Sonderbericht Nr. 2/97 über die humanitären Hilfen der Europäischen Union zwischen 1992 und 1995 zusammen mit den Antworten der Kommission (vorgelegt gemäß Artikel 188 c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

Sonderbericht Nr. 2/97 über die humanitären Hilfen der Europäischen Union zwischen 1992 und 1995 zusammen mit den Antworten der Kommission (vorgelegt gemäß Artikel 188 c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) Amtsblatt Nr. C 143 vom 12/05/1997 S. 0001 - 0065 SONDERBERICHT Nr. 2/97 über die humanitären Hilfen der Europäischen Union zwischen 1992 und 1995 zusammen mit den Antworten der Kommission (vorgelegt gemäß Artikel 188 c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (97/C 143/01) INHALT Ziffer Seite 1. EINLEITUNG . 1.1 -1.19 3 Gesamtrahmen der humanitären Hilfe . 1.1 -1.6 3 Einrichtung von ECHO .

1.7 -1.11 3 Prüfung durch den Hof . 1.12-1.14 4 Aufteilung der Hilfen . 1.15-1.19 4 2. GEMEINSCHAFTSKONZEPT IM BEREICH HUMANITÄRER HILFEN . 2.1 -2.28 7 Interventionsstrategie der Europäischen Union . 2.1 -2.10 7 Entscheidungsmechanismen und Aufsplitterung der Finanzmittel . 2.11-2.18 8 Komplementarität und Koordinierung mit den Hilfen der Mitgliedstaaten . 2.19-2.22 9 Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen und internationalen Organisationen . 2.23-2.25 10 Schlußfolgerung . 2.26-2.28 11 3. BEREITSTELLUNG DER HUMANITÄREN HILFEN DURCH DIE KOMMISSION . 3.1 -3.25 11 Bereitstellung der Mittel (globale Pläne) .

3.1 -3.7 11 Interne Koordinierung der Hilfsmaßnahmen der Kommission . 3.8 -3.12 12 Identifizierung der Einzelvorhaben und Bewertung der Vorschläge . 3.13-3.18 14 Auswahl der Einzelmaßnahmen . 3.13-3.15 14 Kofinanzierungen . 3.16-3.18 14 Schlußfolgerung . 3.19-3.25 14 Ziffer Seite 4. AUFBAU UND ARBEITSWEISE VON ECHO . 4.1 -4.52 15 Aufbau und Ressourcen von ECHO . 4.1 -4.10 15 Arbeitsweise von ECHO . 4.11-4.46 16 Partnerschaftsrahmenvertrag . 4.11-4.24 16 Ausschreibungen . 4.25-4.27 20 Überwachung der Durchführung der Maßnahmen . 4.28-4.40 21 Verfahren der finanziellen Abwicklung . 4.41-4.46 23 Schlußfolgerung .

4.47-4.52 24 5. EVALUIERUNG DER HILFEN . 5.1 -5.46 25 Interne Evaluierungen durch ECHO . 5.1 -5.5 25 Wirksamkeit der humanitären Hilfe . 5.6 -5.40 26 Bedarfsdeckung . 5.7 -5.21 26 Angemessenheit . 5.22-5.32 27 Wirkung . 5.33-5.36 29 Kosteneffizienz . 5.37-5.40 29 Sichtbarkeit . 5.41-5.43 30 Schlußfolgerung . 5.44-5.46 30 6. GESAMTSCHLUSSFOLGERUNG . 6.1 -6.11 31 Klarheit der Politik der Europäischen Union im Bereich der humanitären Hilfe . 6.2 31 Kohärenz und Komplementarität der Hilfen der Europäischen Union . 6.3 31 Angemessenheit der eingesetzten Mittel . 6.4 -6.8 31 Zusammenfassung der Verwaltungszuständigkeiten .

6.5 31 Ausbau der Interventionsmöglichkeiten . 6.6 31 Verbesserung der Koordinierung mit den anderen Geldgebern . 6.7 32 Bereitstellung umfangreicher Mittel . 6.8 32 Evaluierungs- und Berichterstattungsverfahren . 6.9 32 Schlußbetrachtung . 6.10-6.11 32 Abkürzungen . 33 Endnoten . 34 Anhänge . 37 Antworten der Kommission . 46 1. EINLEITUNG Gesamtrahmen der humanitären Hilfe 1.1. Die Hilfe der Europäischen Union für Drittländer umfaßt eine bedeutende humanitäre Komponente zur Bewältigung von Krisensituationen, die durch Naturkatastrophen oder durch Konflikte bedingt sind. In den letzten Jahren leisteten die Europäische Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten etwa die Hälfte der gesamten weltweit gewährten humanitären Hilfe, wobei sich die Aufwendungen der Kommission beinahe verdoppelten.

Anhang 1 gibt die zwischen 1992 und 1995 vorgenommenen Mittelbindungen und Zahlungen wieder. Die Maßnahmen wurden überwiegend aus spezifischen Haushaltslinien für humanitäre Hilfe finanziert, d. h. im Rahmen von Kapitel B7-21 des Gesamthaushaltsplans "Humanitäre Hilfe" (1) sowie von Artikel 254 des Abkommens von Lomé (2). Trotz der Anstrengungen der Kommission, die Finanzierung dieser humanitären Aktionen auf die eigens hierfür bestimmten Haushaltslinien zu beschränken, wurden auch andere Haushaltslinien für Maßnahmen in Anspruch genommen. Im Gegensatz zu den Angaben der Kommission in ihrer Antwort hatten diese Maßnahmen sehr wohl eine humanitäre Zweckbestimmung.

Der jährliche Gesamtbetrag der Zahlungen nahm von 335,3 Mio ECU im Jahre 1992 auf 616,3 Mio ECU im Jahre 1995 zu. Für den gesamten Zeitraum 1992-1995 betrugen die Zahlungen 2 272,5 Mio ECU. 1.2. Die Krisen in Ländern wie Somalia, dem ehemaligen Jugoslawien, Angola oder Ruanda sind neben ihrer langen Dauer durch große Bevölkerungsverlagerungen in Gebiete gekennzeichnet, deren Ressourcen in vielen Fällen ohnehin schon knapp sind. Die dadurch entstehenden Probleme wachsen rasch über die Schwierigkeiten der akuten Notsituation hinaus und erfordern namentlich bei bewaffneten Auseinandersetzungen den Einsatz häufig sehr massiver Mittel.

1.3. Die Antwort der Europäischen Union auf diese Probleme beteiligt zahlreiche Akteure (3) an der Bereitstellung der Finanzmittel, über die die Kommission im Auftrag der Union verfügt. Der Kommission fällt bei den Maßnahmen der Akteure, die sie ganz oder teilweise finanziert, eine Katalysatorrolle zu (4). 1.4. Bei der Durchführung der Hilfsmaßnahmen nehmen mehrere Organisationen der Vereinten Nationen (5) und internationale Organisationen wie das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) gewöhnlich eine führende Rolle ein. Im Unterschied zur Europäischen Union, die über eigene Finanzmittel verfügt, hängen diese Organisationen in starkem Maße von Beiträgen öffentlicher Geldgeber und in geringerem Umfang von Mitteln privater Geldgeber ab.

Die Generalversammlung der Vereinten Nationen hat die Koordinierung ihrer humanitären Hilfsmaßnahmen durch die Einrichtung einer Abteilung für humanitäre Angelegenheiten (DHA) (6), die innerhalb der Vereinten Nationen für die Verbindung zwischen den Organisationen mit humanitärer Zweckbestimmung, aber auch für die Abstimmung zwischen den politischen Maßnahmen, militärischen Maßnahmen (7) und humanitären Maßnahmen zu sorgen hat, tiefgreifend verändert. Die DHA erläßt in diesem Rahmen koordinierte Mittelaufrufe, deren Eingänge dann unter den verschiedenen Organisationen aufgeteilt werden.

1.5. Bislang verfügte die DHA nicht immer über die volle Weisungsbefugnis, die in den Krisen großen Ausmaßes für die systematische Koordinierung aller humanitären Hilfsmaßnahmen erforderlich ist. 1.6. Vor diesem Hintergrund kommt es im Rahmen der Beziehungen zwischen der Kommission und der DHA nur selten zu konkreten Maßnahmen in den Krisengebieten. Die Verantwortung für diesen Sachverhalt, der sowohl durch die Verhältnisse vor Ort (Angola) als auch durch die mangelnde Finanz- und Personalausstattung der DHA (Kaukasus) bedingt ist, tragen beide Seiten. Diese schwierigen Beziehungen zwischen zwei der wichtigsten Organisationen, die in Krisen humanitärer Art zu gemeinsamem Handeln aufgerufen sind, sind dazu angetan, die Wirksamkeit ihrer Maßnahmen zu beeinträchtigen.

Einrichtung von ECHO 1.7. Die Kommission, die sich zu der genannten Zeit ihrerseits mit Problemen der Koordinierung, der Sichtbarmachung und der Wirksamkeit ihrer humanitären Maßnahmen konfrontiert sah, beschloß am 6. November 1991 die Einrichtung eines Sonderdienstes für die Abwicklung der humanitären Maßnahmen zugunsten der Bevölkerungsgruppen aller Drittländer, die von Naturkatastrophen oder außerordentlichen Ereignissen betroffen sind, welche eine rasche Reaktion und/oder die Durchführung beschleunigter Verfahren erfordern. Das Bestehen dieses Dienstes wurde grundsätzlich auf einen Zeitraum von sieben Jahren begrenzt, nach dessen Ablauf eine eingehende Bewertung der erzielten Ergebnisse vorzunehmen ist.

Bei dieser Untersuchung sollte unter anderem die eventuelle Schaffung einer externen Agentur von europäischer Dimension ins Auge gefaßt werden. 1.8. Das so geschaffene Amt für humanitäre Hilfe der Europäischen Gemeinschaft (ECHO) sollte zunächst insbesondere im Bereich der humanitären Soforthilfe für die Bevölkerung von Drittländern tätig werden. 1.9. Die Kommission hatte nämlich festgestellt, daß der politische Willen der Gemeinschaft zum Tätigwerden im Bereich der humanitären Hilfe in der Kommissionsstruktur vor 1991 unzulänglich zum Ausdruck kam. Die Gemeinschaft wurde damals von den Einrichtungen, die üblicherweise an ihren Maßnahmen beteiligt waren, zu sehr als bloßes Finanzrelais angesehen, während sie selbst sich als einen vollwertigen Akteur betrachtete.

1.10. Die Einrichtung von ECHO sollte folgendes ermöglichen: a) Bündelung der Fachkenntnisse, die für die Bewältigung von Notsituationen und den Einsatz geeigneter Verfahren erforderlich sind, im Rahmen ein und derselben Verwaltungszuständigkeit, die eine einheitliche Abwicklung gewährleistet; b) Verstärkung der Präsens der Gemeinschaft vor Ort durch die Entwicklung der notwendigen Voraussetzungen für ein direktes Tätigwerden in verschiedenen Phasen: Bedarfsermittlung, Bereitstellung von Hilfsteams und Hilfsgütern, Überwachung und Kontrolle, nachfolgende Evaluierung; c) Verbesserung der Koordinierung mit den Mitgliedstaaten, den anderen Geldgebern, den NRO und den internationalen Sonderorganisationen namentlich dadurch, daß zum einen kombinierte Aktionen und zum anderen der Abschluß von Rahmenverträgen gefördert werden; d) Erleichterung der Bereitstellung der bei Krisen großen Ausmaßes erforderlichen Ressourcen (8).

1.11. Im Januar 1993 wurde das Mandat von ECHO durch die Kommission auf die Gesamtheit ihrer humanitären Hilfen ausgedehnt und beschränkt sich seither nicht mehr allein auf die Soforthilfemaßnahmen. Ende Dezember 1994 legte die Kommission dann ausdrücklich die Zuständigkeit von ECHO für die Nahrungsmittelsoforthilfe und die Zuständigkeit der GD VIII (9) für die programmierbare Nahrungsmittelhilfe fest. Prüfung durch den Hof 1.12. Mitte 1994 führte der Rechnungshof eine Prüfung mit folgenden Zielen durch: a) Bewertung der Klarheit der Politik der Europäischen Union im Bereich der humanitären Hilfe, ihrer Ziele und der einzusetzenden Mittel; b) Prüfung der Kohärenz und Komplementarität der verschiedenen bereitgestellten Instrumente; c) Untersuchung der Frage, ob die Kommission über angemessene Mittel zur wirksamen Durchführung dieser Hilfe verfügte; d) Überprüfung des wirksamen Einsatzes geeigneter Verfahren zur ordnungsgemäßen Berichterstattung über die durchgeführten Maßnahmen sowie die erzielten Ergebnisse.

1.13. Die vom Hof geprüften Vorgänge beziehen sich auf den Zeitraum zwischen 1992 und 1995. Der Hof nahm bei seiner Prüfung keine Gliederung nach von der Krise betroffenem Gebiet oder Land vor. Vor allem zu Beginn des betreffenden Prüfungszeitraums des Hofes entsprach die Kommission meistenfalls Einzelanträgen, die von humanitären Hilfsorganisationen stammten. Erst später ging die Kommission dazu über, zunächst Anträge nach Ländern/Gebieten zusammenzufassen und dann globale Pläne auszuarbeiten (siehe Ziffern 3.1-3.7). Der Hof legte somit den Schwerpunkt seiner anfänglichen Prüfung auf die operationellen Beziehungen zwischen der Kommission und ihren Partnern.

Anhang 2 zeigt eine Auswahl von Vorhaben, die für eine eingehende Untersuchung ausgewählt wurden. 1.14. Zunächst wurde eine Prüfung bei den zuständigen Kommissionsdienststellen vorgenommen, die sich auf deren Verfahren bei der Auswahl der Maßnahmen, der Prüfung der Projektunterlagen, dem Abschluß der Verträge sowie der Überwachung und Kontrolle der Finanzierungen erstreckte. Danach wurden am Sitz wichtiger Partner der Kommission Prüfungen zur Beurteilung der Zuverlässigkeit ihrer Verwaltungsinformationssysteme und ihrer Rechnungslegungsverfahren vorgenommen. An 38 Organisationen wurde im Oktober 1994 ein Fragebogen zur Politik der Union im Bereich der humanitären Hilfe und zur diesbezüglichen Praxis der Kommission versandt;

29 von ihnen übermittelten - in vielen Fällen eingehende - Antworten. In Gesprächen mit den für die Verwaltung der humanitären Hilfen der Mitgliedstaaten zuständigen nationalen Stellen konnte das Ausmaß ihrer Zusammenarbeit mit der Kommission ermittelt werden. Schließlich wurden noch Prüfungen an Ort und Stelle in Angola und im ehemaligen Jugoslawien (Kroatien, Serbien und Bosnien-Herzegowina) zur Kontrolle der Wirksamkeit der Hilfe vor Ort in den Krisengebieten durchgeführt. Im Falle der Ruanda-Krise wurde ergänzend zu den Kontrollen anhand der Unterlagen bei den ECHO-Dienststellen noch eine Prüfung der im März 1996 veröffentlichten Schlußfolgerungen des Lenkungsausschusses für die gemeinsame Evaluierung der Soforthilfe für Ruanda vorgenommen, die auf eine Initiative des dänischen Außenministeriums im November 1994 in Kopenhagen zurückgeht.

Aufteilung der Hilfen 1.15. Zwischen 1992 und 1995 stellte sich die geographische Verteilung der durch ECHO verwalteten Hilfen der Europäischen Union wie folgt dar: >VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD> >ANFANG EINES SCHAUBILD> MED = Mittelmeeranrainer MOEL = Länder Mittel- und Osteuropas NUS = Neue Unabhängige Staaten AKP = Afrika, karibischer Raum und Pazifischer Ozean>ENDE EINES SCHAUBILD> 1.16. Eine Analyse der zwischen 1992 und 1995 von ECHO geschlossenen Verträge nach Partnerarten zeigt, daß die Nichtregierungsorganisationen (NRO) der Mitgliedstaaten, die Organisationen der Vereinten Nationen und die anderen internationalen Organisationen zusammen 83 % der Finanzhilfen erhielten.

Eine Übersicht über die Vertragsabschlüsse des genannten Zeitraums nach Partnerkategorien wird in Anhang 3 gegeben. Anhang 4 enthält die Liste der 20 NRO, denen ECHO in diesem Zeitraum die höchsten Finanzbeiträge gewährte. >VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD> >ANFANG EINES SCHAUBILD> UNHCR = Hoher Kommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge UNICEF = Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen UNRWA = Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästinafluechtlinge im Nahen Osten WGO = Weltgesundheitsorganisation WEP = Welternährungsorganisation>ENDE EINES SCHAUBILD> 1.17. Die Kommission ist zwar zweifellos mit der Umsetzung der von der Europäischen Union verfolgten Politik der humanitären Hilfe befaßt, bestimmte Probleme übersteigen jedoch ihre Kapazitäten, so daß diese ihr auch nicht angelastet werden können.

In diesem äußerst sensiblen Bereich ist es von Bedeutung, daß alle Beteiligten im gegenseitigen Einvernehmen klar voneinander abgegrenzte Maßnahmen ergreifen. Unabhängig von den im Zeitraum 1992-1995 aufgetretenen Schwierigkeiten, vor allem hinsichtlich der qualitativen Bewertung der Wirkung der Hilfen, darf nicht übersehen werden, daß die Kommission in Gebieten, die wegen der dortigen bewaffneten Auseinandersetzungen äußerst problematisch sind, mit vergleichsweise bescheidenen Mitteln Hilfe in noch nie dagewesenem Umfang bereitstellen konnte (6.1). Der Beitrag der Europäischen Union zu den Initiativen internationaler Solidarität ist nach wie vor von Bedeutung, wofür den Dienststellen der Kommission Anerkennung gebührt.

Die Schaffung von ECHO war sicherlich für die Wahrnehmung dieser Aufgabe von Vorteil. Dennoch verwies der Hof in einer Untersuchung auf verschiedene Bereiche, in denen die Kommission ihre Überlegungen fortführen und ihre Verfahren verbessern muß. 1.18. Während dieses Prüfungszeitraums wurden die Dienststellen der Kommission regelmäßig über die Arbeiten des Hofes und die vorläufigen Ergebnisse jedes einzelnen seiner Prüfbesuche unterrichtet. Mehrfach wurden die ECHO-Mitarbeiter auf ihren Reisen von Bediensteten des Hofes begleitet. In manchen Fällen begaben sich die Dienststellen der Kommission vor Ort zu den Partnern, deren Maßnahmen vom Hof geprüft worden waren, um sich vom Umfang der Feststellungen des Hofes ein Bild zu verschaffen.

In einer ersten Etappe wurden den Kommissionsdienststellen die vorläufigen Prüfungsergebnisse der vom Hof untersuchten Maßnahmenverträgen übermittelt. Bei zufriedenstellendem Fortschritt der Arbeiten wurden den zwei Dienststellen der Kommission zwei zusammenfassende Vermerke übermittelt, die eine über das Instrument des Partnerschaftsvertrags (November 1995), die andere über die gesamte Prüfung (Februar 1996). Diese verschiedenen Mitteilungen halfen der Kommission, ihre Kontrollen entsprechend auszurichten und ihre Arbeitsmethoden darauf abzustimmen. Aufgrund des vom Hof gewählten Ansatzes erklärt sich, daß einige Bemerkungen in diesem Bericht bereits jetzt schon von den Kommissionsdienststellen berücksichtigt werden konnten.

1.19. Nach dem Prüfungszeitraum des Hofes (1992-1995) nahm der Rat im Jahr 1996 zwei Verordnungen an, die eine zur humanitären Hilfe (10), die andere zu Rehabilitations- und Wiederaufbauaktionen in den Entwicklungsländern (11). Die beiden Verordnungen enthalten nunmehr eine Reihe der Grundsätze zur Regelung der Maßnahmen im Bereich der humanitären Hilfe und schließen damit einen Teil der in diesem Bericht aufgezeigten Lücken. Dennoch gelten sie nicht allgemein, da sie spezifischen Haushaltslinien vorbehalten sind. Da sie erst kürzlich angenommen wurden, kann noch keine Bewertung über ihre tatsächliche Wirkung abgegeben werden.

Sie stellen zweifellos eine wichtige Etappe im Klärungsprozeß der Europäischen Union hinsichtlich der Frage der humanitären Hilfe dar. Die Verordnungen schließen jedoch diesen Prozeß nicht ab, und nach Auffassung des Hofes können sie auch nicht als endgültige Antwort auf die in diesem Bericht aufgeworfenen Fragen gelten. 2. GEMEINSCHAFTSKONZEPT IM BEREICH HUMANITÄRER HILFEN Interventionsstrategie der Europäischen Union 2.1. Die 1996 angenommenen Verordnungen legen Grundsätze fest, die zur Klärung der von der Europäischen Union verfolgten Politik der humanitären Hilfe beitragen. Dennoch vertritt der Hof die Auffassung, daß die genaueren Bestimmungen nicht die Gesamtheit der Hilfen mit humanitärer Zweckbestimmung abdecken, ob es sich nun um die Entscheidungsmechanismen, die Finanzierungswürdigkeit der Maßnahmen oder die Modalitäten der Zusammenarbeit mit den internationalen Hilfsorganisationen handelt.

Dies scheint darauf zurückzuführen zu sein, daß sich die Mitgliedstaaten, deren einzelne Positionen mitunter erheblich voneinander abweichen, nicht um die Entwicklung einer globalen Strategie im Bereich der humanitären Hilfe der Europäischen Union bemüht haben. 2.2. So gab es bis Juni 1996 zu punktuellen Fragen neben Entschließungen (12) des Rates auch Entschließungen des Europäischen Parlaments und der AKP-EG-Versammlung, einschlägige Bestimmungen der Abkommen von Lomé und Mitteilungen der Kommission (siehe 1.19). Zu diesen einzelnen Texten kamen gemeinsame Standpunkte des Rates hinzu (13).

2.3. In einer gemeinsamen Erklärung vom 25. November 1994 vertraten der Rat und die Kommission die Auffassung, daß eine Rechtsgrundlage geschaffen werden müsse, durch die das Aktionsfeld der humanitären Hilfe, die Koordinierung und die Möglichkeiten der Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft, den Mitgliedstaaten und den internationalen Organisationen einschließlich DHA und NRO festgelegt werden. 2.4. Im Hinblick darauf hat der Rat am 20. Juni 1996 eine Verordnung über die humanitäre Hilfe (14) erlassen. Da sie jedoch primär dazu dient, eine Rechtsgrundlage für die Ausführung der Mittel bestimmter Haushaltslinien des Gesamthaushaltsplans zu schaffen, müßte noch präzisiert werden, daß sie auf alle Hilfen mit humanitärer Zweckbestimmung des Gesamthaushaltsplans anzuwenden ist, aber auch auf die Hilfen, die aus dem EEF finanziert werden (siehe 1.19).

2.5. Die Verordnung 2258/96 des Rates über Rehabilitations- und Wiederaufbauaktionen in den Entwicklungsländern (15) zielt ihrerseits darauf ab, "den verschiedenen Bedürfnissen der Menschen in den Ländern, die sich in einer schweren Krise befinden oder eine solche Krise gerade überwunden haben, gerecht zu werden und nach der Soforthilfe den [. . .] Bedarf an Wiederaufbauhilfe bis hin zur Entwicklungshilfe kontinuierlich zu decken". Gemäß Artikel 1 dieser Verordnung sollen die Rehabilitationshilfen "allmählich die humanitäre Aktion ablösen" (siehe 1.19). 2.6. Diese Formulierung könnte zwischen "humanitär" und "Rehabilitation" eine Überlappung dieser Bereiche bewirken, die geeignet ist, zu unnötiger Doppelarbeit, Versäumnissen oder gar Widersprüchen zwischen den einzelnen Maßnahmen zu führen.

Der Ausgang der Jugoslawienkrise stellt ein Beispiel für eine Situation dar, in der die Kommission keine klare Rollenverteilung zwischen ihren Dienststellen vorgenommen hat. Zudem droht die genannte Formulierung im Hinblick auf mögliche Pressionen von seiten einiger Partner der Kommission die Verlängerung humanitärer Maßnahmen über den tatsächlich notwendigen Zeitraum hinaus unter dem Vorwand der Wahrung der Kontinuität zu begünstigen. Daher sollten die Begriffe "humanitär" und "Rehabilitation" in operationeller Hinsicht geklärt werden, zumindest hinsichtlich der Maßnahmen, die von der Kommission finanziert werden (16).

2.7. Die Kommission legte am 4. September 1995 einen Vorschlag für eine Verordnung des Rates vor, der als Rechtsgrundlage für die Ausführung der Ermächtigungen des Gesamthaushaltsplans im Bereich der Hilfe für entwurzelte Bevölkerungsgruppen (Flüchtlinge, Vertriebene und Rückkehrer) in den Ländern Asiens und Lateinamerikas dienen sollte (17). In Artikel 1 des Gemeinsamen Standpunktes Nr. /96 ist folgendes festgelegt: "Die Gemeinschaft führt ein Unterstützungs- und Hilfsprogramm für die entwurzelten Bevölkerungsgruppen (. . .) durch, um für den Dringlichkeitsbedarf, der nicht von der humanitären Hilfe gedeckt wird, aufzukommen und um längerfristig Projekte und Aktionsprogramme durchzuführen, die auf die Selbsthilfe und die Eingliederung bzw.

Wiedereingliederung dieser Bevölkerungsgruppen abstellen". Der entsprechende Verordnungsentwurf führt zusätzlich den Begriff der Soforthilfe ein, nicht aber den für humanitäre Unterstützung, der auch nicht an anderer Stelle definiert wird. Die Unterscheidung zwischen Maßnahmen, die gemäß dieser Verordnung, der Verordnung über Rehabilitation/Wiederaufbau und der Verordnung betreffend humanitäre Hilfe zu finanzieren sind, wird nicht deutlich. Obwohl der Verordnungsentwurf festlegt, daß es darin (unter anderem) um den Dringlichkeitsbedarf geht, der nicht von der humanitären Hilfe gedeckt wird, wurden die Ermächtigungen im Haushaltsplan 1996 in Kapitel B7-21:

Humanitäre Hilfe eingesetzt. 2.8. In der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament "Linking Relief, Rehabilitation and Development" (Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (SRE), siehe Fußnote 16) weist die Kommission auf Schwierigkeiten hin, die in den verschiedenen, für die Durchführung der einzelnen Aktionsbereiche zuständigen Dienststellen bei den einzelnen Haushaltslinien mit getrennter Rechtsgrundlage für humanitäre Hilfe, Hilfe für entwurzelte Bevölkerungsgruppen in Asien und Lateinamerika sowie für Wiederaufbau/Rehabilitation auftreten können.

Diese Mitteilung war unter anderem ein Versuch, diese Probleme zu lösen. 2.9. Um die bestehenden Unklarheiten zu beseitigen und zu gewährleisten, daß die Partner der Kommission die Ziele und Mittel der humanitären Hilfe der Europäischen Union klar erkennen können, wäre es von Nutzen, daß diese auf höchster politischer Ebene eine eindeutige globale Verpflichtung eingeht, die auf klar formulierten Grundsätzen beruht und den Bestimmungen von Artikel 130 u Absätze 1 (18) und 3 (19) des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft entspricht. 2.10. Ohne ein allgemeines Grundsatzdokument besteht weiterhin die Gefahr mangelnder Kohärenz in der Formulierung und Umsetzung der Politik der Union.

Entscheidungsmechanismen und Aufsplitterung der Finanzmittel 2.11. Die Entscheidungsmechanismen der Europäischen Union richten sich nicht nach der Art der geplanten Hilfsmaßnahmen oder dem Ausmaß der Krisensituationen, sondern nach der Herkunft der Finanzmittel. Daher ist es möglich, daß bei gleichartigen Maßnahmen unterschiedliche Verfahren benutzt werden. 2.12. Im Bereich des EEF, in dem es um geringere Beträge geht, entschied die Kommission innerhalb kurzer Fristen. Als hingegen Krisen großen Ausmaßes (Somalia, Ruanda) ausbrachen, erwies sich die Bereitstellung von Finanzmitteln als schwierig, vor allem wenn die Mittelzuweisungen für die Soforthilfen vollständig in Anspruch genommen worden waren.

Das System der Mittelübertragungen von anderen Finanzinstrumenten als der Flüchtlingshilfe wird nicht durch das Abkommen von Lomé geregelt und zwingt die Kommission, Ausnahmemaßnahmen einzuführen (20). 2.13. Die Kommission hat einige ihre Finanzhilfen in einzelne Tranchen (je nach Fall 1 Mio ECU oder 650 000 ECU) aufgeteilt. So wurden ab 1993 reihenweise Beschlüsse über jeweils 1 Mio ECU für Angola, Somalia, Liberia (21), Burundi und Ruanda gefaßt. Dieser rein verwaltungstechnische Ansatz komplizierte die Gesamtplanung der Hilfsmaßnahmen (siehe Ziffern 3.1-3.7), erschwerte die Verwaltungsaufgaben der befaßten Dienststellen und beeinträchtigte letztlich die Transparenz der Verwaltungskontrolle.

2.14. Die Einsetzung einer Reserve für Soforthilfen in den Gesamthaushaltsplan (22) hat sich nicht bewährt. Diese in den Schlußfolgerungen der Tagung des Europäischen Rates von Edinburgh vorgesehene Reserve sollte dazu dienen, im Falle von Ereignissen, die bei der Aufstellung des Haushaltsplans nicht vorhersehbar waren, rasch einen punktuellen Bedarf an Hilfeleistungen zu decken. In der Praxis jedoch hat das angewandte Haushaltsverfahren die Durchführung des humanitären Hilfsprogramms belastet. 2.15. Erstens waren die ursprünglichen Mittelansätze der Haushaltslinien für humanitäre Hilfe zur Zeit der großen humanitären Krisen im ehemaligen Jugoslawien und in Ruanda (1993-1995) nicht ausreichend, so daß die Kommission in jedem Jahr gezwungen war, die gesamte Reserve in Anspruch zu nehmen.

Zweitens beantragte die Kommission die erforderlichen Mittelaufstockungen aus der Reserve erst in einem späten Stadium. Drittens kam es 1994 und 1995 zu erheblichen Verzögerungen bei den Mitteltransfers aus der Reserve. Außerdem trug diese Entscheidungsweise, wie vom Hof in seinen Jahresberichten (23) dargestellt, zu einer weitgehenden Nichtausschöpfung der Zahlungsermächtigungen bei, aus der sich sehr umfangreiche Mittelübertragungen auf das nächste Jahre ergaben, wie sie an sich nur ausnahmsweise vorgenommen werden sollten. 2.16. Der Haushaltsausschuß des Europäischen Parlaments gelangte zu dem Schluß, daß entweder ein rascheres Bereitstellungsverfahren für das Gros der Reserve vorgesehen werden sollte oder daß die wesentlichen Haushaltslinien für humanitäre Hilfe gleich zu Beginn des Haushaltsjahres höher angesetzt und dafür weniger Mittel in die Reserve eingesetzt werden sollten (24).

Der anhaltend hohe Bedarf an humanitärer Hilfe, der vorauszusehen ist, spricht für die zweite Lösung. 2.17. Die Nahrungsmittel, wichtiger Bestandteil der zu humanitären Zwecken gelieferten Waren, wurden im Prüfungszeitraum des Hofes auf der Grundlage verschiedener Haushaltsquellen und nach Maßgabe unterschiedlicher Regelungen bereitgestellt. Deshalb wurden die Nahrungsmitteldirektlieferungen für das ehemalige Jugoslawien 1992 nach recht unorthodoxen Verfahren gleichzeitig über die Haushaltslinien für Soforthilfen (B7-5000) und das PHARE-Programm (B7-6000) und aus Mitteln des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) finanziert (25).

Während der Angola-Krise wurden die von der Kommission in den Jahren 1993 und 1995 für eine kostenlose Verteilung gelieferten Nahrungsmittelerzeugnisse aus Kapitel B7-20 Nahrungsmittelhilfe finanziert, das von der GD VIII und der GD VI verwaltet wird, wobei nur einige Maßnahmen aus den spezifischen, von ECHO verwalteten Haushaltslinien für humanitäre Hilfe finanziert wurden. 2.18. Seit Annahme der Verordnung 1292/96 des Rates vom 27. 6. 1996 zur Politik und Verwaltung der Nahrungsmittelhilfe (26) wird die von der GD VIII und der GD VI verwaltete Nahrungsmittelhilfe als ein Strukturinstrument für eine gesicherte Nahrungsversorgung betrachtet.

Abgesehen von den Krisen großen Ausmaßes, die alle Instrumente der Kommission in Anspruch nehmen wollen, sollte die Lieferung von Nahrungsmitteln bei Maßnahmen der humanitären Hilfe durch Finanzmittel aus dem Kapitel B7-2 1 humanitäre Hilfe abgedeckt werden. Komplementarität und Koordinierung mit den Hilfen der Mitgliedstaaten 2.19. Der Begriff der "Komplementarität" der Gemeinschaftshilfe in bezug auf die Hilfe der Mitgliedstaaten ist zwar im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft niedergelegt, bedarf aber einer Präzisierung. Denn wenn auch nicht alle Mitgliedstaaten bedeutende Finanzmittel für humanitäre Hilfe bereitstellen, so sind die materiellen und logistischen Mittel, die einige von ihnen aufbieten können, doch beträchtlich.

Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten größere Anstrengungen unternehmen, diese Mittel zunehmend für die Durchführung der humanitären Hilfe der Europäischen Union einzusetzen. 2.20. Außerdem sollte die Gemeinschaft klarstellen, was sie unter "Koordinierung" im Sinne von Artikel 130 x des Vertrags versteht (27) (28), denn dieser Begriff kann von Fall zu Fall sehr unterschiedliche Maßnahmen umfassen. Koordinierung kann von bloßer einseitiger Informationsübermittlung bis zur systematischen Zusammenlegung von in koordinierter Weise bereitgestellten Mitteln reichen. Sie kann auch darin bestehen, daß durch eine vernünftige Aufgaben- und Mittelverteilung jeweils diejenigen Möglichkeiten der Beteiligten optimal genutzt werden, die einen Wettbewerbsvorteil bieten (siehe Ziffer 1.10).

2.21. Während der Rechnungshof bei der Entwicklungshilfe vor Ort im allgemeinen ein gewisses Maß an Zusammenarbeit zwischen den Vertretungen der Kommission und denen der Mitgliedstaaten feststellt (29), hat sich dies bei den humanitären Hilfen nicht bestätigt. Im einzigen Fall, in dem eine großangelegte gemeinsame Aktion versucht worden war (European Community Task Force - ECTF; siehe Kasten 1), ließ die Zusammenarbeit mangels ausreichenden Engagements von seiten der Mitgliedstaaten rasch wieder nach. Die bereits bestehenden bilateralen Hilfen wurden von den betreffenden Mitgliedstaaten weiterhin gesondert, außerhalb des ECTF-Rahmens, abgewickelt.

In Kroatien wurde diesbezüglich festgestellt, daß Ende 1994 bilaterale Nahrungsmittelhilfelieferungen ohne wirksame Koordinierung für denselben Personenkreis bereitgestellt wurden wie die Hilfen der Gemeinschaft. Kasten 1 - ECTF - European Community Task Force, Zagreb >ANFANG EINES SCHAUBILD> Die Task Force der Europäischen Gemeinschaft (ECTF) wurde im Oktober 1992 auf der Tagung des Europäischen Rates in Birmingham eingesetzt, um das UNHCR in seinen Bemühungen zu unterstützen, den Nachfolgerepubliken des ehemaligen Jugoslawien humanitäre Hilfe zu leisten. Sie sollte folgenden Zielen dienen: a) logistische und technische Unterstützung des UNHCR (obwohl dieses nicht direkt konsultiert wurde); b) Verbesserung der Koordinierung vor Ort, hauptsächlich durch Erleichterung des Informationsaustauschs über die finanzierten Maßnahmen unter den Geldgebern, wobei für die Mitgliedstaaten und die Kommission die stillschweigende Verpflichtung zur Unterrichtung der ECTF über alle ihre Maßnahmen bestand.

Mit der Eingliederung seines Zagreber Büros in die ECTF übertrug ECHO dieser die zusätzlichen Aufgaben, die Nahrungsmittelhilfedirektmaßnahmen in Kroatien durchzuführen und die Partner der Kommission zu überwachen. Der geplante Informationsaustausch war von Anfang an problematisch. Einige Mitgliedstaaten leiteten sogar direkt in den Zuständigkeitsbereich der ECTF fallende Maßnahmen ein, ohne diese zu konsultieren. Trotz entsprechender Absichtserklärungen leisteten die meisten Mitgliedstaaten die Beiträge nicht. Deshalb übernahm ECHO den größten Teil der Betriebskosten (5,62 Mio ECU zwischen Februar 1992 und Februar 1996).

Da die Kommission fast die gesamten Betriebskosten der Task force finanzierte und generell an deren Leitung beteiligt war, wurde die ECTF faktisch zum operativen Arm von ECHO in Kroatien, Bosnien-Herzegowina und Slowenien. Dies führte dazu, daß die ECTF allgemein für ein Büro von ECHO gehalten wurde. Laut einer von einem externen Berater vorgenommenen Evaluierung war einigen der Vertreter der Mitgliedstaaten nicht klar, worin die Aufgabe der ECTF bestand und in welchem Verhältnis sie zu ECHO stand.>ENDE EINES SCHAUBILD> 2.22. Im Prüfungszeitraum des Hofes erfolgt die Koordinierung im wesentlichen auf zentraler Ebene, in den vierteljährlichen Sitzungen der Direktoren der für humanitäre Hilfen zuständigen nationalen Stellen, die von ECHO aufgrund einer Entschließung des Rates (30) durchgeführt werden.

Aus den Protokollen dieser Sitzungen geht allerdings hervor, daß die Koordinierung wenig direkte konkrete Auswirkungen hatte. Sie bestand in erster Linie in der Unterrichtung der Mitgliedstaaten über die Finanzierungsbeschlüsse der Kommission und ihre Durchführung. Des weiteren bestand sie darin, daß verschiedene Grundsatzfragen wie etwa die Beziehungen zu den Organisationen der Vereinten Nationen zur Debatte gestellt werden. Außerdem waren bestimmte punktuelle Fragen angesprochen worden. Wann immer in Betracht gezogen werden konnte, über einen bloßen Gedankenaustausch hinauszugehen, zeigten sich die Vertreter der Mitgliedstaaten reserviert und verwiesen Versuche in Richtung koordinierte Untersuchungen oder Aktionen an höhere Instanzen (siehe Ziffer 1.10 c)).

Im Zeitraum 1992-1995 waren die Mitgliedstaaten, die ECHO regelmäßig über ihre humanitären Maßnahmen unterrichten, nach wie vor die Ausnahme. Mithin konnte sich die Koordinierung der Maßnahmen der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten, solange sich dieses Verhalten nicht grundlegend ändert, mangels ausreichenden Engagements von seiten der nationalen Verwaltungen nicht ausweiten. Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen und internationalen Organisationen 2.23. Die Zusammenarbeit mit den Hilfsorganisationen der Vereinten Nationen und internationalen Organisationen wie dem IKRK ist ein entscheidender Bestandteil der Politik der Europäischen Union im Bereich der humanitären Hilfe.

Über die Art und Weise ihrer praktischen Durchführung sind Entscheidungen auf höchster Unionsebene erforderlich. Die Partnerschaftsrahmenverträge, wie sie zwischen ECHO und einigen Organisationen bestehen, sind in dieser Hinsicht unzureichend, weil sie eher die Regelung der operationellen Details von Einzelmaßnahmen als die Festlegung der Grundlagen der im Vertrag vorgesehenen Zusammenarbeit zum Gegenstand haben. 2.24. So wurde, obwohl schon seit langem Beziehungen zwischen dem UNHCR und der Kommission bestehen, erst Anfang 1994 eine Arbeitsgruppe auf hoher Ebene eingerichtet, die versuchen sollte, die Modalitäten der operationellen und finanziellen Zusammenarbeit mit der Kommission klarer zu definieren.

Um die Koordinierungsbemühungen ihrer Dienststellen im Bereich der Hilfe für Flüchtlinge, Vertriebene und Rückkehrer in Drittländern zu fördern, setzte die Kommission im November 1994 eine ständige interdirektionale Gruppe (frz. GPIS) ein. Eines der Hauptziele dieser Gruppe war die Formulierung einer Position der Kommission gegenüber dem UNHCR. Mitte 1995 war die Gruppe noch wenig aktiv und ihre effektive Rolle noch präzisierungsbedürftig. 2.25. Seit der Einrichtung von ECHO fungierte das UNHCR im ehemaligen Jugoslawien und in Ruanda als federführende Organisation. Obschon die Zusammenarbeit zwischen ECHO und dem UNHCR in beiden Fällen durch den gleichen Partnerschaftsrahmenvertrag geregelt war, wurden dabei zwei sehr unterschiedliche Wege beschritten: a) Im ehemaligen Jugoslawien wurde die Abwicklung der Nahrungsmittelhilfeprogramme für Kroatien ECHO, für Bosnien dem WEP und für Serbien und Montenegro beiden zugleich (31) übertragen.

Außerdem stellte die Gemeinschaft dem UNHCR die logistischen Ressourcen der ECTF (Kasten 1) (32) zur Verfügung und finanzierte ein Team, das den Wiederinstandsetzungsbedarf der Infrastrukturen in Bosnien ermitteln sollte (33). In den übrigen Bereichen betrachtete die Kommission das UNHCR als einen Partner unter anderen und betraute es zwischen März 1992 und Dezember 1994 mit der Ausführung von Verträgen im Gesamtwert von 379 Mio ECU. b) Im Rahmen der Burundi- und Ruanda-Krise ließ die Kommission, nachdem sie ihre Partner bis zum Ausbruch der Massaker vom April 1994 direkt finanziert hatte, einen Großteil ihrer Hilfsgelder über das UNHCR laufen (34).

Gemäß dieser Neuregelung verteilte das UNHCR im Einvernehmen mit der Kommission etwa die Hälfte der erhaltenen Beträge unter den vor Ort vertretenen NRO. Die Vereinbarungen, die darüber getroffen wurden, waren ECHO zu übermitteln. Außer einer verstärkten Koordinierung hatte dieses neue System noch den Vorzug, die Verwaltungskontrollaufgaben der Kommission zu vereinfachen. Für einige große europäische NRO (35) behielt ECHO durch den Partnerschaftsrahmenvertrag geregelte Direktfinanzierungen bei. Parallel dazu entsandte ECHO zwölf Berater im Rahmen der technischen Hilfe vor Ort, um die Verbindung zum UNHCR und zu den anderen internationalen Organisationen zu gewährleisten.

Bei Ablauf der jeweiligen Frist hatte das UNHCR nach den im Partnerschaftsrahmenvertrag vorgesehenen Verfahren Bericht zu erstatten (siehe Ziffern 4.11-4.21). Schlußfolgerung 2.26. Ende 1995 war die Politik der Europäischen Union im Bereich der humanitären Hilfe noch nicht klar formuliert, und es gab kein Gesamtdokument, das unabhängig von der Finanzierungsquelle für alle Maßnahmen galt (siehe Ziffern 2.1-2.6). Die Verordnungen des Rates aus dem Jahre 1996 im Bereich von humanitären Hilfen und Rehabilitationshilfen sowie die Mitteilung der Kommission von April 1996 über Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung reichen nicht aus, um als die gesamte EU-Politik im humanitären Bereich regelndes Dokument zu dienen.

Deshalb wäre zu wünschen, daß die in diesen verschiedenen Dokumenten aufgestellten Grundsätze in einem konsolidierten Text zusammengefaßt werden. Dadurch könnte auch die Koordinierung mit den bilateralen Hilfen der Mitgliedstaaten und den Hilfen der internationalen Organisationen erleichtert werden. Eine solche konsolidierte Fassung könnte die Charta der humanitären Hilfe der Union bilden, in der die grundlegenden Prinzipien, Leitlinien, Definitionen und Begriffe sowie ihre besonderen Merkmale im Vergleich zu den Hilfen anderer Geber ganz klar festgelegt sind. 2.27. Sowohl die Komplementarität als auch die Koordinierung zwischen den Hilfen der Union und denen ihrer Mitgliedstaaten bleiben weit hinter den Grundsatzpositionen des Vertrags und der Entschließungen des Rates zurück.

Die Kontakte der Kommissiondienststellen mit den für humanitäre Hilfe zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten hatten wegen der Zurückhaltung, die die nationalen Verwaltungen bei der Anwendung des Grundsatzes der Komplementarität auf humanitäre Maßnahmen der Europäischen Union an den Tag legen, zeigten keine bedeutende konkrete Wirkung vor Ort (siehe Ziffern 2.19-2.22). 2.28. Die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Vereinten Nationen ist, obgleich im Vertrag ausdrücklich vorgesehen (36), zum Teil wegen des Fehlens einer Gesamtpolitik gegenüber der UNO bislang nicht gefestigt.

Um in den Beziehungen zwischen der Kommission und den Organisationen der Vereinten Nationen mit humanitärer Zweckbestimmung für Kohärenz und Klarheit zu sorgen, sollte eine entsprechende globale Vereinbarung mit dem Generalsekretariat der Vereinten Nationen getroffen werden. Danach könnten dann noch Zusatzvereinbarungen mit den einzelnen Hilfsorganisationen (insbesondere mit dem UNHCR und dem WEP) getroffen werden, um die Erfolgsaussichten und die praktischen Modalitäten ihrer Zusammenarbeit mit allen Dienststellen der Kommission im einzelnen zu präzisieren (siehe Ziffern 2.23 und 2.24). 3.

BEREITSTELLUNG DER HUMANITÄREN HILFEN DURCH DIE KOMMISSION Bereitstellung von Mitteln 3.1. Die Kommission wird bei auftretenden Krisen in der Regel auf Hilfsersuchen ihrer Partner hin tätig. Bei länger anhaltenden Krisen wurden diese Anträge von ECHO zusammengefaßt und bildeten die Grundlage für globale Pläne, anhand deren die Kommissionsentscheidungen gestützt wurden. Die globalen Pläne sind die maßgebende Grundlage für das Tätigwerden von ECHO in einer humanitären Krisensituation. Sie beinhalten eine kurze Entstehungsgeschichte der Krise, die vorgeschlagene Gesamtfinanzierung und den Zeitraum, über den sich der Plan erstreckt (im allgemeinen drei bis neun Monate) sowie Angaben über frühere Finanzhilfen und Zuwendungen von Mitgliedstaaten, soweit bekannt.

Ferner enthalten sie eine Übersicht über die Organisationen, denen Finanzmittel zugewiesen werden sollen, und eine sektorale Analyse der vorgeschlagenen Maßnahmen. Bei länger anhaltenden Krisen führte die begrenzte Geltungsdauer der globalen Pläne zur Erteilung von Aufträgen mit erwiesenermaßen zu kurzen Durchführungsfristen (siehe Ziffer 4.15 f)). Die Qualität der Angaben in den globalen Plänen hat sich zwar seit 1995 verbessert (z. B. Angaben über prioritäre Bereiche), die vom Hof vor Einsetzung des Komitees für humanitäre Hilfe untersuchten Pläne waren aber nach wie vor unvollständig.

3.2. In keinem der im Zeitraum 1992-1995 geprüften Fälle enthielten die globalen Pläne Erläuterungen in bezug auf die mittelfristige Strategie für die Hilfen der Gemeinschaft und ihre Koordinierung mit denen der anderen Hauptgeldgeber. Deshalb war es schwierig, die Prioritäten der Gemeinschaft im Hinblick auf den Gesamtbedarf zu bewerten und ihre Abstimmung namentlich mit den Prioritäten der Mitgliedstaaten zu überprüfen (siehe Ziffer 2.19). Die globalen Pläne enthielten keine systematischen Angaben über die Maßnahmen aller befaßten Kommissionsdienststellen, denn die Pläne betrafen im wesentlichen ECHO.

3.3. Außerdem sind die Überlegungen, die zur Festsetzung der Höhe der bereitzustellenden Finanzmittel führten, nicht immer nachvollziehbar. Die Kommission beschränkte sich häufig darauf, Vorschlägen von Partnern im Rahmen eines vorher festgelegten und aufgeteilten Gesamtfinanzierungsvolumens ganz oder teilweise zu entsprechen, und ist dabei um eine gewisse Ausgewogenheit hinsichtlich der Interventionsbereiche, der Partnergruppen und der geographischen Herkunft der NRO bemüht. 3.4. Der im Februar 1994 beschlossene globale Plan für Angola mit einem Finanzierungsvolumen von 18 Mio ECU enthielt lediglich Angaben über die humanitäre Hilfe, die durch ECHO und das Referat Nahrungsmittelhilfe der GD VIII bereitgestellt werden sollte.

Angaben zum Rehabilitationsplan, der von der GD VIII abgewickelt wurde, fehlten, obwohl es sich hierbei um einen wichtigen Bestandteil der Hilfe der Kommission handelte (37). Außerdem enthielt der globale Plan von ECHO nicht nur Maßnahmen des gleichen Typs, wie sie von anderen Kommissionsdienststellen - namentlich im Bereich der medizinischen Grundversorgung und der Verteilung von Nahrungsmitteln, Saatgut und Arbeitsgerät - durchgeführt wurden, sondern es fehlte auch jeder Hinweis darauf, wie die von ECHO finanzierten Maßnahmen mit denen der UNO-Organisationen, insbesondere des WEP, koordiniert werden sollten.

Die Verbindung zwischen dem globalen Plan und der Strategie der entsprechenden Mittelanforderung der UNO war nicht dargestellt. Angaben zum Status oder Aufenthaltsgebiet der vorgesehenen Empfänger fehlten. Im April 1995 bat die Koordinierungseinheit für humanitäre Hilfe der DHA (UCAH) (38) den EU-Beauftragten in Luanda um Unterrichtung über die koordinierte Strategie der Kommission in Angola. Der 1996 vorgeschlagene globale Plan für den Zeitraum von Mai bis Dezember 1996 mit einem Finanzierungsvolumen von 14 Mio ECU enthält keinerlei Hinweis auf den Anfang 1996 von der GD VIII vorgelegten Rehabilitationsplan mit einem Volumen von 55 Mio ECU.

3.5. Zum Nahrungsmittelhilfe- und Rehabilitationshilfeprogramm 1992-1995 in Aserbaidschan merkte ein von ECHO engagierter Berater an, daß keine umfassende Strategie festgelegt worden sei und das Programm eine Ansammlung von Anträgen von NRO und anderen in Aserbaidschan tätigen Organisationen darstelle. Das von ECHO ausgearbeitete Strategiepapier "Transcaucasus Humanitarian Assistance Strategy 1995" wurde von diesem Berater als bedeutender Schritt auf dem Wege zur Festlegung einer wirksamen Strategie gewertet. 3.6. Im Falle des ehemaligen Jugoslawien wurden in den Beschlußvorschlägen umfassende Ziele aufgezeigt, die aber zu allgemein waren, um eine genau festgelegte Strategie zu ergeben.

Beispielsweise waren im Kommissionsbeschluß von Juni 1993 über einen Betrag von 100 Mio ECU als Ziele Hilfeleistungen für die verschiedenen Gebiete genannt (39), jedoch ohne Angaben hinsichtlich des Status (40), der Staatsangehörigkeit oder des Aufenthaltsgebiets der vorgesehenen Empfänger, noch über ihren Bedarf und dessen etwaige Deckung durch andere Organisationen. Das Dokument enthielt keine Definition der EU-Politik gegenüber den UNO-Organisationen oder der ECTF (siehe Kasten 1) und keinen Hinweis auf bevorzugte Partner. Für die im Beschluß von November 1994 über 156 Mio ECU genannten Ziele gilt Ähnliches.

Eines der Ziele war die Finanzierung dringender Rehabilitationsmaßnahmen, wobei diese jedoch - trotz des Bestehens der IMG-IBH, die die Kommission bereits seit Ende 1993 finanzierte (siehe Fußnote 33) - weder inhaltlich noch hinsichtlich der Durchführungsorte festgelegt waren. 3.7. Wenn die Kommission globale Pläne beschließt, bleiben die Projektvorschläge der NRO (siehe Ziffer 3.1) unter Umständen - aus Gründen im Zusammenhang mit dem Entscheidungsprozeß - mehrere Monate liegen, bis sie in entsprechende Finanzierungsserien einbezogen werden. Diese Praktiken werden von den Partnern häufig als Konfliktstoff betrachtet, wie sich 45 % der NRO in ihren Antworten auf einen Fragebogen des Hofes äußerten (siehe Ziffer 1.14).

Interne Koordinierung der Hilfsmaßnahmen der Kommission 3.8. Bei gleichartigen oder zusammenhängenden Maßnahmen werden mehrere Verwaltungseinheiten der Kommission tätig (siehe Ziffer 3.12) und stehen mehrere Finanzierungsquellen zur Verfügung. Die UNO-Organisationen und viele NRO erhalten Mittel aus unterschiedlichen Programmen der Kommission, die von verschiedenen Dienststellen verwaltet werden: a) Sowohl das Referat Nahrungsmittelhilfe der GD VIII als auch ECHO stellen erhebliche Beträge für das WEP bereit (siehe Kasten 3). Dennoch beteiligte sich ECHO erst ab Dezember 1994 aktiv an der Festlegung der Position, die die Kommission in wichtigen Entscheidungsgremien des WEP wie dem Ausschuß für Nahrungsmittelhilfegrundsätze und -programme vertreten sollte. b) In Angola wurden 1995 Programme von verschiedenen für humanitäre Hilfe, Nahrungsmittelhilfe und Rehabilitationshilfe zuständigen Dienststellen der Kommission durchgeführt, bisweilen über dieselben Partner.

Die Koordinierung zwischen den Dienststellen in Brüssel und vor Ort war unzureichend (siehe Ziffer 3.4). Wegen Schwierigkeiten bei der Informationsübermittlung waren die Bediensteten der Delegation nicht gut über die humanitären Hilfsmaßnahmen von ECHO informiert. c) In den aus der ehemaligen Sowjetunion hervorgegangenen unabhängigen Staaten finanziert die Kommission humanitäre Hilfe, Nahrungsmittelhilfeprogramme und das TACIS-Programm. Bei den 1994/95 zugunsten der transkaukasischen Republiken aufgelegten, mit 204 Mio ECU ausgestatteten Nahrungsmittelhilfe-programmen wurde der von ECHO verwaltete Teil (± 20 Mio ECU) nicht mit den Nahrungsmittelhilfe-aktionen koordiniert, die von anderen Dienststellen der Kommission verwaltet wurden.

3.9. Aus dem Tätigwerden verschiedener Kommissionsdienststellen ergeben sich zwei Hauptprobleme: a) Koordinierung der Hilfsmaßnahmen zwischen den Kommissionsdienststellen, die gewährleisten sollte, daß das Gesamtprogramm in einem Land in sich stimmig ist und es keine unnötige Doppelarbeit oder Widersprüche in der Verfahrensweise der verschiedenen Dienststellen gibt (siehe Ziffer 3.10); b) Unterschiedliche Verfahren und Vertragsbedingungen in den einzelnen Dienststellen, die verstärkt zu Verwirrung und Ineffizienz führen können (siehe Ziffern 4.23 und 4.24). 3.10. In der Kommission gab es eine Reihe von Initiativen zur Verbesserung der dienstübergreifenden Koordinierung, die jedoch nur begrenzte Wirkung hatten (siehe Ziffer 2.24).

In der Praxis kam die wirksamste Koordinierung in spezifischen Bereichen durch die Bemühungen einzelner Sachbearbeiter zustande. In der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Parlament vom 30. April 1996 über Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (siehe Fußnote 16) wird die dringende Notwendigkeit einer globalen Gemeinschaftspolitik und der Koordinierung der Dienststellen zur Verbesserung der Effizienz und der Wirkung der Maßnahmen anerkannt. Für eine begrenzte Anzahl von Pilotländern (Angola, Haiti, Liberia, Somalia und die Region der großen Seen in Afrika) sollten sowohl auf zentraler Ebene als auch vor Ort Task Forces der Gemeinschaft eingerichtet werden, denen Beamte aller befaßten Dienststellen angehören.

Diese Task Forces, an denen auch NRO und UNO-Organisationen zu beteiligen sind, sollten gemeinsame globale politische Rahmenvorgaben für die kurz-, mittel- und langfristige Hilfe der Gemeinschaft für die betreffenden Länder und schließlich für jede Region bzw. jedes Land formulieren, die bzw. das von einer Krise betroffen oder bedroht ist. Die globalen politischen Rahmenvorgaben sollten auch die Kriterien und die Bedingungen regeln, unter denen die verschiedenen Dienststellen tätig werden. 3.11. Nachstehend werden beispielhafte Fälle von NRO aufgeführt, die von verschiedenen Kommissionsdienststellen unterstützt und dabei mit unterschiedlichen Verfahren für die Verwaltung der Zuschüsse und die Abfassung der Durchführungsberichte konfrontiert wurden: a) In Liberia finanzierten sowohl die GD VIII (EEF-Flüchtlingshilfe) als auch ECHO von Juli 1992 bis Juni 1993 das Programm einer im medizinischen Bereich tätigen NRO (1,3 Mio ECU).

Ähnliches geschah zwischen März und September 1994 mit einer Schwesterorganisation im selben Land (1,4 Mio ECU). Die Vorschriften und Bedingungen, die von den beiden Dienststellen angewendet wurden, waren unterschiedlich, was unter anderem zur Folge hatte, daß die NRO für sie getrennte Berichte in unterschiedlicher Form erstellen mußten. Der Einsatz einer einzigen Finanzierungsquelle wäre effizienter gewesen. b) In Ruanda erhielt eine im juristischen Bereich tätige NRO im Zeitraum von August 1995 bis Januar 1996 von ECHO einen Zuschuß in Höhe von 0,3 Mio ECU für die Durchführung von Registrierungsarbeiten in vier Gefängnissen.

Weitere Maßnahmen im Zusammenhang mit der Verteidigung von Gefangenen und der Ausbildung von Juristen wurden von der GD VIII von März bis Dezember 1996 mit einem Betrag von 0,3 Mio ECU unterstützt. Die verschiedenen Maßnahmen betreffen die Gesamttätigkeit der NRO in Ruanda auf ein und demselben Gebiet, erfordern aber unterschiedliche Verfahren je nach Kommissionsdienststelle. c) In Angola erhielten zwei im medizinischen Bereich bzw. in der Agrarentwicklung tätige NRO gleichzeitig finanzielle Unterstützung von ECHO und Rehabilitationshilfe von der GD VIII. Die fraglichen Maßnahmen wurden zwar gleichzeitig durchgeführt, aber sie unterlagen unterschiedlichen Verfahren der Durchführung und der Rechnungslegung.

3.12. Ferner wurde der folgende Fall ermittelt, in dem gleichartige Maßnahmen von verschiedenen Kommissionsdienststellen finanziert wurden: Das mit 60 Mio ECU ausgestattete PHARE-Programm für humanitäre Hilfe zugunsten der Ehemaligen Jugoslawischen Republik Mazedonien (engl. FYROM), das vollständig von der GD I A-B4 verwaltet wurde, umfaßte u. a. ein mit 5 Mio ECU dotiertes Importprogramm für unbedingt benötigte Pharmazeutika mit beschränkten Liefermöglichkeiten, die an Krankenhäuser, medizinische Betreuungszentren und staatliche Apotheken verteilt werden sollten. Dieses Programm glich im wesentlichen den von ECHO verwalteten Projekten desselben Zeitraums, die der Bereitstellung unbedingt erforderlicher medizinischer Hilfsgüter im ehemaligen Jugoslawien dienten.

Identifizierung der Einzelvorhaben und Bewertung der Vorschläge Auswahl der Einzelmaßnahmen 3.13. Bei den vom Hof für den Zeitraum 1992-1995 geprüften Maßnahmen wurden die Partner von ECHO nicht dazu aufgefordert, genaue Angaben über Ziele und Umfang der vorgeschlagenen Maßnahmen und über die vorgesehenen Empfänger zu machen, sondern hauptsächlich zur Vorlage einer Aufstellung des Personals, der Lieferungen und der Leistungen, für die sie finanzielle Unterstützung beantragten (siehe Ziffer 4.14). Im Gegensatz zu den Verfahren, die die Dienststellen der Kommission vor der Einrichtung von ECHO angewandt hatten, wurde von den Bediensteten der Delegation der Kommission vor Ort nicht mehr verlangt, regelmäßig zu solchen Vorschlägen Stellung zu nehmen.

Die Bewertung durch ECHO-Bedienstete in Brüssel beschränkte sich im wesentlichen auf die Auswahl der Vorhaben, die ECHO zu finanzieren gewillt war; die Aktenunterlagen enthielten jedoch wenig Angaben über die Prüfung der Anträge und die Gründe für die Abänderung der Vorschläge, die bisweilen schwer zu rechtfertigen waren (41). Bei 74 der 104 vom Hof geprüften Vorhaben konnte nicht eindeutig ermittelt werden, auf welche Weise die Projektunterlagen erstellt worden waren. 3.14. Sieben NRO (auf die insgesamt 19 % aller Mittelzuweisungen für die NRO im Zeitraum 1992-1995 entfielen) äußerten die Auffassung, daß die Sachdienlichkeit und der Inhalt der vorgeschlagenen Maßnahmen verbessert werden sollten.

Dieses Urteil wird von mehreren der Berater bestätigt, die von ECHO zur Evaluierung der Einzelmaßnahmen herangezogen wurden (siehe Ziffer 5.12). Ende 1995 verschärfte ECHO die Prüfungsverfahren für seine Maßnahmen. 3.15. Außerdem verfügte ECHO zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes im Jahre 1995 nicht über bestimmte Kriterien oder systematische Aufzeichnungen über frühere Erfahrungen, anhand deren es die Sachdienlichkeit einer Maßnahme und die Kompetenz und Effizienz eines potentiellen Partners bestimmen konnte (siehe Ziffer 4.15 a)). Den geprüften Aktenunterlagen war wenig oder gar nichts darüber zu entnehmen, warum bestimmte Partner anderen für die Durchführung der Vorhaben vorgezogen wurden.

In den Ziffern 5.22 bis 5.28 dieses Berichts werden die Folgen der unzureichenden ursprünglichen Ausarbeitung von Vorhaben dargelegt. Die im Herbst 1995 eingeführten geänderten Verfahren, nach denen die ECHO-Bediensteten die Ausarbeitung, Überwachung und Bewertung jeder Maßnahme zu dokumentieren haben, sollten eine gezieltere Ausrichtung der Hilfe gewährleisten. Kofinanzierungen 3.16. Der Hof lehnte nicht den Grundsatz der Mittelzuweisung für spezifische Ausgaben ("earmarking") (42) ab. Er stellte jedoch wiederholt fest, daß die Maßnahmenverträge Teil eines umfassenderen Programms waren, das von anderen Gebern kofinanziert wurde.

Von den 104 vom Hof geprüften Maßnahmen waren 32 von dieser Art. Im Falle der großen Programme für humanitäre Hilfe, an denen nur eine begrenzte Zahl von Gebern beteiligt ist, sollten diese möglichst gemeinsam mit den betreffenden Partnern einen abgestimmten Ansatz im Rahmen der Programmbeschreibung annehmen, und zwar sowohl hinsichtlich des jeweiligen Finanzierungsbeitrags als auch in bezug auf das gemeinsame Berichterstattungs-, Überwachungs- und Kontrollsystem. 3.17. Die Prüfung ergab, daß eine NRO zur Deckung der Kosten für medizinische Hilfsmaßnahmen in Bosnien-Herzegowina von Juli 1992 bis September 1994 Zuschüsse in Höhe von 12,6 Mio ECU erhielt, im selben Zeitraum ohne Wissen der Kommission vom Vereinigten Königreich und vom UNHCR sonstige Zuschüsse erhielt und bekam außerdem als Ergänzung zu den von ECHO bereitgestellten Mitteln von der Netherlands Cooperation eine mit einer Auflage versehene Finanzhilfe in Höhe von 4 Mio HFL (1,85 Mio ECU (43).

Zudem erhielt die NRO 2,1 Mio ECU für ihre Hilfsaktionen in Liberia im Zeitraum von Mai 1993 bis August 1994 zusätzlich zu Zuschüssen von anderen Mitgliedstaaten. 3.18. Im Jahre 1993 legte eine NRO ein Rehabilitationsprogramm für den Nordirak zur Finanzierung vor und informierte ECHO darüber, daß sie sich auch um Mittel von anderen Geldgebern, u. a. von einer humanitären Hilfsorganisation eines Mitgliedstaates, bemühte. ECHO erklärte sich bereit, einen Großteil des Programms zu finanzieren, jedoch nicht den Programmbereich "Wege", der nicht unter seine Aufgabenstellung fiel. Nun aber war dieser Bereich ein wesentlicher Bestandteil des Programms.

Es gelang der NRO, sich die erforderlichen zusätzlichen Mittel aus vier anderen Finanzierungsquellen zu beschaffen. ECHO interessierte sich bei der Projektüberwachung lediglich für die finanzielle Abwicklung der Bereiche, die von ihm finanziert wurden. Bei Abschluß des Programms verlangte lediglich einer der Geldgeber (eine andere NRO) einen Durchführungsbericht und einen Finanzbericht über das Gesamtprogramm, der alle Einnahmen und alle Ausgaben ausweisen sollte. Schlußfolgerung 3.19. Bis zu Beginn des Jahres 1996 erfolgte in den globalen Plänen für die Bereitstellung der Gemeinschaftsmittel, die die Kommission bei jeder Krise großen Ausmaßes periodisch beschließt, keine genaue Festlegung der mittelfristigen Strategie der Maßnahmen, die von der Union finanziert werden.

Ihre Prioritäten und Schwerpunkte im Zusammenwirken mit den bilateralen Hilfen der Mitgliedstaaten waren schwierig zu erkennen. Die Pläne bestanden allzuoft in bloßen Aufzählungen von Finanzierungen, die namentlich bezeichneten Organisationen gewährt wurden, so daß sich nicht beurteilen läßt, ob sie ein in sich geschlossenes Ganzes bilden und ob die Mittelzuweisungen den dringendsten Prioritäten entsprechen. 3.20. Wenn ein Beitrag Teil eines Programms ist und faktisch kein getrennt ausweisbares Vorhaben darstellt, sollte man nicht versuchen, dem Partner Verwaltungs- und Finanzkontrollverfahren aufzuerlegen, die für ihn und für ECHO unnötige Komplikationen schaffen und lediglich den Eindruck einer Überprüfung vermitteln, anstatt eine effektive Kontrolle der Verwendung der Gemeinschaftsmittel zu gewährleisten.

3.21. Die Programmkontrollverfahren sind ein Bereich, in dem eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen ECHO und den humanitären Hilfsorganisationen der Mitgliedstaaten unerläßlich ist, wenn eine effektivere Verwaltung öffentlicher Mittel im Bereich der humanitären Hilfe erreicht werden soll. 3.22. Trotz gewisser Fortschritte bei der Bedarfsermittlung für die einzelnen Maßnahmen ist die Kommission noch weitgehend von den Bewertungen ihrer Partner abhängig. Unter Berücksichtigung der Bewertungen des von ihren fachlich entsprechend qualifizierten Partnern formulierten Bedarfs, sollte die Kommission, ohne Doppelaufwand zu betreiben, ihre Fähigkeit ausbauen, sich unabhängig davon einen Überblick über den bestehenden Bedarf zu verschaffen, um die Sachdienlichkeit der Vorschläge der Partner nachzuprüfen.

Auf diese Weise kann sie bei den Entscheidungen darüber, welche Maßnahmen durchgeführt werden sollten, eine aktivere Rolle spielen. 3.23. ECHO sollte bei seinen Bewertungen der einzelnen Maßnahmen sicherstellen, daß jeder Vorschlag klare Angaben über die Ziele und den Umfang der Maßnahme, die Strategie und den vorgesehenen Aktionsplan zur Erreichung der Ziele, die vorgesehenen Empfänger und die Art der etwaigen Einbindung der Maßnahme in ein globales Hilfsprogramm, an dem andere Organisationen beteiligt sind, enthält. Ferner sollten Indikatoren angegeben werden, mit deren Hilfe sich die Umsetzung des Aktionsplans und die Wirkung der Maßnahmen beurteilen lassen.

Unter sehr unsicheren und sich rasch wandelnden Verhältnissen ist Flexibilität geboten, erforderliche Maßnahmenänderungen sollten jedoch klar begründet werden (siehe Ziffern 3.13 und 3.14). 3.24. Wenn ECHO und Mitgliedstaaten gemeinsam Maßnahmen einer NRO finanzieren, sollten sie einen viel stärkeren Informationsaustausch und gemeinsame, programmbezogene Kontrollverfahren vereinbaren. Im Bericht über die im Rahmen der OECD vorgenommene gemeinsame Evaluierung der Soforthilfe für Ruanda (siehe Ziffer 1.13) wurde festgestellt, daß die Geber aufgerufen sind, für eine Verbesserung der öffentlichen Berichterstattung zu sorgen, und sich daher für die Einführung einheitlicher Regeln nachdrücklich einsetzen sollten (siehe Ziffern 3.16 und 3.20).

3.25. Außerdem sollte die Koordinierung der verschiedenen Dienststellen der Kommission bei der Prüfung und Kontrolle der Verfahren und Systeme der Organisationen, denen sie Mittel gewähren, verbessert werden, um festzustellen, ob diese zu einer angemessenen Bewirtschaftung und Rechnungslegung über die Verwendung der erhaltenen Mittel fähig sind. 4. AUFBAU UND ARBEITSWEISE VON ECHO Aufbau und Ressourcen von ECHO 4.1. Die Einrichtung von ECHO vollzog sich wegen des Ausbruchs humanitärer Krisen großen Ausmaßes, die rasche Reaktionen auf interne Organisationsprobleme und dringende Anforderungen von außen notwendig machten, unter schwierigen Bedingungen.

4.2. Als ECHO Anfang 1993 einsatzbereit war, übernahm es mit einem Großteil des betreffenden Personals die Aufgaben anderer Dienststellen, insbesondere der GD VIII/5 (Soforthilfe) und GD VIII/B1 (Nahrungsmittelhilfe). Dank dieser Umbesetzung konnte ECHO seine Tätigkeit umgehend aufnehmen. Ein nicht geringer Teil dieses Personals verließ ECHO jedoch zwischen 1993 und 1995 wieder. Mehrere Partner klagten deshalb über den wiederholten Sachbearbeiterwechsel und die mangelnde Erfahrung mancher Neulinge. 4.3. Der Ende April 1996 aufgestellte Organisationsplan von ECHO ist in Anhang 5 wiedergegeben.

Die Zusammensetzung des Personals von ECHO sowie seine auf einem geographischen Gliederungsschema beruhende Verteilung auf die verschiedenen Dienststellen sind Anhang 6 zu entnehmen. Die operationellen Dienststellen sind offensichtlich nicht ausreichend besetzt, um den im Bereich der Einzelmaßnahmen festgestellten Analyse- und Syntheseerfordernissen gerecht werden zu können (siehe Ziffern 3.13-3.18 und 4.26-4.27). 4.4. Wegen einer begrenzten Zahl an freien Stellen hat ECHO in den letzten Jahren zur Erledigung ständiger Aufgaben des laufenden Dienstbetriebs in großem Umfang Zeitbedienstete, Hilfskräfte und Dienstleistungserbringer (44 Bedienstete im Jahre 1994 und 36 Bedienstete im Jahre 1995) eingesetzt.

Ende 1995 hatten 43 % des Personals Zeitverträge mit einer Laufzeit von höchstens drei Jahren, Zwölfmonatsverträge als Hilfskräfte oder Dienstleistungsverträge über einen Zeitraum zwischen einem und 12 Monaten. So arbeitete z. B. das Referat ECHO 4 (ehemalige Dienststelle Haushalt), das für die Vornahme der Mittelbindungen und die Feststellung der Ausgaben (Gesamthaushaltsplan und EEF) zuständig ist, nur mit externem Personal, abgesehen vom Referatsleiter und einem einzigen Beamten, der mit der Koordinierung des Referats betraut war. Ende April 1996 bestand das Personal des Finanzreferats zu mehr als 60 % aus Zeitbediensteten (siehe Anhang 6).

4.5. Hilfspersonal - Hilfskräfte und Dienstleistungserbringer - wurde mit so komplizierten Dossiers wie den Krisen in Ruanda (44), Somalia und Mosambik befaßt. Durch die Erfuellung von Länderreferenten-Aufgaben wird das von der Kommission beschäftigte externe Personal zum wichtigsten Ansprechpartner für die Partner von ECHO, weil es die Finanzierungsanträge prüft und die Verträge über die Hilfsmaßnahmen abfaßt. Solche Funktionen müßten normalerweise von erfahrenen Bediensteten ausgeübt werden, die mit den Verfahren der Kommission vertraut sind und diese aufgrund ihrer langfristigen Verträge rechtsgültig vertreten können.

4.6. Die Einstellungsverfahren für das nicht dem Statut unterliegende Personal sind wenig transparent. Im Falle der Hilfskräfte (die aus Mitteln von Artikel A-110 finanziert werden) wie auch im Falle der Dienstleistungserbringer (Artikel A-178), die durch Zeitarbeitsunternehmen vermittelt werden, werden die zu rekrutierenden Bediensteten von ECHO namentlich vorgeschlagen. Dabei handelt es sich um Entscheidungen nach persönlichem Ermessen, ohne bestimmte Auswahlkriterien und Prüfungen zur Bewertung der Qualifikation. 4.7. Da die genannten Verträge von begrenzter Dauer sind, können die Bediensteten nur dann weiterhin die gleichen Aufgaben wahrnehmen, wenn sie aus einer Beschäftigungsart in die andere wechseln, bis eine Gesamtdienstzeit von drei Jahren erreicht ist.

Nach Ablauf dieses Zeitraums wird manchen noch ein aus operationellen Mitteln finanzierter Beratervertrag gewährt, die meisten müssen jedoch aus dem Dienst ausscheiden, wenn sie gerade ausgebildet wurden und die für die Erfuellung ihrer Aufgaben erforderliche Erfahrung erlangt haben. Unter diesen Gegebenheiten ist der Einsatz nicht dem Statut unterliegenden Personals für die Erledigung ständiger Aufgaben unzweckmäßig. Die Personalvorschriften der Kommissionsdienststellen, selbst die Regelung für Zeitbedienstete und Hilfskräfte, erweisen sich generell als zu starr, wenn die Aufgabenstellung der ECHO eine gewisse Flexibilität erfordert.

4.8. ECHO war sich zeit seines Bestehens der Notwendigkeit bewußt, über eine wachsende Zahl von im Rahmen der technischen Hilfe (TH) tätigen Beratern vor Ort zu verfügen, um den bestehenden Bedarf genau zu ermitteln, die mit der Durchführung der Hilfsmaßnahmen beauftragten Partner zu betreuen und zu überwachen und ganz allgemein die Präsenz von ECHO vor Ort zu gewährleisten. Im Laufe des Jahres 1995 waren insgesamt etwa 80 TH-Mitarbeiter in 28 Ländern im Einsatz. Derartige Berater werden gewöhnlich auf der Basis von Kurzzeitverträgen (sechs Monate) beschäftigt, die erneuert werden können.

In der Praxis war in manchen Ländern häufiger Wechsel bei den TH-Mitarbeitern zu verzeichnen. Dadurch besteht die Gefahr, daß nicht nur die Kontrolle über die von ECHO finanzierten Maßnahmen verlorengeht, sondern auch sein Ansehen bei den Partnern leidet. Es ist daher unbedingt notwendig, daß ECHO sorgfältig ausgewählte TH-Mitarbeiter an den Einsatzort entsendet, die sowohl über angemessene Erfahrung im Bereich der humanitären Hilfe als auch über eine zufriedenstellende Kenntnis der Arbeitsweise der Kommissionsdienststellen verfügen. 4.9. Die den TH-Mitarbeitern übertragene Aufgabe - Abstimmung der von ECHO finanzierten Maßnahmen mit den UNO-Organisationen und lokalen Behörden sowie ihre Überwachung - läuft in der Praxis auf die Wahrnehmung einer Vertretungsfunktion für die Kommission hinaus.

Als TH-Mitarbeitern mit Kurzzeitverträgen sind ihnen indessen für das, was sie in dieser Hinsicht tun können bzw. tatsächlich tun sollten, strenge Grenzen gesetzt. 4.10. Humanitäre Hilfe gehört zum ständigen Programm der Kommission. Daher sollte eine gewisse Kapazität für die Vertretung vor Ort entwickelt werden. Durch ein effizientes "Korps" von Experten im Bereich der humanitären Hilfe, die nach Bedarf dort eingesetzt werden könnten, wo humanitäre Maßnahmen durchgeführt werden, und auch zeitweise in der ECHO-Zentrale in Brüssel tätig sein könnten, ließen sich die einschlägigen Fachkenntnisse in der Kommission verstärken.

Dies sollte im Rahmen eines Personalaustauschverfahrens, vergleichbar dem zwischen der Zentrale und den Delegationen (45), geschehen. Auf jeden Fall sollte die Kommission einen viel stärkeren institutionellen Rahmen für ihre Überwachungstätigkeit vor Ort schaffen (siehe Ziffer 4.37). Arbeitsweise von ECHO Partnerschaftsrahmenvertrag 4.11. Um rasch und zugleich wirksam auf humanitäre Notsituationen reagieren zu können, hat die Kommission seit 1993 schrittweise ein System geregelter Zusammenarbeit mit ihren Partnern geschaffen. Dieses "Partnerschaftsrahmenvertrag"-System basiert auf der Herstellung vertrauensvoller Beziehungen und einer Vereinbarung, in der die Modalitäten der Gewährung von Finanzhilfen durch ECHO sowie die Verfahren festgelegt sind, zu deren Befolgung sich seine Partner hinsichtlich der Berichterstattung über ihre Maßnahmen in operationeller und finanzieller Hinsicht verpflichten.

Diese Regelung ist kein geschlossenes System und hindert neu hinzukommende Akteure nicht daran, ihrerseits in den Genuß von Finanzhilfen der Kommission zu gelangen. 4.12. Der Hof ist dem Prinzip des Partnerschaftsrahmenvertrags verpflichtet, der auf effiziente und zuverlässige Partner Anwendung findet und die ordnungsgemäße Bereitstellung oft bedeutender Beträge unter Verkürzung der Bearbeitungszeiten, die die Verwaltungs- und Vertragsschließungsverfahren gewöhnlich beanspruchen, ermöglicht. Außerdem hat der Hof den Abschluß solcher Verträge in der Vergangenheit bei der gemeinsamen Finanzierung von Entwicklungsvorhaben mit NRO empfohlen (46).

4.13. Das Rahmenvertragssystem besteht aus drei Teilen: a) dem eigentlichen Vertrag, Präambel mit einer allgemeinen Beschreibung der Prinzipien und Absichten der Parteien; b) allgemeinen Bedingungen, die die Verfahren der Antragsprüfung, der Mittelbereitstellung, der Rechnungslegung und der Mittelauszahlung sowie die Form der Unterlagen regeln, die für die einzelnen Maßnahmen einzureichen sind; c) spezifischen Bedingungen für die einzelnen Maßnahmen (47), die die Arbeitsprogramme und einen Hoechstbetrag für die Ausgaben bestimmen, die innerhalb eines genau festgelegten, im allgemeinen kurzen Zeitraums für eine Finanzierung durch ECHO in Betracht kommen.

Der Partnerschaftsrahmenvertrag enthält die Vertragsbedingungen für humanitäre Einzelmaßnahmen und umfaßt keine allgemeineren Bedingungen für eine längerfristige maßgeschneiderte partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen der Kommission und ihren jeweiligen Partnern, um humanitäre Notsituationen der einzelnen Partner zu beheben. Im Gegensatz zu den Angaben der Kommission in ihrer Antwort ist der Hof der Auffassung, daß zum Aufbau wirksamer partnerschaftlicher Beziehungen unter Berücksichtigung der besonderen Gegebenheiten des jeweiligen Partners die im Partnerschaftsrahmenvertrag vorgesehenen Verpflichtungen allgemeiner Art eindeutig unzureichend sind.

4.14. Während etwa ein Drittel der bei der Erhebung des Hofes befragten NRO der Ansicht ist, daß die Einführung des Rahmenvertrags durch die Klärung der Finanzierungsverfahren eine effektive Vereinfachung ihrer Beziehungen zur Kommission bewirkt hat, vertreten die übrigen NRO nuanciertere Standpunkte. Viele von ihnen sehen im Rahmenvertrag ein bisweilen starres Verwaltungsinstrument, dessen Auflagen im Grunde nur zu Lasten der Partner von ECHO gehen. Außerdem halten sie ihn für ein Instrument, das im wesentlichen auf eine quantitative Kontrolle der Beschaffung, Beförderung und Verteilung von Hilfsgütern ausgerichtet ist (siehe Ziffer 3.13).

Einige große NRO sowie die internationalen Hilfsorganisationen haben ECHO vor relativ kurzer Zeit die Schwierigkeiten dargelegt, die ihnen die Ausführung des Partnerschaftsrahmenvertrags bereitet, und diesbezügliche Verbesserungen vorgeschlagen. Die Ende 1994 ausgelaufenen Verträge wurden jedoch in Erwartung der Verordnung des Rates über die humanitäre Hilfe (siehe Ziffer 2.4) ohne Änderungen verlängert. 4.15. Die Prüfungen, die bei den wichtigsten Partnern von ECHO (Anhang 2) durchgeführt wurden, geben Anlaß zu folgenden Bemerkungen: a) Die Partnerschaftsrahmenverträge wurden in der Regel geschlossen, ohne daß ECHO vorher eine gründliche Analyse der Arbeitsmethoden seiner Partner und ihrer Verwaltungs- und Finanzverfahren vornehmen konnte (siehe Ziffer 3.15).

Unter diesen Umständen hatte ECHO keine andere Wahl, als ein einheitliches Verfahren für die Leistung humanitärer Hilfe vorzuschlagen, nämlich das, welches seinen eigenen Haushalts- und Finanzkontrollerfordernissen am besten entsprach. b) Der Partnerschaftsvertrag und der dazugehörige Durchführungsvertrag eignen sich in ihrer jetzigen Form gut für einfache humanitäre Hilfsmaßnahmen, die im wesentlichen die Beschaffung, Lieferung und Verteilung von Hilfsgütern betreffen. Den Erfordernissen komplexer Großaktionen im Rahmen längerfristiger Programme, an denen mehrere Geldgeber beteiligt sind, werden sie dagegen weniger gerecht.

Die sehr starke Detaillierung der Ausgabenpläne ist bei einfachen Maßnahmen angemessen; für komplexe Maßnahmen, die ein Mindestmaß an Flexibilität bei der Durchführung erfordern, ist sie dagegen wenig geeignet. Es ist durchaus legitim, sich vergewissern zu wollen, daß die getätigten Ausgaben vorher genehmigten Ausgabenkategorien entsprechen; übertrieben ist dagegen, bei Lieferungen eine zu genaue Detaillierung vorzunehmen, weil dadurch die Partnerschaftsmaßnahme zu sehr kompliziert wird. c) Die Auffassung, daß ein Partner in allen Fällen auf die Bedingungen des Geldgebers eingehen muß, weil es in dessen Macht steht, den Geldhahn auf- oder zuzudrehen, ist nicht realistisch.

Sie steht im Gegensatz zu dem Bemühen um eine ordnungsgemäße Abwicklung, denn die Empfänger werden entweder zu akrobatischen Rechenkunststücken verleitet, denen ECHO ohne Kontrollen vor Ort nicht auf die Spur kommen kann, oder stellen ECHO vor vollendete Tatsachen, weil sie wissen, daß sie wegen ihrer Größe und ihres politischen Gewichts entscheidende Partner sind. d) Während sich die Partner von ECHO im Rahmen von Einzelaktionen zur Einhaltung bestimmter Verfahren verpflichten, geht ECHO seinerseits lediglich Verpflichtungen allgemeiner Art ein. So nimmt ECHO keine Stellung zur Höhe der Finanzierungen, mit denen seine Partner rechnen können, den Fristen, innerhalb deren sie eine Antwort auf ihre Vorschläge erhalten, oder zu den Erklärungen, die ihnen bei Abänderungen ihrer Vorschläge gegeben werden. e) Einige der Rechnungsführungsmethoden, die die ECHO-Dienststellen anwenden, sind wenig explizit und führen dazu, daß die Übernahme von Ausgaben verweigert wird, obgleich sowohl die Verfügbarkeit der Mittel als auch die Richtigkeit der Ausgaben außer Frage stehen.

Daher sollten im Rahmenvertrag folgende Punkte genauer geregelt werden: die Ausführungsmodalitäten für die Pauschalbeträge, insbesondere bei den Personalausgaben (siehe Ziffer 4.22), die Modalitäten für die Inanspruchnahme der Reserven für unvorhergesehene Fälle, die Modalitäten für die Abänderung der Ausgabenpläne und die Umrechnungsverfahren für die Vorauszahlungen und Ausgaben (48). f) Bei Verträgen über komplexe oder in umfangreiche Hilfsprogramme eingebundene Maßnahmen sind die Zeitspannen, innerhalb deren die Ausgaben für eine Finanzierung in Betracht kommen, häufig zu kurz und entsprechen nicht der tatsächlichen Dauer der Maßnahmen (49).

Bei 41 % der geprüften Verträge über Hilfsmaßnahmen erwies sich, daß die darin festgelegten Zeitspannen den Erfordernissen der Partner nicht entsprachen. Für die vom Danish Refugee Council im ehemaligen Jugoslawien bereitgestellten Konvois z. B. schloß ECHO zwischen Juni 1992 und September 1994 25 Verträge. Wenn es sich hier auch um einen Extremfall handelt, so macht er doch deutlich, daß die Planung und Abwicklung der Maßnahmen durch eine unzureichende Vertragsdauer erschwert werden und dadurch Effizienzeinbußen und unnötige Kosten entstehen. g) Die endgültige Abrechnung der Ausgaben erfolgt erst nach der Vorlage eines ausführlichen Berichts über die Durchführung der Maßnahme.

Während jedoch die abgerechneten Beträge peinlich genau auf ihre Übereinstimmung mit den Ausgabenplänen oder hinsichtlich der Rechnungsausstellungsdaten kontrolliert werden, wurde in keinem der im Verlauf der Prüfung untersuchten Fälle festgestellt, daß die ECHO-Dienststellen Erläuterungen verlangten, wenn die Berichte zu vage oder zu knapp waren, um den effektiven Durchführungsstand des Arbeitsprogramms beurteilen zu können (50). Kasten 2 - Anwendung des Partnerschaftsrahmenvertrags beim UNHCR >ANFANG EINES SCHAUBILD> Die wichtigsten Feststellungen aufgrund der Prüfung der Verträge über insgesamt 237 Mio ECU für Hilfsmaßnahmen im ehemaligen Jugoslawien sind folgende: a) ECHO hat keinen allgemeinen Beitrag zu den Aktionsprogrammen des UNHCR geleistet, sondern punktuelle Maßnahmen innerhalb dieser Programme finanziert.

In der Praxis gewährt ECHO seine Finanzhilfen eher für vorher festgelegte Maßnahmen als die anderen Geldgeber. Diese Praxis verträgt sich schlecht mit der Arbeitsweise des UNHCR und bereitet ihm wegen der kurzen Laufzeiten der Finanzierungen und deren auf mittlere Sicht unvorhersehbare Entwicklung ernste Schwierigkeiten bei der Verwaltung und Rechnungslegung. b) Wegen der herrschenden Kriegssituation waren die vom UNHCR vorgenommenen Bedarfsschätzungen für benötigtes Material und Nahrungsmittel nur sehr grob und bezogen auch die Bildung von Vorräten für unvorhergesehene Fälle mit ein.

ECHO seinerseits war, obwohl vor Ort vertreten, häufig außerstande zu beurteilen, inwieweit die Finanzierungsanträge des UNHCR begründet waren. c) Trotz der begrenzten Möglichkeiten des UNHCR zur Überwachung der Endverteilung der Hilfsgüter vor Ort akzeptierte ECHO die sehr allgemein gehaltenen Durchführungsberichte, die nur geringen Informationswert haben, obwohl nur die jeweiligen punktuellen Maßnahmen als finanzierungswürdig angesehen worden waren. d) Ungeachtet der Höhe der fraglichen Beträge hat ECHO nicht durchgesetzt, daß das UNHCR Evaluierungen der finanzierten Maßnahmen durch unabhängige Sachverständige vornehmen ließ.

Was die Ruanda-Krise betrifft, so gibt die Prüfung der vier Verträge mit dem UNHCR über einen Gesamtbetrag von 73 Mio ECU Anlaß zu folgenden Bemerkungen: a) Die Verträge der Kommission entsprechen nicht den Aktionsprogrammen des UNHCR. Sie ist allein durch die schrittweise Bereitstellung der Mittel durch die Kommission bedingt. b) Mit der Verlängerung der Laufzeit der Verträge um mehrere Monate und der Billigung der Vorlage eines einzigen Gesamtberichts für die vier Verträge paßte die Kommission in dieser Krise das ursprünglich vorgesehene Standardsystem an die arbeitsbedingten Bedürfnisse des HCR an.

Mit den verschiedenen Beiträgen von ECHO wurde einer globalen Mittelanforderung in mehreren Teilbeträgen entsprochen - ein Verfahren, das die Kommission normalerweise ablehnt. c) Das UNHCR ging nicht immer auf die Informationsersuchen von ECHO ein, dem z. B. im September 1995 keine einzige der Vereinbarungen mit den NRO übermittelt worden war. d) Wegen der Vielzahl der Maßnahmen und der weit verstreuten Einzelinformationen kann ECHO mit dem beschriebenen, von ihm geschaffenen System seine operationelle und finanzielle Kontrolle nicht unter den Bedingungen ausüben, die im Partnerschaftsrahmenvertrag vorgesehen sind.

Die Berater, die mit der in Ziffer 1.13 erwähnten Evaluierung beauftragt wurden, hielten die Art und Weise, wie die Kommission die Mittel für das UNHCR in Ruanda in mehreren Teilbeträgen bereitstellte, trotz der genannten Schwachpunkte unter den gegebenen Umständen für wirksam.>ENDE EINES SCHAUBILD> 4.16. Soll über die Partnerschaftsrahmenverträge jedoch eine auf effizientes Handeln, die Vereinfachung der Verwaltungsverfahren und eine deutlicher sichtbare Präsenz an den Krisenschauplätzen ausgerichtete Zusammenarbeit begründet werden, so stehen dem mit den begrenzten Personalressourcen von ECHO und der Notwendigkeit einer gründlichen Kenntnis der Leistungsfähigkeit und der Arbeitsmethoden der Partner zwei Probleme entgegen, die die Zahl derartiger Verträge beschränken dürften.

4.17. So, wie das Rahmenvertragssystem bislang eingesetzt wird, dient es im wesentlichen als förmliche Grundlage für die Unterbreitung der Ausgabenpläne und später als Instrument der Buchführungskontrolle für die Ausgaben. Es wurde allenfalls gestattet, daß die Belege bei der Endabrechnung nicht mehr an ECHO zu schicken sind, sondern am Sitz der Partner für eine eventuelle spätere Überprüfung aufbewahrt werden dürfen. Solange den Sachzwängen und Arbeitsbedingungen der Partner nicht Rechnung getragen wird und alle gleich behandelt werden, ist der Partnerschaftsrahmenvertrag nur ein mehr oder minder geeignetes Instrument zur Rationalisierung der Verfahren der Antragsprüfung und der Abrechnung der Ausgaben im Rahmen einer vertraglich geregelten Auftragsvergabe (Beschaffung von Hilfsgütern und Dienstleistungen).

In bezug auf die Antwort der Kommission weist der Hof darauf hin, daß er - wie das Europäische Parlament und der Rat - den Grundsatz eines Partnerschaftsrahmenvertrags als Verwaltungsinstrument für humanitäre Hilfe voll und ganz befürwortet hat (siehe Ziffer 4.12). Dennoch wird es sich bei diesem in seiner jetzigen Ausgestaltung und mit den derzeit geltenden Durchführungsbestimmungen nicht um ein Instrument zur Herbeiführung einer effektiven Partnerschaft handeln, die auf durch anerkanntes Know-how in bestimmten Bereichen zu erreichende Hilfe-Ziele ausgerichtet ist (siehe Ziffer 4.16). 4.18.

Aus den vorstehenden Bemerkungen und denen der Ziffern 3.16 bis 3.18 zu den kofinanzierten Maßnahmen folgt, daß die Kommission eine gewisse Differenzierung der Bestimmungen des Partnerschaftsrahmenvertrags im Hinblick auf die unterschiedlichen Arten der finanzierten Maßnahmen vornehmen sollte. Dies sollte im Rahmen der Änderung der Bestimmungen des Partnerschaftsrahmenvertrags geschehen, die schon 1994 eingeleitet, während der Ausarbeitung der Verordnung über die humanitäre Hilfe jedoch zurückgestellt wurde. Bei einer verhältnismäßig einfachen Maßnahme, die die Beschaffung, Lieferung und Verteilung humanitärer Hilfsgüter in Form einer in sich abgeschlossenen Hilfsaktion beinhaltet, sind die bestehenden Bestimmungen des Partnerschaftsrahmenvertrags mit den bereits ins Auge gefaßten Verbesserungen angemessen.

Für komplexere Maßnahmen, bei denen die durch die Kommission bereitgestellten Mittel vom Partner mit den Mitteln anderer Geldgeber und seinen Eigenmitteln zusammengelegt werden, müssen die Vertragsbestimmungen dagegen detailliertere Angaben zum Gesamtprogramm, seinen verschiedenen Komponenten und den Quellen, aus denen es finanziert wird, enthalten. 4.19. Als einer der Hauptgeldgeber sollte die Kommission natürlich ein Mitspracherecht bei der Festlegung des Programms ihrer Partner haben und auf die Festsetzung der Prioriäten Einfluß nehmen können. Partnerschaftsrahmenverträge der beschriebenen Art sollten genaue - formale und inhaltliche - Vorschriften für die Durchführungs- und Finanzberichte enthalten, die für das gesamte Programm des Partners vorzulegen sind, damit der Partner seinen Geldgebern gegenüber in ausreichendem Maße rechenschaftspflichtig ist.

Außerdem sollten derartige Verträge auch Rechnungsprüfungsregelungen für die Maßnahme als Ganzes enthalten, um zu vermeiden, daß jeder Geldgeber versucht, jeweils seine eigenen Rechnungsprüfungsvorschriften anzuwenden. 4.20. Damit dies alles zum Tragen kommt, müßten sich die anderen Hauptgeldgeber auf ein ähnliches Verfahren einigen, was nicht leicht zu bewerkstelligen sein dürfte. Die Kommission und die Mitgliedstaaten der EU sind jedoch imstande, in diesem Bereich eine führende Rolle zu übernehmen. Im Bericht über die gemeinsame Evaluierung der Soforthilfe für Ruanda wurden den Geldgebern, den beteiligten Organisationen und der OECD/DAC konkrete Empfehlungen im Hinblick auf die Notwendigkeit erteilt, "einheitliche Regeln, einschließlich einer ausreichenden Aufschlüsselung der Daten nach Tätigkeiten und Gebieten, für alle mit humanitärer Hilfe befaßten Stellen [festzulegen . . .] Die Geldgeber sind aufgerufen, sich untereinander auf einheitliche Formen der Berichterstattung zu verständigen, die sie von den Organisationen verlangen, denen sie finanzielle Unterstützung gewähren." (51) 4.21.

Die Differenzierung der Bestimmungen des Partnerschaftsrahmenvertrags in der oben beschriebenen Weise erfordert eine gewisse Unterscheidung der Organisationen, mit denen die Kommission zusammenarbeitet, nach Gruppen. Eine Gruppe besteht aus den großen UNO-Organisationen und dem IKRK, mit denen sowohl wegen der Maßnahmen, die finanziert werden, als auch wegen ihres besonderen multilateralen und internationalen Status spezielle Vereinbarungen erforderlich sind (siehe Ziffer 2.23). Die zweite Gruppe besteht aus den NRO, die in internationalem Maßstab operieren, mit mittel- oder langfristigen humanitären Hilfsprogrammen in einem bestimmten Land, für die sie Finanzmittel aus mehreren Quellen erhalten.

Die dritte Gruppe besteht aus NRO, die punktuelle humanitäre Maßnahmen durchführen, in der Regel in begrenztem Maßstab und mit einfachen Finanzierungsmodi. Personalausgaben im Rahmen der Projekte 4.22. Die Personalausgaben machen häufig einen wesentlichen Teil der Projektkosten aus. Anders als bei der Beschaffung von Gütern und Ausrüstungen, bei der ECHO Angaben über die effektiven Kosten verlangt, findet hier ein Pauschalbeträge-System (52) Anwendung, mit unterschiedlichen Sätzen für ausländisches und einheimisches Personal. In seiner gegenwärtig praktizierten Form wird das System durch folgende Probleme belastet: a) Obwohl ausdrücklich von "Pauschalbeträgen" die Rede ist und ECHO die Standardsätze in der Praxis in voller Höhe auszahlt, versuchte es zu argumentieren, daß mit Pauschalbeträgen in Wirklichkeit Hoechstbeträge, bis zu denen gezahlt wird, gemeint seien (53). b) Die Vergütungen, die die Partner von ECHO ihrem Personal tatsächlich zahlen, sind sehr unterschiedlich:

Bei manchen sind die Pauschalbeträge nicht kostendeckend (z. B. bei den UNO-Organisationen, internationalen Organisationen und einigen NRO, die an Akademikergehältern orientierte Sätze zahlen), während der Pauschalbetrag bei anderen, deren Personal für Freiwilligenvergütungen arbeitet, die tatsächlichen Kosten bisweilen erheblich übersteigt (54). c) Die Sätze für einheimisches Personal sind ebenfalls weltweit einheitlich geregelt und basieren auf dem Vergütungsniveau in den ärmsten Ländern (55). Für Länder mit mittlerem Einkommensniveau wie das ehemalige Jugoslawien sind sie völlig unangemessen.

Die meisten befragten Partner hielten die lokalen Pauschalbeträge für viel zu niedrig, um gutes einheimisches Personal, insbesondere hochqualifizierte Kräfte, einstellen zu können. Unter diesen Umständen besteht für die Partner ein Anreiz, eher ausländisches als einheimisches Personal zu beschäftigen, was nicht nur zu Lasten des Landes in Krisensituation, sondern auch des Gemeinschaftshaushalts geht. Vereinheitlichung der Vertragsvorschriften und -bedingungen 4.23. Die Kommission hat die Vertragsvorschriften und -bedingungen für ihre Partner, die Mittel für von ECHO verwaltete humanitäre Hilfsaktionen (Partnerschaftsrahmenverträge), von der GD VIII verwaltete Nahrungsmittelhilfemaßnahmen (Bescheide), von der GDI-B und der GD VIII verwaltete Flüchtlingsprogramme (Verträge in Form eines Schreibens) und von der GD VIII verwaltete, gemeinsam mit NRO finanzierte Entwicklungsvorhaben (Verträge in Form eines Schreibens) erhalten, nicht vereinheitlicht.

Etwa 45 % der befragten Partner von ECHO erklärten, sie verstuenden nicht, warum es die erheblichen Verfahrensunterschiede gibt. Natürlich können die Vertragsformen, -klauseln und -bedingungen für die jeweils zu finanzierenden Maßnahmen nicht völlig übereinstimmen. Dennoch ist eine erhebliche Vereinheitlichung und eine bessere Abstimmung der Erfordernisse der verschiedenen Kommissionsdienststellen durchaus möglich, insbesondere in folgenden Bereichen: a) Zahlungsbedingungen (z. B. Vorschüsse, Bedingungen für die Freigabe der zu zahlenden Beträge); b) sonstige finanzielle Bedingungen, u. a. die Behandlung von Zinsen (56), die Zahlung von Pauschalbeträgen für Personal oder Transportkosten; c) Beschaffungsvorschriften; d) Kontrolle und Überwachung; e) Beförderungs- und Lieferbedingungen; f) Vorschriften für die Vorlage von Durchführungs- und Finanzberichten einschließlich Fristen.

4.24. Die Kommission hat eingeräumt, daß die Anwendung unterschiedlicher Verfahren, auch Vertragsverfahren, bei der Verwaltung der Flüchtlingsprogramme unbefriedigend ist (57). Im Jahre 1994 prüften die mit Flüchtlingsaktionen befaßten Kommissionsdienststellen, ob der Partnerschaftsrahmenvertrag auf ihre längerfristigen Maßnahmen anwendbar ist, stellten jedoch fest, daß er nicht dafür in Frage kommt. Seither hat es wenig Fortschritte in Richtung einer Harmonisierung der Vertragsbedingungen gegeben. Bei der Revision der Vorschriften und Bedingungen des Partnerschaftsrahmenvertrags durch die Kommission sollte diesem Punkt ausdrücklich Rechnung getragen werden.

Ausschreibungen 4.25. Im allgemeinen wurde festgestellt, daß die großen Hilfsorganisationen (wie die UNO-Organisationen, das IKRK und die großen NRO) angemessene Markterkundungs- und Ausschreibungsverfahren anwenden und bestrebt sind, die günstigsten Angebote in bezug auf Preis, Lieferung, gesicherten Nachschub und ähnliche Kriterien einzuholen. Diese Organisationen einschließlich der großen NRO haben im allgemeinen spezielle Beschaffungsabteilungen und behalten die Entwicklung ihrer Verfahren ständig im Auge. 4.26. Die von der Kommission angewandten Verfahren entsprachen bei zwanzig vom Hof untersuchten Maßnahmen (58) im Falle zweier Organisationen nicht den berechtigten Erwartungen: a) Der erste Fall betrifft Aufträge für die Lieferung von Lebensmittelpaketen nach Serbien.

Obwohl es sich dabei im Grunde um eine Direktmaßnahme von ECHO handelte - ECHO Belgrad war für die Verteilung der Pakete zuständig -, wurden die Mittel an eine NRO überwiesen, die die Lebensmittelpakete ohne Ausschreibungsverfahren von einem Lieferer erwarb. Erst beim vierzehnten Lieferauftrag im Mai 1994 wurde ein Ausschreibungsverfahren durchgeführt, bei dem der fragliche Lieferer den Warenpreis um 16 % und den Beförderungspreis um 37 % herabsetzte (59). In diesem Fall hätte die Kommission von Anfang an energischer auf ein ordnungsgemäßes Ausschreibungsverfahren drängen sollen. b) Im Hinblick auf die Lieferung von Saatgut und landwirtschaftlichem Gerät in Angola führten die ECHO-Dienststellen eine Markterkundung in einer Weise durch, die keinen ordentlichen Vergleich der eingegangenen Angebote zuließ.

Dadurch konnten die Aufträge mehrmals an denselben Lieferer vergeben werden. Bei Aufträgen, deren Volumen Ausführungszeiten von mehreren Monaten erfordert, können die direkten Absprachen nicht mit Dringlichkeit gerechtfertigt werden. In diesem Bereich ist größere Disziplin geboten. 4.27. Bis Ende 1995 hatte sich ECHO bei der aus Mitteln der Haushaltslinie B7-211 finanzierten Nahrungsmittelsoforthilfe an die in der Verordnung (EWG) Nr. 2200/87 festgelegten Bereitstellungsverfahren zu halten. Bei allen anderen Beschaffungsaktionen für seine Direktmaßnahmen, z. B. im ehemaligen Jugoslawien, konnte ECHO selbst Bereitstellungsverfahren durchführen.

In diesem Zusammenhang sollte die Kommission die Möglichkeit prüfen, ein einheitliches Beschaffungs- und Ausschreibungssystem für humanitäre Hilfe und Nahrungsmittelhilfe zu schaffen, in der die Fachkenntnisse im Beschaffungsbereich gebündelt werden können. Außerdem sollten Dringlichkeitsbeschaffungsverfahren nur in wirklich dringlichen Situationen eingesetzt werden. Bei der Durchführung von Direktmaßnahmen für länger anhaltende Krisen wie in Kroatien und Serbien können normale Beschaffungsverfahren angewendet werden. Überwachung der Durchführung der Maßnahmen 4.28. Die Überwachung vollzieht sich auf mehreren Ebenen.

Zunächst einmal sollen die mit der Durchführung beauftragten Partner ihre eigenen Operationen überwachen, damit sie der Kommission Bericht erstatten und nötigenfalls rechtzeitig Maßnahmenänderungen vorschlagen können. In manchen Fällen, vor allem bei Beteiligung der UNO-Organisationen und internationaler Organisationen, vergibt der Partner von ECHO Unteraufträge an internationale oder lokale NRO zur Verteilung der Hilfe an die Endempfänger. Somit ist eine zweite Kontrollebene durch die betreffende Stelle bzw. internationale Organisation gegeben. Die dritte ist die Überwachung durch ECHO selbst, also sowohl durch die TH-Berater vor Ort als auch durch Bedienstete in der Zentrale.

Eine besonders wichtige Rolle spielt die Überwachung durch ECHO selbst bei seinen Direktmaßnahmen. Ein zusätzlicher Faktor im Überwachungsprozeß ist die Evaluierungstätigkeit, in deren Rahmen Berater im Auftrag von ECHO Maßnahmenbewertungen vor Ort vornehmen (siehe Ziffern 5.1-5.40). Sie werden gewöhnlich vor Abschluß der Maßnahmen in Auftrag gegeben und beinhalten somit ein wichtiges Kontrollelement. Direktmaßnahmen 4.29. Bei ihren Direkthilfemaßnahmen, insbesondere bei den Nahrungsmittelhilfemaßnahmen für Kroatien sowie in geringerem Maße für Serbien und Montenegro (60), gelang es der Kommission, über ihre lokalen Vertretungen ein wirksames Kontrollsystem einzurichten.

In Kroatien wurde das Programm, gestützt auf gute NRO-Teams mit ausländischen und einheimischen Mitarbeitern, trotz des bisweilen starken Drucks von seiten der zentralen und lokalen Behörden oder sogar von seiten der Flüchtlingsgemeinschaften unter Kontrolle gehalten. Der UNHCR-Vertreter in Zagreb hat in diesem Zusammenhang die außerordentliche Zuverlässigkeit der Informationen hervorgehoben, die von diesen durch die Gemeinschaft finanzierten Teams gesammelt wurden. Die Überwachungsteams, die die Kommission zur Kontrolle der Auslieferung der 1994/95 für Armenien, Aserbaidschan und Georgien bereitgestellten Nahrungsmittelhilfe engagierte, trugen erheblich dazu bei, daß die Nahrungsmittel ihre Zielorte unter minimalen Verlusten erreichten [siehe Ziffer 3.8c)].

Maßnahmen, die von Partnern durchgeführt werden 4.30. Den obersten Leitungsstellen der großen UNO-Organisationen ist bewußt, daß, da sie sich immer mehr auf NRO als Partner bei der Durchführung von Hilfsmaßnahmen stützen, ihre Praktiken revisionsbedürftig sind und die Überwachung verbessert werden muß. Zu diesem Zweck müssen sich die Hilfsorganisationen und die Kommission darüber einigen, wer für die Überwachung welcher Bereiche zuständig ist. Wenn eine Organisation wie das WEP humanitäre Hilfsgüter an "nachgeordnete Auslieferungsstellen" geliefert hat und danach andere Durchführungspartner oder lokale Organisationen für die Endverteilung an die vorgesehenen Empfänger sorgen, sind die organisationseigenen Informationssysteme nicht auf eine detaillierte Berichterstattung über die Verteilung über die nachgeordneten Auslieferungsstellen hinaus eingerichtet.

Die Kontrollen des WEP auf dieser Ebene beschränken sich auf das, was ihre Außenstellenleiter zu leisten vermögen; im übrigen stützt sich das WEP auf die Berichte, die von den Partnern [oder] lokalen Organisationen vorgelegt werden. ECHO erwartet jedoch von den Hilfsorganisationen, daß sie lückenlos über die Verteilung im einzelnen Bericht erstatten können. Die Schwierigkeiten, die die Hilfsorganisationen dabei hatten, haben zur Entstehung der Unzufriedenheit beigetragen, die die Kommission z. B. in bezug auf die Leistung des WEP und des UNHCR äußerte (siehe Kästen 2 und 3). 4.31. Weder das WEP noch das UNHCR verfügen über Eigenmittel zur Finanzierung von Kontrolltätigkeiten.

Wenn die Kommission eine stärkere Überwachung durch das WEP und das UNHCR verlangt, muß dafür auf die von der Kommission gewährten Zuschüsse zurückgegriffen werden. Die Nahrungsmitteldirekthilfeaktionen in Kroatien und Serbien sind ein anschauliches Beispiel dafür (siehe Ziffer 4.30). In großen, lang anhaltenden Krisen wie im ehemaligen Jugoslawien, wo gewaltige Mengen humanitärer Hilfe bereitgestellt werden, sollten sich die wichtigsten Akteure wie ECHO, UNHCR und WEP darüber verständigen, welche Kontrollen erforderlich sind und diese als gesonderten Posten finanzieren. 4.32. Die Verfolgung großer Hilfsgütermengen durch eine vielgliedrige, vielfach unterteilte Gliederkette hindurch ist sehr kompliziert, und die großen Hilfsorganisationen haben keine zufriedenstellenden Systeme, mit denen sie Hilfsgütern über die nachgeordneten Auslieferungsstellen hinaus nachspüren können (61).

Die Entwicklung und die Betreibung von Managementinformationssystemen, die genaue, zuverlässige Daten liefern, sind sehr schwierig. Die Kommission und andere Geldgeber sollten die großen Hilfsorganisationen jedoch weiterhin bei der Verbesserung ihrer Systeme unterstützen. Kasten 3 - Durchführung von Hilfen der Europäischen Union durch das Welternährungsprogramm (WEP) >ANFANG EINES SCHAUBILD> Das WEP war von jeher für die Abwicklung des Bereichs Ernährung der Entwicklungshilfe der Vereinten Nationen zuständig, seit mehreren Jahren führt es jedoch auch zunehmend Maßnahmen humanitärer Art durch.

Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten stellen die wichtigste Finanzierungsquelle des WEP dar. Aufgrund der starken Zunahme seiner humanitären Maßnahmen hat das WEP Mühe, die anfallenden Betriebskosten zu decken. Diese Schwierigkeiten, in Verbindung mit Verwaltungssystemen und einer Arbeitsweise, bei der die Rechnungslegung über die einzelnen Finanzierungsbeiträge seiner Geldgeber zu kurz kommt, haben in letzter Zeit von seiten mehrerer Geldgeber, insbesondere der Kommission, Fragen aufkommen lassen. Im Jahre 1994 wurde in diesem Zusammenhang eine Geldgeber-Arbeitsgruppe zur Festlegung eines für alle annehmbaren Informationssystems eingerichtet.

Die Arbeiten dieser Gruppe hatten Ende 1995 noch nicht zu einem Ergebnis geführt. Die Besorgnis der Kommissionsdienststellen wird noch dadurch verstärkt, daß die Spenden der Europäischen Union, die vom WEP verteilt werden, - mehr noch als bei den anderen Organisationen der Vereinten Nationen - verhältnismäßig wenig sichtbar werden, weil sich ihre Spur vor Ort schwer verfolgen läßt (62). Da die Transportzeiten der Hilfsgüter ziemlich lang sind und die Bedarfsschätzung häufig "vorsichtig" ausfällt, kann das WEP zudem nicht immer alle von der Kommission gebundenen Mittel in Anspruch nehmen, und diese Beträge verfallen dann.

Hinzu kommt schließlich noch, daß die bei den einzelnen Maßnahmen anfallenden Zusatzkosten (63) nach Ansicht der Kommission überhöht sind. Die im Verlauf der Prüfung befragten WEP-Dienststellen vertraten folgende Auffassung: a) Der von ECHO ausgearbeitete Partnerschaftsrahmenvertrag ermöglichte es dem WEP nicht, sich die Kosten seiner Maßnahmen in voller Höhe erstatten zu lassen. b) Die Dienststellen der Kommission stellten im Bereich der Rechnungslegung unterschiedliche Anforderungen, jede entsprechend ihren eigenen Verfahren. c) Die Finanzierungen der Kommission hatten zu kurze Laufzeiten, die schlecht zum Ablauf der Maßnahmen paßten.

In der Praxis beschränkt sich die Koordinatorrolle des WEP (federführende Organisation) auf die Nahrungsmittelhilfe. Lediglich in Angola hatte das WEP, wahrscheinlich aus historischen Gründen (64), erweiterte Funktionen. Trotz einer in jüngster Zeit eingetretenen Verbesserung der hochrangigen Beziehungen zwischen Kommission und WEP bestehen weiterhin praktische Hindernisse, die erst überwunden werden können, wenn jede der beiden Parteien die Sachzwänge und Verfahren der anderen Seite im einzelnen kennt. Die Untersuchungen sowohl in der Zentrale als auch in den lokalen Büros des WEP und der Kommission haben ergeben, daß beiderseits durch Unkenntnis der Funktionsweise der anderen Seite bedingte Mißverständnisse bestehen.

In diesem Zusammenhang wäre zu wünschen, daß die Kommission die Linie, die sie gegenüber dem WEP verfolgt, klarer absteckt (65) und für eine enge Mitwirkung ihrer lokalen Delegationen bei der Überwachung der Maßnahmen sorgt.>ENDE EINES SCHAUBILD> 4.33. Hinsichtlich der Maßnahmen, die von NRO durchgeführt werden, sind sich die großen Hilfsorganisationen weithin der Notwendigkeit einer strengen Eigenkontrolle sowohl durch das Personal vor Ort als auch durch die Zentrale bewußt, die Ausführung ist jedoch nach wie vor unterschiedlich. Unzulänglichkeiten bei der ursprünglichen Ausarbeitung der Vorhaben mit unzureichender Festlegung der Ziele und Arbeitsprogramme (siehe Ziffer 3.13) machen die Überwachung und die Berichterstattung über die Ergebnisse schwierig.

Die Tatsache, daß ECHO nicht geregelt hat, was die Durchführungsberichte beinhalten sollten, ist einer der Gründe, warum viele Durchführungsberichte (bei über 20 % der 104 geprüften Maßnahmen) wenig Informationen über die Projektüberwachung und -ergebnisse liefern. Selbst da, wo eine ausreichende Überwachung stattgefunden hatte, war dies deshalb aus den Berichten nicht zu ersehen. 4.34. Die in Angola und im ehemaligen Jugoslawien vor Ort besuchten NRO sorgten im allgemeinen für eine genaue Überwachung ihrer Projekte und konnten aktuelle Daten zum Durchführungsstand vorlegen. Die Situation in den Zentralen der besuchten NRO war unterschiedlich.

Manche hatten nur eine allgemeine Vorstellung von den Aktivitäten vor Ort, während andere über vollständige Daten verfügten und ihre Mitarbeiter ziemlich häufig die Vorhaben vor Ort besuchten (62). Überwachung durch die Kommission 4.35. ECHO stützt sich bei der Überwachung der Durchführung der Maßnahmen durch seine Partner weitgehend auf seine im Rahmen der technischen Hilfe eingesetzten Berater vor Ort (siehe Ziffern 4.8 und 4.9). Sie sind mit unterschiedlichem Erfolg tätig: In Kroatien und Serbien waren die TH-Mitarbeiter in der ECTF und bei ECHO Belgrad, die mit NRO zusammenarbeiteten, erfahrene Fachleute und sehr angesehen.

Sie hatten häufig Kontakt zu den NRO, besuchten Projektstandorte und waren bei neuen Projektvorschlägen und bei Änderungen bestehender Vorhaben beratend und unterstützend tätig. Außerdem nahmen sie an den Koordinierungssitzungen mit den UNO-Organisationen, NRO und Geldgebern teil. In Angola war die Situation dagegen völlig anders. 4.36. Wegen des Wiederaufflammens des Krieges hatte das für 1994 vorgesehene Programm des UNHCR in Angola (1,8 Mio ECU), das sich mit dem anderer Organisationen (UNICEF) überschnitt, mehrfach überarbeitet werden müssen. Ein Großteil der Nahrungsmittel- und Hilfsgüterverteilungen war drei NRO übertragen worden, die in Gebieten mit schwierigen Verhältnissen operierten.

Unter diesen Umständen war eine besonders genaue Überwachung geboten. Das Arbeitsprogramm wurde schließlich während seiner Laufzeit unterbrochen, ein erheblicher Teil der Hilfsgüter konnte nicht verteilt werden, und in zwei der drei betroffenen Provinzen konnte mit den Maßnahmen keine dauerhafte Wirkung erzielt werden. Ein großer Teil der Mittel, die an eine der NRO ausgezahlt worden waren, war für die Instandsetzung von drei ihrer Büros verwendet worden. Der verantwortliche lokale ECHO-Vertreter hatte nicht für eine Überwachung der Maßnahme gesorgt. 4.37. Als der Hof 1994 und 1995 Prüfbesuche vor Ort durchführte, war die Rolle der TH-Mitarbeiter von ECHO klärungsbedürftig.

Sogar in Zagreb und Belgrad war ihnen nicht gesagt worden, wie weit sie beim Einholen von Informationen und bei der Kontrolle der Partner, insbesondere der UNO-Organisationen, gehen sollten. In den Durchführungsverträgen mit den Partnern war ihre Rolle nicht definiert, und der Auftrag, der ihnen erteilt wurde, war allgemein gehalten. Zu neuen Vertragsabschlüssen zwischen den NRO-Zentralen und der Kommission wurden sie nicht immer konsultiert und erhielten in manchen Fällen den Vertragstext überhaupt erst auf Anforderung aus Brüssel zugeschickt. Außerdem wurde mit der Einrichtung von ECHO die vorher übliche Praxis, die Delegationen vor den abschließenden Zahlungen zu kurzen Bewertungen der Leistung eines Partners aufzufordern, aufgegeben.

4.38. Im März und Juni 1995 veranstaltete ECHO zur Behandlung der genannten Fragen Seminare für die TH-Mitarbeiter in Nairobi bzw. Moskau. Im Anschluß daran wurden geeignete Schritte zur Verbesserung ihrer Aufgabenstellung, Arbeitsmethoden und Berichterstattungsverfahren unternommen. Zusammen mit Maßnahmen, die zur Verbesserung der vertraglichen Regelungen für die TH-Mitarbeiter und ihrer Betreuung getroffen werden, werden diese Fragen fortlaufend weiterbehandelt. 4.39. Die Kommission sollte auch ihren Bedarf an TH-Mitarbeitern realistischer einschätzen. In Serbien war ein TH-Mitarbeiter für die Überwachung von 10 NRO und etwa 20 Vorhaben in fünf Sektoren zuständig.

Die Berater, die ECHO zur Überprüfung der von TH-Mitarbeitern überwachten Maßnahmen in Nairobi und Aserbaidschan engagierte, erklärten, den TH-Mitarbeitern sei es unmöglich, ihre Aufgaben in vollem Umfang zu erledigen. 4.40. Die inhaltliche Überwachung der Maßnahmen durch die Kommission in Brüssel ist begrenzt. Gelegentlich reisen Sachbearbeiter der Länderreferate vor Ort zu den NRO und den Projekten ihres Zuständigkeitsbereichs. Die Berichte, die sie nach der Rückkehr verfassen, sind häufig zu allgemein gehalten. Bei 49 der 74 geprüften Verträge mit NRO (63) reichten deren Berichte nicht aus, um den Kommissionsdienststellen eine angemessene Beurteilung der tatsächlichen Leistungen der Partner zu ermöglichen, bevor sie die abschließenden Zahlungen vornahmen.

Es wurden beispielsweise abschließende Zahlungen getätigt, obwohl aus den Durchführungsberichten der Partner klar hervorging, daß das Gros der betreffenden Hilfsgüter nicht verteilt worden war. Nach den abschließenden Zahlungen wurden die Projekte dann nicht weiter überprüft. Verfahren der finanziellen Abwicklung 4.41. Seit 1995 hat ECHO die finanzielle Abwicklung seiner Maßnahmen durch die Einführung von Standardverfahren erheblich verbessert. Diese Anstrengungen zur Rationalisierung der Verwaltungs- und Finanzverfahren, die zur Bewältigung des wachsenden Mittelvolumens und der steigenden Zahl der zu unterstützenden Maßnahmen unternommen wurden, wurden zum einen durch eine unzureichende Personalausstattung (siehe Ziffer 4.4) und zum anderen durch den Einsatz unterschiedlicher Rechnungsführungssysteme je nach Finanzierungsquelle behindert (64).

Um die finanzielle Überwachung aller Verträge zu gewährleisten, wurde deshalb eine spezielle EDV-Anwendung entwickelt, die sich jedoch als unzureichend erwies. Ab September 1993 wurde dann eine neue lokale EDV-Anwendung entwickelt. Ende April 1996 war sie immer noch nicht voll einsatzfähig, und die von ihr gelieferten Daten waren nur begrenzt zuverlässig. Die für die Finanzierungen zuständigen Stellen sind daher gezwungen, auf spezifische EDV-Anwendungen zurückzugreifen. Hier sollte Abhilfe geschaffen werden, um den unnötigen Doppelaufwand zu vermeiden. 4.42. Gemäß Artikel 24 der Allgemeinen Bedingungen des Partnerschaftsrahmenvertrags kann ECHO auf Antrag des Partners eine Vorauszahlung in Höhe von 50 % der Gesamtsumme des Vertrags über eine Hilfsmaßnahme vornehmen.

Außerdem sind zusätzliche Vorauszahlungen bis zu 80 % des Gesamtausgabenansatzes für die Maßnahme möglich. Zahlreiche Partner klagten über Verzögerungen bei den Vorauszahlungen. Eine Analyse von 30 Verträgen hat ergeben, daß die durchschnittliche Auszahlungsfrist nach der Vertragsunterzeichnung 1993 56 Tage betrug, 1994 36 Tage und sich 1995 wieder auf 46 Tage erhöhte. In einigen Fällen betrug die Auszahlungsfrist nur etwa 12 Tage, was zeigt, daß Verbesserungen möglich sind. Eine automatische Auszahlung des Vorschusses, sobald der Partner den Vertrag über die Hilfsmaßnahme unterzeichnet zurückgeschickt hat, würde die Verzögerungen bei den Vorauszahlungen verringern, ohne zu einem Kontrollverlust zu führen.

4.43. Nach Vorlage und Annahme der abschließenden Finanzberichte, die innerhalb von drei Monaten nach Beendigung der einzelnen Maßnahmen zu liefern sind, sollte baldmöglichst die Auszahlung des verbleibenden Restbetrags der Vertragssumme erfolgen. Bei über 50 % der geprüften Vorhaben wurden diese Berichte mit Verspätung vorgelegt. Die durchschnittliche Auszahlungsfrist der Restbeträge, die 1993 etwa 50 Tage betragen hatte, erhöhte sich 1994 auf 80 Tage und 1995 auf über drei Monate. 4.44. Diese Verzögerungen haben mehrere Gründe, unter anderem: a) die Notwendigkeit, in manchen Fällen noch zusätzliche Auskünfte vom Partner einzuholen; b) den Zeitaufwand für die Prüfung der Durchführungsberichte durch die Länderreferate; c) die Detailliertheit der Finanzanhänge, die vor der Endabrechnung zu überprüfen sind.

Der Hauptgrund für die zunehmenden Verzögerungen ist indessen die ständig steigende Zahl von Projekten (1995 über 1 000), die das für die Finanzierungen zuständige Referat zu verwalten hat. 4.45. Wenn der Partner nach der abschließenden Zahlung nicht innerhalb einer Frist von sechs Wochen Einspruch erhebt, wird die Akte geschlossen, auch wenn noch Mittel im Rahmen der Maßnahme verfügbar sind. Bis 1994 blieben nicht verwendete Mittel weiterhin gebunden und lagen dadurch über ein Jahr brach. Seither hat sich ECHO bemüht, in jedem Quartal eine Bereinigung der abgeschlossenen Maßnahmen vorzunehmen.

Die Zeitspanne zwischen der abschließenden Zahlung und der Freigabe der restlichen Mittel betrug 1994 im Durchschnitt etwa vier Monate. Im Jahre 1995 lag sie zwischen zwei und acht Monaten. Ende 1995 waren die Freistellungen von Restbeträgen nicht mehr systematisch erfolgt und wurden im Fall des EEF nunmehr lediglich bei auftretender Mittelknappheit vorgenommen. 4.46. Bei der Veranschlagung der voraussichtlichen Ausgaben bestehen aufgrund der Natur der humanitären Maßnahmen gewisse Unsicherheitsfaktoren, so daß die Vorschußzahlungen der Kommission nicht selten höher sind als die tatsächlich anfallenden Ausgaben.

In solchen Fällen muß ECHO bei der Endabrechnung die Wiedereinziehung der zuviel gezahlten Beträge vornehmen. Zwischen der Endabrechnung eines Vorhabens und der Erteilung der Einziehungsanordnung vergehen mehrere Monate, selbst wenn der Partner seine Bereitschaft zu rascher Rückzahlung bekundet. Schlußfolgerung 4.47. Angesichts der Ausmaße der jüngsten Krisen und wegen unzureichender Umschichtungen beim Kommissionspersonal mußte ECHO in großem Umfang auf Hilfspersonal zurückgreifen (siehe Ziffern 4.4-4.7). Die Vorschriften und Praktiken, die die Einstellungs- und Beschäftigungsbedingungen für das Personal der Gemeinschaftsorgane bestimmen, vertragen sich schlecht mit den Erfordernissen der humanitären Hilfe.

Von den derzeit bestehenden starren Regelungen des Systems geht eine lähmende Wirkung aus (siehe Ziffern 4.4-4.10). 4.48. Der Partnerschaftsrahmenvertrag hat sich als zweckdienliches Verwaltungsinstrument erwiesen. Bei der Steuerung, Überwachung und Kontrolle, inwieweit die Partner zur Verwirklichung der von der Kommission berücksichtigten Prioritäten und Ziele beitragen, ist er jedoch in seiner jetzigen Form von begrenztem Nutzen und eignet sich insofern nicht für alle Organisationen (internationale Organisationen, große NRO, kleine NRO). Zur Erhöhung der Wirksamkeit dieses Instruments wäre eine Differenzierung der Verträge entsprechend den verschiedenen Partnerarten erforderlich (siehe Ziffern 4.17-4.21 und 1.3).

4.49. Die Evaluierung der Verwaltungsverfahren und -systeme der Partner ist ein Bereich, in dem ECHO noch weitere Anstrengungen unternehmen muß. 4.50. Bei zwei Lieferungen von Nahrungsmitteln oder anderen Hilfsgütern zeigten sich Versäumnisse bei den Ausschreibungsverfahren. Im Fall von Familienpaketen können sich die Beträge, die dadurch möglicherweise zu Unrecht zu Lasten der Gemeinschaft verausgabt wurden, insgesamt auf mehrere Millionen ECU belaufen (siehe Ziffer 4.26). 4.51. Während ECHO bei der Abrechnung der Ausgaben eine peinlich genaue Kontrolle der abgerechneten Beträge vornimmt, wird die Bewertung der effektiven Durchführung der Arbeitsprogramme und der von seinen Partnern erzielten Ergebnisse auch dann nur in begrenztem Maße nachgeprüft, wenn die vorgelegten Berichte vage oder extrem knapp ausfallen (siehe Ziffern 4.28-4.34 und 4.40).

4.52. Sowohl bei den von den großen internationalen Organisationen als auch bei den von den NRO durchgeführten Maßnahmen hat sich gezeigt, daß die Überwachung vor Ort durch die Dienststellen der Kommission weiter verbessert werden muß. Die Überwachung der laufenden Maßnahmen und der tatsächlich erzielten Ergebnisse ist ein Bereich mit erhöhten Risiken, und die Kommission sollte hier größere Anstrengungen unternehmen. Wenn die Kommission gemäß dem Mandat, das ECHO erteilt wurde, mehr sein will als ein bloßer Geldgeber für humanitäre Zwecke und durch eine aktive Rolle bei der Koordinierung mit den Mitgliedstaaten und den UNO-Organisationen und ihren eigenen Aktionsprogrammen langfristig glaubwürdig bleiben will, muß sie dafür sorgen, daß sie über klar definierte Politiken und Programme (siehe Ziffer 2.26 und 3.2) hinaus auch über ausreichende, richtig organisierte Ressourcen vor Ort verfügt.

5. EVALUIERUNG DER HILFEN Interne Evaluierungen durch ECHO 5.1. Bei der Einrichtung von ECHO wurde im Stellenplan ein Berater für Evaluierungen vorgesehen. Im Jahre 1995 kam ein zweiter Posten hinzu, und 1996 wurde ein gesondertes Referat Evaluierung eingerichtet. Zwischen 1992 und Ende 1995 wurden insgesamt 109 Evaluierungen mit einem Kostenaufwand von 1,3 Mio ECU (65) durchgeführt. Alle Evaluierungen werden von Beratern durchgeführt, die in jedem einzelnen Fall direkt von ECHO ausgewählt werden. ECHO hat - aufgrund eigener Erfahrungen sowie anhand von Namen, die ihm von humanitäre Hilfe leistenden Einrichtungen der Mitgliedstaaten genannt wurden, und Informationen anderer mit humanitärer Hilfe befaßter Generaldirektionen und Organisationen - eine Liste von für Evaluierungen in Betracht kommenden Beratern aufgestellt.

Bis Ende 1995 hatten insgesamt 48 verschiedene Berater für ECHO Evaluierungen vorgenommen. 5.2. Zur Gewährleistung eines einheitlichen Ansatzes entwickelte ECHO zunächst eine Reihe von Evaluierungsaufträgen mit spezifischen Themen/Fragen und erstellte dann im Jahre 1995 mit Hilfe externer Fachleute ein Verfahrenshandbuch, das 1996 in Gebrauch genommen wurde. 5.3. Die meisten bis Ende 1995 fertiggestellten Evaluierungsberichte enthalten zwar nützliche Informationen und Daten, es wurden jedoch folgende Schwachpunkte festgestellt: a) Einige der Evaluierungsberichte sind zu oberflächlich, und die Berater haben den Evaluierungsauftrag nicht streng bzw. gründlich genug ausgeführt.

Dies deutet auf Schwachstellen bei der Auswahl und/oder Kontrolle der Berater hin. b) Bis Ende 1995 galt das Hauptaugenmerk eher der Evaluierung der Einzelverträge als der von Programmen (66). Darin spiegelt sich das vertragsbezogene Konzept wider, das ECHO insgesamt verfolgt (siehe Ziffer 3.16). Selbst in Fällen, in denen ECHO einen Berater mit der Evaluierung einer Reihe gleichartiger Verträge im selben Land und zur selben Zeit beauftragte (67), wurde kein Bericht mit gemeinsamen Prüfungsfeststellungen verlangt. c) Bisher hat ECHO bei Vorhaben, bei denen es einen Teil der Finanzierung leistet, keine gemeinsamen Evaluierungen vorgenommen.

Im Evaluierungsbericht zu den Verträgen über Nahrungsmittelhilfe für Tadschikistan, die ECHO für den Zeitraum von April bis Dezember 1994 mit dem WEP geschlossen hatte, legte der beauftragte Berater dar, daß die ECHO-Verträge nicht als gesonderte Aktion evaluiert werden könnten, da sie Teil des Nahrungsmittelhilfe-Gesamtprogramms des WEP seien. Eine gemeinsame Evaluierung mit dem WEP wäre besser gewesen. d) Die Berater werden nicht aufgefordert, Feststellungen zur Leistung von ECHO in den verschiedenen Vertragsphasen, sei es in der Zentrale oder vor Ort, vorzulegen. In einigen wenigen Fällen stellen sie dennoch solche Beobachtungen an, wenn sie nach ihrer Auffassung für die Evaluierung wesentlich sind.

Dies sollte Standardbestandteil der Evaluierungsaufträge werden (68). e) Die Verfahren, nach denen die operationellen Dienststellen über die Evaluierungsergebnisse unterrichtet werden, waren nicht klar. Obwohl die für die Maßnahmen zuständigen Stellen von Anfang an mit den Evaluierungen befaßt wurden, wurden deren Ergebnisse nicht überall in den Dienststellen so weiterverbreitet, daß sich die in einem Bereich gemachten Erfahrungen auf die Planung von Maßnahmen in einem anderen Bereich hätten auswirken können. f) Mehrere Berater weisen darauf hin, daß ihre Evaluierungsarbeiten durch die unzureichenden Angaben über Ziele und Umfang der Vorhaben, das Arbeitsprogramm oder die vorgesehenen Empfänger in den Projektvorschlägen behindert werden (69) (siehe Ziffer 3.13).

5.4. Einigen dieser Mängel wird durch das Referat Evaluierung, das Handbuch und die Entwicklung einer Datenbank für Evaluierungsergebnisse abgeholfen. Die Evaluierungen sollten sich jedoch auch ausdrücklich auf die Leistung von ECHO erstrecken. 5.5. Außerdem sollte die Kommission die Vereinigung der Evaluierung der humanitären Hilfe mit der Evaluierung anderer Politiken im Außenbereich, die von der Kommission finanziert und verwaltet werden, in Betracht ziehen. Gegenwärtig gibt es ein Referat Bewertung in der GD VIII, das für die Evaluierung von Entwicklungs- und Rehabilitationsmaßnahmen zuständig ist, die aus dem Gesamthaushalt und aus den Europäischen Entwicklungsfonds finanziert werden, und das Referat Evaluierung bei ECHO.

Der Ausschuß für Entwicklungshilfe (DAC) der OECD hat auf die Notwendigkeit hingewiesen, die Evaluierungstätigkeit auf alle Aktivitäten der Kommission im Bereich der auswärtigen Hilfe auszudehnen (d.h. auch auf die Maßnahmen, die im Auftrag der Kommission von der EIB verwaltet werden, und die PHARE- und TACIS-Programme). Ferner wurde bemerkt, daß die Evaluierungsgrundsätze des DAC ein hohes Maß an Unabhängigkeit für die Evaluierungsfunktion verlangen, was sich am besten durch die Ansiedlung der Evaluierungsstelle außerhalb der für die Maßnahmen zuständigen Verwaltungseinheiten (DGs, ECHO) erreichen ließe.

Die Zusammenfassung der bestehenden Referate für Evaluierungsaufgaben zu einer Dienststelle z. B. innerhalb des Generalsekretariats würde zum einen die Unabhängigkeit der Evaluierungsfunktion stärken und zum anderen dazu beitragen, einen möglichst konzentrierten und wirksamen Einsatz der verfügbaren Evaluierungsressourcen zu gewährleisten. Wirksamkeit der humanitären Hilfe 5.6. In den nachfolgenden Ziffern wird ein Überblick über die aus verschiedenen Quellen - Prüfung von Vertragsunterlagen, Prüfungen an Ort und Stelle, Prüfung von Evaluierungsberichten von ECHO, sonstige Bewertungen und Berichte - gewonnenen Informationen über die Wirksamkeit der humanitären Hilfe der Kommission, insbesondere der von ECHO verwalteten Hilfe, gegeben.

Bedarfsdeckung Zielplanung 5.7. Wieviele Menschen insgesamt humanitäre Hilfe benötigen und wo sie sich befinden, wird, insbesondere bei Krisen großen Ausmaßes, im allgemeinen von den UNO-Organisationen ermittelt, z. B. im Rahmen eines abgestimmten Verfahrens der Mittelanforderung. Sie bemühen sich um Unterstützung und Informationen von allen geeigneten Stellen: lokale Behörden, NRO u.a. Da ECHO seine Präsenz vor Ort in den großen Krisengebieten verstärkte, war es zunehmend in der Lage, sich zum einen am Bedarfsermittlungsprozeß zu beteiligen und zum anderen die Schätzungen, die vorgenommen werden, kritischer zu bewerten (siehe Ziffer 3.22).

5.8. Erfahrungsgemäß besteht die Tendenz, die Gesamtzahl von Flüchtlingen, Vertriebenen oder anderen Menschen, die humanitäre Hilfe brauchen, am Anfang zu hoch zu veranschlagen. Dabei spielen mehrere Faktoren mit: die Schwierigkeit, die effektiven Zahlen zu ermitteln, wenn große Bevölkerungsbewegungen im Gang sind, verbunden mit unzureichenden Mittelzuweisungen für die Erarbeitung der ersten Schätzungen; das Hochtreiben der Zahlen unter dem Druck von seiten der Medien und innerhalb der humanitären Hilfsorganisationen selbst; in manchen Fällen die Tatsache, daß von der Krise betroffene politische Stellen eine übertriebene Darstellung der Situation brauchen.

5.9. Im ehemaligen Jugoslawien war die Bedarfsermittlung in Kroatien, in Serbien und Montenegro und in Mazedonien (70) verhältnismäßig einfach, in Bosnien dagegen wegen des erschwerten Zugangs zu den Gebieten, in denen sich die Flüchtlinge und Vertriebenen aufhielten, sehr schwierig. Es war nicht genau bekannt, inwieweit diese Menschen ohne Hilfe von außen auskommen konnten. Im Winter 1993/94 wurde den Hilfsorganisationen häufig der Zugang zu den Aufenthaltsgebieten der Flüchtlinge und Vertriebenen verwehrt, so daß sie nur etwa 50 % der Nahrungsmittelzielmengen liefern konnten. Die betroffene Bevölkerung litt zwar, wie sich im Rückgang des Durchschnittsgewichts, in hohen Anämieraten usw. zeigte, Not, vermochte jedoch standzuhalten.

Dies veranlaßte das UNHCR und das WEP, ihre Bedarfsschätzungen nach unten zu revidieren. Mitte 1994 wurde die geschätzte Anzahl der Menschen, die laut WEP in den Nachfolgerepubliken des ehemaligen Jugoslawien Nahrungsmittelhilfe erhielten, von ungefähr 4,1 Millionen auf 2,9 Millionen reduziert. Von dieser Minderveranschlagung um 1,2 Millionen wurden 0,9 Millionen auf den Rückgang der Hilfsbedürftigen in Bosnien-Herzegowina von 2,8 Millionen auf 1,9 Millionen zurückgeführt. Die letztgenannte Zahl diente bis Ende 1995 als Planungsansatz für die Gesamtzahl der Empfänger, von der bei der Bestimmung des Mittelbedarfs auszugehen war.

5.10. Der Bericht über die gemeinsame Evaluierung der Soforthilfe für Ruanda (siehe Ziffer 1.14) zeigt, wie die geschätzten Flüchtlings-/Vertriebenenzahlen unter dem Druck von seiten der Medien und innerhalb der Hilfsorganisationen hochgetrieben werden. Beispielsweise betrug die ursprünglich angesetzte Zahl der Flüchtlinge in Goma, die vom UNHCR und vom WEP im Juli 1994 für Planungszwecke verwendet wurde, 1,2 Millionen, wobei nicht bekannt ist, woher diese Zahl stammt. Im August wurde sie aufgrund von Luftaufnahmen und Überprüfungen nach unten, auf 850 000, revidiert, und im September wurde die Zahl der Menschen, die Lebensmittelrationen benötigten, mit 740 000 veranschlagt.

Als die Flüchtlinge im Januar 1995 vom UNHCR registriert wurden, erwies sich, daß dies in etwa die richtige Größenordnung war. 5.11. Das wirksamste Verfahren zur Bestimmung der fraglichen Zahlen ist natürlich die Registrierung aller Flüchtlinge oder Vertriebenen. Sie kann mit dem Sammeln von Informationen über bestimmte Merkmale der Flüchtlinge kombiniert werden, die für eine genauere Ermittlung ihres Bedarfs und ihre Beteiligung an der Planung und Abwicklung des Hilfsprogramms von erheblichem Nutzen ist. Eine genaue Ermittlung der Zahl der Hilfsbedürftigen ist entscheidend für eine effektive Bereitstellung und Abwicklung humanitärer Hilfe.

Als einer der Hauptgeldgeber sollte die Kommission darauf bestehen, daß die zuständige Organisation möglichst bald nach Ausbruch einer Krise die Registrierung der Betroffenen vornimmt. 5.12. In bezug auf die Einzelmaßnahmen wurden in Ziffer 3.13 erhebliche Schwachstellen bei den Angaben der einzelnen Projektvorschläge über die vorgesehenen Empfänger aufgezeigt. In 10 der 35 geprüften Evaluierungsberichte von ECHO, die diesen Punkt ansprechen, wird hervorgehoben, daß die Hilfsorganisation keine ausreichende Bedarfsermittlung vorgenommen und die Hilfe nicht gezielt genug geplant hatte. Wenn eine Hilfsmaßnahme als Sofortreaktion auf eine dringliche Krisensituation erfolgt, steht möglicherweise nicht genug Zeit zur Verfügung, um gleich zu Beginn eine komplexe Zielplanung vorzunehmen, aber wenn sich eine Krise längere Zeit hinzieht, ist eine solche Planung möglich und unerläßlich.

Beispiele für unzureichende Zielplanung sind u.a. eine zu breite Streuung der Hilfe statt Konzentration auf die wirklich Notleidenden und Nichtausrichtung auf die in Betracht kommenden Empfänger in den bedürftigsten Gebieten. 5.13. Im Jahre 1993 gewährte ECHO dem Deutschen Roten Kreuz (DRK) 2,8 Mio ECU für die Bereitstellung von Nahrungsprodukten für Kleinkinder in Armenien. Das Projekt war jedoch unzulänglich vorbereitet. Das DRK wußte weder, welche Produkte benötigt wurden, noch in welchen Mengen. Bezüglich der Transportfrage, ein wesentlicher Gesichtspunkt, hatte es noch keine Vorabentscheidung gegeben, und es war nicht klar, ob das Armenische Rote Kreuz über die nötigen Verteilungskapazitäten verfügte.

Es gab keine detaillierten Verteilungspläne, und die Auswirkungen des Winterwetters auf die Verteilung wurden nicht berücksichtigt. Im August 1994, sechs Monate nach Vertragsende, waren noch unverteilte Nahrungsvorräte auf Lager. 5.14. ECHO sollte in den Vorschlägen der Partner klare Nachweise dafür verlangen, daß sie eine ordnungsgemäße Bedarfsermittlung vorgenommen und die in Frage kommenden Empfänger ermittelt haben (siehe Ziffer 3.13). Ferner sollte ECHO darauf bestehen, daß die Partner angeben, ob weitere Organisationen auf demselben Sektor und im selben Gebiet tätig sind, und wenn ja, wie der Partner sicherstellen will, daß seine Aktivitäten mit denen der anderen Organisationen abgestimmt werden.

Gegebenenfalls sollte nachgewiesen werden, daß sowohl der ermittelte Bedarf als auch die vorgesehenen Empfänger mit denen im gemeinsamen Mittelaufruf der UNO-Organisationen verglichen wurden. Außerdem sollte für die festgestellten Abweichungen eine Erklärung gefunden werden. Bei der diesbezüglichen Bewertung sollten die ECHO-Koordinatoren vor Ort eine Schlüsselfunktion übernehmen, da die Bediensteten in Brüssel zu weit vom Ort des Geschehens entfernt sind, um eine genaue Beurteilung vornehmen zu können. Lieferung 5.15. Die Ziffern 4.28 bis 4.34 enthalten kritische Anmerkungen zur Überwachung durch die UNO-Organisationen und die NRO, die von ECHO finanzierte Maßnahmen durchführen.

Wegen unzureichender Überwachung und Kontrolle über die Verteilung insbesondere von Nahrungsmitteln und medizinischen Hilfsgütern läßt sich nicht mit Sicherheit feststellen, ob die Hilfe die vorgesehenen Empfänger erreicht hat. 5.16. In Serbien und Kroatien, wo Nahrungsmittel und Hygieneartikel in dafür eingerichteten Verteilungsstellen an Flüchtlinge und Vertriebene ausgegeben wurden und wenig Sicherheitsprobleme bestanden, konnte eine eingehende Kontrolle der Verteilungsaktionen vorgenommen werden. Der allergrößte Teil der Hilfe erreichte die Empfänger, für die sie bestimmt war. 5.17.

In Kroatien konnte ECHO über die ECTF (siehe Kasten 1) in 103 Verteilungsstellen Nahrungsmittel an 300 000 bis 400 000 Flüchtlinge und Vertriebene ausgeben lassen. Es gab einige Probleme durch unregelmäßige Lieferungen, im allgemeinen wurden die Maßnahmen jedoch in effizienter Weise abgewickelt und zufriedenstellend evaluiert. Desgleichen wurden die Maßnahmen in Serbien, wo ECHO eine Reihe von Hilfsgütern zusätzlich zu den vom WEP gelieferten Grundnahrungsmitteln bereitstellte, in effizienter und wirksamer Weise durchgeführt. 5.18. In Bosnien jedoch, wo eine genaue Überwachung wegen der unsicheren Verhältnisse gefährlich gewesen wäre, wurden die Hilfsgüter an die Gemeindeverwaltungen und verschiedene für die Verteilung zuständige Organisationen geliefert.

Im großen und ganzen erreichte die Hilfe die Menschen, die sie benötigten, wenngleich eingeräumt wird, daß die an den Feindseligkeiten Beteiligten auch einen Teil davon erhielten. Um weiterhin Hilfsgüter in die bosnisch-muslimischen Enklaven transportieren zu können, belieferte das UNHCR auch die vertriebenen bosnischen Serben. 5.19. Da in den ruandischen Flüchtlingslagern in Tansania und Zaire mitten unter den Flüchtlingen Angehörige der geschlagenen Hutu-Armee und -Miliz lebten, erwies es sich als unmöglich, diese von der humanitären Hilfe auszuschließen. 5.20. In Angola kam es zu einer Auseinandersetzung zwischen Kommission und WEP, weil dieses keine zufriedenstellenden und vollständigen Informationen über die Nahrungsmittelhilfeverteilung liefern konnte.

Die Nahrungsmittel wurden durch verschiedene NRO an die Empfänger verteilt, aber die diesbezüglichen Melde- und Datenerfassungsverfahren waren mangelhaft, so daß das WEP später Schwierigkeiten hatte, der Kommission einen befriedigenden Gesamtbericht vorzulegen. 5.21. Die Prüfungsfeststellungen des Hofes und die von ECHO in Auftrag gegebenen Evaluierungen zeigen, daß die Hilfe in den meisten Fällen die vorgesehenen Empfänger erreicht, wenn auch in vielen Fällen später als ursprünglich geplant. Ein wichtiger Grund für die Verspätungen von Hilfsgütern liegt darin, daß der Zeitplan, der sich aus der Vertragsdauer ergibt, häufig unrealistisch ist (siehe Ziffer 4.15 f)).

Wenn die Hilfe im Rahmen eines Programms erfolgt (z. B. für das WEP bereitgestellte Nahrungsmittelhilfe), kann das verspätete Eintreffen der Lieferungen gemäß dem von ECHO geschlossenen Vertrag durch Lieferungen von anderen Gebern ausgeglichen werden. Es gab indessen auch einige Fälle, in denen Verzögerungen bei der Beschaffung der Nahrungsmittel durch das WEP dazu führten, daß die Empfänger die Hilfe nicht zum vorgesehenen Zeitpunkt erhielten (z. B. 1994 Transkaukasien, Tadschikistan und Kirgistan). Angemessenheit 5.22. Es ist wichtig festzustellen, ob die geleistete Hilfe hinsichtlich der Art der gelieferten Erzeugnisse tatsächlich den Bedürfnissen der Empfänger entsprach, und natürlich auch zu bewerten, ob die Leistung humanitärer Hilfe die richtige Lösung für die betreffende Problemsituation war.

Von den noch offenen Fragen ist zu klären, ob die humanitäre Hilfe zu einem nachhaltigen Rehabilitations- und Erholungsprozeß beigetragen hat (siehe Ziffer 5.30). 5.23. Bei Nahrungsmittellieferungen sind die vorgesehenen Pro-Kopf-Mengen im allgemeinen vom Nährwert her angemessen. Es sind Richtwerte für Grundrationen und Zusatznahrung festgelegt worden, um deren Einhaltung sich die Hilfsorganisationen bemühen. Im Rahmen der gemeinsamen Evaluierung der Soforthilfe für Ruanda wurde ein erhebliches Problem bei der Lieferung von Körnermais an Flüchtlinge in Zaire und insbesondere in Tansania festgestellt.

Es war bekannt, daß dieses Produkt für die Flüchtlinge ungewohnt war und deshalb wenig Akzeptanz finden würde. Das WEP versuchte, diesem Umstand bei der Zusammenstellung der Rationen für die Flüchtlinge Rechnung zu tragen: Sowohl das WEP als auch das IKRK bemühten sich um die Beschaffung von Maismehl durch entsprechende Lieferersuchen an ihre Geber oder durch Käufe in der Region. Das WEP mußte indessen vor Ort in Tansania gekauften ungemahlenen Körnermais akzeptieren, weil seine Geber nicht bereit waren, Mittel zur Deckung der Mahlkosten bereitzustellen (71). Die Menschen, denen der Körnermais zugeteilt wurde, kochten ihn entweder lange Zeit, um ihn genießbar zu machen, und verbrauchten dafür wesentlich mehr Brennholz, als dies bei Maismehl der Fall gewesen wäre (72), oder tauschten ihn auf den lokalen Märkten namentlich gegen Maniok, Hauptnahrungsmittel der Flüchtlinge, ein.

Der ungünstige Tauschwert, den sie dabei erzielten, bedeutete eine erhebliche Einbuße an Nahrungsenergie. Der Bericht über die gemeinsame Evaluierung gelangte zu dem Schluß, daß die Bereitstellung eines nicht den Ernährungsgewohnheiten der Empfänger entsprechenden Produkts auf eine sehr ineffiziente Vorgehensweise von seiten des WEP und seiner Geber verwies. 5.24. Mancherorts, z. B. in Mostar in Bosnien-Herzegowina und in der angolanischen Provinz Bengo, versuchen einzelne NRO, das Nahrungsangebot durch vor Ort beschafftes Frischobst oder Frischfleisch/-fisch als Eiweißträger zu verbessern, gewöhnlich jedoch nur in geringem Umfang.

Bei einer von der Kommission in Auftrag gegebenen Evaluierung, die ein Ernährungsprogramm in Haiti betrifft, bezweifelte der betreffende Berater, ob es sinnvoll war, teure, importierte tierische Eiweißnahrung in Konserven zu verteilen. 5.25. Die Ausstattung der Begünstigten mit den nötigen Mitteln zur Produktion bzw. Gewinnung von Nahrungsmitteln für den Eigenbedarf - z. B. Saatgut, landwirtschaftliches Gerät oder Fischfanggerät - ist ebenfalls eine äußerst zweckmäßige Lösung, die die Selbstversorgung fördert. Die wenigen Probleme, die in Angola festgestellt wurden, betreffen Mängel wie schlechte Qualität oder ungenaue Beschreibung des beschafften Arbeitsgeräts oder die verspätete Lieferung von Saatgut erst nach der Aussaatperiode.

5.26. Im medizinischen Bereich führten Unzulänglichkeiten bei der Bedarfsermittlung und/oder der Mangel an Koordination zwischen verschiedenen Organisationen gelegentlich zur Lieferung ungeeigneter Hilfsgüter. Diese Fälle zeigen deutlich, daß die NRO ihre Bedarfsbestimmungen verbessern müssen und ECHO die Vorschläge sorgfältiger prüfen sollte (siehe Ziffer 3.13). In den meisten vom Hof untersuchten Fällen waren die Lieferungen oder Leistungen im medizinischen Bereich jedoch angemessen. 5.27. Im ehemaligen Jugoslawien erhielt eine NRO im Rahmen eines Projekts für die Lieferung verschiedener Hilfsgüter nach Bosnien und Serbien im Winter 1992/93 von ECHO 2 Mio ECU für die Bereitstellung von Operationsbestecken für Krankenhäuser in Serbien und in den serbischen Teilen Bosniens.

Eine vorherige Bedarfsermittlung vor Ort durch die NRO fand nicht statt; die Bedarfsschätzung erfolgte in der Zentrale und wurde nicht mit dem UNHCR, der federführenden Organisation, abgestimmt. Eine von der NRO selbst in Auftrag gegebene Ex-post-Evaluierung ergab, daß chirurgisches Material in Bosnien an Krankenhäuser mit zahlreichen Verwundeten und großem Bedarf geliefert wurde, die Operationsbestecke aber nur den Grundbedarf deckten und ihnen rasch gezielter ausgewähltes Material hätte folgen sollen. Soviel Mittel für eine Grundausstattung an Operationsbesteck aufzuwenden, war nicht gerechtfertigt.

Zudem bestand großer Bedarf an Grundmedikamenten, die, obwohl erheblich billiger als das chirurgische Material, nicht in das Projekt aufgenommen wurden. Weitere Lieferungen im Rahmen dieser Maßnahme (z. B. Nahrungsmittel, Hygieneartikel, Decken) waren in wichtigen Punkten ebenfalls ungeeignet. In Serbien besorgten sich die Krankenhäuser, nachdem sie in einem Fragebogen ihren Bedarf angegeben hatten, das benötigte Material ohne jede Überprüfung ihres tatsächlichen Bedarfs einfach aus den Lagerhäusern der NRO. 5.28. In Kenia erhielt eine NRO Finanzmittel, um somalischen Flüchtlingen im Kilifi-Distrikt medizinische Hilfe zu leisten.

Die Hilfe umfaßte die Sanierung des Krankenhauses, und vor allem den Bereich der chirurgischen Ausrüstung. Der Berater, der im Auftrag von ECHO die Evaluierung durchführte, stellte jedoch fest, daß in erster Linie eine medizinische Grundversorgung über medizinische Betreuungsstellen und die ambulante Abteilung des Krankenhauses benötigt wurde. Die Ergebnisse des Vorhabens waren dürftig. 5.29. Im ehemaligen Jugoslawien spielte ECHO eine führende Rolle, als es darum ging, einem neuen, dabei aber ganz wesentlichen Bedarf - psychosoziale Hilfe für durch die Kriegsereignisse traumatisierte Frauen - gerecht zu werden.

ECHO sorgte für die Einführung und Finanzierung von Projekten der auf diesen Bereich spezialisierten NRO, und es wurde viel Pionierarbeit geleistet, die durch die ECTF in Zagreb koordiniert wurde. 5.30. Eines der Evaluierungskriterien des Ausschusses für Entwicklungshilfe (DAC) der OECD für humanitäre Hilfsmaßnahmen besteht darin festzustellen, ob diese zur Auflage nachhaltiger Rehabilitations- und Entwicklungsprogramme beitragen. Bei humanitärer Hilfe in Konfliktsituationen mag dies, zumindest am Anfang, nicht möglich sein, weil sie einfach auf die Linderung der herrschenden Not abzielt.

Dies war 1992-1994 in Bosnien-Herzegowina und 1994 in Ruanda der Fall. Aber selbst in solchen Situationen sollte versucht werden, möglichst bald über die bloße Leistung von Soforthilfe hinauszugehen. Da das Mandat von ECHO im Januar 1993 auch auf die Leistung von humanitärer Hilfe ausgedehnt wurde, die keine Soforthilfe darstellt, ist dieser Punkt besonders wichtig. Mit humanitärer Hilfe können die Symptome, nicht aber die Ursachen einer humanitären Krise behandelt werden. Die Effizienz der Hilfe kann durch zugrundeliegende Probleme struktureller Art beeinträchtigt werden - z. B. durch mangelnde Entwicklung, wirtschaftliche oder politische Umbrüche, Mißmanagement - wenn die Soforthilfe nicht mit Maßnahmen zur Behebung der strukturellen Mängel verbunden wird.

Daher sollte die Europäische Gemeinschaft im Rahmen ihrer Möglichkeiten die Einführung solcher Maßnahmen unterstützen. 5.31. Diesen Punkten wird von der Kommission u.a. in ihren Vorschlägen für Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung Rechnung getragen, in denen das Hauptaugenmerk der Notwendigkeit kohärenter, die humanitären, Rehabilitations- und Entwicklungsprogramme der Europäischen Union vereinigender Strategien gilt. Dieser Ansatz bedarf der praktischen Umsetzung. Doch wie aus den Ziffern 2.4 bis 2.10 hervorgeht, ist insbesondere hinsichtlich der entwurzelten Bevölkerungsgruppen in den Ländern Asiens und Lateinamerikas bei Verordnungen, Haushaltslinien und operationellen Dienststellen der Kommission nur schwer zwischen humanitärer Hilfe und Rehabilitation eine Unterscheidung zu treffen.

5.32. ECHO hat im Rahmen der Haushaltslinien für humanitäre Hilfe auch Maßnahmen finanziert, die zwar spezifischen Bedürfnissen im humanitären Bereich entsprachen, aber in Situationen durchgeführt wurden, in denen längerfristige strukturelle Rehabilitationsmaßnahmen nötig waren. Außerdem hat ECHO Maßnahmen in verschiedenen Phasen der Aktionskette Soforthilfe-Rehabilitation finanziert. Diese reichen beispielsweise von der Bereitstellung von Saatgut und Fischfanggerät in Angola und im Südsudan über die Lieferung medizinischer Hilfsgüter und Ausrüstungen an Krankenhäuser in Kuba und Rehabilitationsprogramme für die Kurden im Nordirak bis hin zu der finanziellen Unterstützung der International Management Group/Infrastructure for Bosnia-Herzegovina [siehe Ziffer 2.25 a)] und einem Tuberkulosepräventionsprogramm in Sibirien.

In vielen Fällen war ECHO die einzige in dem betreffenden Land tätige Dienststelle der Kommission und wurde von dieser ermächtigt, auf klare Bedarfssituationen flexibel zu reagieren. Es ist jedoch wichtig, daß solche Maßnahmen in mittel- und längerfristige Strategien unter Beteiligung anderer Dienststellen der Kommission eingebunden werden. Außerdem sollte, wenn sich ECHO aus welchen Gründen auch immer an längerfristigen Programmen wie dem Tuberkulosepräventionsprogramm in Sibirien beteiligt, gewährleistet sein, daß dies auf der Grundlage einer klaren Strategie geschieht, die von Anfang an dem längerfristigen Engagement Rechnung trägt, das für die Effizienz eines derartigen Programms unerläßlich ist.

Wirkung 5.33. Eine genaue Beurteilung der Wirkung humanitärer Hilfsmaßnahmen ist außerordentlich schwierig. Der überaus dynamische Charakter der meisten Notsituationen und die zahlreichen Faktoren, die bei Veränderungen bezüglich der Art der Hilfeempfänger mitspielen können, erschweren eine Bewertung der erzielten Wirkung in erheblichem Maße. Folgendes kommt noch hinzu: a) Nur in sehr wenigen Fällen sind Ausgangsdaten über die ursprünglichen Verhältnisse verfügbar, so daß keine über allgemeine Eindrücke hinausgehende Vergleichsbasis gegeben ist. b) Die Antragsformulare von ECHO und die Vertragsformulare für Hilfsmaßnahmen sind so gestaltet, daß die Projektvorschläge nur wenig Angaben enthalten, die bei der späteren Beurteilung der Wirkung der Maßnahmen verwendet werden können (siehe Ziffer 5.12). c) Die Durchführungsberichte, die bei Vertragsende vorgelegt werden, sind gewöhnlich zu vage, um eine genaue Bewertung der Wirkung zu ermöglichen.

5.34. In den Berichten über die von ECHO in Auftrag gegebenen Evaluierungen, die häufig vor Beendigung der Projekte vorgenommen werden, wird deren Wirkung nur ganz allgemein erörtert. Wenn der beauftragte Berater zu der Auffassung gelangt, daß die Hilfeempfänger mit angemessener Sorgfalt ausgewählt wurden und die Hilfe sie erreicht hat, wird die Wirkung für gut erachtet. So wurde beispielsweise in den Evaluierungsberichten zu den Hilfsprogrammen für Aserbaidschan zwischen 1992 und 1995 (Gesamtvolumen etwa 40 Mio ECU) festgestellt, daß alle Vorhaben im Bereich des Gesundheitswesens erheblich zur Verbesserung der medizinischen Versorgung der Flüchtlinge beigetragen hätten, was jedoch eher auf qualitativen als auf quantitativen Bewertungen beruhte (73).

5.35. In einigen wenigen vom Hof geprüften Fällen lagen etwas genauere Angaben über die Wirkung der Hilfsmaßnahmen vor. So konnte z. B. eine NRO in Angola eine Einrichtung für halbintensive Ernährung in einem Vertriebenenlager schließen, nachdem eine Überprüfung ergeben hatte, daß die Unterernährung bei den Kindern unter fünf Jahren auf ein Niveau zurückgegangen war, bei dem die Betreibung der Einrichtung nicht mehr gerechtfertigt war. 5.36. In Anbetracht der Schwierigkeiten bei der Bestimmung der Wirksamkeit humanitärer Hilfsmaßnahmen ist besonders darauf zu achten, daß die Partner aufgefordert werden, in ihren Vorschlägen genau anzugeben, welche Indikatoren zur Beurteilung der Wirkung der Maßnahmen kontrolliert werden sollen.

Neben Wirkungsindikatoren sollte der genauen Bezeichnung von Leistungsindikatoren - ob z. B. Saatgutverteilungen rechtzeitig vor der Pflanzzeit erfolgt sind, wie intensiv bereitgestelltes Gerät genutzt werden soll und ob es rechtzeitig geliefert wurde - Beachtung geschenkt werden. Kosteneffizienz 5.37. Kosteneffizienz setzt die Anwendung wirtschaftlicher Kriterien bei der Bewertung von Maßnahmen voraus. Wenn eine Hilfsmaßnahme nach nichtwirtschaftlichen Kriterien beschlossen wird - z. B. die Einrichtung einer Luftbrücke zur Nahrungsmittelversorgung einer kleinen, von der Außenwelt abgeschnittenen Bevölkerungsgruppe, die Hunger leidet, oder die Schaffung von Intensivernährungseinrichtungen für unterernährte Kinder -, kann höchstens nachgeprüft werden, ob die gewählte Lösung die kostengünstigste der zur Erreichung des gewünschten Ergebnisses in Frage kommenden Lösungen war.

5.38. Ein unerläßliches - wenn auch nicht immer ausreichendes - Verfahren zur Gewährleistung einer kostengünstigen Beschaffung ist die Durchführung von Ausschreibungen oder zumindest eine ausreichende Markterkundung. Die großen Hilfsorganisationen wenden im allgemeinen angemessene Markterkundungsverfahren an und bemühen sich, die besten Angebote in bezug auf Preis, Lieferung, gesicherten Nachschub und ähnliche Kriterien einzuholen. Die Kommission sollte die Möglichkeit prüfen, ein einheitliches Beschaffungs- und Ausschreibungssystem für humanitäre Hilfe und Nahrungsmittelhilfe zu schaffen (siehe Ziffern 4.25-4.27).

5.39. Mit der raschen Zunahme humanitärer Hilfe in den letzten fünf Jahren sind Speziallieferer wie IDA (74) auf den Plan getreten, die die Kosteneffizienz günstig beeinflussen. 5.40. Ziffer 4.22 zeigt, daß beim Einsatz ausländischen Personals mehr auf Kosteneffizienz geachtet werden sollte. Im Falle der Lieferung medizinischen Materials an die Mongolei beschäftigte die damit befaßte NRO vier unerfahrene ausländische Mitarbeiter, die von ihr 1 000 ECU/Monat erhielten. ECHO stellte jedoch einen Pauschalbetrag von 3 800 ECU/Monat zur Verfügung und prüfte die tatsächlichen Kosten bei der Auszahlung nicht nach.

Nötig gewesen wäre ein einziger ausländischer Koordinator und dazu Mongolisch und Russisch sprechende Ortskräfte. Durch den - da keine Notsituation bestand, unnötigen - Lufttransport der medizinischen Hilfsgüter wurde die Kosteneffizienz dieser Maßnahme noch weiter verringert. Sichtbarkeit 5.41. Obwohl die "Sichtbarkeit" humanitärer Hilfe kein Kriterium für die Beurteilung ihrer Wirksamkeit ist, zählt sie zu den Hauptzielen im Konzept der Kommission, das in ihrem Beschluß über die Einrichtung von ECHO niedergelegt ist. Bei der Prüfung durch den Hof wurde deshalb auch untersucht, ob die von der Kommission finanzierten humanitären Hilfsmaßnahmen für die Empfänger und andere Menschen im Empfängerland und insbesondere für den europäischen Steuerzahler deutlich genug sichtbar waren.

5.42. Die von der Kommission einer verstärkten Sichtbarkeit ihrer humanitären Hilfe beigemessene Bedeutung ist Ausdruck einer allgemeinen Politik, die darauf abzielt, den EU-Programmen und -Politiken bei den Empfängern und insbesondere beim europäischen Steuerzahler zu größerem Ansehen zu verhelfen. ECHO hat im Bereich der humanitären Hilfe eine Informationsstrategie, die sich auf alle Medienarten erstreckt, und für die Öffentlichkeitsarbeit gemeinsame Maßnahmen mit wichtigen Partnern entwickelt. Die Kommission hat sich dafür entschieden, ECHO mit einem eigenen Logo auszustatten, und es wird sehr auf die Kennzeichnung der humanitären Hilfsgüter mit dem Logo und einem Verweis auf diese Verträge geachtet.

5.43. Es steht außer Zweifel, daß die durch die Kommission finanzierte humanitäre Hilfe mittlerweile wesentlich mehr Profil gewonnen hat. Dennoch sollten folgende Punkte beachtet werden: a) Es gibt Anzeichen dafür, daß die eigene Identität, die ECHO verliehen wurde, Verwirrung stiftet: Nicht allen mit humanitärer Hilfe Befaßten ist klar, daß ECHO und die Europäische Kommission identisch sind. Das ECHO-eigene Logo ist fragwürdig - es ist anders als das Logo, das beispielsweise bei den von der GD VIII bereitgestellten Nahrungsmittelhilfelieferungen verwendet wird (75). In den Ländern, die unter das TACIS-Programm fallen, gibt es eher konkurrierende Werbemaßnahmen als eine gemeinsame Werbestrategie für die Aktivitäten der Kommission in ihrer Gesamtheit. b) Das Image von ECHO kann durch seine Vorgehensweise bei der Projektfinanzierung beeinträchtigt werden:

So finanzierte ECHO z. B. 1994 in Aserbaidschan den Beginn einer UNICEF-Impfkampagne, setzte seine Unterstützung jedoch 1995 nicht fort; stattdessen übernahm USAID die Aktion und erntete die Anerkennung dafür. Außerdem finanzierte ECHO 1994 eine Broschüre mit dem Titel "Grundarzneimittel für die Erste Hilfe", die in ganz Aserbaidschan mit dem ECHO-Logo und dem Vermerk "Finanziert durch ECHO" in Aseri und Russisch verbreitet wurde, versagte dann jedoch seine Unterstützung für die Folgeveröffentlichung "Grundarzneimittel für Krankenhäuser". Dadurch brachte sich ECHO nicht nur um die Wirkung, die durch unmittelbare Sichtbarkeit der Hilfe erzielt wird, sondern enttäuschte zudem die Regierung und die betreffenden Organisationen und erlitt dadurch einen Imageverlust. c) Es wurde mehr Aufmerksamkeit auf ECHO-Aufschriften und -Aufkleber vor Ort als auf die Gewährleistung einer wirksamen Medienstrategie zur Bekanntmachung der Maßnahmen der Kommission verwendet:

So gab es z. B. in Angola keinerlei Strategie für über die Aufkleber hinausgehende Werbemaßnahmen, aber die Kommission klagte darüber, daß das WEP das ganze Verdienst für sich in Anspruch nehme. Die Delegation, die über keinen Presseattaché verfügte, hatte auch nicht versucht, einen lokalen Journalisten für regelmäßiges Briefing und Bereitstellen von Informationsmaterial zu gewinnen. Der mit der Evaluierung der Programme in Aserbaidschan beauftragte Berater berichtete von ähnlichen Problemen. Schlußfolgerung 5.44. Die Evaluierungen, die im Auftrag von ECHO von Beratern durchgeführt werden, sind im allgemeinen zu sehr auf die Bewertung von Einzelvorhaben ausgerichtet, selbst wenn diese eindeutig Bestandteil umfangreicherer, mit anderen Geldgebern kofinanzierter Programme sind (siehe Ziffer 5.3).

Nur in sehr seltenen Fällen befassen sie sich mit den von den ECHO-Dienststellen selbst durchgeführten Maßnahmen. Unter diesen Umständen ist es äußerst schwierig, globale Schlußfolgerungen zu ziehen, und die durch die Evaluierungen gewonnenen nützlichen Erkenntnisse finden keinen deutlichen Niederschlag in späteren Maßnahmen. Das bestehende Feedback-Verfahren reicht nicht aus, um eine generelle Berücksichtigung der Schlußfolgerungen der Evaluierungen bei der Durchführung weiterer Maßnahmen zu ermöglichen. Mit Hilfe des vor kurzem von ECHO erstellten Evaluierungshandbuchs müßten sich jedoch Erfahrungen aus der Vergangenheit besser nutzen lassen (siehe Ziffer 5.4).

5.45. Die Partner nennen ECHO selten klare Parameter und Indikatoren, anhand deren sich ihre Leistungen und die Wirkung ihrer Tätigkeit kontrollieren und beurteilen lassen (siehe Ziffern 3.13, 5.3, 5.13 und 5.14, 5.26, 5.33). 5.46. Zur Stärkung der Unabhängigkeit der Evaluierungsfunktion wäre es besser, wenn die Kommission eine für Evaluierung zuständige Dienststelle außerhalb der operationellen Dienststellen einrichtet, die die Aktivitäten in den Bereichen humanitäre Hilfe, Rehabilitation und Entwicklung abdeckt. Dies würde auch zur Schaffung transparenterer als der heute üblichen Auswahlverfahren für Berater führen.

6. GESAMTSCHLUSSFOLGERUNG 6.1. Der Hof richtete seine Prüfung auf vier große Schwerpunktbereiche (siehe Ziffer 1.12), die Fragen der Klarheit der Politik der Europäischen Union im Bereich der humanitären Hilfe, der Kohärenz und Komplementarität der eingesetzten Instrumente, der Angemessenheit der Mittel im Hinblick auf die Ziele geplanter Maßnahmen sowie der Bewertung der durch die Maßnahmen erzielten Wirkung und der Berichterstattung über die Durchführung betrafen. Welche rechtlichen, operationellen, administrativen und finanziellen Schwierigkeiten auch immer in der langen Umstrukturierungsphase aufgetreten sein mögen - der Beitrag der Europäischen Union zu den internationalen Solidaritätsaktionen ist eine bedeutende Leistung, die den Dienststellen der Kommission als Verdienst anzurechnen ist.

Klarheit der Politik der Europäischen Union im Bereich der humanitären Hilfe 6.2. Die Kommission verfügt über ein finanzielles Gewicht und hat inzwischen einen Erfahrungsschatz angesammelt, die ihr eine erstrangige Stellung unter den mit humanitären Fragen befaßten internationalen Organisationen sichern. Wegen einer zu starken Aufsplitterung der einzelnen Komponenten der humanitären Hilfe (Soforthilfe, Flüchtlingshilfe, Rehabilitation, Wiederaufbau, Koordinierung innerhalb der Kommission und mit den Mitgliedstaaten, Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen, Zusammenarbeit mit den NRO, direkte oder indirekte Bereitstellung der Hilfen u.a.) fehlte jedoch Ende 1995 ein geeignetes Dokument zur Regelung aller mehr oder minder eng mit dem humanitären Bereich verbundenen Maßnahmen.

In Ermangelung eines solchen Gesamtdokuments wurden Verordnungen des Rates (oder Vorschläge) über zusammenhängende Bereiche vorgelegt, in denen Begriffe bzw. Termini verwendet wurden, die noch zu unklar oder widersprüchlich sind, um die Unsicherheit ausräumen zu können, die bei der Aufstellung der Aktionspläne und der Prüfung der Finanzierungsanträge zu beobachten war. Zur Klärung der Schwerpunkte und Grundsätze der Politik der Europäischen Union im Bereich der humanitären Hilfe wäre zu wünschen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber ein Dokument über eine allgemeine Politik, eine Art Charta der humanitären Hilfe, verabschiedet.

Dieses Dokument sollte nicht nur eine Verstärkung des inneren Zusammenhangs zwischen den Maßnahmen, die von den verschiedenen Kommissionsdienststellen durchgeführt werden, sondern auch die Schaffung der erforderlichen Grundlagen für eine bessere Abstimmung zwischen den Maßnahmen der Union und denen der Mitgliedstaaten ermöglichen (siehe Ziffern 2.4-2.10). Kohärenz und Komplementarität der Hilfen der Europäischen Union 6.3. Sowohl die Komplementarität als auch die Koordinierung zwischen den Hilfen der Union und denen ihrer Mitgliedstaaten sind weit davon entfernt, den Bestimmungen des Vertrags und den Entschließungen des Rates zu entsprechen.

Der Hauptgrund dafür liegt zweifellos in der Zurückhaltung, die die nationalen Verwaltungen in diesem Bereich an den Tag legen. Tatsächlich hatten die vierteljährlichen Sitzungen der für humanitäre Hilfen zuständigen nationalen Verwaltungen wenig konkrete Auswirkungen vor Ort (siehe Ziffern 2.19-2.22). Angemessenheit der eingesetzten Mittel 6.4. Die Einrichtung von ECHO erfolgte aus dem Bestreben der Kommission, die Europäische Union mit den erforderlichen Mitteln zur wirksamen Bekämpfung der immer größere Ausmaße annehmenden Krisen humanitärer Art auszustatten. Das Mandat, das ECHO erteilt wurde (siehe Ziffer 1.10), hatte folgende allgemeine Zielrichtungen:

Zusammenfassung der Verwaltungszuständigkeiten für die Abwicklung der Hilfe, Ausbau der Interventionsmöglichkeiten der Union, Verbesserung der Koordinierung mit anderen öffentlichen und privaten Geldgebern, Erleichterung der Mittelbereitstellung bei Krisen großen Ausmaßes. Zusammenfassung der Verwaltungszuständigkeiten 6.5. Intern war ECHO Ende 1995 noch von schwer zu koordinierenden Dienststellen umgeben und finanzierte Maßnahmen, die sich mit denen anderer Dienststellen überschnitten. Da die Verwaltungsverfahren der verschiedenen Dienststellen der Kommission nicht vereinheitlicht worden waren, war ECHO nach wie vor der einzige Dienst, der die Bestimmungen des Partnerschaftsrahmenvertrags konsequent anwendete (siehe Ziffern 3.8-3.12, 4.23 und 4.24).

Außerdem waren die Verfahren zur Prüfung der von den Partnern eingereichten Vorschläge für Hilfsmaßnahmen erst vor kurzem förmlich geregelt worden, und das Handbuch, das die Nutzung der aus den Projektevaluierungen gewonnenen Erfahrungen ermöglichen soll, lag noch nicht vor (siehe Ziffer 5.2). Ausbau der Interventionsmöglichkeiten 6.6. Die Kommission war trotz offensichtlich bestehenden Bedarfs nicht imstande gewesen, ECHO zur ordnungsgemäßen Wahrnehmung seiner Aufgaben mit einer ausreichenden Anzahl qualifizierter Bediensteter auszustatten. Dies gilt insbesondere für die Bediensteten vor Ort, die mit der Überwachung der globalen Pläne aus nächster Nähe und der Unterstützung der Partner beauftragt sind.

Ebenfalls hervorzuheben ist die Beeinträchtigung der Interventionsfähigkeit von ECHO durch den Zwang zur Befolgung von Personalverwaltungs- und Mittelausführungsvorschriften, die nicht für Maßnahmen konzipiert sind, bei denen Flexibilität und rasches Handeln Vorrang haben müssen (siehe Ziffern 4.4-4.10). Verbesserung der Koordinierung mit den anderen Geldgebern 6.7. Die praktischen Modalitäten der Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Vereinten Nationen stehen nach wie vor auf unsicheren Füßen. Zur Gewährleistung der notwendigen Abstimmung, Stabilität und Klarheit in den Beziehungen zu allen einschlägigen UNO-Organisationen wäre es zweckmäßig, eine globale Vereinbarung mit dem Generalsekretariat der Vereinten Nationen zur genauen Festlegung der Erfolgsaussichten und der praktischen Modalitäten der Zusammenarbeit mit allen Dienststellen der Kommission zu treffen (siehe Ziffern 2.23, 2.24 und 2.28).

Durch eine derartige Vereinbarung würden die besonderen Beziehungen zu den Vereinten Nationen geklärt werden. Außerdem würden sich die Beziehungen verbessern, wenn ECHO den operationellen Gegebenheiten der UNO-Organisationen, die sich ganz erheblich von denen der meisten Nichtregierungsorganisationen unterscheiden, in seinem Partnerschaftsrahmenvertrag stärker Rechnung tragen würde (siehe Ziffer 4.21). Bereitstellung umfangreicher Mittel 6.8. In einer besonders angespannten Lage konnte die Kommission etwas mehr als 2 Mrd ECU bereitstellen, in Zusammenarbeit mit einer Vielzahl von Partnern, die die entscheidende Bedeutung der auf diese Weise erhaltenen Hilfen allgemein anerkennen.

Die Krise in der Region der großen Seen in Afrika hat gezeigt, daß ECHO imstande war, im Rahmen einer Zusammenarbeit mit den UNO-Organisationen und anderen Partnern innerhalb angemessener Fristen beträchtliche Mittel bereitzustellen. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die Koordinierung mit den bilateralen Hilfen nicht zu gemeinsamen Großaktionen geführt hat (siehe Ziffer 2.21). Evaluierungs- und Berichterstattungsverfahren 6.9. Die zwischen 1992 und 1995 vorgenommenen Evaluierungen betrafen die Durchführung der Aktionen im Rahmen der einzelnen Verträge über Hilfsmaßnahmen.

Dabei erteilte ECHO den mit der Evaluierung betrauten Beratern nie den Auftrag, auch die Arbeitsweise seiner eigenen Dienststellen zu prüfen. Außerdem erfolgten die Evaluierungen, obwohl die Kommission globale Interventionspläne durchführt, nicht unter dem Blickwinkel einer Gesamtbewertung der Durchführung der einzelnen Pläne. Dies ist indessen die Ebene, auf der die Haushaltsbehörde bewerten kann, ob die bereitgestellten Mittel tatsächlich zur Erreichung der gesetzten Ziele beigetragen haben. Die Kommission muß folglich noch ein geeignetes Verfahren zur Berichterstattung über Inhalt und Wirkung der humanitären Hilfen einführen - eine Aufgabe, die die Jahresberichte von ECHO mit ihrem bislang im wesentlichen statistischen Ansatz nicht erfuellen können (siehe Ziffern 5.2 und 5.3).

Schlußbetrachtung 6.10. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen wäre es gewiß zweckmäßig, die Organisationsweise der humanitären Hilfen auf institutioneller Ebene zu überprüfen. Nach Festlegung der Leitprinzipien der humanitären Hilfen der Europäischen Union durch den Gemeinschaftsgesetzgeber sollte insbesondere festgestellt werden, ob die Frage der Finanzierungsquellen nicht von der Frage der Durchführung der Maßnahmen getrennt werden sollte. 6.11. Vielleicht wäre es möglich, die Krisenanalyse, die Genehmigung der globalen Interventionspläne der Union und die Verwaltung der Mittel (aus dem Gesamthaushalt oder aus den EEF) der Kommission vorzubehalten, während die Durchführung, Überwachung und Evaluierung der Vorhaben einem Amt mit operationellem Charakter übertragen werden könnten, vergleichbar mit jenem Amt, dessen Gründung bei der Einrichtung von ECHO (siehe Ziffer 1.7) ins Auge gefaßt worden war.

Die Tätigkeit eines solchen Amtes müßte selbstverständlich auf einer Arbeitsregelung fußen, die in seiner Satzung festgelegt ist und den Erfordernissen der humanitären Hilfe tatsächlich gerecht wird. In diesem Zusammenhang ist der Regelung für die Personalverwaltung besondere Aufmerksamkeit zu schenken (siehe Ziffer 4.7). Außerdem müßte das Amt einem Aufsichtsrat unterstellt werden, der eine echte Disziplinarbefugnis gegenüber den Leitungsorganen ausübt, und über die Erfuellung seiner Aufgaben Rechenschaft ablegen. Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 20. Februar 1997 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof Bernhard FRIEDMANN Präsident Abkürzungen >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Endnoten (1) Nach dem Eingliederungsplan des Gesamthaushaltsplans für 1996. (2) Von ECHO sichergestellte Verwaltung, mit Ausnahme der Haushaltslinie B7-212 "Hilfe für entwurzelte Bevölkerungsgruppen". (3) Beispielsweise die Mitgliedstaaten, verschiedene Organisationen der Vereinten Nationen, Nichtregierungsorganisationen oder gewerbliche Unternehmen. (4) Die Kommission hat in diesem Zusammenhang ihre Dienststellen angewiesen, die Koordinierung der Maßnahmen ihrer Partner zu verbessern (siehe Ziffer 1.10 c)).

(5) Amt des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR); Welternährungsprogramm (WEP); Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (UNICEF); Weltgesundheitsorganisation (WGO). (6) Resolution 46/182 vom 19. Dezember 1991. (7) Friedenserhaltende und friedensstiftende Maßnahmen. (8) Mandat, das ECHO am 6. November 1991 von der Kommission erteilt wurde. (9) SEK(94) 2164, E 2473/94. (10) Verordnung (EG) Nr. 1257/96 vom 20. 6. 1996 zur humanitären Hilfe, ABl. L 163 vom 2. 7. 1996. (11) Verordnung (EG) Nr. 2258, ABl. L 306 vom 28. 11. 1996. (12) In seinen Entschließungen äußerte sich der Rat zwischen 1991 und 1994 zu Fragen wie der Definition der humanitären Soforthilfen, der Kriterien für die Hilfegewährung, der Koordinierung der Maßnahmen mit denen der Mitgliedstaaten und der Vereinten Nationen, der Weiterleitung der Hilfe über die NRO, der Risikoverhütung, der Wiederaufbau- und Rehabilitationsmaßnahmen u. a.

(13) Gemeinsame Standpukte gemäß Artikel J.2 und J.3 des Vertrags über die Europäische Union betreffend beispielsweise Angola, Ruanda und Anti-Personen-Minen. (14) Verordnung (EG) Nr. 1257/96 des Rates vom 20. Juni 1996 über die humanitäre Hilfe; ABl. L 163 vom 2. 7. 1996. (15) ABl. 306 vom 28. 11. 1996. (16) In einer Mitteilung über Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung vom 30. 4. 1996 (KOM(96) 153 endg.) schlägt die Kommission die Formulierung einer kohärenten Politik in dieser Frage vor, erachtet ihre Umsetzung in der Praxis allerdings für schwierig. (17) Bis einschließlich zum Haushaltsjahr 1995 wurden diese Mittel in Artikel B7-302 eingesetzt.

Im Haushaltsplan 1996 wurden sie zwar in Teileinzelplan B7 Artikel 212 über humanitäre Hilfe (60,0 Mio ECU als Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen) eingesetzt, aber dennoch weiterhin durch die GD I verwaltet. (18) Artikel 130 u Absatz 1: Die Politik der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit, die eine Ergänzung der entsprechenden Politik der Mitgliedstaaten darstellt, fördert - die nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Entwicklungsländer, insbesondere der am meisten benachteiligten Entwicklungsländer; - die harmonische, schrittweise Eingliederung der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft; - die Bekämpfung der Armut in den Entwicklungsländern.

(19) Artikel 130 u Absatz 3: Die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten kommen den im Rahmen der Vereinten Nationen und anderer zuständiger internationaler Organisationen gegebenen Zusagen nach und berücksichtigen die in diesem Rahmen gebilligten Zielsetzungen. (20) Direkte Verbuchungsstelle in nicht zu diesem Zweck vorgesehenen Haushaltslinien oder Freistellung ruhender Mittel für ihre Übertragung auf Soforthilfen nach Stellungnahme des AKP-EWG-Rates. (21) Im Falle von Liberia wurden drei der neun Beschlüsse, die sich insgesamt auf 9 Mio ECU bezifferten, am gleichen Tag gefaßt. (22) Interinstitutionelle Vereinbarung vom 29.

Oktober 1993 über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens; ABl. C 331 vom 7. 12. 1993. (23) Siehe Ziffer 13.2 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1993, ABl. C 327 vom 24. 11. 1994; Ziffern 11.7 und 11.8 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1994, ABl. C 303 vom 14. 11. 1995. (24) Siehe Arbeitsdokument Nr. 2 Bereitstellung der Reserve für Soforthilfen. Berichterstatter J. Colom i Naval, Haushaltsausschuß, Doc FR\DT\290\290286 vom 1. März 1996. (25) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1992, Ziffern 12.71-12.79; ABl. C 309 vom 16. 11. 1993. (26) ABl.

L 166 vom 5. 7. 1996. (27) Artikel 130 x Absatz 1: Die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten koordinieren ihre Politik auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit und stimmen ihre Hilfsprogramme, auch in internationalen Organisationen und auf internationalen Konferenzen, ab. Sie können gemeinsame Maßnahmen ergreifen. Die Mitgliedstaaten tragen erforderlichenfalls zur Durchführung der Hilfsprogramme der Gemeinschaft bei. (28) Im Hinblick darauf sollte die Entschließung des Rates vom 1. Juni 1995 über die Komplementarität zwischen den Entwicklungspolitiken und -maßnahmen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten rasch zur Festlegung "gemeinsamer sektoraler Leitlinien für die humanitäre Hilfe" führen.

(29) Siehe auch den Abschlußbericht über das Pilotvorhaben zur operationellen Koordinierung zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten - Vorschläge zur Vertiefung und allgemeineren Verbreitung der operationellen Koordinierung; KOM(95)700 endg. vom 15. 12. 1995. (30) Entschließung des Rates vom 28. 11. 1991, Ziffer 5. (31) Das WEP sorgt für die Grundnahrungsmittellieferungen und ECHO für zusätzliche Lieferungen in Form von Familienpaketen oder Lieferungen zusammengesetzter Nahrungsprodukte. (32) European Community Task Force. (33) International Management Group - Infrastructure for Bosnia-Hercegovina (IMG-IBH).

Die Gruppe wurde am 16. 7. 1993 von der internationalen Konferenz für das ehemalige Jugoslawien (ICFY) im Rahmen des UNHCR eingesetzt. Die Kommission nahm Mittelbindungen in Höhe von 20 Mio ECU zur Deckung der Betriebskosten der IMG-IBH bis Ende 1995 vor. (34) Durch vier zwischen Juni und August 1994 von ECHO unterzeichnete Verträge wurden dem UNHCR 73 Mio ECU, d. h. etwa 34 % seiner Mittel, gewährt. Über einen Zusatzvertrag erhielt das UNHCR Anfang 1995 weitere Mittel in Höhe von 25 Mio ECU. (35) Das Mandat des HCR sah nicht vor, die Frage der Vertriebenen in Ruanda zu erörtern. (36) Artikel 130 u und 130 y des Vertrags über die Europäische Union.

(37) Als der globale Plan Anfang 1994 aufgestellt wurde, waren 60,9 Mio ECU für Rehabilitationsmaßnahmen gebunden. Von diesem Betrag waren 25,8 Mio ECU für die Sonderinitiative für Afrika im Zeitraum von Mai bis Dezember 1993 bestimmt. (38) Unidade de Coordinação de Ajuda Humanitaria (UCAH), Vertretung der DHA in Angola. (39) Die wichtigsten Ziele des Beschlusses waren folgende: a) Förderung der Hilfe für Bosnien-Herzegowina in Anbetracht des großen Bedarfs in dieser Republik; b) Fortsetzung der Nahrungsmitteldirekthilfe-Programme der ECTF in Kroatien, wo diese auf Ersuchen des UNHCR den gesamten Grundnahrungsmittelbedarf decken sollte; c) Fortsetzung der Direkthilfemaßnahmen in Serbien und Montenegro.

(40) Beispielsweise Flüchtling, Vertriebener, Sozialfall o. a. (41) Beispielsweise wurde die Beschaffung einer Wasserpumpe, die für eine Klinik in Angola unerläßlich war, aus dem Ausgabenplan einer NRO gestrichen. In einem anderen Fall im selben Land wurde die beantragte Zahl der zur Unterbringung der Menschen benötigten Zelte nicht in voller Höhe genehmigt, während ECHO andererseits auf der Finanzierung von Decken bestand, die nicht gebraucht wurden. (42) Siehe Ziffern 11.29-11.57, Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995, ABl. C 340 vom 12. 11. 1996. (43) Zum amtlichen Umrechnungskurs vom Dezember 1993 (2,158820).

(44) Ruanda, Burundi, Tansania und Zaire. (45) Siehe den Bericht "Grundprinzipien und Abgrenzungskriterien für die Organisation und Funktionsweise des Außendienstes der Kommission" der vom Generalsekretär der Kommission geleiteten Arbeitsgruppe zur Untersuchung des langfristigen Bedarfs des Außendienstes der Kommission. (46) Ziffer 13.57 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1990; ABl. C 324 vom 13. 12. 1991. (47) Sogenannter "Vertrag über eine Hilfsmaßnahme" oder "Maßnahmenvertrag". (48) Beim gegenwärtigen System wird das Wechselkursrisiko vom Partner getragen, weil die Umrechnung der Ausgaben in Ecu bei der Abrechnung erfolgt.

Es kann durch die Reserve gedeckt werden, wenn diese nicht bereits für andere Zwecke verwendet wurde. (49) Bei den vom EEF finanzierten Maßnahmen darf ihre vorgesehene Hoechstlaufzeit von 180 Tagen gemäß Artikel 254 des vierten Abkommens von Lomé überschritten werden, wenn es die Umstände erfordern. (50) In einem Fall akzeptierte ECHO sogar einen Bericht über eine Maßnahme, die vorher von einem Mitgliedstaat finanziert wurde. (51) Seite 61 des Gesamtberichts "Die internationale Antwort auf Konflikte und Völkermord: Lehren aus den Erfahrungen in Ruanda", Gemeinsame Evaluierung der Soforthilfe für Ruanda, März 1996.

(52) Beispielsweise 3 800 ECU/Monat für qualifiziertes ausländisches Personal. (53) Erläuterungen in diesem Sinne gab ECHO in einem Schreiben vom 14. 1. 1994 an die Präsidentin von Caritas Dänemark, von dem eine Kopie an sämtliche Partner von ECHO entsandt wurde. (54) Bei einem Projekt für die Lieferung medizinischer Hilfsgüter an die Mongolei erhielt die beauftragte NRO 3 800 ECU/Monat, während sie ihren Mitarbeitern nur 1 000 ECU/Monat auszahlte. Die übrigen Kosten je ausländischer Mitarbeiter beliefen sich nicht auf 2 800 ECU/Monat. (55) Beispielsweise 280 ECU/Monat für einen Arzt.

(56) Dabei handelt es sich um Zinsen aus der Kapitalanlage von Vorschüssen, die von der Kommission gezahlt wurden. (57) Siehe SEK(94) 1924 vom 18. November 1994, Ziffer 17. (58) Manche dieser Maßnahmen decken mehrere Verträge ab. (59) Der Gesamtwert der 19 Verträge beläuft sich auf 52 Mio ECU; 15 dieser Verträge, die sich insgesamt auf 48,5 Mio ECU beziffern, betreffen die Lieferung verteilungsfertiger Lebensmittelpakete an Serbien. (60) Mitte 1995 fanden die bedeutendsten Direkthilfemaßnahmen der Gemeinschaft statt. Später wurde (durch die GD VIII, nicht durch ECHO) eine großangelegte Nahrungsmittelhilfeaktion in Angola parallel zu den Maßnahmen des WEP durchgeführt.

(61) Ein großes Problem ist die Qualität der Dateneingabe in das System, die von Faktoren wie der Persönlichkeit der Verwalter der örtlichen Lagerhäuser abhängt. Außerdem ist die Feststellung des Verbleibs von Lieferposten wie Kleidungs- oder Schuhballen (die in unterschiedlichen Stadien durch Gewicht, Einheiten oder Volumen gekennzeichnet sein können) schwierig. Das IKRK hat ein zufriedenstellendes Kontrollsystem, aber das Ausmaß seiner Aktionen ist erheblich geringer als beim UNHCR und beim WEP, wodurch die Aufgabe erleichtert wird. (62) Um sicherzustellen, daß seine humanitären Maßnahmen wenigstens einigermaßen rasch vonstatten gehen, sieht sich das WEP ziemlich oft gezwungen, einige seiner Lieferungen umzuleiten und die auf diese Weise erfolgten Entnahmen dann über die für die humanitären Hilfen bestimmten Finanzierungen zu ersetzen.

Durch dieses Ausgleichssystem ist ein Teil der Schwierigkeiten bedingt, die die Geber mit der materiellen Kontrolle der Hilfssendungen haben. (63) Diese Kosten sind unter der Bezeichnung ITSH (Internal Transport, Storage and Handling - Interne Beförderung, Lagerung und Handhabung) bekannt. Es handelt sich um geschätzte [pauschale] Kosten, die für jede Krise auf der Grundlage von Jahresetats berechnet werden. Eine Abstimmung mit den tatsächlichen Kosten der Einzelmaßnahmen erfolgt nicht. (64) Der Konflikt in Angola währt schon lange, und bis vor kurzer Zeit war es noch nicht Aufgabe des UNHCR, in einem Land in Krisensituation tätig zu werden.

(65) Insbesondere bei der Festlegung der finanzierungswürdigen Kosten und der Modalitäten ihrer Überprüfung. (66) Die operationellen Konzepte der NRO sind unterschiedlich. Manche werden von ihrer europäischen Zentrale aus straff gelenkt, andere wie das Rote Kreuz oder Caritas sind viel stärker dezentralisiert. (67) Die Prüfungsberichte über die untersuchten Einzelprojekte sind der Kommission übermittelt worden (Anhang 2). (68) Das System SINCOM für den Gesamthaushaltsplan und das System OLAS für den EEF. (69) Diese Kosten belaufen sich auf 0,4 % der evaluierten Hilfen. (70) Bis Ende 1995 waren ausdrücklich als Programmevaluierungen konzipierte Bewertungen in Armenien und Aserbaidschan, Georgien und Nordirak durchgeführt worden.

(71) Kuba, Haiti, Südsudan. (72) Man kann die Auffassung vertreten, daß die Berater, da ECHO diese Evaluierungen in Auftrag gibt und bezahlt, nicht unabhängig genug sind, um über die Leistung von ECHO zu befinden. Es sind jedoch interne Evaluierungen, und die Erfahrung lehrt, daß die Bemerkungen der Berater, wo diese sich in der Praxis äußern, in hohem Maße zutreffend sind. Das Problem der Unabhängigkeit würde durch die Beachtung der in Ziffer 5.5 gemachten Vorschläge weitgehend gelöst. (73) Ein Berater führte in einer Reihe von Evaluierungsberichten folgendes aus: "Mit jedem Projektvorschlag sollte ein Dokument vorgelegt werden, in dem die Ziele, die Strategie und die spezifischen Zielgruppen der Maßnahme beschrieben sind, vor allem, wenn diese Teil eines allgemeinen Programms ist.

Die Berater sollten vor Antritt ihrer Reise im Besitz dieses Dokuments sein, um die Evaluierung wirklich im Hinblick auf die Erreichung der gesetzten Ziele durchführen zu können." Diese Ausführungen stammen von Mai 1995. (74) Ehemalige Jugoslawische Republik Mazedonien. (75) Das WEP versuchte, das Problem mit Hilfe der britischen Verwaltungsbehörde für die Entwicklung der überseeischen Gebiete durch den Erwerb von 4 Mühlen im August 1994 zu lösen. Aus Gründen, die bei der gemeinsamen Evaluierung nicht geklärt werden konnten, blieben die Mühlen jedoch unbenutzt in einem Lagerhaus stehen.

(76) Der Bericht über die gemeinsame Evaluierung gelangte zu dem Schluß, daß dies erhebliche ökologische Auswirkungen für die knappe Ressource hatte. (77) Das bedeutet nicht, daß die Bewertungen unrichtig waren, aber sie sind zwangsläufig ungenau. (78) International Dispensary Association. (79) Die Tatsache, daß das Logo die europäische Flagge zeigt, reicht nicht für eine unmittelbare Assoziation mit der Kommission, da die Flagge auch von Einrichtungen außerhalb des Kommissionsrahmens viel benutzt wird. ANHANG 1 >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANHANG 2 >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Quelle: Europäischer Rechnungshof.

ANHANG 3 >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANHANG 4 >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANHANG 5 ORGANISATIONSPLAN DES AMTS FÜR HUMANITÄRE HILFE DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFT (ECHO) Stand: 30. 4. 1996 >VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD> >ANFANG EINES SCHAUBILD> Quelle: Kommission, ECHO.>ENDE EINES SCHAUBILD> ANHANG 6 >VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD> >ANFANG EINES SCHAUBILD> Quelle: ECHO-Stellenplan zum 30. 4. 1996.>ENDE EINES SCHAUBILD> ANTWORTEN DER KOMMISSION 1. EINLEITUNG Gesamtrahmen der humanitären Hilfe 1.1. In den Zahlen, die der Rechnungshof für die effektiven Aufwendungen der Kommission für humanitäre Hilfe angibt, Anhang 1 inbegriffen, sind auch einige Haushaltslinien enthalten, die von der GD IA (B7-542), der GD IB (B7-302, B7-212) und der GD VIII (6.

EEF - Artikel 204 und NRP, 7. EEF - Artikel 255) verwaltet werden und nicht die humanitäre Hilfe betreffen. Dennoch ist bei der humanitären Hilfe, wie sie der Rat, das Europäische Parlament und die Kommission verstehen und wie sie derzeit in Kapitel B7-21 des Haushaltsplans und in Artikel 254 des Abkommens Lomé IV definiert ist, in der Tat eine enorme Zunahme zu verzeichnen. 1.4.-1.6. Die Kommission weist erneut auf die wichtige Rolle hin, die die NRO bei der Organisation der Hilfemaßnahmen vor allem deshalb spielen, weil sie unverzüglich tätig werden können. Hinsichtlich der gegenwärtigen Schwierigkeiten der Abteilung für humanitäre Angelegenheiten (DHA) ist die Kommission völlig einer Meinung mit dem Rechnungshof.

Bei dieser Gelegenheit darf sie auf ihre Bemühungen um eine Intensivierung der Zusammenarbeit mit dem DHA in folgenden Bereichen hinweisen: Rationalisierung der Verfahren für Aufrufe an Militär und Zivilschutz zur Leistung von Soforthilfe in Katastrophengebieten (Einsatz von Militär- und Zivilschutzmaterial - Military and Civil Defence Assets, MCDA); Katastrophenschutz (Disaster Preparedness); Initiative "reliefweb" (Informationen über den humanitären Sektor im Internet). Auch die gemeinsam mit dem DHA durchgeführten Evaluierungsmissionen im Nahrungsmittel- und im medizinischen Bereich seien hier erwähnt.

Prüfung durch den Hof 1.13. Die Kommission möchte den Anteil der verschiedenen Schauplätze an den humanitären Maßnahmen genauer angeben: Afghanistan 0,2 %, Angola 4 %, ehemaliges Jugoslawien 64,7 %, Ruanda 26,9 %. Außerdem hat die Kommission gemäß der Initiative des Rechnungshofes von 1994 im Laufe des Jahres 1996 weiter 74 Partner an Ort und Stelle befragt. Die dabei gewonnenen Auskünfte zeigen, daß sich die Einstellung der NRO gegenüber ECHO sehr viel günstiger entwickelt hat. 2. GEMEINSCHAFTSKONZEPT FÜR DIE HUMANITÄRE HILFE Interventionsstrategie der Europäischen Union 2.1. Nach Auffassung der Kommission ist die von der Europäischen Gemeinschaft verfolgte politische Linie, die von vor 1996 datiert, klar definiert.

Berücksichtigt wurde sie namentlich in dem Beschluß der Kommission über die Schaffung des Amtes für humanitäre Hilfen der Europäischen Gemeinschaft, in den entsprechenden Verfahren und im Partnerschaftsrahmenvertrag, den die Kommission selbst genehmigt hat und der nicht nur Rechts- und Verwaltungsvorschriften, sondern auch Bestimmungen enthält, die dem politischen Bereich angehören. Nach der Verabschiedung der Verordnung 1257/96 vom 20. Juni 1996 über die humanitäre Hilfe (die nach dem Mitentscheidungsverfahren in vollem Einvernehmen mit dem Europäischen Parlament angenommen wurde) durch den Rat ist diese politische Linie der Europäischen Gemeinschaft im humanitären Bereich heute außerdem kodifiziert, und zwar in den Erwägungsgründen der genannten Verordnung, in denen die Grundsätze und Leitlinien enthalten sind, an denen sich die Maßnahmen der Gemeinschaft orientieren müssen.

Die humanitäre Hilfe der Europäischen Gemeinschaft ist gegenwärtig gekennzeichnet durch klare Ziele und Grundsätze und durch eine eindeutige Festlegung der Finanzmittel (Kapitel B7-21) durch die Haushaltsbehörde (Rat, Europäisches Parlament) im Rahmen der Genehmigung des Haushalts der Europäischen Gemeinschaften wie auch der administrativen und operationellen Instrumente; das gilt sowohl für den internen Bereich (Planung und Umsetzung sind innerhalb der Kommission die Aufgabe eines einzigen Dienstes: ECHO) als auch für den externen (Partner der Kommission im humanitären Bereich, das heißt die NRO, die humanitären Organisationen, die Organisationen der Vereinten Nationen und die spezialisierten Organisationen der Mitgliedstaaten).

2.2. Der Rat hat über Art, Verfahren und Ziele der humanitären Hilfe niemals einen gemeinsamen Standpunkt angenommen. Die einzige operationelle gemeinsame Aktion des Rates im Bereich der humanitären Hilfe wurde Ende 1993 angenommen (Beschluß 93/603/GASP); dabei ging es um eine Unterstützung der Beförderung der humanitären Hilfe in Bosnien-Herzegowina mit 34 Mio. ECU. 2.4. Die Kommission verweist nachdrücklich auf den letzten Erwägungsgrund der Verordnung (EG) 1257/96 des Rates vom 20. Juni 1996 über die humanitäre Hilfe; dort heißt es: "Für die humanitäre Hilfe der Gemeinschaft, die aus dem Gesamthaushaltsplan der EG finanziert wird, sind die Durchführungs- und Verwaltungsmodalitäten festzulegen.

Für die Soforthilfemaßnahmen nach dem . . . in Lomé unterzeichneten vierten AKP-EWG-Abkommen. . ., gelten weiterhin die in diesem Abkommen festgelegten Verfahren und Modalitäten". Infolgedessen hält sich die Kommission bei den aus dem EEF finanzierten Hilfen und den aus dem Gesamthaushalt finanzierten Hilfen an dieselben Grundsätze und Leitlinien und macht unterschiedslos Gebrauch von dem Partnerschaftsrahmenvertrag, gleichgültig, ob die Mittel aus dem Gesamthaushalt oder aus dem EEF stammen. Allerdings werden die Hilfe nach unterschiedlichen Verfahren abgewickelt (je nach der Herkunft der Mittel Anhörung des Ausschusses für die humanitäre Hilfe oder des Ausschusses für den EEF).

2.6. Im 4. Erwägungsgrund der Verordnung 1257/96 heißt es eindeutig "die humanitäre Hilfe kann Voraussetzung für Entwicklungs- oder Wiederaufbaumaßnahmen sein und" kann in diesem Fall "kurzfristige Rehabilitationsmaßnahmen beinhalten". Mit dieser Verordnung wurde bestätigt, was bei ECHO schon vor ihrer Verabschiedung gängige Praxis war, nämlich daß die Maßnahmen nicht über eine kurze Frist hinaus im Rehabilitations- oder Wiederaufbauprozeß stecken bleiben und das Amt vielmehr darauf bedacht ist, sich zurückzuziehen, sobald die Bedingungen es zulassen. Diese rigorose Wahrung seiner Grenzen hat dem Amt von seiten der NRO, die Finanzierung beantragen, schon häufig Kritik eingetragen.

Durch die enge Zusammenarbeit des Amts für Humanitäre Hilfe, vor allem mit den Dienststellen der Kommission, wurden deren Maßnahmen und die der Mitgliedstaaten erheblich rationalisiert. Die besten Beispiele sind die Aktionen der Gemeinschaft in Mozambik, Somalia, Liberia und Haiti sowie gegenwärtig im ehemaligen Jugoslawien und in Angola. Das jüngste Beispiel für einen Übergang von der humanitären Hilfe zur Rehabilitation ist die Maßnahme der Kommission in Mozambik, wo sich ECHO vollständig zurückgezogen und das Feld den Entwicklunginstrumenten überlassen hat. 2.7. Etwaige Widersprüche zwischen der Verordnung für entwurzelte Bevölkerungsgruppen und der über humanitäre Hilfe sollen bei der Annahme der erstgenannten Verordnung durch eine gemeinsame Erklärung des Rates und der Kommission aufgehoben werden.

2.8. Die Kommission ist sich der vom Rechnungshof angesprochenen Probleme bewußt und hat zwecks größerer Kohärenz in der Arbeit der einzelnen Instrumente eine "Permanent InterServiceGroup" (PISG) eingesetzt. Das Amt für humanitäre Hilfe arbeitet also mit den anderen zuständigen Dienststellen im Geist der Komplementarität und der Synergie bereits eng zusammen. Die Mitteilung der Kommission vom 30. April 1996 (KOM(96)/153 endg.) über Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung zielt ebenfalls auf ein verstärktes Zusammenwirken der Kommissionsdienststellen ab. In diesem Kontext werden für eine Reihe von "Risiko"-Ländern "Task Forces" eingesetzt, die den Rahmen für umfassende Maßnahmen abstecken und bei der Inanspruchnahme der entsprechenden Haushaltslinien für Kohärenz sorgen sollen.

2.9. und 2.10. Den Versuch einer klaren Formulierung, die den Bestimmungen des Artikels 130 u Absatz 1 und 3 des Vertrags entspricht, unternahm der Rat am 20. Juni 1996 mit der Annahme der Verordnung (EG) Nr. 1257/96 über die humanitäre Hilfe, in der die Grundsätze, Ziele und Leitlinien, an denen sich die humanitäre Hilfe orientieren muß, dem Wunsch des Rechnungshofs entsprechend festgelegt sind. Da das Europäische Parlament im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens an der Annahme dieser Verordnung beteiligt war, ist davon auszugehen, daß die dort festgelegten Grundsätze der Vorstellung entsprechen, den die drei beteiligten Institutionen (Rat, Parlament und Kommission) von der Politik der Europäischen Gemeinschaft im Bereich der humanitären Hilfe haben.

Entscheidungsmechanismen und Aufsplitterung der Finanzmittel 2.11. Die Kommission wendet für die vom EEF und die aus dem Gesamthaushalt finanzierten Hilfen dieselben Grundsätze, Leitlinien und Verwaltungsinstrumente an. Lediglich in der Art und Weise, wie die Mitgliedstaaten konsultiert und an den Entscheidungen beteiligt werden, ist wegen der besonderen Konsultationsverfahren des EEF-Ausschusses unterschiedlich (siehe Ziff. 2.4.). 2.13. Die hier beschriebene Situation trifft für die Jahre 92 und 93 zu. Die damalige Praxis bestand darin, auf Anträge der NRO oder anderer Organisationen für Soforthilfemaßnahmen unverzüglich zu reagieren, noch ehe ein Aktionsplan aufgestellt war.

Auch wenn man davon ausgehen kann, daß die Verwaltungsaufgaben von ECHO durch dieses Verfahren erschwert wurden, konnte die Kommission diese Aufgaben ohne Verzögerung erfuellen. Seit der Einführung von Gesamtplänen für von chronischen Krisen betroffene Regionen haben sich derartige Lösungen erübrigt. 2.14.-2.16. Tatsächlich hat die Erfahrung der letzten Jahre (1993 bis 1996) gezeigt, daß die Mittelausstattung des Kapitels B7-21 nicht ausreicht, um den vom Rat getroffenen politischen Entscheidungen, den vom Parlament zum Ausdruck gebrachten Wünschen und den Verpflichtungen der Kommission nachzukommen.

Auf diese Weise sieht sich die Kommission mitten im Haushaltsjahr zu langen und schwerfälligen Verfahren genötigt, um die Bereitstellung der Soforthilfereserve zu erwirken. Diese nachträglichen Mittelaufstockungen, durch die wegen ihrer Verzögerung die humanitären Aktionen beeinträchtigt werden können, sind eine der Hauptursachen zum einen für die Konzentration von Finanzierungsbeschlüssen und Mittelbindungen am Jahresende und zum anderen für den geringen Ausschöpfungsgrad bei den Zahlungsermächtigungen. In diesem Zusammenhang hat ECHO wiederholt und mit Nachdruck darauf hingewiesen, daß erstens das Verfahren zur Bereitstellung der Soforthilfereserve verbessert und zweitens eine raschere und vorrangige Inanspruchnahme der von der Kommission nicht verwendeten Haushaltsmittel ermöglicht werden muß.

Kommission und Parlament haben sich stets dafür ausgesprochen, von Anfang an über einen angemesseneren Etat verfügen zu können. 2.17. Die humanitäre Hilfe kann Nahrungsmittellieferungen für Katastrophenopfer umfassen (zwischen 35 und 48 % der ECHO-Mittel), immer aber im Zusammenhang mit humanitärer Hilfe. Zwecks größerer Klarheit enthält Kapitel B7-21 (früher B7-51) seit 1993 eine Haushaltslinie "Nahrungsmittelsoforthilfe" (B7-511), die eindeutig für humanitäre Zwecke bestimmt ist. Ebenfalls um der Klarheit willen, wurde diese Linie von der Haushaltsbehörde im Rahmen des Vorentwurfs für den Haushaltsplan 1996 schließlich aufgehoben und die vorhandenen Mittel auf die Linie B7-210 übertragen.

Komplementarität und Koordinierung mit den Hilfen der Mitgliedstaaten 2.19. Die Kommission stimmt mit dem Rechnungshof darin überein, daß die Koordinierung mit den Mitgliedstaaten in bezug auf die Mittel weiterentwickelt werden muß. 2.20. Die Kommission ist sich dessen bewußt, daß dieser Bereich trotz zahlreicher seit den siebziger Jahren verabschiedeter Entschließungen und Schlußfolgerungen des Rates zur Frage der Koordinierung unzureichend entwickelt ist und daß Kommission und Mitgliedstaaten ihm in den kommenden Jahren ihre Aufmerksamkeit widmen müssen, denn die Koordinierung weist bedeutende Schwachstellen auf.

Da sie in der Verordnung 1257/96 des Rates als einer der Grundsätze aufgeführt ist, der "die Grundlage für die Effizienz der humanitären Hilfe der Gemeinschaft" bilden soll, hat die Kommission dem Ausschuß für humanitäre Hilfe im Oktober 1996 ein Papier und einen Arbeitsplan für diesen Koordinierungsbereich vorgelegt. Kasten I: ECTF - European Community Task Force, Zagreb Die ungenaue Vorstellung, die einige Vertreter der Mitgliedstaaten von der ECTF haben, zeigt letztlich, wieviel Verwirrung (informelle) Strukturen im humanitären Bereich, die von den Mitgliedstaaten (in diesem Fall von den Staats- und Regierungschefs anläßlich des Europäischen Rats von Birmingham im Oktober 1992) geschaffen werden, gerade bei den Mitgliedstaaten selbst stiften können.

2.22. Die Bemerkungen des Rechnungshofes zu den vierteljährlichen Sitzungen, die vor der Verabschiedung der Verordnung Nr. 1257/96 durch den Rat in Sachen humanitäre Hilfe abgehalten wurden, sind zutreffend. Seit der Einsetzung des Ausschusses für humanitäre Hilfe finden diese Sitzungen nicht mehr statt. Gleichwohl hatte die Kommission schon vor der Annahme der Verordnung konkrete Schritte unternommen, um eine bessere Koordinierung mit den Mitgliedstaaten herbeizuführen: Aufforderung an die Mitgliedstaaten, sich ihr bei Evaluierungsmissionen anzuschließen, systematische Abstimmung mit den Vertretern der Mitgliedstaaten bei Missionen vor Ort, Übermittlung des "14-Punkte-Telex" an das DHA in Genf mit Kopie an die Kommission.

Die Kommission verfügt gegenwärtig über eine Datenbank, in der fast ¾ aller Maßnahmen der Mitgliedstaaten erfaßt sind. Im übrigen ist die Kommission, wie bereits unter Ziffer 2.20 angedeutet, der Auffassung, daß im Bereich der Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission in den kommenden Jahren noch viel zu tun ist, und will sich weiter darum bemühen. Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen und internationalen Organisationen 2.23. Die Meinung des Rechnungshofs, daß über die Modalitäten der Umsetzung der Zusammenarbeit mit den Organisationen der Vereinten Nationen und anderen internationalen Organisationen auf höchster Ebene entschieden werden muß, teilt die Kommission nicht.

Sie betrachtet dieses Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Organisationen der Vereinten Nationen und dem IKRK als sehr positiv, was von den Partnern auch bestätigt wurde. Außerdem haben diese Organisationen die Prinzipien, die die Beziehungen zwischen der Kommission und ihren Partnern im Bereich der humanitären Hilfe regeln, sowie die Modalitäten der Durchführung der Zusammenarbeit mit der Unterzeichnung des Partnerschaftsrahmenabkommens (HCR am 13. Dezember 1993 und IKRK am 18. Mai 1993) angenommen. 2.24. Wie der Rechnungshof anführt, bemüht sich die Kommission über eine im November 1994 eingesetzte hochrangige Arbeitsgruppe (Permanent Interservice Group "PISG") darum, Art und Methoden der Zusammenarbeit mit den internationalen Organisationen und vor allem mit den UNHCR genauer zu definieren.

Inzwischen ist die Gruppe in ihrer Arbeit vorangekommen. Gerade im Rahmen dieser Arbeit wurde die Erweiterung des ECHO-Mandats zwecks Finanzierung von zivilen Schutzmaßnahmen erörtert, die schließlich in Artikel 2g) der Verordnung Nr. 1257/96 des Rates über die humanitäre Hilfe auch vorgesehen ist. Die Kommission ist mit der Arbeit dieser dienstübergreifenden Gruppe vollauf zufrieden, wenngleich Verbesserungen immer noch möglich sind. 2.25. Die Zusammenarbeit zwischen UNHCR und ECHO im ehemaligen Jugoslawien und in der Region der Großen Seen beruht auf ein und demselben Prinzip: Anerkennung des Mandats des UNHCR vor allem hinsichtlich des Schutzes der Flüchtlinge; daß ECHO in der Zusammenarbeit mit dem UNHCR an den beiden Krisenschauplätzen unterschiedliche Wege beschreitet, erklärt sich aus folgenden Umständen: - Im ehemaligen Jugoslawien wurde zwar das UNHCR zur "federführenden Organisation" für die Maßnahmen erklärt, doch sah die internationale Gemeinschaft darin keinesfalls ein Monopol für humanitäre Hilfe (siehe die zahlreichen bilateralen NRO-Programme in der Region, die von den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft und anderen Drittländern finanziert wurden).

Angesichts der Besonderheit der Krise (Flüchtlinge und Vertriebene über das gesamte Gebiet verstreut) hat dies durchaus seine Logik. Andererseits wurde dem Amt für humanitäre Hilfe das Nahrungsmittelhilfeprogramm in Kroatien und ein Teil des Nahrungsmittelhilfeprogramms in Serbien-Montenegro gerade deshalb übertragen, weil das UNHCR für diesen Bereich und für diese Republiken keinen entsprechenden Auftrag hatte. Von dieser Besonderheit abgesehen - die Ursachen werden weiter unten noch näher ausgeführt - erhielt das UNHCR Finanzmittel in Höhe von 379 Mio. ECU, die größtenteils an verschiedene NRO weitergeleitet wurden. - In Kroatien, wo dem Nahrungsmittelbedarf der Flüchtlinge Vorrang eingeräumt wurde, entschied sich ECHO im Einvernehmen mit den dortigen Behörden (Absichtserklärung mit den kroatischen Behörden) und dem UNHCR (gemeinsame Sitzung zwischen ECHO, UNHCR und WFP vom 16.

September 1992) für die Durchführung von Direktmaßnahmen. Das WFP hat zum einen Schwierigkeiten bei der Bereitstellung, und zum anderen waren auf die WFP-Rationen für Grundnahrungsmittel Kriterien angewandt worden, wie sie für Afrika gelten, für diese Bevölkerung aber ungeeignet sind. - In Serbien-Montenegro wurde auf Ersuchen des WFP ein Teil der ursprünglich von diesem gelieferten Erzeugnisse (Öl, Zucker, Salz usw.) in das ECHO-Programm für Ergänzungsnahrungsmittel für die Flüchtlinge einbezogen. Für Mehl und Bohnen blieb dagegen wegen des großen Getreidebedarfs der Region und der hohen Schätzkosten weiter das WFP, für die Finanzierung daher die anderen Geber zuständig.

In beiden Fällen wurde dem UNHCR und dem WFP also ein Teil ihrer Aufgaben durch Maßnahmen der Kommission erleichtert. Überdies wurde der Ergänzungscharakter der Mittelzuweisungen von zahlreichen Partnern der Kommission begrüßt, denn das UNHCR konnte auf dem gesamten Gebiet des früheren Jugoslawien nicht überall gleichzeitig präsent sein. - Im Falle der Krise an den Großen Seen lief die Verwaltung der humanitären Programme hauptsächlich über das UNHCR, weil die Lager, in denen sich die Flüchtlinge befanden, von ihm eingerichtet waren und seiner Verwaltung unterstanden. ECHO hat die NRO also nicht deshalb über das UNHCR finanziert, um die administrative Überwachung zu vereinfachen, vielmehr ging es ihr in Anbetracht des Ausmaßes der Krise (massiver und rücksichtsloser Zustrom von insgesamt 2 Millionen Flüchtlingen, von denen rund 1 Million wegen der in Goma ausgebrochenen Cholera unmittelbar vom Tode bedroht waren), um mehr Zusammenhalt, Kohärenz und Effizienz.

Es handelt sich also um ein zwischen ECHO und dem UNHCR vereinbartes zusammenhängendes Konzept für ein gemeinsames Vorgehen. Dennoch hat sich ECHO nicht überall in der Region daran gehalten. So wurden die großen NRO in kritischen Situationen innerhalb Ruandas und Burundis von der Kommission direkt finanziert, um Vertriebenen und den sozial Schwächsten eine Soforthilfe zu gewähren. Im Rahmen der Zusammenarbeit mit dem UNHCR hat die Kommission dessen Modalitäten zur Überwachung der von der Kommission mitfinanzierten NRO eingehend geprüft. Sie wurden für verläßlich erachtet, weil das UNHCR seine Auszahlungen aufgrund von Zwischenberichten mit Finanzaufstellungen vornimmt.

Die effektive Arbeit der NRO wurde außerdem von Vertretern des Amtes für humanitären Hilfe vor Ort beobachtet. Ausgehend von deren Auskünften hat die Kommission zusammen mit dem UNHCR die Auswahlkriterien für die Programme definiert. Die Auswertung der Überwachungs- und Evaluierungsberichte ist Aufgabe der ECHO-Vertreter vor Ort. Die zahlreichen Zwischen- und Schlußberichte, die die NRO dem UNHCR vor Ort zuleiten, werden von ECHO in Brüssel nicht gesammelt. Schlußfolgerung 2.26. Die Grundsätze, die die humanitäre Hilfe der Europäischen Gemeinschaft regeln, sind in der Verordnung 1257/96 des Rates festgelegt, die im Mitentscheidungsverfahren (Rat - Europäisches Parlament) verabschiedet wurde.

Folglich verfügt die Europäische Gemeinschaft heute über eine klar formulierte Politik, die sich auf feste Grundsätze, im Haushalt klar ausgewiesene Finanzmittel sowie auf operationelle Verwaltungsinstrumente für den internen Bereich der Kommission (ECHO) wie für den externen (Partner) stützt. Die Mitteilung der Kommission über Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung und die vom Rat im Mai 1996 zu diesem Thema verabschiedeten Schlußfolgerungen beinhalten die spezifische Verfahrensweise der Gemeinschaft zwecks Herstellung eines Zusammenhangs zwischen Soforthilfe und Entwicklung und machen endgültig einen Teil der Politik aus, die vom Ministerrat mit der Verordnung über die humanitäre Hilfe (siehe vierter Erwägungsgrund der Verordnung 1257/96 vom 20.

Juni) bestätigt wurde. Andererseits ist in der Verordnung 1257/96 die Koordinierung mit den Mitgliedstaaten und den internationalen Organisationen als weiterer Grundsatz festgeschrieben, dem in den kommenden Jahren besondere Aufmerksamkeit gebührt. Eine "Charta der humanitären Hilfe" der Europäischen Union hält die Kommission infolgedessen nicht für notwendig. 2.27. Was Komplementarität und Koordinierung der Hilfen von Union und Mitgliedstaaten angeht, so hat sich die Kommission in zahlreichen Fällen um Koordinierung oder gemeinsame Aktionen - auch vor Ort - bemüht, vor allem durch einen Informationsaustausch mit den Zentralen und den Delegationen oder Botschaften.

Der Grundsatz einer verstärkten Zusammenarbeit ist jetzt in der Verordnung Nr. 1257/96 des Rates festgeschrieben, und die Kommission wird diese Koordinierung weiter fördern. Die Kommission möchte auch auf die Initiative hinweisen, mit der sie die Mitgliedstaaten aufforderte, sich an Evaluierungsmissionen zu beteiligen, oder auch auf ihr übliches Verfahren bei Missionen vor Ort, sich systematisch mit den dortigen Vertretern der Mitgliedstaaten abzustimmen. Ferner erinnert sie an ihre Mitteilung über Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung KOM(96) 153 endg. vom 30. 4.

1996, wonach "Task Forces" vor Ort für eine Koordinierung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten sorgen und mit den beteiligten EU-Mitgliedstaaten, den Organisationen der Vereinten Nationen und anderen in der Soforthilfe tätigen spezialisierten Organisationen sowie den NRO und den einheimischen Strukturen möglichst eng zusammenarbeiten könnten. 2.28. Der Grundsatz der Zusammenarbeit mit den in der Soforthilfe tätigen internationalen Organisationen ist in den Erwägungsgründen der Verordnung 1257/96 festgeschrieben. Diesem Grundsatz entsprechen die ständige Zusammenarbeit der Kommission mit den Organisationen der Vereinten Nationen, die ihnen gewährte Gemeinschaftsunterstützung und die Partnerschaft zwischen der Kommission und diesen Organisationen im Bereich der humanitären Hilfe.

Die Kommission teilt weder die Auffassung des Rechnungshofs, daß mit dem Generalsekretariat der Vereinten Nationen eine globale Vereinbarung getroffen werden müsse, noch glaubt sie, daß eine solche Vereinbarung die Gewähr für Kohärenz und Klarheit der Beziehungen zwischen der Kommission und diesen humanitären Organisationen bieten könnte. Den Abschluß von Zusatzvereinbarungen über die praktischen Modalitäten der Zusammenarbeit mit jeder einzelnen Organisation hält die Kommission für überfluessig, weil diese praktischen Modalitäten in den bereits unterzeichneten Partnerschaftsrahmenverträgen mit dem UNHCR, dem WFP, dem UNICEF, der PAHO und der WHO festgelegt sind.

3. BEREITSTELLUNG DER HUMANITÄREN HILFE DURCH DIE KOMMISSSION Bereitstellung der Mittel (globale Pläne) 3.1. In diesem Zusammenhang erscheint es angebracht daran zu erinnern, wie die Kommission bei der Beurteilung von Krisen verfährt. Bevor sie in irgendeiner Weise tätig wird, läßt sie hauptsächlich vor Ort von Experten Evaluierungen vornehmen. Sodann werden internationale Organisationen und NRO sowohl vor Ort als auch in der Zentrale angehört und daneben Sitzungen zur Prüfung der Krisensituationen und zur Definition von Strategien und Prioritäten abgehalten. Im Falle der globalen Pläne sind die Prüfungsverfahren komplizierter und tragen dem Ausmaß der Krise Rechnung.

Die Mitgliedstaaten werden dabei hinzugezogen. Sodann veranstaltet die Kommission mit allen Partnern Sitzungen, um im Hinblick auf eine Aktion in der betreffenden Region Bilanz zu ziehen. - Für die Bewertung der Finanzierungsanträge im humanitären Bereich durch die Kommission hat das Amt für humanitäre Hilfe ein Standardverfahren (Standard Operating Procedure) entwickelt (SOP Nr. 1 vom 8. März 1995 bezieht sich auf die Führung der Dossiers). Vorgesehen ist eine genaue und vollständige Prüfung des Antrags anhand eines Bewertungsbogens, der allgemeine Informationen und Angaben über das von der Partnerorganisation vorgeschlagene Programm, über etwaige weitere Hilfeorganisationen und über die Einschätzung des Bedarfs durch andere Beteiligte sowie 13 objektive Kriterien für die Analyse des Antrags enthält.

Beigefügt ist eine Checkliste, die eine einheitliche Bewertung der Anträge ermöglicht; bei der Überarbeitung des Partnerschaftsrahmenvertrags werden auch Verbesserungsmöglichkeiten dahingehend geprüft, die Ziele erkennbarer zu machen und den Antrag und den operationellen Vertrag präziser zu formulieren. - Die globalen Pläne, die in Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1257/96 des Rates vom 20. Juni 1996 als Aktionsinstrument bestätigt wurden, umfassen eine Prüfung des Gesamtkontextes, eine Analyse der humanitären Situation, eine Liste der bereits durchgeführten Maßnahmen, Strategien und Prioritäten für die Fortsetzung der Hilfe, einen Vorschlag für einen Beschluß und die Modalitäten für die Umsetzung.

Über ihre Genehmigung beschließt die Kommission im schriftlichen Verfahren. 3.2. Die Prüfung einer bestimmten Krisensituation in ihrem Gesamtkontext und unter operationellem Gesichtspunkt (vor allem mit Hilfe von Expertisen) und die Erörterung und Abstimmung mit den Partnern (internationale Organisationen und NRO), den Mitgliedstaaten und den anderen Kommissionsdienststellen sind die wichtigsten Voraussetzungen für die Ausarbeitung eines globalen Plans, der einen kohärenten Rahmen für die Aktion in einem bestimmten Land oder in einer bestimmten Region bilden soll (Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung 1257/96).

3.3. Bei der Entscheidung ECHOs über die Aufteilung der verfügbaren Mittel auf die einzelnen globalen Pläne, die umzusetzen sind, wird auf eine ausgewogene Deckung des Bedarfs der verschiedenen Krisengebiete nach Maßgabe der verfügbaren Haushaltsmittel und hinsichtlich der einzelnen Interventionsbereiche auf eine ausgewogene Berücksichtigung der einschlägigen humanitären Organisationen geachtet. Über die Verteilung der verfügbaren Mittel wird nicht aufgrund der geographischen Herkunft ihrer Partner entschieden. Die Kriterien sind vielmehr Kompetenz und Einsatzbereitschaft der Partnerorganisationen in dem jeweiligen Interventionsbereich und neuerdings auch die Kriterien und Elemente, die in der Verordnung 1257/96 enthalten sind.

3.4. Der globale Plan der Kommission für Angola war strikt auf die humanitären Bereiche im Gesundheitssektor beschränkt, die nicht von den UN-Organisationen unterstützt wurden, und auf die damals kaum zugänglichen Regionen. Das UNHCR, das sich aufgrund seines Mandats auf die Flüchtlinge beschränken muß, spielte in Angola eine dominierende Rolle. Der Plan wurde mit den Dienststellen der GD VIII abgestimmt, die sich schließlich auf die Nahrungsmittelhilfe und auf andere Bereiche konzentrierten, in denen ECHO nicht tätig wurde. Daß die Vereinten Nationen die Aktion der Europäischen Gemeinschaft in Angola positiv beurteilten, wurde der Kommission und den Mitgliedstaaten im übrigen anläßlich einer Sitzung am 1.

März 1995 in Genf bestätigt. Über die ECHO-Maßnahmen als solche wurde das DHA gemäß den geltenden Verfahren unterrichtet (14 Punkte Telex, siehe Ziffer 2.22). 3.5. Obwohl ECHO mit der Erörterung der globalen Pläne für die Kaukasusregion erst im zweiten Halbjahr 1995 begann, waren die Maßnahmen schon 1992 angelaufen. Zur Vorbereitung, vor allem im Falle des Winter- (Oktober bis März) und des Sommer-Programms (April bis September) hatten Evaluierungsmissionen der Desk Officers und ausführliche Gespräche mit den Partnern vor Ort stattgefunden. Vom Beginn der Krise im südlichen Kaukasus an unterhielt das Amt für humanitäre Hilfe in jedem der betroffenen Länder einen Experten, dessen Hauptaufgabe es war, die Durchführung der von der Kommission finanzierten Maßnahmen genauestens zu verfolgen.

Anhand der Informationen, die diese Experten übermittelten, hat die Kommission auch über die Zulässigkeit neuer Anträge entscheiden und später ihre Strategie in dieser Region überprüfen können. 3.6. Schon Ende 1992 hatte ECHO einen "Winter-Richtplan" erstellt, in dem eine Verteilung nach Republiken und Sektoren vorgesehen war. In diesem Plan war der Lagebeurteilung durch die UNO und andere Organisationen, darunter das IKRK, Rechnung getragen wurden. Bei dem im Bericht erwähnten Kommissionbeschluß vom Juni 1993 (100 Mio. ECU) waren ähnliche Auskünfte berücksichtigt worden. Anhand der Anträge der vor Ort tätigen NRO konnten gegebenenfalls Ergänzungen oder Korrekturen vorgenommen werden.

Auch die Auskünfte von den Hilfstrupps vor Ort (EU-Bürger, Beobachter,..) sowie von Missionsteilnehmern aus der Zentrale wurden bei der Ausarbeitung der Beschlüsse berücksichtigt. In Kroatien, in Serbien und in der EJR Mazedonien wurde der Bedarf stets sehr genau evaluiert. Die Zahlen für "Flüchtlinge", "Vertriebene" und "Sozialfälle" lagen in "Realzeit" vor, unterteilt nach Kommunen. Von Beobachtertrupps wurden sie laufend überprüft. Im Falle Bosniens allerdings waren die Zahlen wegen der Kriegssituation, die in dieser Republik herrschte, weniger genau. Dennoch gingen bei ECHO zahlreiche Berichte ein (Vertretungen, IKRK, NRO, EEU, ECTF-Experten), die bei der Aufstellung der globalen Pläne berücksichtigt wurden.

Die Kommission glaubt nicht, daß sie für alles zuständig ist. Von den dringenden Rehabilitationsprojekten (10 Mio. ECU aus dem Beschluß über die Bereitstellung von 156 Mio. ECU zugunsten der IMG) gab es schließlich Listen. Wegen der Kriegssituation war es jedoch unmöglich, im voraus konkrete Projekte zu definieren, die nach Annahme des Beschlusses auch hätten realisiert werden können (Unbeständigkeit der Lage, Verlagerung der Kämpfe, Zugang, Probleme mit den örtlichen Behörden, vor allem in der Rep. Srpska). Da außerdem die IMG nicht operationell war, war bei der Vorbereitung des Beschlusses nicht immer bekannt, welche Partner mit der Umsetzung beauftragt werden würden.

Daher war bei derartigen Projekten ein gewisser Handlungsspielraum angezeigt, damit die Kommission und die IMG rasch und in ausreichendem Maße auf die jeweils vordringlichsten Bedarfssituationen reagieren konnten. Es gibt eine detaillierte Liste, in der alle in diesem Sektor finanzierten Projekte aufgeführt sind. 3.7. Die Anträge der Partner bleiben deshalb liegen, weil zumal im Rahmen der globalen Pläne erst einmal eine Strategie für die humanitäre Hilfe festgelegt werden muß (siehe Ziffer 3.1 ff). Interne Koordinierung der Hilfemaßnahmen der Kommission 3.8. Jede Kommissionsdienststelle hat ihre eigenen Aufgaben.

Sie sind in zahlreichen Dokumenten definiert wie dem Haushaltsplan (für die jeweiligen Aktionen bestimmte Haushaltslinien), den internen Vorschriften über die Ausführung des Haushaltsplans, in denen die Aufgaben der verschiedenen Anweisungsbefugten festgelegt sind und schließlich im Organigramm. Im Falle von zusätzlichen (nicht "ähnlichen") Maßnahmen, für die Ausgabenanordnungen von verschiedenen Kommissionsdienststellen vorgenommen werden, und die sich beispielsweise auf ein und dieselbe Region oder ein und dieselbe Zielgruppe beziehen, wird auf verschiedenen Ebenen für eine Koordinierung zwischen den Dienststellen gesorgt.

Institutionalisiert wurden diese Beziehungen mit der Mitteilung der Kommission vom 30. April 1996 über Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (KOM(96) 153 endg.). Schließlich kann die Kommission über mehrere Dienststellen unterschiedliche oder einander ergänzende Maßnahmen zugunsten ein und derselben Partnerorganisation finanzieren (vom Rechnungshof unter Ziffer 3.8.a) angeführtes Beispiel WFP). a) Über den Standpunkt der Kommission gegenüber dem WFP haben sich das Referat Nahrungsmittelhilfe der GD VIII und ECHO stets abgesprochen, vor allem im Rahmen der Tagesordnungen für das CFA (Ausschuß für Nahrungsmittelhilfeprogramme) des WFP. b) In Angola hat das Amt für humanitäre Hilfen vor allem im Bereich der medizinischen Grundversorgung sowie in den seinerzeit sehr schwer zugänglichen Regionen Maßnahmen durchgeführt.

Diese Maßnahmen wurden mit den Dienststellen der GD VIII abgestimmt. Die GD VIII konzentrierte sich auf die Nahrungsmittelhilfe und andere Bereiche, in denen ECHO nicht tätig wurde. Die Delegation der Kommission erhielt Kopien von allen Durchführungsverträgen, wurde also auf dem laufenden gehalten. 3.9. Die Kommission bemüht sich um eine Koordinierung der Maßnahmen ihrer Dienststellen (siehe Ziffer 3.8.). Was eine Vereinheitlichung der Verfahren und Vertragsbedingungen angeht, so stellen diese nach Auffassung der Kommission keinen Selbstzweck dar und müssen den einzelnen Finanzinstrumenten angepaßt werden.

3.11. a) Die Kommission will die Bemerkung des Rechnungshofs zwar nicht als völlig unberechtigt abtun, ist aber der Meinung, daß die Koordinierung zwischen ECHO und der GD VIII in Liberia in puncto Effizienz und Rationalisierung beispielhaft war. b) und c) Die Kommission muß nach ihrem eigenen Dafürhalten Verwaltungsinstrumente einsetzen, die den verschiedenen juristischen Instrumenten und den Zielen der einzelnen Politiken angepaßt sind. 3.12. Was die Verteilung von Grundpharmazeutika in der EJR Mazedonien betrifft, so haben ECHO einerseits und die GD IA über das Phare-Programm andererseits tatsächlich zwei gesonderte Maßnahmen in diesem Bereich finanziert.

Dank der dienstübergreifenden Koordinierung wurden die Verteilungen in verschiedenen Zeiträumen durchgeführt, so daß sich die Maßnahmen gegenseitig ergänzten. Identifizierung der Einzelvorhaben und Bewertung der Vorschläge Auswahl der Einzelmaßnahmen 3.13. Nach Artikel 4.1 des Partnerschaftsrahmenvertrags müssen die Partner ECHOs bei der Einreichung ihrer Anträge systematisch Ziele, Zielgruppen, Modalitäten und Umfang der vorgeschlagenen Maßnahmen angeben. Angesichts der großen Zahl von Finanzierungsanträgen muß die Kommission notgedrungen eine strenge Auswahl treffen. Insbesondere werden die eingereichten Dossiers geprüft auf: - die praktische Erfahrung sowie die Professionalität und finanzielle Verläßlichkeit der NRO; - die Qualität des Projekts; - Wirksamkeit und Lebensfähigkeit des Projekts; - Befriedigung des Bedarfs.

Außerdem ist daran zu erinnern, daß die Kommission sich beim Beschluß einer Maßnahme nicht ausschließlich auf den Antrag eines Partners stützt. Allerdings werden im Rahmen der Überarbeitung des Partnerschaftsrahmenabkommens Verbesserungsmöglichkeiten dahingehend geprüft, daß der Zweck der Maßnahme im Durchführungsvertrag selbst und nicht mehr nur in seinem Anhang 1 erkennbar wird. Schließlich werden die Anträge, die gerechtfertigt erscheinen, den Delegationen der Kommission in dem betreffenden Land und den Experten vor Ort zugeleitet. Durch Besuche an Ort und Stelle überprüft und vervollständigt ECHO die Informationen.

Die Experten werden ebenfalls nach strengen Kriterien ausgewählt und erhalten eine Fortbildung. 3.14. Soweit die Kommission unterrichtet ist, hat sich die Einstellung der NRO gegenüber der Kommission positiv entwickelt. 3.15. Wie die Kommission bei der Auswertung der Vorschläge und der Auswahl der Einzelprojekte vorgeht, ist unter Ziffer 3.1. ausführlich beschrieben, und die festgestellten Ergebnisse sind äußerst positiv. Kofinanzierungen 3.16. Es gehört allgemein zur Politik der Kommission, daß die Verwendung der von der Gemeinschaft gebundenen Mittel klar erkennbar ist (earmarking). In den vom Rechnungshof genannten Fällen und zum Zweck einer besseren Koordinierung der großen Geberorganisationen wäre die Kommission aber dennoch bereit, im Zusammenhang mit einer konkreten humanitären Situation die Modalitäten für ein solches Vorgehen mit den anderen großen Gebern und ihren Partnerorganisationen zu prüfen.

3.17. Aus der Sicht der Kommission sind die in Rede stehenden Partner-NRO den ihnen aus dem Partnerschaftsrahmenvertrag erwachsenden Verpflichtungen insofern nicht nachgekommen, als sie die Kommission über die anderen Finanzhilfen, die sie für dieselben Maßnahmen erhalten haben, nicht informiert haben. Die Kommission wird prüfen, welche Schritte sie auf die Bemerkungen des Rechnungshofs hin gegebenenfalls unternimmt. 3.18. Die Kommission hat ihrer Meinung nach im vorliegenden Fall im Rahmen und nach Maßgabe ihres Auftrags gehandelt. Die Tatsache, daß ECHO einen wesentlichen Bestandteil eines Programms eines Partners nicht finanziert, weil er nicht in den Aufgabenbereich des Amtes fällt, und daß dadurch die reibungslose Durchführung der Maßnahme nicht in Frage gestellt wurde, kann der Kommission nicht zum Vorwurf gemacht werden.

Schlußfolgerung 3.19. Die Auffassung des Rechnungshofs, daß die globalen Pläne für die humanitäre Hilfe keine mittelfristige Strategie für die von der Gemeinschaft finanzierten Maßnahmen enthalten, teilt die Kommission nicht. Sie prüft, ehe sie überhaupt tätig wird, vor Ort die Lage und läßt von Experten Evaluierungen vornehmen, um entsprechende Maßnahmen vorzubereiten. Auch werden alle internationalen Organisationen und die NRO vor Ort ebenso befragt wie in der Zentrale, wo Sitzungen zur Analyse der Krisensituationen und zur Definition der Strategien und der Prioritäten veranstaltet werden.

Im Fall der globalen Pläne sind diese Analysen wegen des Ausmaßes der Krise im allgemeinen komplizierter, und es wird dabei mit den Mitgliedstaaten eng zusammengearbeitet. Die Kommission ist überzeugt, daß die globalen Pläne, wie sie sie derzeit vorlegt, ihren vom Rat beabsichtigten Zweck erfuellen, d. h. für die Maßnahmen in einem bestimmten Land oder einer bestimmten Region einen zusammenhängenden Rahmen abzugeben. Sie beinhalten nicht nur eine Analyse der betreffenden Krise, sondern legen auch Prioritäten und Schwerpunkte für die Zusammenarbeit mit den bilateralen Hilfen der Mitgliedstaaten und mit anderen Kommissionsdienststellen fest.

3.20. Was die Möglichkeit einer Verwaltungs- und Finanzkontrolle bei humanitären Programmen angeht, so ist die Kommission anderer Meinung als der Rechnungshof. Jedes humanitäre Programm, und sei es noch so kompliziert, kann vollständig in einzelne Maßnahmensektoren unterteilt werden. Wenn die Gemeinschaft die Finanzierung eines oder mehrerer dieser Sektoren beschließt, enthält der Kommissionsbeschluß alle nötigen Elemente, um zu gegebener Zeit Verwaltungs- oder Finanzkontrollverfahren durchführen zu können. Die Gemeinschaft kann also bei den Sektoren eines Programms, die sie zu finanzieren beschließt, durchaus eine Kontrolle durchführen.

3.21. Hinsichtlich einer verstärkten Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft und den humanitären Hilfsorganisationen der Mitgliedstaaten stimmt die Kommission mit dem Rechnungshof überein; die in der Verordnung 1257/96 festgelegten Grundsätze einer Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission im humanitären Bereich hält sie für umsetzbar, wenn es ihr gelingt, die Mitgliedstaaten dafür zu gewinnen. Entsprechende Vorschläge hat die Kommission bereits gemacht. 3.22. Hinsichtlich der Bedarfsermittlungen durch die Sonderorganisationen glaubt die Kommission, daß sie schon wegen des hohen Stellenwerts der Evaluierungsmaßnahmen in der Verordnung 1257/96 (Artikel 4, 14 und 18) im Evaluierungsbereich trotz allem ein hohes Maß an Verantwortung trägt; zum andern muß sie ihre eigenen Programme zur Bewertung bestimmter Krisensituationen durchführen, wobei sich die Analysen nicht zwangsläufig mit denen der Organisationen oder der NRO decken müssen.

Die Kommission kann sich auf diese Weise ein klares Bild von dem bestehenden Bedarf machen und bei gleichzeitiger Berücksichtigung der von den Partnern vorgenommenen Analysen völlig frei über ihre Strategie und die Einsatzmittel entscheiden. 3.23. Die Kommission ist mit der Zielsetzung des Rechnungshofs in Punkt 3.23 weitgehend einverstanden und ist im übrigen dabei, das Formblatt für die Anträge der NRO-Partner entsprechend zu verbessern, vor allem hinsichtlich der Indikatoren, anhand deren die Umsetzung und die Wirkung der Maßnahmen zu gegebener Zeit beurteilt werden können. 3.24. Die Kommission ist entschlossen, den Anregungen des Rechnungshofs entsprechend zu verfahren.

Dazu braucht sie die Mitarbeit der Mitgliedstaaten. 3.25. In bezug auf die Prüfung der Systeme der Organisationen, denen die einzelnen Kommissionsdienststellen Mittel gewähren, ist in der Verordnung 1257/96 festgelegt, welche Kriterien und Voraussetzungen diese Organisationen erfuellen müssen, um für Gemeinschaftsfinanzierungen im humanitären Bereich in Betracht zu kommen. Diese Kriterien wurden von ECHO erarbeitet, den Mitgliedstaaten und den Partnern vorgelegt und gelten ab dem 1. 1. 1997. Die Koordinierungsbemühungen müssen auf Kommissionsebene fortgesetzt und verbessert werden. 4. AUFBAU UND ARBEITSWEISE VON ECHO Aufbau und Ressourcen von ECHO 4.2.

Daß ein großer Teil des Personals, über das ECHO Ende 1992 verfügte, zwischen 1993 und 1995 das Amt verließ, ist auf die erhöhte Mobilität zurückzuführen, die mit der Schaffung eines neuen Dienstes mit erweiterten Aufgaben einhergeht. 4.3. Während eines großen Teils des Prüfungszeitraums hatte ECHO weniger als 60 Belegschaftsmitglieder. 4.6. Die Einstellungsverfahren bei ECHO sind dieselben wie bei der Kommission und sind transparent. Das erklärt auch die in den meisten Fällen durchaus befriedigenden Ergebnisse des nicht ständigen ECHO-Personals bei der Ausführung seiner fachlichen Aufgaben.

In den Fällen, in denen dies nicht zutraf, hat ECHO die Zusammenarbeit mit externem Personal, das die schwächsten Leistungen brachte, ohne Zögern abgebrochen. 4.7. In den Jahren von 1992 bis 1995 gehörte es zu den vordringlichsten Aufgaben ECHOs, humanitäres Personal auszubilden, das "über angemessene Erfahrung im Bereich der humanitären Hilfe und über eine zufriedenstellende Kenntnis der Arbeitsweise der Kommissionsdienststellen" verfügt, wie es der Rechnungshof unter Ziffer 4.8. seines Berichts als notwendig erachtet. Zu diesem Zweck hat ECHO alle Ausbildungsmöglichkeiten für sein nichtständiges Personal in der Zentrale genutzt, um sie hernach vor Ort zu schicken, nachdem die maximal drei Jahre, die nichtständiges Personal in den Kommissionsdienststellen verbleiben darf, abgelaufen waren.

In einigen Fällen wurde und wird das Personal aufgrund von Beratungsverträgen vor Ort geschickt und entsprechend den Kommentaren im Haushaltsplan und der Verordnung 1257/96 aus operationellen Mitteln bezahlt. Die Kommission betrachtet die Einstellung von externem Personal zur Erfuellung ständiger Aufgaben nicht notgedrungen als unzweckmäßig. Es stimmt allerdings, daß die für das Personal der Kommissionsdienststellen geltende Regelung, vor allem die Drei-Jahres-Regel, der in der humanitären Hilfe erforderlichen Flexibilität wenig angepaßt ist. 4.8. Die Kommission legt Wert auf die Feststellung, daß die Einstellung von humanitären Experten zwecks Entsendung vor Ort schwierig und das entsprechende Angebot aufgrund der "humanitären" Lage der Welt in den vergangenen Jahren recht knapp ist.

Lediglich die Technische-Hilfe-Experten haben in den letzten drei Jahren gewechselt, und zwar aus unterschiedlichen Gründen. Einer ist sicher darin zu suchen, daß die von ECHO vor Ort entsandten Experten unter extrem harten Bedingungen arbeiten, noch dazu häufig an explosiven Schauplätzen (ehemaliges Jugoslawien, Tschetschenien, Große Seen, Liberia, Somalia, Sudan usw.). Einige Experten haben andererseits ihr Arbeitsverhältnis mit ECHO gelöst, weil das Amt ihnen keine langfristigen Verträge anbieten konnte. In einigen Fällen schließlich mußte ECHO auch wegen unbefriedigender Verhaltensweisen und Leistungen auf eine Fortsetzung der Zusammenarbeit mit den Experten verzichten.

Andererseits ist die Tatsache, daß 80 % der Experten trotz der äußerst schwierigen Arbeitsbedingungen und der Unsicherheit des Arbeitsplatzes nicht gewechselt haben, ein Beweis für die überaus positive professionelle Zusammenarbeit zwischen ECHO und seinen Experten. 4.9. In den letzten Jahren fanden die ECHO-Aktivitäten größtenteils in Ländern statt, in denen es weder Delegationen noch Entwicklungsprogramme gab (ehemaliges Jugoslawien, Somalia, Sudan, Georgien, Armenien, Aserbaidschan, Tadschikistan, Afghanistan und Kuba). Daher übernahmen die Experten in der Praxis insofern eine "Vertretungsfunktion für die Kommission im humanitären Bereich", als sie die einzigen "Abgesandten" der Kommission vor Ort waren, wenn sie auch stets in enger Koordinierung und auf Anweisung ECHOs arbeiteten.

4.10. Ihres Erachtens verfügt die Kommission momentan im Bereich der humanitären Hilfe über genug externe Experten (Berater), die je nach Bedarf in den verschiedenen Krisenregionen eingesetzt werden können. Die Verträge, die sie mit der Kommission geschlossen haben, berechtigen sie außerdem zu einer zeitweiligen Tätigkeit in der ECHO-Zentrale, um sich dort mit der Abwicklung der Maßnahmen und den anstehenden Problemen vertraut zu machen. In einer Verstärkung des institutionellen Rahmens zur Überwachung der Maßnahmen vor Ort zwischen ECHO und der Delegation sieht ECHO kein Problem. Wenn die Kommission humanitäre Hilfe in Ländern leistet, in denen sie Delegationen unterhält, so werden diese nicht nur über die Absichten der Kommission unterrichtet, vielmehr wirken sie auch bei der Überwachung der Durchführung der humanitären Maßnahmen mit.

Arbeitsweise von ECHO Partnerschaftsrahmenvertrag 4.13. Das Partnerschaftsystem beruht auf dem Partnerschaftsrahmenvertrag, seinen Allgemeinen Bedingungen und seinen Anhängen sowie dem Vertrag für jede einzelne Maßnahme (Durchführungsvertrag oder operationeller Vertrag). Der Partnerschaftsrahmenvertrag sowie die Allgemeinen Bedingungen sind also Bestandteil der von den Partnern unterzeichneten operationellen Verträge über die Durchführung der Maßnahmen. 1. Im Partnerschaftsrahmenvertrag sind die Grundsätze und die Absichten der Unterzeichner aufgeführt. Zum einen werden die Zuständigkeiten des Amtes für humanitäre Hilfe, seine Zielsetzungen, die Durchführungsmodalitäten für die humanitäre Hilfe (Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen, NRO, Mitgliedstaaten usw.) sowie seine Hauptaufgaben und zum andern die Kriterien festgelegt, die der Partner erfuellen muß (Registrierung, Zielsetzung, Unbescholtenheit, praktische Erfahrung, Finanzmittel).

Sodann ist die Verpflichtung der Parteien genannt, ihre Beziehungen und ihre Zusammenarbeit zu fördern und zu festigen (gegenseitige Anerkennung von Mandaten, Satzungen oder Statuten), Aufrechterhaltung des Dialogs, um die gleichen Ziele zu verfolgen, Formulierung von zusammenhängenden Strategien, Entwicklung neuer Initiative zur Effizienzsteigerung der humanitären Hilfe, Verpflichtung beider Seiten, zur Übernahme ihres Parts, Wahrung der Freiheit und der Autonomie beider Seiten. Vorgesehen sind schließlich auch die Schaffung eines Diskussionsforums, in dem Fragen von beiderseitigem Interesse erörtert werden, die Veranstaltung von Sitzungen zur Prüfung der humanitären Ziele und Strategien, Informationsveröffentlichungen, ein Beitrag aller dazu, die humanitären Maßnahmen sichtbar zu machen usw.

Am Schluß des Partnerschaftsrahmenabkommens bekräftigen die Vertragsparteien einmal, daß sie sich von den Prinzipien Effizienz, Transparenz und Sichtbarmachung ihrer Tätigkeit leiten lassen, und zum zweiten, daß sie mit dieser Partnerschaft ihre Beziehungen festigen, um zur Verwirklichung des großen Zieles der humanitären Hilfe beizutragen. 2. Die Allgemeinen Bedingungen und die Anhänge des Partnerschaftsrahmenabkommens enthalten die für alle Maßnahmen geltenden Bestimmungen, und zwar: Initiative, Einleitung der Maßnahme, Berechtigung der Ausgabe, Budget und Abweichungen, Rücklage, operationelle Umsetzung, Koordinierung, Personal, Aufkäufe, Mengen und Qualitätskontrolle, Versicherungen, Inventare, Beziehungen in finanzieller und operationeller Hinsicht, Zahlungen, Pflichten der Vertragsparteien nach Abschluß der Maßnahme, Sichtbarkeit, Finanzkontrolle, Recht auf Aufschub oder Kündigung, Dauer, anwendbares Recht usw.

3. Der operationelle Vertrag schließlich enthält die Einzelheiten und die spezifischen Bedingungen für die einzelnen Maßnahmen. Nach Auffassung der Kommission beinhalten diese drei Elemente die Allgemeinen Bedingungen der Partnerschaft und regeln nicht nur Einzelmaßnahmen. 4.14. Die Kommission möchte daran erinnern, daß der Partnerschaftsrahmenvertrag auf der Grundlage einer Studie und einer Analyse eines unabhängigen Experten erstellt wurde, der in diesem Zusammenhang auch zahlreiche Partner von ECHO konsultiert hat. 4.15. a) Der Schlußfolgerung des Rechnungshofes, wonach "ECHO keine andere Wahl" hatte, "als allen seinen Partnern" ein einheitliches Verfahren für die Leistung humanitärer Hilfe aufzuerlegen, nämlich das, welches seinen eigenen Haushalts- und Finanzkontrollerfordernissen am besten entsprachä, kann sich die Kommission nicht anschließen.

Wie bereits gesagt, ist der Partnerschaftsrahmenvertrag das Ergebnis von Analysen, die unter Hinzuziehung zahlreicher Partner der Kommission im humanitären Bereich vorgenommen wurden. Dieselben Partner und auch andere haben in der Folge den Partnerschaftsrahmenvertrag in voller Kenntnis der Sachlage und in dem Bewußtsein unterzeichnet, daß diese Unterschrift weder eine Voraussetzung noch eine "conditio sine qua non" für Gemeinschaftszuschüsse war. Andererseits war ECHO Ende 1992 nicht in der Lage, eine gründliche Analyse der Arbeitsmethoden seiner Partner und ihrer Verwaltungsverfahren vorzunehmen.

Die Einleitung von Finanzierungsmaßnahmen der Gemeinschaft zugunsten ihrer Partner von diesen Analysen abhängig zu machen hätte bedeutet, die Gemeinschaft an der Durchführung ihrer humanitären Hilfe zu hindern. b) Die Kommission ist hier anderer Meinung. Sie ist davon überzeugt, daß sich der Partnerschaftsrahmenvertrag sowohl für "einfache" humanitäre Hilfemaßnahmen als auch für "komplexe" Aktionen eignet. Das hat die vierjährige Tätigkeit ECHOs bewiesen, aber auch die Tatsache, daß jede "komplexe" humanitäre Aktion ohne weiteres in einzelne Tätigkeitsbereiche aufgeteilt werden kann, über die durchaus operationelle Verträge mit ECHO geschlossen werden können, selbst wenn auch andere Geber zu einem bestimmten Teilbereich einen finanziellen Beitrag leisten. c) Der Partnerschaftsrahmenvertrag hat mit dem ständigen Bemühen um eine ordnungsgemäße Abwicklung zu tun.

ECHOs Partner empfinden es durchaus nicht als Last, sich auf ein System umzustellen, das in der Tat einheitlich sein muß, wenn ECHO die in der Verordnung 1257/96 vorgesehenen effizienten, flexiblen, transparenten und raschen Verfahren erreichen will. Außerdem trägt ECHO durch die in jedem operationellen Vertrag vorgesehenen Selbst- und Verwaltungskosten dazu bei, daß seine Partner den bei der Unterzeichnung des Partnerschaftsrahmenvertrags eingegangenen Verpflichtungen problemlos nachkommen können. Und schließlich: Partner, die man "nicht umgehen" kann (partenaires "clés") gibt es für ECHO und die Kommission nicht. d) Die Bestimmungen des Partnerschaftsrahmenvertrags gelten für die Kommission und für ihre Partner.

Auch die Kommission übernimmt damit Verpflichtungen, vor allem was die Förderung und Festigung der Zusammenarbeit (gegenseitige Anerkennung der Mandate, Satzungen oder Statuten), die Aufrechterhaltung des Dialogs, um die gleichen Ziele zu verfolgen, Formulierung von zusammenhängenden Strategien, Entwicklung neuer Initiative zur Effizienzsteigerung der humanitären Hilfe, die Verpflichtung beider Seiten zur Übernahme ihres Parts, die Wahrung der Freiheit und der Autonomie beider Seiten betrifft. Außerdem ist im Partnerschaftsrahmenvertrag vorgesehen, daß das Amt für humanitäre Hilfe ein Diskussionsforum einrichtet, in dem Fragen von beiderseitigem Interesse erörtert werden.

Was die Verfahren anlangt, so verpflichtet sich das Amt für humanitäre Hilfe, den Partner so bald wie möglich darüber zu unterrichten, ob ein Vorschlag für eine Maßnahme angenommen oder abgelehnt wird (Partnerschaftsrahmenabkommen Artikel 2.1. und 4.1.). e) Bei Unklarheiten oder Auslegungsproblemen hat ECHO die Lage stets geklärt und ihre Partner mittels Vermerken unterrichtet. Bei der Abrechnung der Dossiers und vor der endgültigen Auszahlung schließlich legt die Kommission dem Partner ihre Abrechnung vor, um dem Partner die Möglichkeit zu geben, darüber zu diskutieren und sie gegebenenfalls anzufechten. - Fußnote 49.

Nach Artikel 9 des Partnerschaftsrahmenvertrags dient das Reservekonto gegebenenfalls zur Deckung von unvorhergesehenen Überschreitungen und von Wechselkursnettoverlusten. Das Wechselkursrisiko wird also nach Auffassung der Kommission nicht vom Partner getragen. f) Die Kommission erinnert an den besonderen Kontext, in dem humanitäre Hilfe geleistet wird, nämlich die Instabilität, die Krisensituationen infolge von Kriegen und bewaffneten Konflikten eigen ist. Wenn über eine anlaufende Maßnahme ein Vertrag geschlossen wird, ist nicht vorauszusehen, wie sich die Lage und der Bedarf in ein paar Monaten entwickeln werden.

Aus diesem Grund besteht allgemein die Tendenz (nach Maßgabe der verfügbaren Haushaltsmittel - und das gilt ganz besonders für das ehemalige Jugoslawien, wo ECHO wiederholt zur Abrufung von Mitteln aus der Notreserve genötigt war) Verträge mit einer Laufzeit vorzuschlagen, die eine Anpassung der Mittel je nach Veränderung der Lage und Entwicklung der Ereignisse zuläßt. Bisher und soweit es die finanziellen Möglichkeiten zuließen, ist jedoch noch keiner Partnerorganisation eine begründete Verlängerung von ECHO-finanzierten Projekten abgeschlagen worden. Zu dem Beispiel des Danish Refugee Council (DRC) im ehemaligen Jugoslawien ist folgendes zu sagen:

1. Die Verträge mit dem DRC für die Bereitstellung von logistischem Material (Transport) bezogen sich auf drei verschiedene Organisationen: UNHCR, ECTF und die deutsche Regierung (deutsche Lkws MAN) und drei verschiedene Stützpunkte: Zagreb für den Zugang zu Bihac, Split an der adriatischen Küste für den Zugang zu Herzegowina und Metkovic für den Zugang zu Sarajewo und Bosnien. 2. Angesichts der damals herrschenden Instabilität war es unmöglich vorauszusehen, wie sich der Konflikt und damit der Bedarf entwickeln würde. Unter diesen Umständen erschienen Kurzzeitverträge (drei Monate) angemessen.

3. Im vorliegenden Fall wurden bei der Erteilung der verschiedenen Aufträge der durch die Kriegssituation bedingten Unvorhersehbarkeit und den damaligen Haushaltszwängen Rechnung getragen. g) Seit Oktober 1995 müssen die Sachbearbeiter gemäß den Standardverfahren ECHOs einen Bogen zur endgültigen Bewertung einer Maßnahme ausfuellen. Dieser Bogen enthält unter anderem die Ergebnisse der Prüfung des von der Partnerorganisation vorgelegten Berichts über die Durchführung der humanitären Maßnahmen. Zusammen mit der Abrechnung wird sie der Finanzabteilung ECHOs zugeleitet. Wenn nötig fordert ECHO zum Bericht oder zur Abrechnung zusätzliche Auskünfte an.

In den vom Rechnungshof angeführten Fällen hat ECHO keine weiteren Erläuterungen angefordert; angesichts der ihr vorliegenden Informationen hielt sie dies für überfluessig. Kasten 2: Anwendung des Partnerschaftsrahmenvertrags beim UNHCR Die Erwiderung der Kommission an dieser Stelle ist durch ihre Stellungnahmen unter Ziffer 3.1. bis 3.7. (Globale Pläne) und unter Ziffer 2.23. bis 2.25. (Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen und internationalen Organisationen) zu ergänzen, vor allem in bezug auf das, was der Rechnungshof zu den Schwächen der UN-Organisationen bei Überwachung und Berichterstattung und über ihre Neigung zu einer zu hohen Bemessung des Bedarfs gesagt hat (Ziffer 5.8).

Zu den Bemerkungen des Rechnungshofs hinsichtlich des ehemaligen Jugoslawien ist folgendes zu sagen: a) Dem UNHCR gegenüber wendet ECHO dieselbe Praxis an wie gegenüber anderen Gebern. Vor der Unterzeichnung des betreffenden Durchführungsvertrages einigen sich ECHO und das UNHCR stets über die zu finanzierenden sektoralen Prioritäten und sogar über die Partner, die die von der Kommission finanzierten Maßnahmen voraussichtlich erfolgreich durchführen und als Nachunternehmer mit dem UNHCR zusammenarbeiten. Dies entspricht durchaus der Arbeitsweise des UNHCR, der dank der von ECHO gewährten raschen Finanzierung seine Maßnahmen zum Ankauf und zur Verteilung von lebenswichtigen Hilfsgütern planen kann.

Daß das UNHCR diese Art der Zusammenarbeit positiv beurteilt, wurde im übrigen in den Schlußberichten mehrmals erwähnt. Im ehemaligen Jugoslawien räumten ECHO und das UNHCR dem Ankauf von lebenswichtigen Hilfsgütern für ECHO-Finanzierungen Priorität ein. Die vom Rechnungshof genannten Schwierigkeiten des UNHCR bei der Verwaltung und Rechnungslegung sind sicher nicht auf die kurzen Laufzeiten der Finanzierung zurückzuführen, sondern eher auf erhebliche Mängel in der Struktur des UNHCR, die bei der kürzlichen Kontrollmission ECHOs beim UNHCR im November 1996 aufgezeigt wurden. b) Die Schwierigkeiten bei der Verteilung von Hilfsgütern in Zentralbosnien waren durch militärische Bewegungen, Konflikte, Blockierung der Konvois und Unsicherheit bedingt.

In dieser überaus undurchsichtigen Lage befanden sich auch die ECHO-Experten, die auf diese Weise die vom UNHCR gestellten Anträge nicht bewerten konnten; denn sie hatten von den Bedarfsschätzungen des UNHCR und dessen Vorräten häufig keine Kenntnis, da das UNHCR auf diesem Gebiet keinerlei Informationsbereitschaft erkennen ließ. c) Die vom UNHCR gelieferten Informationen über die Endverteilung der Hilfsgüter wurden in Anbetracht der herrschenden Lage und der ECHO vorliegenden Daten als ausreichend erachtet. Hinsichtlich der Ruanda-Krise ist zu den Bemerkungen des Rechnungshofs folgendes zu sagen: a) Bei den Verträgen der Kommission mit dem UNHCR wurde die übliche Praxis der Kommission gegenüber ihren Partnern befolgt.

Das war aber kein Hinderungsgrund für die Kommission, im Fall Ruandas ihre Beziehungen zum UNHCR den Gegebenheiten dieses Krisengebiets anzupassen. b) Die von ECHO nach entsprechender Prüfung eingeräumten Laufzeitverlängerungen beweisen lediglich, daß das UNHCR die Bedarfssituation falsch eingeschätzt hatte. Die Annahme eines einzigen Berichts für vier Verträge ist als Entgegenkommen ECHOs gegenüber dem UNHCR auszulegen, dem dadurch die Arbeit erleichtert wurde. c) Die Bemerkung des Rechnungshofs ist zutreffend in bezug auf die ersten Monate humanitärer Tätigkeit der Gemeinschaft in der Region der Großen Seen.

Aber gerade weil das UNHCR seinen Informationspflichten gegenüber ECHO nicht nachgekommen ist, sah sich das Amt zu den nötigen Demarchen bei dieser Organisation veranlaßt. In der Folge änderte das UNHCR sein Verhalten und ECHO erhält seither regelmäßig die vom UNHCR mit den NRO unterzeichneten Unteraufträge, die aus den Mitteln finanziert werden, die dem UNHCR von der Kommission zur Verfügung gestellt wurden. Zuweilen erhält ECHO solche Vereinbarungen mit einiger Verspätung, einige werden zur Zeit geprüft. d) ECHO könnte seine operationelle und finanzielle Kontrolle ohne größere Schwierigkeiten verstärken, wenn erheblich mehr Experten an Ort und Stelle eingesetzt würden.

In der Region der Großen Seen hätte ECHO zwischen Zaire, Tansania und Burundi mindestens 50 Personen einsetzen müssen, um in diesem Kontrollbereich vollkommene Effizienz gewährleisten zu können. 4.16. Der Partnerschaftsrahmenvertrag muß nach Auffassung der Kommission grundsätzlich jeder NRO und jeder humanitären Einrichtung offenstehen. Die Kommission ist gegen jegliche von vornherein festgelegte Beschränkung. Um einen Vergleich zu haben ist es wichtig, daß ECHO mehr oder weniger 160 Partnerschaftsrahmenverträge mit NRO unterzeichnet hat. Dem Partnerschaftsnetz, das sich das UNHCR mit den NRO geschaffen hat ("PARINAC" genannt), gehören derzeit 450 NRO an.

Wieviel NRO aufgerufen werden, den Partnerschaftsrahmenvertrag zu unterzeichnen, sobald seine Erneuerung genehmigt ist, hängt davon ab, wieviele die in Artikel 7 der Verordnung 1257/96 festgelegten Kriterien erfuellen. 4.17. Die Kommission teilt nicht die Auffassung des Rechnungshofs, daß nämlich der Partnerschaftsrahmenvertrag nicht "als Instrument zur Herbeiführung einer effektiven Partnerschaft" dienen kann. Das Europäische Parlament (siehe Bericht des Europäischen Parlaments Dok. FR/RR/286/286319 vom 14. November 1995) sowie der Rat (Verordnung 1257/96) haben den Partnerschaftsrahmenvertrag als ein Verwaltungsinstrument der humanitären Hilfe bestätigt.

Das Europäische Parlament hat in seinem obengenannten Bericht die Beziehungen zwischen der Kommission und ihren Partnern nie als einen Rahmen für eine vertraglich geregelte quasi-kommerzielle Auftragsvergabe gesehen. 4.18. Da es sich bei dem Partnerschaftsrahmenvertrag auch um ein Verwaltungsinstrument handelt, erscheint der Kommission die Einführung einer gewissen Differenzierung der Bestimmungen je nach Art der finanzierten Maßnahme nicht notwendig. Eine solche Differenzierung würde nach ihrer Auffassung keinerlei Zweck erfuellen und wäre auch weder für die Rechnungsprüfung noch für die Berichterstattung eine Hilfe.

Die Tatsache, daß eine humanitäre Maßnahme "einfach" oder "komplex" war, hat ECHO nie daran gehindert, den Partnerschaftsrahmenvertrag zu verwenden. Im Zuge seiner Überarbeitung werden besonders die Vordrucke für die Antragstellungen der Partner und den Anhang zum operationellen Vertrag geprüft, aus welchem die Besonderheiten der Maßnahme hervorgehen müssen, die auf der Grundlage eines konkreten operationellen Vertrags von ECHO finanziert wird. 4.19. Die im Partnerschaftsrahmenabkommen vorgesehenen Durchführungsberichte genügen vollauf, um die vom Rechnungshof gewünschten Ziele zu erreichen, denn sie müssen alle Informationen enthalten, die für eine ordnungsgemäße Führung des Dossiers benötigt werden.

Für die Partner besteht kein Hinderungsgrund, in ihrem Durchführungsbericht zu erläutern, inwieweit die von ECHO finanzierte Maßnahme zu einem umfassenderen Programm, von dem einige Sektoren von anderen Gebern finanziert wurden, gehörte. Artikel 3 des Partnerschaftsrahmenvertrags sieht vor, daß eine Mittelzuweisung der Europäischen Gemeinschaft zur teilweisen oder vollständigen Finanzierung einer Maßnahme dient. Wenn ein Partner bei der Kommission eine Finanzierung beantragt, ist er daher gehalten, unter Punkt 10, 13 und 14 seines Antrags andere Finanzierungsquellen klar anzugeben. Dadurch kann der Partner bei Vorlage von Zwischen- oder Abschlußberichten auch Angaben zur Umsetzung der Maßnahme im Vergleich zu von anderen Gebern finanzierten Maßnahmen eines globalen Programms machen.

Hinsichtlich der Einführung von "Rechnungsprüfungsregelungen für die Maßnahme als Ganzes" hält es die Kommission auch vom juristischen Standpunkt her für schwierig, ihren Partnern solche Regelungen für nicht von der Gemeinschaft gewährte Finanzierungen aufzuerlegen. 4.20. Was die Verständigung zwischen den großen Geldgebern auf einheitliche Formen der Berichterstattung der Partner betrifft, so ist die Kommission mit dem Rechnungshof einer Meinung. Allerdings ist sie dabei auf den guten Willen der anderen Geber angewiesen. 4.21. Dem Gedanken des Rechnungshofs, "eine gewisse Unterscheidung der Organisationen, mit denen die Kommission zusammenarbeitet, nach Gruppen" kann sich die Kommission nicht anschließen.

Ihrer Meinung nach würde eine Einteilung der Partner in "Kategorien" keinerlei Nutzen, wohl aber Verwaltungsprobleme mit sich bringen. Außerdem könnte dies zu Konflikten zwischen der Kommission und ihren Partnern führen. Es gibt aber andere Möglichkeiten. Dank der Anwendung der Kriterien und Elemente des Artikels 7 der Verordnung 1257/96 sowie ihrer Rechnungsprüfungen und Kontrollen und den Erfahrungen, die sie bei der Arbeit mit ihren Partnern vor Ort gewonnen hat, wird die Kommission demnächst genaue Kenntnisse über die Professionalität, die Verwaltungskapazität und die Leistungen ihrer Partner haben und in der Lage sein, eine Datenbasis zu erstellen, die ihr dabei helfen kann, ihre Partner je nach Art der Krise, nach Land oder Region auszuwählen.

Personalausgaben im Rahmen der Projekte 4.22. Bei der Genehmigung des Partnerschaftsrahmenvertrags wählte die Kommission, für die Personalausgaben ihrer Partner auf ein System von "Pauschalbeträgen" zurückzugreifen, um die Aufstellung der Verträge zu erleichtern und unnütze Diskussionen mit den Partnern über die Vergütungen ihres Personals zu vermeiden. In diesem Zusammenhang sei angemerkt, daß die Kommission im humanitären Bereich bei der Vergütung des Personals ihrer Partner vor Ort recht umsichtig vorgeht, denn die "Pauschalbeträge" sind im Verhältnis zu den von anderen Gebern gezahlten Gehältern niedrig.

Zu den vom Hof angeschnittenen Problemen in Verbindung mit den "Pauschalbeträgen" merkt die Kommission folgendes an: a) Da sie sich klar darüber war, daß der Bergriff "Pauschalbetrag" (in Englisch "fixed amount") eine gewisse Verwirrung stiften könnte, wurde sämtlichen Partnern Anfang 1994 ein Vermerk zugeleitet, in dem Inhalt und Bedeutung des Begriffs "Pauschalbetrag" im Kontext des Partnerschaftsrahmenvertrags unmißverständlich erläutert werden. b) Die Politik für die Vergütung des Personals der NRO fällt nicht unter die Zuständigkeit der Kommission. ECHO versteht indessen nicht, warum einige seiner Partner ausgesprochen großzügige Vergütungen zahlen. c) ECHO ist sich klar darüber, daß die "Pauschalbeträge" für das einheimische Personal an die Gegebenheiten vor Ort angepaßt sein müssen.

Vereinheitlichung der Vertragsvorschriften und -bedingungen 4.23. Die Kommission schließt sich der Auffassung des Hofes an, daß sich Art und Vorschriften der Verträge der GD IB und der GD VIII für Flüchtlingshilfe, Nahrungsmittelhilfe und Flüchtlingsprogramme sowie für die Kofinanzierung der von den NRO abgewickelten Entwicklungsprojekte nicht entsprechen können. Was die Punkte anbelangt, die nach Ansicht des Hofes in allen Vertragsarten vereinheitlicht werden könnten, vertritt die Kommission folgende Ansicht: a) Die Zahlungsbedingungen (namentlich die Vorschüsse) müssen bei Verträgen für humanitäre Hilfsaktionen weicher und flexibler sein als bei Verträgen für Entwicklungsmaßnahmen.

Bei humanitären Hilfsaktionen ist nämlich eine Konzentration von Finanzmitteln vor allem in der Anlaufphase erforderlich. b) Der Vorschlag zur Änderung der Haushaltsordnung beantwortet die Frage der Behandlung der Zinsen. Eine einheitliche Regelung für die Zahlung der Pauschalbeträge für Personal- oder Transportkosten und für die gleichen Ausgaben im Rahmen von Entwicklungsprojekten ist in Anbetracht der Motivation des hieran beteiligten Personals und der mitunter besonderen Transportbedingungen wohl nicht gerechtfertigt. c) d) Auf die Kontrolle der UN-Hilfsorganisationen wendet die Kommission - unabhängig von der jeweils eingeschalteten Kommissionsdienststelle und dem eingesetzten Finanzierungsinstrument - stets dieselben Kontrollvorschriften an.

Diese Vorschriften wurde zwischen der Kommission und den Vereinten Nationen ausgehandelt. f) Die Vorlage der Durchführungs- und Finanzberichte sowie ihre Fristen sind für die Verwaltung der einzelnen Finanzierungsinstrumente jeweils speziell geregelt. In Anbetracht auch der Dauer und der Besonderheiten der humanitären Hilfe scheint eine Abstimmung dieser Berichte auf die bei Entwicklungsprojekten vorzulegenden Berichte nicht angebracht. 4.24. Der Kommission zufolge wurde eine Vereinheitlichung der Verfahren für humanitäre Hilfsaktionen und für Entwicklungsmaßnahmen zugunsten von Flüchtlingen weder für zweckmäßig noch für notwendig befunden.

Die Rechtsgrundlagen sind im Fall von Flüchtlingen anders und sehen unterschiedliche Verfahren vor. Daher erweist sich jeder Versuch einer Vereinheitlichung als äußerst schwierig. Ausschreibungen 4.25. Die Kommission behält sich eine Stellungnahme zur Effizienz der Ausschreibungsverfahren der großen Hilfsorganisationen vor. 4.26. a) Der erste vom Hof angeführte Fall (ein Programm für die Bereitstellung von Lebensmittelpaketen für Flüchtlinge, die in Aufnahmefamilien und in Sammelzentren in Serbien-Montenegro untergebracht sind) war Teil einer Direktaktion der Kommission in der genannten Republik.

Die Büros von ECHO in Belgrad sorgten für den Transport und die Verteilung an die Endbegünstigten, während eine NRO mit dem Kauf der Erzeugnisse, der Zusammenstellung der Pakete und ihrem Transport bis nach Serbien-Montenegro beauftragt war. Diese NRO hätte gemäß Artikel 15 Absatz 4 der Allgemeinen Bedingungen des Partnerschaftsrahmenvertrags, den sie mit ECHO unterzeichnet hatte, Ausschreibungen für den Kauf der Erzeugnisse, die für diese Lebensmittelpakete bestimmt waren, durchführen müssen. Die Aktion lief im Januar 1993 an und wurde mehrmals verlängert. 1993 fehlte es ECHO an den erforderlichen personellen Ressourcen, um diese Art von Maßnahme gut zu überwachen.

ECHO ist jedoch seinen Pflichten nachgekommen, sobald es im März 1994 in der Lage war, die Abwicklung dieser Aktion zu überprüfen. Bei diesem Anlaß forderte das Amt seinen Partner auf, die Preise mit seinem Lieferanten neu auszuhandeln, und beträchtliche Einsparungen konnten erzielt werden, da nun Art und Zusammenstellung der fraglichen Pakete geändert wurden. b) Der Hof führt unter mehreren Punkten Angola als Beispiel an. ECHO ist sich der mäßigen Verwaltung des Dossiers dieses Landes bewußt und hat die erforderlichen Maßnahmen getroffen, d. h. den zuständigen Länderreferenten und die beiden Experten vor Ort ausgetauscht.

Die Maßnahmen in Angola machten in den drei letzten Jahren lediglich 2 % der Aktivitäten von ECHO insgesamt aus. Die Kommission vertritt daher die Auffassung, daß dem Urteil des Rechnungshofes eine relative Bedeutung beigemessen werden muß, zumal die Kommission außer in den in der Haushaltsordnung vorgesehenen Fällen keine direkten Absprachen praktiziert. 4.27. Selbst bei anderen Haushaltsposten als B7-211 hat ECHO die Verfahren der Verordnung 2200/87 herangezogen, um eine größere Sicherheit im Hinblick auf u. a. die Wahl der Lieferanten, das Preisniveau und die Qualität der Erzeugnisse zu besitzen.

Dieses Vorgehen hat schließlich keine speziellen Vorteile gebracht, da sich das im Falle des ehemaligen Jugoslawien gewählte Ad-hoc-Verfahren (Direktaktion von ECHO) als ebenso wirksam und zuverlässig erwies. Die Kommission möchte darauf hinweisen, daß - ihrer Ansicht nach das derzeitige Beschaffungs- und Ausschreibungssystem für die humanitäre und Nahrungsmittelhilfe zufriedenstellend ist. In diesem Zusammenhang sei noch daran erinnert, daß die Verordnung 1257/96 des Rates vom 20. Juni 1996 über die humanitäre Hilfe die Nahrungsmittelkomponente der humanitären Aktionen nicht besonders erwähnt, was deutlich zeigt, daß nach Ansicht des Rates Lebensmittel "reguläre" oder "normale" Erzeugnisse im Rahmen humanitärer Aktionen sind und ganz selbstverständlich unter Artikel 3 der Verordnung 1257/96 fallen ("mit der gemäß den Artikeln 1, 2 und 4 gewährten Hilfe der Gemeinschaft können finanziert werden: der Kauf und die Lieferung aller für die Durchführung der humanitären Aktionen erforderlichen Erzeugnisse und Ausrüstungsgegenstände") Dies wird wiederum in Artikel 1 Absatz 1 zweiter Unterabsatz der Verordnung (EG) Nr.

1292/96 des Rates vom 27. Juni 1996 bestätigt, wo es heißt: "Humanitäre Nahrungsmittelhilfemaßnahmen werden nach den Bestimmungen über die humanitäre Hilfe durchgeführt und fallen nicht unter diese Verordnung." - Seit 1996 gibt es kein Notbeschaffungsverfahren mehr, da Haushaltsposten B7-211 gestrichen wurde. Die Beschaffungsverfahren von ECHO enthalten alle erforderlichen Sicherheiten (Rücksprache mit der GD VI und der GD VIII über die potentiellen Lieferanten, Standardausschreibungen, zu denen der Juristische Dienst und die GD XX ihre Stellungnahme abgeben müssen, Beachtung der im Amtsblatt Nr.

C 114 vom 29. April 1991 aufgeführten Merkmale; Sondierung der Angebote unter Beteiligung des für Finanzen zuständigen Referats, Rücksprache mit der GD VI und der GD VIII über die Höhe der Preisangebote, Verwendung eines Standardvertrags für die Auftragsvergabe, zu dem systematisch im voraus die Stellungnahme der GD XX eingeholt wird). Die Kommission möchte ferner auf die (am 12. September 1996) zwischen ECHO und der GD VI getroffene Vereinbarung über das diesbezügliche Konsultationsverfahren verweisen. Maßnahmen, die von Partnern durchgeführt werden 4.30. Die Kommission hat die gleichen Bedenken wie andere Geber, was die Schwächen der UN-Hilfsorganisationen im Hinblick auf die aufgestellten Informationssysteme angeht.

Es sei daran erinnert, daß die von den Organisationen eingeholten Informationen als Grundlage für die Ausarbeitung ihrer Ausschreibungen dienen müssen. Ohne gute Kenntnis der bereits durchgeführten Aktionen und der beim Endempfänger vorhandenen Vorräte (örtliche Lagerung, angehäufte Reserven) ist eine Abschätzung des tatsächlichen Bedarfs in der Tat schwierig. Was insbesondere die Unterstützung der Überwachungstätigkeiten der UN-Organisationen durch die Kommission anbelangt, stellt das Angebot von ECHO an das WEP, ein Monitoringsystem zur Kontrolle der Verteilung der Nahrungsmittelhilfe in Südsudan zu finanzieren (auf speziellen Antrag des WEP hin), ein bemerkenswertes Beispiel dar.

Die einzige Bedingung, die die Kommission stellte, bestand darin, daß ihr Amt für humanitäre Hilfe bei der Auswahl des mit dem Monitoring beauftragten Personals freie Hand haben müsse, obwohl diese Kräfte vor Ort dem WEP unterstehen würden. Das WEP lehnte das Angebot der Kommission ab. 4.31. Als vergleichendes Beispiel läßt sich anführen, daß die Kommission für das gesamte ehemalige Jugoslawien über rund vierzig Mitarbeiter verfügte, die mit der Ausführung und Überwachung der Direkthilfemaßnahmen beauftragt waren. Die Kommission wie auch der Hof weisen ausdrücklich auf die Qualität und die Leistungen dieser komplexen Aktionen hin.

Zur gleichen Zeit verfügten die UN-Hilfsorganisationen über mehr als tausend Mitarbeiter vor Ort. Die Kommission war und ist auch weiterhin stets bereit zu prüfen, wie sie zur Verbesserung der Leistungen der UN-Hilfsorganisationen im Kontrollbereich am besten finanziell beitragen kann, was sie übrigens bereits tut. Dabei müßten die Hilfsorganisationen jedoch mit der Kommission in dem erforderlichen Umfang zusammenarbeiten. 4.33. Wie unter den Ziffern 3.13. und 4.19 erläutert, werden zur Zeit im Zuge der Überarbeitung des Partnerschaftsrahmenvertrags Verbesserungen geprüft, damit die Ziele der finanzierten Maßnahmen besser in den Partnerschaftsrahmenvertrag und seine Anhänge aufgenommen werden.

Überwachung durch die Kommission 4.36. Die Probleme, die sich bei der Überwachung in Angola stellten, sind der Kommission bekann, und sie hat bereits seit langem Abhilfe geschaffen. 4.37. Nach Ansicht der Kommission kennen jetzt die Experten von ECHO vor Ort ihre Rolle genau. 1995 veranstaltete ECHO mit diesen Experten zwei Seminare, an die sich Folgemaßnahmen anschlossen, was weitgehend zur qualitativen Verbesserung der Beziehungen von ECHO zu seinen Experten vor Ort beitrug. Es wurde eine Standardbeschreibung ihrer Aufgabenstellung ausgearbeitet, in der die "job description" der Experten und ihre verschiedenen Aufgaben genau umrissen sind.

Außerdem wurden gesonderte Unterlagen für die Analyse erarbeitet, die die für jeden Einsatzbereich (Wasserversorgung - Gesundheitswesen - Flüchtlinge usw.) bereits vorhandenen "field guides" noch ergänzen. Es wurden auch Codes aufgestellt, um eine kohärente Berichterstattung ("reporting") zu erreichen. Und schließlich wurden die mit ihrer Arbeitsumwelt verbundenen Aspekte verbessert (Vertragsbestimmungen, Beziehungen zu den Behörden des betreffenden Landes sowie zu den Delegationen der Kommission, logistische Unterstützung etc.). 4.40. Obwohl sich die Überwachung der Maßnahmen durch ECHO nicht auf Kontrollbesuche vor Ort beschränkt, ist es eindeutig, daß die Besuche des Personals von ECHO am Ort des Geschehens, auch wenn sie nur sehr kurz waren, eine beträchtliche Verbesserung der Kontrolle ermöglichten.

Damals war ECHO aufgrund der Krisensituation und seiner geringen personellen Ausstattung nicht in der Lage, für eine Überwachung in der vom Hof empfohlenen Art zu sorgen. Verfahren der finanziellen Abwicklung 4.41. Der Einsatz bestimmter Anwendungen im Finanz- und Haushaltsbereich beschränkt sich auf Analyseaufgaben (z. B. Ausführung des Haushaltsplans). 4.42. und 4.43. Angesichts der im Rahmen von SINCOM zur Verfügung stehenden Informationen zeigen die Ergebnisse, wenn man sämtliche Auszahlungen im Haushaltsjahr 1995 berücksichtigt, daß fast 90 % der Auszahlungen innerhalb von maximal 60 Tagen erfolgten.

4.44. Die Hauptursache für die zunehmenden Verzögerungen bei den Auszahlungen wurde durch eine Verstärkung des Personals der für Finanzen zuständigen Dienststelle von ECHO und die Einführung des integrierten EDV-Systems HOPE beseitigt, wodurch ohne Zweifel die Arbeit dieser Dienststelle erleichtert wird. 4.45. Seit der personellen Aufstockung der vorgenannten Dienststelle verfolgt ECHO systematisch die Auszahlung von Restbeträgen. Schlußfolgerung 4.48. Die Kommission vertritt die Auffassung, daß der Partnerschaftsrahmenvertrag als politisches, rechtliches und administratives Verwaltungsinstrument durchaus auf die ordnungsgemäße Verwaltung der humanitären Hilfe der Europäischen Gemeinschaft zugeschnitten ist.

Diese Auffassung scheinen auch das Europäische Parlament und der Rat zu teilen. Eine Differenzierung der Partnerschaftsrahmenverträge je nach Art des Partners würde die Leistungsfähigkeit des Verwaltungssystems in keiner Weise erhöhen, sondern könnte vielmehr zu Konflikten zwischen ECHO und seinen Partnern führen. 4.49. Die Anstrengungen von ECHO im Bereich der Evaluierung der Verwaltungsverfahren und -systeme seiner Partner wurden im Januar 1997 mit der Einführung der Auswahlkriterien abgeschlossen, die den Mitgliedstaaten und den NRO vorgelegt wurden und auf den Bestimmungen von Artikel 7 der Verordnung 1257/96 beruhen.

4.50. Nachdem die Kommission diese beiden Fälle aufgedeckt hatte, traf sie die erforderlichen Maßnahmen, um diese Situation richtigzustellen und auch zu vermeiden, daß es in Zukunft erneut zu derartigen Problemen kommt. 4.51. Bei der Bewertung der effektiven Durchführung der humanitären Projekte und ihrer Ergebnisse ist zwar bereits Positives erreicht worden, doch stimmt die Kommission dem zu, daß hier noch mehr getan werden könnte, wenn das Personal in Brüssel und vor Ort aufgestockt würde. 4.52. Die Überwachung vor Ort ist ausschlaggebend für die ordnungsgemäße Verwaltung der humanitären Hilfe.

Dies läßt sich leicht durch eine Erhöhung der Zahl der Sachverständigen von ECHO vor Ort erreichen, doch ist die Mittelallokation problematisch. 5. EVALUIERUNG DER HILFEN Interne Evaluierungen durch ECHO 5.3. a) Es sollte nochmals in Erinnerung gerufen werden, daß die Evaluierungssysteme für die humanitäre Hilfe sowohl im Fall der Hilfsorganisationen und NRO als auch generell auf institutioneller Ebene recht einfach sind, wie sich bei den Seminaren über die Evaluierung der humanitären Hilfe herausstellte, die im Juni 1996 in Barcelona und im Dezember 1996 in Valence stattfanden. Nur sehr wenige Partner haben eine Evaluierungsabteilung, und es gibt auch nur sehr wenige Evaluierungsexperten.

Das Amt für humanitäre Hilfen mußte also bei Null anfangen. Seitdem hat es eine kleine Gruppe qualifizierter Evaluierungsfachleute zusammengestellt und fährt mit seinen Bemühungen fort. Im Laufe dieses Lernprozesses hat ECHO notgedrungen Erfahrungen gesammelt, die nicht immer positiv waren, was die geringere Qualität einiger weniger Berichte erklärt. b) Anfangs konzentrierte sich ECHO auf die Evaluierung spezifischer Maßnahmen, wodurch das Amt seine Methoden sowie die Aufgabenstellung besser ausfeilen und seine Partner, deren Effizienz und Fähigkeit zur Verwaltung der Mittel besser kennenlernen, aber auch die Ergebnisse der betreffenden Aktionen erfahren konnte.

Mit der Weiterentwicklung seiner Methoden hat ECHO genügend Erfahrung erworben, um die Programme zu evaluieren, sektor- oder themenbezogene Evaluierungen vorzunehmen und Aktionen zur Katastrophenvorbeugung zu evaluieren. Programmevaluierungen wurden in drei südkaukasischen Ländern sowie im Norden des Irak vorgenommen. Im ersten Halbjahr 1996 wurden die Programme in Haïti, der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien und in Kuba einer Evaluierung unterzogen. c) Seitdem die Evaluierungstätigkeit Ende 1993 tatsächlich begann, hat ECHO seine begrenzten Mittel auf die Erstellung seines Evaluierungshandbuches und die Weiterentwicklung seiner Methoden konzentriert.

Heute gehören die gemeinsamen Evaluierungen mehr denn je zu seinen Prioritäten. Hierfür ist eine größere Abstimmung mit anderen Gebern erforderlich. d) Beim gegenwärtigen Evaluierungssystem können sich externe Evaluierungsfachleute jederzeit zur Leistung und Strategie von ECHO mit Blick auf eine bestimmte Krise äußern. Dieser Aspekt läßt sich indessen im Zuge der Prüfung zur Fortentwicklung des Evaluierungshandbuches ausbauen, um dem Inkrafttreten der Verordnung 1257/96 Rechnung zu tragen. Die Kommission teilt nicht die in Fußnote 67(?) geäußerten Befürchtungen des Hofes, die externen Berater könnten nicht unabhängig genug sein, denn sie genießen völlige Handlungsfreiheit im Rahmen des jeweiligen Evaluierungsauftrags und können ihre eigenen Kriterien anwenden. e) Die operationellen Dienststellen sind mit den Evaluierungen auf allen Stufen des Verfahrens von dem Augenblick an befaßt, in dem das für Evaluierungen zuständige Referat eine Evaluierung beschließt, sie organisiert und die Aufgabenstellung formuliert, bis zu dem Zeitpunkt, zu dem der vorläufige Bericht mit dem Evaluierer erörtert wird.

Die operationellen Dienste haben also Gelegenheit, den Evaluierer über die Einzelheiten einer Maßnahme oder eines Programms, das Probleme aufwirft, zu informieren und mit ihm bei seiner Rückkehr seine Feststellungen und seine Empfehlungen zu erörtern. Im Bereich der humanitären Aktionen ist eine umfassende Evaluierungsstruktur im Entstehen begriffen. Die operationellen Dienste verlangen übrigens danach und beachten ihre Ergebnisse. Anhand einer Datenbase, die zur Zeit entwickelt wird, werden sich diese Ergebnisse in den Dienststellen von ECHO leichter verbreiten lassen. Eine erste Datenbase mit sämtlichen von ECHO durchgeführten Evaluierungen und mit Angabe der Namen der Partner, der Art der Maßnahme, des Namens des Evaluierers und der Angabe der Kosten funktioniert bereits. f) ECHO achtet darauf, daß die Ziele der finanzierten Maßnahmen klar und nachprüfbar sind und sich der Bedarf und die Empfänger identifizieren lassen (siehe Ziffern 3.1. bis 3.7. und 3.13. bis 3.15.).

Im Zuge der Überarbeitung des Partnerschaftsrahmenvertrags werden zur Zeit Verbesserungen geprüft, damit die Ziele und der Inhalt der Aktionen sowie die Bestimmung des Bedarfs und der Empfänger im Vertrag besser herausgestellt werden. 5.4. Die Prüfung der Leistung von ECHO gehört im Prinzip nicht zu den Zielen der Evaluierung von Projekten und Programmen, obwohl dem nichts im Wege steht (siehe Randziffer 5.3 oben), daß die externen Evaluierungsfachleute sich dazu äußern, wie ECHO seine Aktion in einem bestimmten Krisenfall aufzieht. Zur Evaluierung der Leistung von ECHO sei angemerkt, daß ECHO neben den vom Hof durchgeführten Kontrollen den folgenden Prüfungen unterzogen wurde oder werden soll: - Inspektionsbericht der Generalinspektion der Dienststellen.

Diese Inspektion begann am 30 März 1995 und dauerte bis zum 28. Juli 1995; - eine von der Generaldirektion Finanzkontrolle (GD XX) durchgeführte interne Prüfung. Diese Prüfung dauerte vom 22. Januar 1995 bis zum 3. Mai 1996; - die auf die Schlußfolgerungen des Rates für Entwicklungsfragen vom 22. November 1996 hin vorzunehmende Evaluierung. Diese Evaluierung fügt sich in den allgemeineren Rahmen der Evaluierung des Entwicklungshilfeinstrumentariums ein, die vom Rat auf seiner Tagung vom Juni 1995 beschlossen wurde; - die nach Artikel 20 der Verordnung 1257/96 durchzuführende Evaluierung, deren Ergebnisse die Kommission dem Parlament und dem Rat drei Jahre nach dem Inkrafttreten der Verordnung vorlegen muß und die sich mit sämtlichen von der Gemeinschaft gemäß dieser Verordnung finanzierten Aktionen befaßt.

5.5. Die Kommission vertritt die Auffassung, daß in erster Linie der jeweilige operationelle Dienst für die Evaluierung verantwortlich ist. In diesem Zusammenhang wird die Effizienz der Evaluierung (Methoden, Objektivität, Zeitplan) durch die Lenkung und Überwachung der Arbeiten auf zentraler Ebene gewährleistet. Wirksamkeit der humanitären Hilfe Bedarfsdeckung Zielplanung 5.8. Das Problem der zu hohen Veranschlagung des Bedarfs ist ein Anliegen der gesamten im humanitären Bereich tätigen internationalen Gemeinschaft und vor allem der Geldgeber, denn teilweise kommt es dazu, weil die Partner und insbesondere die UN-Hilfsorganisationen bestrebt sind, ihre finanzielle Basis abzusichern.

Ein anschauliches Beispiel, das diese Problematik gut verdeutlicht, ist das ehemalige Jugoslawien bzw. Serbien und Montenegro. 5.13. Der Hof bezieht sich auf eine Aktion, die ECHO 1993 durchgeführte, als sich das Amt noch in der Anlaufphase befand, und mit der ein früheres Projekt mit einem anderen Partner fortgeführt wurde. Darüber hinaus gehörte die betreffende Region (Südkaukasus) zu einem aus der ehemaligen Sowjetunion hervorgegangenen Staat, mit dem die Gemeinschaft noch nicht gut vertraut war. Der humanitäre und sonstige Bedarf in dieser Region war jedoch enorm, und die Gemeinschaft beschloß zu handeln, auch wenn ihr genaue Angaben über die Art der dortigen Probleme fehlten.

Gleichlaufend zur Durchführung der humanitären Projekte begann ECHO jedoch, Risikountersuchungen und -studien vorzunehmen, um die Risikogruppen besser zu identifizieren und gezielter anzusprechen, was dazu führte, daß ECHO seine Strategie im Südkaukasus neu festlegte. 5.14. Siehe Antworten auf die Ziffern 1.5., 4.13., 4.31., 5.9. und 5.10. Lieferung 5.19. Die Kommission erinnert in Verbindung mit der Bemerkung des Rechnungshofes zu der Tatsache, daß unter den Flüchtlingen in Tansania und Zaire Angehörige der Hutu-Miliz leben und folglich auch von der humanitären Hilfe profitieren, daß sowohl das UNHCR als auch die Kommission vom Ausbruch der Krise im Gebiet der Großen Seen an die räumliche Trennung von Milizangehörigen und Flüchtlingen forderten.

Die internationale Gemeinschaft war nicht in der Lage, dies herbeizuführen. Die Angehörigen der Hutu-Miliz machten insgesamt 30 000 Personen aus, während die Zahl der Flüchtlinge 1,7 Millionen Menschen überstieg. Angemessenheit 5.22 Nach Ansicht der Kommission ist das Hauptziel jeder humanitären Aktion die Rettung und Bewahrung menschlichen Lebens. Die humanitäre Hilfe kann natürlich ohne weiteres das Ziel beinhalten, möglichst bald zur Rehabilitation und zum Wiederaufbau beizutragen (siehe vierter Erwägungsgrund und Artikel 2 Buchstabe d) der Verordnung 1257/96), doch darf dies nicht ihr erstes Anliegen sein.

5.27. Die Kommission erinnert an die Lage, die im ehemaligen Jugoslawien und insbesondere in Bosnien im Winter 1992/93 herrschte. Es handelte sich damals um eine Kriegssituation, in der es offensichtlich schwierig war, zu den Opfern vorzudringen und zuverlässige Angaben über den wirklichen Bedarf zu erhalten In diesem Zusammenhang wurden sicherlich von allen Gebern, einschließlich von ECHO, Fehler gemacht. Die vom Rechnungshof angeführten Beispiele zeigen deutlich die Grenzen einer richtigen Zielplanung der humanitären Hilfe in Konfliktsituationen. 5.28. Der vom Rechnungshof angeschnittene Fall wurde von ECHO und der GD VIII gemeinsam geprüft.

Bei dieser Prüfung wurden Veruntreuungen seitens der fraglichen NRO aufgedeckt. Das Dossier wurde der Dienststelle für die Koordinierung der Maßnahmen zur Bekämpfung von Betrügereien zur entsprechenden Behandlung zugeleitet. 5.30. Bereits seit 1992 weist die Kommission immer wieder auf die Grenzen der humanitären Hilfe hin und erinnert daran, wie wenig sie ein politisches Handeln vor allem in Konflikt- und Kriegssituationen ersetzen kann. Wie jedoch weiter oben bereits gesagt (siehe Ziffer 5.22), besteht das Hauptanliegen der humanitären Hilfe darin, den Opfern von Naturkatastrophen oder vom Menschen verursachten Notsituationen (Artikel 1 der Verordnung 1257) Rettung und Schutz zu bieten.

Der Beitrag der humanitären Hilfe zum Wiederaufbau und zur Rehabilitation wird ebenfalls in der Verordnung 1257/96 als eines der Ziele der humanitären Hilfe, aber sicherlich nicht als ihr Hauptziel genannt. Die Auffassung, die Effizienz der humanitären Hilfe könne durch die zugrundeliegenden Probleme struktureller Art (mangelnde Entwicklung, wirtschaftliche oder politische Übergangsphase, Mißmanagement) beeinträchtigt werden, sofern diese Hilfe nicht mit Maßnahmen zur Behebung der strukturellen Mängel verbunden wird, steht leider in Widerspruch zu den Gegebenheiten vor Ort. Wenn man dieser Theorie zustimmte, hätte die im Laufe der letzten Jahre in vielen Ländern, die den Übergang von der Planwirtschaft zur freien Marktwirtschaft bewältigen müssen, geleistete humanitäre Hilfe nicht verwirklicht werden können, weil in all diesen Ländern während dieser Zeit ein globaler wirtschaftspolitischer Rahmen fehlte, in den die humanitäre Hilfe hätte eingebunden werden können.

5.31. Die Tatsache, daß die Kommission die zwischen der humanitären Hilfe, der Rehabilitation und der Entwicklung bestehende Verbindung untersucht sowie diesbezügliche Vorschläge unterbreitet hat (eine gemeinsam von ECHO und der GD VIII durchgeführte Arbeit) und daß die Mitteilung der Kommission im Mai 1996 zusammen mit den Schlußfolgerungen vom Rat genehmigt wurde, beweist sehr wohl, wie sehr der Kommission daran gelegen ist, daß die humanitäre Hilfe zu gegebener Zeit in eine längerfristige Strategie eingebunden wird. Die unterschiedlichen Instrumente und operationellen Dienststellen behindern nach Ansicht der Kommission nicht die Umsetzung dieser Strategie des "Kontinuums", die bereits in den Ziffern 2.6., 2.8. und 3.8. bis 3.12. dargelegt wurde.

5.32. Die vom Hof hier angeführten Beispiele entsprachen durchaus Situationen wirtschaftlicher Not, die eine ernsthafte Gefährdung insbesondere der schwächsten Bevölkerungsteile in Angola, Sudan, Bosnien, Sibirien, Kuba und in Nordirak immer dann darstellten, wenn andere Hilfeinstrumente der Gemeinschaft nicht eingesetzt werden konnten. Der Hof hebt positiv das flexible Vorgehen der Kommission hervor. Zur Einbindung der humanitären Aktion der Gemeinschaft in die mittel- oder langfristigen Strategien unter Beteiligung anderer Dienststellen der Kommission kam es bereits in Angola und in Bosnien, sobald die dortigen Verhältnisse dies zuließen.

Wirkung 5.33. Echo muß demnächst u. a. auf eine bessere Analyse der Wirkung seiner humanitären Aktionen hinarbeiten. Die inhaltliche Verbesserung der Antragsformulare und Durchführungsberichte muß ebenfalls hierzu beitragen, und zwar trotz der Hindernisse, die eine genaue Beurteilung der Wirkung humanitärer Hilfsmaßnahmen erschweren. 5.36. Wie bereits oben gesagt (siehe Ziffer 5.33.) sollte das Amt für humanitäre Hilfen auf mittlere Sicht u. a. auf die Anwendung quantitativer und qualitativer Indikatoren für die Aufstellung der Ziele einer humanitären Aktion sowie für die Bewertung der Wirkung der abgewickelten Hilfsmaßnahme hinarbeiten.

Kosteneffizienz 5.38. Die Kommission behält sich eine Stellungnahme zur Effizienz der Ausschreibungsverfahren der großen Hilfsorganisationen vor. Die Kommission findet, daß ihre Beschaffungs- und Ausschreibungsverfahren zufriedenstellend sind und nicht die Einführung eines einheitlichen Systems erfordern. 5.40. Die spezielle Frage der Vergütung des ausländischen Personals wurde von der Arbeitsgruppe ECHO-Partner, die sich mit der Überarbeitung des Partnerschaftsrahmenvertrags befaßt, einer besonderen Prüfung unterzogen. In dem vom Hof zitierten Fall handelt es sich nach Ansicht der Kommission eher um ein Problem des übermäßigen Mitteleinsatzes (worüber ECHO äußerst besorgt ist) als um eine Frage der Kosteneffizienz.

Die Kommission verweist ferner darauf, daß die im Partnerschaftsrahmenvertrag verwendeten Hoechstbeträge nicht nur die Gehälter (Monatsgehalt, Sozialabgaben, Versicherungen), sondern auch die Transportkosten vom Herkunftsland des ausländischen Experten bis zum Einsatzort und die Tagegelder (Unterkunft, Ernährung) decken. Was die Inanspruchnahme des Lufttransports bis zur Mongolei angeht, wurde dieses Transportmittel für die Beförderung der medizinischen Hilfsgüter aufgrund des hohen Wertes der Waren gewählt, da ein Versand auf dem Schienenweg in diesen Teil der Welt äußerst riskant ist.

Sichtbarkeit 5.42. Die Kommission macht darauf aufmerksam, daß die Sichtbarkeit der humanitären Aktionen zu einem in Artikel 4 der Verordnung Nr. 1257/96 des Rates festgeschriebenen Ziel geworden ist. 5.43. a) Nach Ansicht der Kommission ist die Einführung des ECHO-eigenen Logos, das die zwölf Sterne aufgreift, der Sichtbarkeit der Europäischen Union durchaus nicht abträglich und stiftet auch keine Verwirrung. Die Abkürzung "ECHO" und sein Logo sind nach nur vierjährigem Bestehen in der ganzen Welt bekannt und geschätzt. b) Das Amt für humanitäre Hilfe hat 1995 sehr wohl das UNICEF-Programm in Aserbaidschan finanziert (zweite Tranche - 28 000 ECU).

Es stimmt, daß für die Hilfsorganisationen, deren Maßnahmen von verschiedenen Gebern finanziert werden, die Sichtbarkeit ein ganz reelles Problem ist. Deshalb hat ECHO mit derartigen Partnern einen Dialog aufgenommen, um diese Situation zu verbessern. Zu diesem Zweck ist nun ein Verfahren zur Koordinierung zwischen den operationellen Dienststellen, den beteiligten NRO und der Dienststelle "Information" des Amtes für humanitäre Hilfen eingerichtet worden. In diesem Rahmen ist das Referat "Information" derzeit für die Veröffentlichungen verantwortlich. c) Nach Auffassung der Kommission beinhaltet eine Informationsstrategie verschiedene, je nach Art des Zielpublikums konzipierte Elemente.

Im humanitären Bereich stützt sie sich im wesentlichen auf folgendes: 1. Vor Ort: eine Fahne, Plakate oder Aufkleber sind bessere Träger als Artikel in der Presse. 2. Die Information der Öffentlichkeit nicht nur in den Mitgliedstaaten, sondern auch auf internationaler Ebene erfolgt mit Hilfe der klassischen Medien wie Presse, Fernsehen usw. In diesem Zusammenhang werden u. a. audiovisuelle Programme und eine Wanderausstellung zur Veranschaulichung der humanitären Hilfsmaßnahmen der Europäischen Union als Instrumente für diese Art von Informationskampagne eingesetzt. 3. Die Informierung der "Spezialisten" erfolgt eher anhand des Jahresberichts, der vierteljährlich erscheinenden Schrift "ECHO NEWS" und einer Vielzahl von Veröffentlichungen, die in enger Zusammenarbeit mit den Partnern von ECHO erstellt und in den Mitgliedstaaten verteilt werden.

Schlußfolgerung 5.44. Zunächst konzentrierte sich das Amt für humanitäre Hilfen im Rahmen seiner Mittel auf die Evaluierung spezifischer Maßnahmen mit Hilfe externer Evaluierungsfachleute, wodurch es seine Methoden ausfeilen sowie die Aufgabenstellung genauer formulieren und nicht nur seine Partner und deren Effizienz und Kapazität besser kennenlernen konnte, sondern auch die mit der betreffenden Aktion erreichten Ergebnisse. Im Zuge der Weiterentwicklung seiner Methoden bis hin zur Erstellung des Evaluierungshandbuches konnte ECHO genügend Erfahrung sammeln, um seine Programme zu evaluieren, sektor- oder themenbezogene Evaluierungen vorzunehmen und Maßnahmen zur Katastrophenvorbeugung zu evaluieren.

Gemeinsame Evaluierungen gehören von nun an ebenfalls zu den vorrangigen Arbeiten des Amtes. Sodann wird es eine Datenbasis, die zur Zeit eingerichtet wird, erleichtern, die Evaluierungsergebnisse innerhalb von ECHO zu verbreiten. Eine erste Datenbasis mit einer Sammlung sämtlicher von ECHO durchgeführten Evaluierungen mit Angabe des Namens des evaluierten Partners, der Art der Maßnahme, ihrer Kosten, des Namens des Evaluierers und der Kosten der Evaluierung befindet sich bereits in Betrieb. 5.45. Die Kommission erinnert daran, daß die Partner laut Artikel 4 Absatz 1 der Allgemeinen Bedingungen des Partnerschaftsrahmenvertrags gehalten sind, dem Amt bei Vorlage des Antrags die wichtigsten Angaben zu den Zielen, begünstigten Zielgruppen, den Modalitäten und dem Umfang der von ihnen vorgeschlagenen Maßnahmen mitzuteilen.

Wie bereits gesagt, muß ECHO nichtsdestoweniger bald das System für die Vorlage der Anträge sowie die für die Vorabeinschätzung des Bedarfs und die Ex-post-Evaluierung der erzielten Ergebnisse zu verwendenden Parameter und Indikatoren verbessern. 5.46. Die Kommission vertritt die Auffassung, daß die Hauptverantwortung für die Evaluierung bei der jeweiligen operationellen Dienststelle liegt. Hierbei wird die Effizienz der Evaluierungstätigkeit (Methoden, Objektivität, Zeitplan) durch die Lenkung und Überwachung der Arbeiten auf zentraler Ebene gewährleistet. 6. GESAMTSCHLUSSFOLGERUNG Klarheit der Politik der Europäischen Union im Bereich der humanitären Hilfe 6.2.

Da der Ministerrat die Verordnung 1257/96 am 20. Juni 1996 im Wege des Mitentscheidungsverfahrens genehmigte, verfügt die Gemeinschaft heute über einen Gesetzestext, der ihre politische Linie genau festlegt. Vor Juni 1996 lag bereits eine klare politische Linie der Gemeinschaft im humanitären Bereich vor, die in mehreren Beschlüssen und von der Kommission geschaffenen Verfahren zum Ausdruck kam. Kennzeichnend für die humanitäre Hilfe der Europäischen Gemeinschaft sind heute ihre klaren Zielvorgaben und Grundsätze, die von der Haushaltsbehörde (Rat, Europäisches Parlament) bei der Genehmigung des Haushaltsplans der Europäischen Union genau angegebene Herkunft der Finanzmittel (Kapitel B7-21) sowie die operationellen und Verwaltungsinstrumente, die sowohl kommissionsintern zur Verfügung stehen (eine einzige Dienststelle, die für die Konzeption und die interne Abwicklung zuständig ist:

ECHO) als auch extern, d. h. bei den diesbezüglichen Partnern der Kommission, genauer gesagt, den NRO, den humanitären Organisationen, den Hilfsorganisationen der Vereinten Nationen und den einschlägigen Fachorganisationen der Mitgliedstaaten. Unter diesen Bedingungen hält es die Kommission nicht für erforderlich, ein neues Dokument über eine allgemeine Politik, eine "Art Charta der humanitären Hilfe", zu verabschieden, um die Schwerpunkte und Grundsätze der Politik der Europäischen Union im humanitären Bereich klar darzulegen, da dies bereits mit der Verordnung 1257/96 geschehen ist.

Kohärenz und Komplementarität der Hilfen der Europäischen Union 6.3. Die Verstärkung von Komplementarität und Koordinierung der von der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten geleisteten humanitären Hilfen muß eine Priorität für die kommenden Jahre darstellen, da in der Verordnung 1257/96 die Förderung einer "engen Koordinierung zwischen ihrer Tätigkeit und der der Mitgliedstaaten sowohl bei der Beschlußfassung als auch vor Ort" "zur Gewährleistung und Erhöhung der Effizienz und Kohärenz der gemeinschaftlichen und der einzelstaatlichen Instrumente der humanitären Hilfe" als Grundsatz verankert wurde.

In diesem Sinne hat die Kommission vor kurzem dem Ausschuß für humanitäre Hilfe ein Dokument und einen diesbezüglichen Arbeitsplan vorgelegt. Zusammenfassung der Verwaltungszuständigkeiten 6.5. Die Kommission vertritt die Auffassung, daß die Koordinierung zwischen ECHO und anderen Dienststellen nie große Probleme aufgeworfen hat und dadurch Überschneidungen vermieden werden konnten. Es wird zwar eingeräumt, daß sich die von den verschiedenen Dienststellen verwendete Vertragsart und auch die Vertragsbestimmungen je nach Art der zu finanzierenden Maßnahme nicht entsprechen können, aber doch gewisse Verbesserungen bei der Vereinheitlichung einiger von den verschiedenen Kommissionsdienststellen benutzter Vertragsklauseln vorgenommen werden können (siehe Ziffer 4.23. oben).

Der Partnerschaftsrahmenvertrag wurde indessen nur für ECHO konzipiert, und daher ist es normal, daß nur diese Dienststelle ihn verwendet. Was die Verfahren für die Prüfung der Vorschläge und das Handbuch, das die Nutzung der aus den Projektevaluierungen gewonnenen Erfahrungen ermöglichen soll, anbelangt, hat die Kommission bereits an anderer Stelle in ihrer Antwort die eingeleiteten Schritte und die erreichten Ergebnisse dargelegt (siehe Ziffern 3.1. bis 3.7. und 5.3.). Ausbau der Interventionsmöglichkeiten 6.6. Die Bemerkung des Hofes zu der Unzulänglichkeit der personellen Ressourcen von ECHO ist zutreffend.

Da es ECHO an statutärem Personal mangelt, mußte das Amt auf Zeitbedienstete oder Dienstleistungserbringer, ja sogar Hilfskräfte zurückgreifen. Was dieses Personal anbelangt, dessen Erfahrung sich nach einigen Jahren der Tätigkeit bei ECHO enorm verbessert hat, ist es außerdem bedauerlich, daß das Amt zufriedenstellende Arbeitsverhältnisse aufgrund der Dreijahresvorschrift oder aus Haushaltsgründen auflösen muß. Vor Ort nimmt ECHO die Dienste erfahrener Berater in Anspruch, die beauftragt werden, das Monitoring der Maßnahmen vor Ort zu übernehmen. Diese Experten haben meistens zur Zufriedenheit der Kommission gearbeitet und stärken ganz wesentlich die Kapazität der Kommission für die Analyse und Überwachung der humanitärer Krisen vor Ort in Einklang mit den Erläuterungen des Haushaltsplans und der Verordnung 1257/96.

Verbesserung der Koordinierung mit den anderen Geldgebern 6.7. Die Kommission hält es nicht für erforderlich, ein "eine globale Vereinbarung" mit dem Generalsekretariat der Vereinten Nationen "zur genauen Festlegung der Finanzperspektiven und der praktischen Modalitäten der Zusammenarbeit mit allen Dienststellen der Kommission" zu treffen. Für die Perspektiven und die praktischen Modalitäten der Zusammenarbeit ist es überfluessig, Nebenvereinbarungen mit den einzelnen VN-Organisationen zu treffen, da diese Modalitäten bereits in den mit dem UNHCR, dem WEP, der PAHO, der UNICEF und der WHO unterzeichneten Partnerschaftsrahmenverträgen festgelegt wurden.

Die Kommission trägt den operationellen Gegebenheiten der humanitären Organisationen Rechnung, aber ihrer Ansicht nach unterscheiden sich bei einer gegebenen Situation die operationellen Sachzwänge nicht von denen anderer humanitärer Einrichtungen, einschließlich der NRO. Bereitstellung umfangreicher Mittel 6.8. Die Koordinierung mit den Mitgliedstaaten ist ein wichtiger Aspekt, der in den nächsten Jahren noch ausgebaut werden muß. Evaluierungs- und Rechenschaftslegungsverfahren 6.9. Hinsichtlich der vom Hof angeführten Evaluierungen ist es richtig, daß sich ECHO in einer ersten Phase auf die Evaluierung bestimmter Maßnahmen konzentrierte, so daß das Amt seine Methoden ausfeilen und die Aufgabenstellung genauer formulieren sowie seine Partner, deren Effizienz und Fähigkeit zur Verwaltung der Mittel besser kennenlernen, aber auch die mit den betreffenden Maßnahmen erreichten Ergebnisse erfahren konnte.

Da die externen Evaluierer völlig unabhängig sind, steht bei dem derzeitigen Evaluierungssystem dem nichts im Wege, daß diese Evaluierer die Arbeitsweise von ECHO und die in einem gegebenen humanitären Hilfefall aufgestellten Prioritäten beurteilen. Bei der Anpassung der Evaluierungsmethoden ist dieser Punkt indessen zu klären und ausführlicher zu behandeln, um dem Inkrafttreten der Verordnung 1257/96 Rechnung zu tragen. Aufgrund der von ECHO mit der Evaluierung humanitärer Hilfsaktionen gewonnenen Erfahrung konnte das Amt jedoch sektor- und themenbezogene Evaluierungen sowie Evaluierungen einzelner Projekte oder globaler Pläne vornehmen.

Dies geschah im Südkaukasus, im Norden des Irak, in Kuba, in Haiti und der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien. Schlußbetrachtung 6.10.-6.11. Der vom Hof geäußerte Gedanke, eventuell ein Amt mit operationellem Charakter zu schaffen, war auch von der Kommission in ihrem Beschluß vom 6. November 1991 über die humanitäre Hilfe (KOM(91)PV1018) vorgebracht worden. Diese Möglichkeit wird wahrscheinlich erörtert werden, wenn die Ergebnisse der Gesamtevaluierung vorliegen, die die Kommission drei Jahre nach dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1257/96 des Rates vorlegt.