Informe Especial n° 4/96 relativo a las cuentas de la Unidad electoral europea establecida en virtud de la Acción común de política exterior y de seguridad común consistente en la observación de las elecciones palestinas, acompañado de las respuestas de la Comisión Diario Oficial n° C 057 de 24/02/1997 p. 0001 - 0012 INFORME ESPECIAL N° 4/96 relativo a las cuentas de la Unidad electoral europea establecida en virtud de la Acción común de política exterior y de seguridad común consistente en la observación de las elecciones palestinas, acompañado de las respuestas de la Comisión (97/C 57/01) (Observaciones de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) ÍNDICE Apartados Página INTRODUCCIÓN .
1-14 2 La Acción común de la Unión Europea consistente en la observación de las elecciones palestinas . 1- 7 2 Apoyo logístico . 8-11 2 Presupuesto y gastos . 12-14 3 FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL . 15-17 3 OBSERVACIONES SOBRE LAS DISPOSICIONES DE FINANCIACIÓN DEL PROGRAMA . 18-21 3 OBSERVACIONES SOBRE LA GESTIÓN DE LA COMISIÓN . 22-38 4 Preparación del apoyo logístico . 22-23 4 Procedimiento seguido para la adjudicación del contrato de servicios de apoyo logístico . 24-25 4 Gestión financiera y presupuestaria . 26-31 4 Seguimiento del contrato de servicios de apoyo logístico . 32-33 5 Organización de los servicios internos .
34-38 6 OBSERVACIONES SOBRE LA ORGANIZACIÓN DEL APOYO LOGÍSTICO . 39-40 6 CONCLUSIONES . 41-46 6 ANEXOS . 8 Respuestas de la Comisión . 11 INTRODUCCIÓN La acción común de la Unión Europea consistente en la observación de las elecciones palestinas 1. Conforme a lo establecido en el artículo J.3 del Tratado de la Unión Europea, referente a la política exterior y de seguridad común (PESC) de la Unión, la Decisión 94/276/PESC del Consejo, de 19 de abril de 1994 (1), preveía una Acción común en apoyo del proceso de paz en Oriente Medio. El artículo 5 de dicha Decisión disponía que, a petición de las partes, palestinos e israelíes, la Unión Europea pusiera en práctica un programa coordinado de ayuda para preparar y observar las elecciones en los Territorios Ocupados.
2. El desarrollo concreto del programa de observación se plasmó en dos Decisiones del Consejo: a) Decisión 95/205/PESC, de 1 de junio de 1995 (2), que preveía una contribución máxima de 10 millones de ecus imputable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, con arreglo al apartado 2 del artículo J.11 del Tratado de la Unión Europea; b) Decisión 95/403/PESC, de 25 de septiembre de 1995 (3), por la que se establece una Unidad electoral europea (UEE) en los Territorios Ocupados y procedimientos administrativos y financieros detallados para la observación de las elecciones y la coordinación de la operación internacional de observación.
3. A tenor de lo prescrito en el artículo J.5 del Tratado de la Unión Europea y en la Decisión 95/403/PESC, de 25 de septiembre de 1995, la dirección de la acción iba a competer a la Presidencia del Consejo, con la asistencia de un grupo consultivo de coordinación compuesto por representantes de los Estados miembros y en total colaboración con la Comisión. En la práctica, el Grupo especial competente para el proceso de paz en Oriente Medio fue el que actuó de grupo consultivo, fijando las directrices y adoptando las medidas necesarias para ejecutar en la práctica el programa de observación.
4. La Comisión tuvo como cometido esencial ocuparse directamente de los aspectos financieros y logísticos del programa, para lo cual creó una unidad especial («task force»). 5. Con fecha 28 de septiembre de 1995, Israel y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) firmaron en Washington el Acuerdo provisional y designaron a la Unión Europea para que coordinara la actividad de las delegaciones de observadores (4). 6. La fecha de las elecciones estuvo marcada por la incertidumbre política y negociaciones constantes. El 13 de diciembre de 1995, tras varios aplazamientos, se anunció oficialmente que las elecciones tendrían lugar el 20 de enero de 1996.
La incertidumbre en torno al calendario de las elecciones constituyó una limitación importante a la hora de preparar y llevar a la práctica el programa de observación. 7. La Decisión 95/403/PESC establece los objetivos, composición, funcionamiento y organigrama de la Unidad electoral europea (véase el Anexo 1). La Unidad estuvo integrada por un total de veinte personas en la oficina central y doce en las cuatro oficinas regionales, dirigidas por un coordinador regional. La Unidad se encargó de organizar la misión europea de observación, compuesta por 285 observadores, y de coordinar las operaciones internacionales llevadas a cabo por 390 observadores de 18 países no pertenecientes a la UE y delegaciones de organizaciones internacionales y de ONG.
Apoyo logístico 8. La Comisión pensó en un primer momento en dotar a la unidad especial mencionada en el apartado 4 de expertos en logística para proporcionar apoyo logístico a la UEE, pero esta solución resultó ser demasiado cara. El Plan de actuación examinado por el Comité MED (5) en junio de 1995 proponía que la Comisión contratara a la Agencia Europea de Cooperación [comúnmente conocida como AEC (6)] para gestionar el presupuesto de la Unidad, como ya lo hizo en las elecciones sudafricanas. La AEC, sin embargo, declinó la invitación por falta de capacidad para cumplir con la tarea, habida cuenta de lo apretado del calendario, la existencia de otros compromisos y la falta de fondos disponibles inmediatamente para el trabajo de preparación (véase el apartado 19).
La Comisión decidió, por consiguiente, encomendar mediante contrato el apoyo administrativo y logístico a una organización externa. 9. La Comisión inició con este fin en julio de 1995 el procedimiento de selección de una organización y el 28 de septiembre del mismo año firmó un contrato de servicios con el licitador que había presentado la oferta de honorarios más baja (i.e. Crown Agents) por un total de 10 millones de ecus (505 684 de ecus de honorarios y 9 494 316 ecus de costes del proyecto). 10. El contratista debía ocuparse, bajo la supervisión general del jefe y del consejero administrativo y financiero de la UEE, de prestar apoyo logístico y administrativo, enviar informes y elaborar las cuentas de la UEE.
Estableció un Logistic Support Group (LSG) o grupo de apoyo logístico en los Territorios Ocupados para celebrar contratos y abonar pagos en nombre de la UEE. El LSG se ocupaba en concreto de adquirir bienes y material de equipo, alquilar oficinas y vehículos, organizar el alojamiento en hoteles y los viajes internacionales, organizar los desplazamientos de los observadores, contratar al personal local y gestionar los fondos y su tramitación bancaria. 11. Del 15 de octubre al 3 de noviembre de 1995, el contratista realizó una visita preliminar a los Territorios Ocupados para poner las bases de la infraestructura de la UEE y revisar el presupuesto.
El 1 de diciembre de 1995 funcionaban ya las oficinas central y regionales de la UEE. Los 285 observadores de la UE llegaron en tres veces: 60 a largo plazo el 9 de noviembre de 1995, 130 a medio plazo el 2 de enero de 1996 y 95 a corto plazo el 15 de enero de 1996. El 15 de febrero de 1996, el personal y los observadores de la UEE habían regresado a sus países de origen y cerrado las oficinas central y regionales. El informe y las cuentas finales del proyecto fueron remitidas por el contratista a la Comisión el 25 de noviembre de 1996. Presupuesto y gastos 12. Las operaciones de la UEE fueron financiadas con créditos de la línea presupuestaria B8-1 0 3 (7), con los cuales se sufragan todos los gastos derivados de la participación de los observadores de la UE, con excepción de los gastos de viaje de ida y vuelta a los Territorios Ocupados y de los seguros correspondientes, que corrieron a cargo de los Estados miembros (8).
13. El Anexo 2 muestra el desglose del gasto real de la UEE en comparación con el presupuesto inicial. Dicho gasto ascendió a 4 628 918 ecus, o sea 5 371 081 ecus menos que la previsión inicial. Esta diferencia considerable se explica, en parte, por el acortamiento del período electoral (de cuatro a tres meses) y, en parte, por la sobreestimación de las necesidades presupuestarias que, en gran medida, se explica por la inexactitud que caracterizó el estudio preliminar sobre el terreno (véanse los apartados 22 y 23). 14. Las principales partidas del gasto fueron las dietas abonadas a los observadores, seguidas de los honorarios y dietas del personal de la UEE y del LSG.
Aparte de estos gastos de personal, los principales apartados del costo del apoyo logístico fueron los gastos de alquiler de vehículos y los corrientes, así como los relativos a las comunicaciones. FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL 15. De conformidad con el Tratado (9) y en respuesta a la invitación del Consejo contenida en el artículo 3 de la Decisión 95/403/PESC, el Tribunal de Cuentas fiscalizó las cuentas de la UEE y la gestión financiera de la operación llevada a cabo por la Comisión. En este contexto se realizó una visita de inspección a la UEE en diciembre de 1995 para examinar los procedimientos financieros y de gestión que se habían implantado.
16. El Tribunal examinó si el gasto se había efectuado de conformidad con la normativa presupuestaria comunitaria y si las cuentas de la UEE se habían elaborado de manera exacta y regular. 17. Las cuentas de la UEE sólo contienen los gastos imputados al presupuesto general de la Unión Europea y no incluyen los sufragados por los Estados miembros para el despliegue de los observadores (véase el apartado 12). Dichos gastos (sufragados bilateralmente por los Estados miembros) no fueron examinados por el Tribunal. OBSERVACIONES SOBRE LAS DISPOSICIONES DE FINANCIACIÓN DEL PROGRAMA 18. Al establecer la Acción común, las autoridades presupuestarias fijaron diversas condiciones para su financiación derivadas de las decisiones adoptadas sobre las elecciones: a) la Decisión 95/205/PESC establecía que la contribución y las disposiciones operativas serían objeto de una decisión ulterior del Consejo, una vez que Israel y la OLP hubieran llegado a un acuerdo; b) cuando aprobó (10) la transferencia de créditos de la línea B0-4 0 4 1 (11) a la B8-1 0 3, la Comisión presupuestaria del Parlamento puso como condición que antes de la transferencia debía llegarse a un acuerdo sobre la fecha efectiva de las elecciones, fecha que constituía una de las principales incógnitas del proceso de paz y no se reveló hasta seis semanas antes de la celebración de las elecciones.
Con ello no se respetaron las condiciones de la Comisión presupuestaria y la transferencia se registró el 28 de julio de 1995. 19. Si bien resultaba comprensible, dada la incertidumbre en torno al calendario de las elecciones, que se impusieran condiciones a la financiación, las adoptadas significaron que los 10 millones de ecus asignados a la operación no estaban disponibles para actividades preparatorias. De hecho, el propio Consejo llegó a preocuparse porque los retrasos sufridos en la conclusión del Acuerdo provisional bloqueaban la aprobación de su decisión sobre disposiciones operativas, sometidas a debate desde abril de 1995, y este retraso repercutía negativamente en los preparativos de la misión de observación.
Esta institución terminó por decidir el 25 de septiembre de 1995, adelantarse al Acuerdo provisional aprobando la Decisión 95/403/PESC del Consejo, por la que se establecían las disposiciones operativas, pero como esta aprobación tuvo lugar sólo tres días antes de la firma del Acuerdo en Washington, el 28 de septiembre de 1995, no sirvió para acelerar los preparativos en la práctica. 20. La Comisión consideró que las condiciones impuestas por el Consejo y el Parlamento a la utilización de los créditos significaban que no podía comprometer ninguna parte de los 10 millones de ecus hasta la firma del Acuerdo provisional.
Esta circunstancia repercutió negativamente en los preparativos de la Comisión y en la gestión financiera del programa que llevó a cabo (véanse los apartados 26 y 27). 21. Como ejemplo de estas repercusiones negativas está el hecho de que la Comisión no pudo cubrir los gastos efectuados por el jefe de la UEE en el ejercicio de sus funciones, desde su designación por el Consejo en julio de 1995 hasta la firma del contrato de servicios en septiembre del mismo año. Esos gastos, que ascendían a 14 386 ecus, fueron prefinanciados directamente por el Gobierno sueco y reembolsados finalmente a cargo de los fondos del proyecto en mayo de 1996.
En este contexto cabe señalar que surgieron problemas similares en la Acción común para la administración de la UE en Mostar (12). OBSERVACIONES SOBRE LA GESTIÓN DE LA COMISIÓN Preparación del apoyo logístico 22. Las primeras medidas adoptadas por la Comisión respecto del programa de observación remontan a diciembre de 1994, cuando se lanzó el proyecto 94/312, «Preparación de la observación electoral por la UE del proceso de paz en Oriente Medio» [véase la letra a) del apartado 26]. Uno de los objetivos era la preparación preliminar del apoyo logístico a una futura UEE: estimación de costes, búsqueda de proveedores, equipo y material locales, etc.
23. Pero el proyecto no ayudó a la Comisión a determinar con rapidez y precisión suficientes las necesidades de apoyo logístico del programa de observación, extremo que repercutió negativamente en el procedimiento seguido para adjudicar el contrato de servicios. Procedimiento seguido para adjudicar el contrato de servicios de apoyo logístico 24. El contrato de servicios de apoyo logístico a la UEE fue adjudicado de forma irregular; el procedimiento aplicado no cumplía ninguno de los requisitos fundamentales contenidos en el Reglamento Financiero (título IV) (13) y en las normas de desarrollo (título XV) (14), ni tampoco los procedimientos normales seguidos para que la adjudicación de contratos sea objetiva y transparente.
25. Según se expone en los apartados 39 y 42, la organización elegida actuó con eficacia pero las circunstancias descritas no permiten garantizar que hubiera una competencia justa y leal ni que la Comunidad aceptara la mejor oferta posible desde el punto de vista económico y técnico. Gestión financiera y presupuestaria 26. De conformidad con las Decisiones del Consejo de 19 de abril de 1994 y 1 de junio de 1995, todos los gastos derivados de la observación de las elecciones palestinas deberían haberse financiado con cargo a la sección PESC del presupuesto (subsección B8). Sin embargo, algunos elementos del programa de observación fueron comprometidos en diferentes líneas presupuestarias: a) en diciembre de 1994, el proyecto 94/312 (véase el apartado 22), «Preparación de la observación electoral por la UE del proceso de paz en Oriente Medio» (190 000 ecus) fue aprobado y financiado con cargo a la línea presupuestaria B7-5 2, «Iniciativa europea para la democracia y la protección de los derechos humanos»; b) el 28 de septiembre de 1995, la misma fecha en que se firmó el contrato de apoyo logístico a la UEE, se firmó el contrato de servicios del proyecto OT/93E/02, «Elecciones palestinas.
Seminario de la Unidad electoral europea en Madrid» (73 880 ecus). Si bien el seminario formaba parte de la instauración de la UEE, mientras duró su preparación la Comisión seguía sin estar segura del momento en que podría disponerse de los 10 millones de ecus. El seminario, por lo tanto, fue financiado separadamente a cargo de la línea B7-7 1 1, «Acciones comunitarias vinculadas al acuerdo de paz celebrado entre Israel y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP)». 27. Esta situación ilustra la complejidad y falta de transparencia de las medidas presupuestarias destinadas a financiar los programas de Oriente Medio.
Ello fue consecuencia directa de las condiciones impuestas por el Consejo y el Parlamento a la utilización de los fondos de la PESC (15), que se tradujeron en la falta de fondos disponibles en la línea PESC (B8-1 0 3) en el momento en que se necesitaban para las operaciones. 28. Los importes anticipados al contratista en concepto de honorarios y costes del proyecto (6,2 millones de ecus) se registraron en el sistema contable de la Comisión como gastos definitivos y no como «anticipo/pago a cuenta». De ello se deriva que la contabilidad comunitaria no presenta correctamente el total de los anticipos abonados a cuenta durante el ejercicio y pendientes al final del mismo.
Y lo que es más importante, la falta de correcta información sobre la gestión puede muy bien afectar negativamente al control y a la liquidación de dichos anticipos/pagos a cuenta. El Tribunal ha formulado en el pasado observaciones similares en diversas ocasiones, la más reciente en el Informe especial en apoyo de la Declaración de Fiabilidad relativa al ejercicio 1994 (16). 29. El sistema de pago de honorarios al contratista consistente en anticipos y pagos escalonados resultó innecesariamente complicado y poco adecuado para una operación a corto plazo de este tipo. En la práctica no se aplicó realmente: después del anticipo inicial, el contratista no reclamó los pagos ulteriores sino que imputó los honorarios directamente a los costes del proyecto.
30. La Comisión no pidió al contratista que depositara una fianza para garantizar la ejecución del contrato, lo cual contraviene la letra a) del artículo 64 del Reglamento Financiero y el artículo 108 de las normas de desarrollo, que fija, sin admitir excepciones, en 300 000 ecus el límite a partir del cual la fianza es obligatoria. Esta fianza era necesaria para garantizar que los fondos comunitarios no estuvieran sometidos a riesgos. 31. El Interventor de la Comisión no reaccionó ante estas debilidades de gestión financiera. Pero es preciso señalar que cuando su servicio recibió el expediente de manos del ordenador de pagos, el asunto era urgente.
El interventor, por tanto, dispuso de muy poco tiempo para verificar con detalle la operación: la tramitación de la propuesta de compromiso y de la orden de pago del primer anticipo, que incluía la comprobación del contrato de servicios y la factura, se hizo en un solo día. Seguimiento del contrato de servicios de apoyo logístico 32. La Comisión no prestó suficiente atención al seguimiento de la ejecución del contrato de servicios de apoyo logístico: no respondió correctamente a las consultas del contratista ni existen pruebas de que se analizaran los informes de ejecución. A ello se añade que no se aplicaron correctamente las cláusulas del contrato que requerían la autorización previa de la Comisión para ciertos cambios (17).
Así: a) sólo tres de las cinco solicitudes presentadas por el contratista para hacer cambios en el personal del LSG se formalizaron por escrito como exigía la cláusula 15 del contrato; b) no hay pruebas de que la Comisión analizara y aprobara oficialmente las modificaciones de las partidas presupuestarias de la UEE por un importe superior a los 150 000 ecus como exigía la cláusula 6 del contrato. Las modificaciones fueron introducidas por el contratista en los informes presentados, sin reacción por parte de la Comisión. Por ejemplo, en el informe inicial de noviembre de 1995 el presupuesto de la UEE fue modificado sustancialmente: el coste total del proyecto se redujo en 2,8 millones de ecus, modificándose siete partidas del presupuesto por un importe que excedía del tope fijado en el contrato.
Asimismo, en el segundo informe de ejecución, presentado en febrero de 1996, la partida de las comunicaciones disminuyó en 416 130 ecus. No hay pruebas de que la Comisión aprobara oficialmente estas modificaciones. 33. En enero de 1996, tras haber examinado sobre el terreno los procedimientos contables de la UEE, el Tribunal señaló a la Comisión las deficiencias observadas en las estipulaciones del contrato de servicios referentes a la conversión del tipo de cambio y los comprobantes requeridos de los viajes aéreos. En ambos casos los requisitos fijados en el contrato eran poco prácticos y adecuados, pero la Comisión se limitó a modificar parcialmente las estipulaciones referentes al tipo de cambio, dejando intactos los requisitos de los comprobantes de viajes aéreos.
En consecuencia, pese a que los procedimientos seguidos por el contratista fueron razonables las estipulaciones contractuales no se respetaron. Organización de los servicios internos 34. Las deficiencias de que adoleció la gestión de la operación llevada a cabo la Comisión se derivan en parte de la situación descrita en los apartados 18 a 20, pero en gran medida son consecuencia de la falta de organización y de personal asignado a la operación. 35. La Unidad especial de las elecciones palestinas no se creó como debía: sus atribuciones, composición, organización básica y sistema de presentación de informes no se determinaron con precisión (18); de hecho, fue disuelta antes de que terminara el proyecto.
36. Las principales funciones de la Unidad especial fueron ejercidas por un experto externo mediante un contrato de servicios por el que debía prestar asistencia técnica al reponsable regional de los Territorios Ocupados. Este experto desempeñó un cometido esencial en la ejecución del programa, participando en la adjudicación, celebración y seguimiento del contrato de servicios de apoyo logístico. Firmó en nombre de la Comisión autorizaciones de actuaciones concretas previstas en el contrato de servicios. Con ello, ejerció atribuciones que deberían haber recaído en personal estatutario de la Comisión.
37. Aparte de los problemas que plantea el alcance de las competencias que puede ejercer con regularidad el personal contratado, el Tribunal ya ha señalado en otros informes (19) que el recurso frecuente a expertos externos para que trabajen en los servicios de la Comisión presenta una serie de inconvenientes, en particular, la pérdida de la continuidad y el desconocimiento de las normas y procedimientos comunitarios. Las debilidades e irregularidades de los procedimientos que el Tribunal observó en este caso reflejan la situación descrita. 38. A lo anterior se añade que una persona que participó con anterioridad (como consultor externo) en el proyecto «Preparación de la observación electoral por la UE del proceso de paz en Oriente Medio» (véase el apartado 22) participó durante dos meses en la labor realizada por la Unidad especial de la Comisión sin el correspondiente contrato.
La misma persona participó, nuevamente sin contrato, en la organización del Seminario de Madrid [véase la letra b) del apartado 26]. OBSERVACIONES SOBRE LA ORGANIZACIÓN DEL APOYO LOGÍSTICO 39. La decisión de la Comisión de encomendar a una organización externa la prestación de apoyo logístico a la UEE permitió el eficaz despliegue de un grupo de expertos en la materia. El contratista llevó a cabo una correcta gestión financiera del programa y prestó los servicios requeridos con eficacia. 40. Existen, sin embargo, una serie de lecciones que aprender para futuras operaciones. Al exponerlas, el Tribunal respalda la opinión del jefe adjunto de la UEE y de la dirección del LSG (20): a) al configurarse la estructura de la UEE y las funciones de los asesores (21) no se tuvo en cuenta que la prestación del apoyo logístico iba a recaer en un contratista.
El servicio de apoyo técnico incluía un consejero administrativo y financiero (gestión presupuestaria, compras, contratación y contabilidad) y un consejero de logística y comunicación (despliegue de observadores, compra de equipos de comunicaciones y provisiones de los observadores). La mayoría de sus funciones se entrecruzaban con las del LSG, con lo cual el cometido de ambos consejeros, especialmente del administrativo y financiero, adoleció de falta de contenido y definición; b) los coordinadores regionales despempeñaron un papel importante en los ámbitos administrativo y financiero (manejo de la caja chica, control de asistencia y fijación de dietas y salarios, etc.).
Para una mayor eficacia de estas tareas, debería impartirse de antemano a los coordinadores las instrucciones pertinentes y hacerlos depender directamente del LSG. CONCLUSIONES 41. El Tribunal es de la opinión de que las cuentas y estados financieros de la UEE (véanse los Anexos 2 y 3) se han presentado de forma exacta y regular, y su elaboración se ajusta a los principios contables previstos en el contrato de servicios de apoyo logístico y a las prácticas contables generalmente admitidas, ofreciendo una visión fiel y exacta de los resultados financieros de las actividades de la UEE. 42.
El apoyo logístico prestado a la UEE resultó satisfactorio y contribuyó al cumplimiento de los objetivos de la Acción común de la PESC. 43. Si bien el resultado global de la operación fue un éxito, se registraron graves irregularidades en el procedimiento seguido por la Comisión para adjudicar el contrato de servicios de apoyo logístico. Los apremios de tiempo o de otra naturaleza no justifican el incumplimiento de los principios y procedimientos del Reglamento Financiero, necesarios para una correcta gestión financiera. Los procedimientos deberían documentarse siempre y los casos que se aparten de la práctica habitual han de justificarse cumplidamente de antemano ante las instancias pertinentes para que los autoricen.
44. Con el fin de corregir las deficiencias generales observadas en el programa, la Comisión debería: a) reflejar en sus contratos las circunstancias concretas de cada operación, evitando introducir cláusulas estándar cuando no resulten apropiadas ni viables, sobre todo en relación con comprobantes, reglas de conversión y métodos de pago; b) procurar que el personal responsable tenga una formación adecuada y experiencia en procedimientos administrativos y financieros; c) evitar contratar expertos externos para puestos administrativos que requieran el ejercicio de funciones que deberían estar reservadas a personal estatutario.
45. Al emprender una Acción común, las autoridades presupuestarias deberían procurar que las decisiones tengan en cuenta la necesidad de disponer a tiempo de recursos financieros suficientes para permitir una preparación meticulosa y una ejecución efectiva. Ello debe aplicarse al trabajo preliminar necesario antes de la decisión de emprender la Acción común y a los preparativos que se requieren ulteriormente para organizar la propia operación. 46. Las estructuras de ejecución de las Acciones comunes deberían pensarse en función de quién va a prestar el apoyo logístico y de cómo va a hacerlo.
Convendría fijar claramente el cometido y las responsabilidades del grupo de apoyo logístico dentro de la unidad encargada de llevar la acción a la práctica. El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 5 de diciembre de 1996. Por el Tribunal de Cuentas Bernhard FRIEDMANN Presidente (1) DO n° L 119 de 7. 5. 1994. (2) DO n° L 130 de 14. 6. 1995. (3) DO n° L 238 de 6. 10. 1995. (4) «Acuerdo provisional», Washington, 28 de septiembre de 1995; artículo V, Anexo II. (5) El Comité contemplado en el artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 1762/92 del Consejo de 29 de julio de 1992 (DO n° L 181 de 1.
7. 1992). (6) La AEC es una asociación sin ánimo de lucro (asbl) constituida según el derecho belga por la Comisión para prestar servicios a la Comisión, en especial la contratación de expertos y asesores técnicos para los programas de esta institución. (7) Otras Acciones comunes de la Unión Europea en el ámbito de la PESC del Consejo. (8) Artículo 3 de la Decisión 95/403/PESC del Consejo. (9) Artículo 188 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. (10) Comisión presupuestaria del Parlamento Europeo; reunión de 18 de julio de 1995, PE/III/PV/95-14. Véase asimismo la carta dirigida por el Presidente del Parlamento al Presidente de la Comisión de fecha 8 de septiembre de 1995 (referencia 027075).
(11) Provisiones B0-4 0, artículo 41: Otras acciones comunes de la Unión Europea en el ámbito de la PESC. (12) Véase el apartado 41 del Informe especial del Tribunal de Cuentas n° 2/96 relativo a las cuentas del Administrador y la Administración de la UE, Mostar (AMUE) (DO n° C 287 de 30. 9. 1996). (13) Reglamento Financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas; texto consolidado provisional; Comisión Europea (DO n° C 80 de 25. 3. 1991). (14) Reglamento (Euratom, CECA, CE) n° 3418/93 de la Comisión, de 9 de diciembre de 1993, sobre normas de desarrollo de determinadas disposiciones del Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 (DO n° L 315 de 16.
12. 1993). (15) Esta cuestión se trata con más detalle en el Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1995 (DO n° C 340 de 12. 11. 1996, apartados 11.15 a 11.18). (16) Informe especial en apoyo de la Declaración de Fiabilidad de las actividades financiadas por el presupuesto general en el ejercicio 1994 (DO n° C 352 de 30. 12. 1995, apartados 3.5 a 3.14). (17) La cláusula 18 del contrato de servicios prohíbe cualquier tipo de compromiso verbal. (18) El único documento sobre la creación de la Unidad especial fue el borrador de una propuesta ligada a un proyecto que nunca fue aprobada.
Aunque el proyecto fue anulado, la propuesta de la Unidad especial no se modificó en consecuencia. (19) Apartado 15.60 del Informe anual relativo al ejercicio 1991 (DO n° C 330 de 15. 12. 1992) y apartado 10.70 del Informe anual relativo al ejercicio 1994 (DO n° C 303 del 14. 11. 1995). (20) Informe final del contratista y carta del jefe adjunto de la UEE (13 de marzo de 1996). (21) Comité MED; doc. sesión 120/95 de 14. 6. 1995. ANEXO 1 Organigrama UNIDAD ELECTORAL EUROPEA Jefe de la Unidad Electoral Adjunto >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> ANEXO 2 >SITIO PARA UN CUADRO> ANEXO 3 >SITIO PARA UN CUADRO> RESPUESTAS DE LA COMISIÓN INTRODUCCIÓN 1-14.
La Comisión acepta en conjunto los comentarios del Tribunal. No obstante, quisiera destacar las importantes limitaciones a las que se refiere el informe del Tribunal, en particular el hecho de que la Autoridad presupuestaria no suministrara suficientes recursos financieros a tiempo para permitir una ejecución eficaz de la operación. La Decisión del Consejo que regía esta operación establecía una serie de condiciones formales que crearon considerables dificultades a la hora de preparar de manera eficaz y a tiempo una operación tan compleja, sobre todo teniendo en cuenta que el anuncio tardío de la fecha definitiva para las elecciones hizo que la operación tuviera que llevarse a cabo en un plazo de tiempo especialmente corto.
Estas limitaciones temporales exigieron tomar decisiones muy rápidas sobre cómo llevar a cabo la operación, incluida la elección de una organización de apoyo logístico. Los comentarios del Tribunal deben situarse en este contexto. OBSERVACIONES SOBRE LAS DISPOSICIONES PARA LA FINANCIACIÓN DEL PROGRAMA 18. b) En efecto, la transferencia de los 10 millones de ecus de la reserva al artículo B8-1 0 3 se efectuó el 28 de julio de 1996, pese a la condición fijada por el Presidente del Parlamento. No obstante, la Comisión se vio obligada a elegir entre seguir estas instrucciones, comprometiendo la ejecución del proyecto y el buen desarrollo de la operación, u optar por una buena gestión de los fondos y una preparación eficaz del proyecto, efectuando la transferencia una vez aprobada a fin de que la contribución comunitaria estuviera disponible cuanto antes y de resolver un asunto tan delicado lo mejor posible.
Las conclusiones positivas del Tribunal en cuanto a la buena ejecución del proyecto parecen demostrar que la decisión de la Comisión estaba justificada. 21. La Comisión acepta que la prefinanciación por el Gobierno sueco de los gastos efectuados por el jefe de la UEE, reembolsados con cargo a los fondos del proyecto, no era el procedimiento ideal. Se trata de una de las consecuencias negativas de la condición establecida en la Decisión 95/205/PESC; era necesario designar al jefe de la Unidad electoral antes de llegar a un acuerdo sobre las elecciones para permitir una preparación adecuada de la operación.
OBSERVACIONES SOBRE LA GESTIÓN DE LA COMISIÓN Preparación del apoyo logístico 22-23. Aunque el Tribunal tiene razón al decir que, en este caso, el estudio no podía utilizarse como base para establecer las condiciones de la operación de apoyo logístico, la investigación llevada a cabo en el marco del proyecto contribuyó al éxito global de la operación (véase el apartado 43). Procedimiento seguido para adjudicar el contrato de servicios de apoyo logístico 24-25. La Comisión reconoce que los procedimientos seguidos no fueron satisfactorios. Gestión financiera y presupuestaria 26. Debido a la dimensión e importancia de la misión de observación electoral de la Comisión, el trabajo de investigación preliminar fue fundamental para su éxito.
Según las condiciones establecidas por el Consejo y el Parlamento para la utilización de los créditos, los 10 millones de ecus reservados para las elecciones (en la línea PESC B8-1 0 3) no podían utilizarse ni siquiera en parte antes de firmar el Acuerdo provisional. Fue necesario, por lo tanto, financiar las fases iniciales del programa de observación, antes de firmar el Acuerdo provisional, con cargo a otras líneas presupuestarias. 28. La Comisión toma nota de estos hechos. Se reiterarán las instrucciones destinadas a los ordenadores de pagos, necesarias para poner fin a esta situación.
30-31. La Comisión no pidió al contratista una fianza en forma de garantía bancaria ya que Crown Agent's depende totalmente del Gobierno británico, con lo cual esta garantía no era necesaria. No obstante, la Comisión acepta que esto contraviene al Reglamento. Seguimiento del contrato de servicios de apoyo logístico 32. Es verdad que la falta de recursos humanos en la Comisión impidió analizar con más detalle la operación, sobre todo si tenemos en cuenta las limitaciones temporales. Dadas las circunstancias operativas, extremadamente difíciles, la Comisión hizo todo lo que pudo para controlar las actividades de Crown Agent's, resolver sus dudas y ofrecerle información, aunque las prisas le impidieron utilizar otros procedimientos más largos para rubricar las actas adicionales del contrato, necesarias para ciertos cambios presupuestarios.
33. La Comisión decidió que, puesto que Crown Agent's, como contratista, se encargaba de reservar los billetes de avión, debía permitírsele hacerlo según sus propios procedimientos, que la Comisión considera, al igual que el Tribunal, «razonables». Este cambio, sin embargo, no se formalizó en un contrato revisado. No obstante, tal como reconoce el Tribunal en el apartado 40, el contratista llevó a cabo «una correcta gestión financiera del programa y prestó los servicios requeridos con eficacia». Organización de los servicios internos 34-37. Dada la inestabilidad de la situación política, la unidad especial tenía que ser flexible para poder adaptarse a las circunstancias.
No obstante, operaba dentro de una jerarquía interna rígida de la que formaba parte el «experto externo». 38. Las dificultades mencionadas se explican porque no se dispuso de fondos a su debido tiempo. OBSERVACIONES SOBRE LA ORGANIZACIÓN DEL APOYO LOGÍSTICO 39-40. La Comisión tendrá en cuenta los comentarios del Tribunal de Cuentas en sus actuales trabajos de planificación política de las operaciones de observación electoral. CONCLUSIONES 41-46. Para concluir, la Comisión está de acuerdo en que la mayor parte de las críticas del Tribunal están justificadas. Sin embargo, quisiera insistir en que tuvo que adoptar un planteamiento flexible a fin de que la operación se llevase a buen término a tiempo.
Pese a las grandes dificultades en materia de procedimiento, tiempo y personal, la Comisión consiguió montar una operación de observación electoral reconocida a escala internacional que contribuyó a legitimar las primeras elecciones nacionales palestinas de la historia. La empresa escogida por la Comisión para llevar a cabo la operación de apoyo preparó cuentas y estados de cuenta correctos y, tal como reconoce el Tribunal, «el apoyo logístico prestado a la UEE resultó satisfactorio y contribuyó al cumplimiento de los objetivos de la Acción común de la PESC».