitzung 120/95 vom 14. 6. 1995. ANHANG 1 Zusammensetzung EUROPÄISCHER WAHLDIENST Leiter des Wahldienstes Stellvertreter >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANHANG 2 >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANHANG 3 >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANTWORTEN DER KOMMISSION EINLEITUNG 1.-14. Die Kommission erkennt die Bemerkungen des Rechnungshofs weitgehend an. Sie möchte jedoch betonen, daß die im Bericht des Hofes angesprochenen Zwänge eine große Rolle spielten, insbesondere das Versäumnis der Haushaltsbehörde, rechtzeitig die ausreichende Finanzausstattung für eine effiziente Durchführung zur Verfügung zu stellen.
Der Beschluß des Rates über dieses Projekt enthielt Verfahrensbedingungen, die erhebliche Schwierigkeiten für eine wirkungsvolle und rechtzeitige Vorbereitung eines solch komplizierten Projektes verursachten, weil insbesondere die späte Mitteilung des endgültigen Zeitpunkts der Wahlen dazu führte, daß das Projekt in einer besonders kurzen Zeitspanne durchgeführt werden mußte. Diese zeitlichen Zwänge machten sehr schnelle Entscheidungen über die Art der Durchführung des Projektes einschließlich der Auswahl der mit der logistischen Unterstützung beauftragten Einrichtung erforderlich.
Vor diesem Hintergrund sollten die Bemerkungen des Hofes gesehen werden. BEMERKUNGEN ZU DEN REGELUNGEN FÜR DIE FINANZIERUNG DES PROGRAMMS 18. b) In der Tat wurden die 10 Mio. ECU aus der Reserve am 28. 7. 1996 auf Artikel B 8-1 0 3 übertragen, und zwar trotz der vom Präsidenten des Parlaments festgesetzten Bedingung. Jedoch hatte die Kommission nur die Wahl, entweder diese Anweisungen zu befolgen und damit die Durchführung des Projekts und den erfolgreichen Ablauf der Aktion zu gefährden, oder aber sich für eine erfolgreiche Verwendung der Mittel und eine effiziente Vorbereitung des Projekts zu entscheiden, nämlich die Mittelübertragung sofort nach der Genehmigung vorzunehmen, um den Gemeinschaftsbeitrag so bald wie möglich zur Verfügung zu stellen und sich damit um die beste Lösung einer so heiklen Angelegenheit zu bemühen.
Die positiven Schlußfolgerungen des Hofes über die erfolgreiche Ausführung des Projekts scheinen zu beweisen, daß die Entscheidung der Kommission gerechtfertigt war. 21. Die Kommission räumt ein, daß das Verfahren, nach dem die schwedische Regierung die Ausgaben des Leiters des Europäischen Wahldienstes vorfinanzierte und diese schließlich aus Projektmitteln erstattet bekam, nicht ideal war. Dies war eine ungünstige Folge der im Ratsbeschluß 95/205/GASP festgelegten Bedingung; um eine geeignete Vorbereitung in die Wege zu leiten, war es aber unbedingt erforderlich, den Leiter des Europäischen Wahldienstes bereits vor dem Abkommen über die Wahlen einzusetzen.
BEMERKUNGEN ZUR VERWALTUNG DURCH DIE KOMMISSION Vorbereitung der logistischen Unterstützung 22.-23. Obwohl der Hof zurecht bemerkt, daß die Erhebung in diesem Fall nicht als Grundlage für die inhaltliche Ausgestaltung der logistischen Unterstützungsoperation verwendet werden konnte, hat die mit dem Projekt durchgeführte Untersuchung doch zu einem erfolgreichen Gesamtergebnis der Operation geführt (vgl. 43.). Verfahren für die Vergabe des Dienstleistungsvertrags über logistische Unterstützung 24.-25. Die Kommission räumt vollkommen ein, daß die von ihr angewandten Verfahren nicht zufriedenstellend sind.
Wirtschafts- und Haushaltsführung 26. Wegen des Umfangs und der Bedeutung der Wahlbeobachtungsmission der Kommission waren vorbereitende Untersuchungen für den Erfolg der Mission entscheidend. Die von Rat und Parlament für die Mittelverwendung vorgegebenen Bedingungen liefen darauf hinaus, daß keine der für die Wahlen (in dem GASP-Haushaltsartikel B 8-1 0 3) vorgesehenen 10 Mio. ECU vor der Unterzeichnung des Interimsabkommens verwendet werden konnten. Folglich war es notwendig, die Anfangsphase des Wahlprogramms vor der Unterzeichnung des Interimsabkommens aus anderen Haushaltsposten zu finanzieren.
28. Die Kommission nimmt diese Tatsache zur Kenntnis. Die anweisungsbefugten Dienststellen erhalten nochmals die erforderlichen Dienstanweisungen, damit eine derartige Situation in Zukunft nicht mehr eintritt. 30.-31. Die Kommission verlangte vom Vertragsnehmer keine Sicherheit in Form einer Bankbürgschaft, da sich Crown Agents zu 100 % im Eigentum des britischen Staates befindet und daher eine solche Bürgschaft nicht notwendig erschien. Die Kommission räumt jedoch ein, daß dies einen Verstoß gegen die Haushaltsordnung darstellt. Überwachung des Dienstleistungsvertrags über logistische Unterstützung 32.
Effektiv war wegen der fehlenden Humanressourcen in der Kommission ein höheres Maß an operationeller Analyse innerhalb der zeitlichen Zwänge des Projektes nicht möglich. Die Kommission tat unter äußerst schwierigen operationellen Begleitumständen ihr Möglichstes, um die Aktivitäten von Crown Agents zu überwachen, ihre Anfragen zu beantworten und angemessene Rückmeldungen abzugeben, wenn auch der Zeitdruck die Kommission davon abhielt, die oft langwierigen Verfahren durchzuführen, um Nachträgen zur Änderung der Haushaltstitel die erforderliche Genehmigung zu erteilen. 33. Da Crown Agents als Vertragsnehmer die Bestellung der Flugscheine übernahm, entschied die Kommission, daß er dies nach dem bei ihm üblichen Verfahren machen sollte, das nach den Feststellungen der Kommission "angemessen" war, was auch der Hof anerkannt hat.
Diese Änderung wurde jedoch nicht in einem überarbeiteten Vertrag förmlich festgelegt. Jedoch gewährleistete der Vertragsnehmer, wie der Hof auch in Punkt 40 anerkennt, eine "wirtschaftliche Haushaltsführung des Programms und erbrachte die geforderten Dienstleistungen auf effiziente Art und Weise". Aufbau der internen Dienste 34.-37. Die eigentliche Aufgabe der Task Force war es, flexibel zu sein und den sich aus einer ungewissen politischen Situation ergebenden Umständen gerecht zu werden. Trotzdem arbeitete die Task Force im Rahmen einer stabilen internen Entscheidungshierarchie unter Einbeziehung des "externen Experten".
38. Die beschriebenen Schwierigkeiten waren darauf zurückzuführen, daß die Mittel nicht rechtzeitig zur Verfügung standen. BEMERKUNGEN ZUR ORGANISATION DER LOGISTISCHEN UNTERSTÜTZUNG 39.-40. Die Kommission wird die Bemerkungen des Rechnungshofs bei ihrer laufenden Planung für Wahlbeobachtungsprojekte berücksichtigen. SCHLUSSFOLGERUNGEN 41.-46. Die Kommission teilt die Auffassung, daß die Kritik des Hofs in weiten Teilen richtig ist. Jedoch möchte die Kommission hervorheben, daß sie zur sach- und zeitgerechten Durchführung des Projektes einen flexiblen Ansatz wählen mußte. In Anbetracht der bedeutenden Verfahrens-, Zeit- und Personalzwänge konnte die Kommission eine international anerkannte Wahlbeobachtung durchführen, die zur Legitimierung der ersten nationalen palästinensischen Wahlen in der Geschichte beitrug.
Die Rechnungslegung und die Finanzausweise der von der Kommission zur Durchführung der logistischen Unterstützung ausgewählten Einrichtung waren ordnungsgemäß, und "die dem Europäischen Wahldienst geleistete logistische Unterstützung war zufriedenstellend und trug zur Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Aktion der GASP bei", wie der Hof in seinen Schlußfolgerungen feststellen konnte.