Informe especial nº. 2/97 relativo a la ayuda humanitaria aportada por la Unión Europea entre 1992 y 1995 acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE)

Informe especial nº. 2/97 relativo a la ayuda humanitaria aportada por la Unión Europea entre 1992 y 1995 acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) Diario Oficial n° C 143 de 12/05/1997 p. 0001 - 0065 INFORME ESPECIAL N°. 2/97 relativo a la ayuda humanitaria aportada por la Unión Europea entre 1992 y 1995 acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (97/C 143/01) ÍNDICE Ziffer Seite 1.

INTRODUCCIÓN . 1.1 -1.19 3 Contexto de la ayuda humanitaria . 1.1 -1.6 3 Creación de ECHO . 1.7 -1.11 3 Fiscalización del Tribunal . 1.12-1.14 4 Distribución de las ayudas . 1.15-1.19 4 2. ENFOQUE DE LA COMUNIDAD EN MATERIA DE AYUDAS HUMANITARIAS . 2.1 -2.28 7 Estrategia de intervención de la Unión Europea . 2.1 -2.10 7 Mecanismos decisorios y dispersión de recursos financieros . 2.11-2.18 8 Complementariedad y coordinación con las ayudas de los Estados miembros . 2.19-2.22 9 Cooperación con las Naciones Unidas y las organizaciones internacionales . 2.23-2.25 10 Conclusión . 2.26-2.28 11 3.

MOVILIZACIÓN DE LAS AYUDAS HUMANITARIAS POR LA COMISIÓN . 3.1 -3.25 11 Movilización de los créditos (planes globales) . 3.1 -3.7 11 Coordinación interna de las intervenciones de la Comisión . 3.8 -3.12 12 Identificación de proyectos individuales y evaluación de propuestas . 3.13-3.18 14 Elección de las acciones concretas . 3.13-3.15 14 Cofinanciación . 3.16-3.18 14 Conclusión . 3.19-3.25 14 Ziffer Seite 4. ORGANIZACIÓN Y PRÁCTICAS DE TRABAJO DE ECHO . 4.1 -4.52 15 Organización y recursos de ECHO . 4.1 -4.10 15 Prácticas de trabajo de ECHO . 4.11-4.46 16 Contrato Marco de Partenariado (asociación) (CMP) .

4.11-4.24 16 Convocatorias públicas . 4.25-4.27 20 Seguimiento de la ejecución de las acciones . 4.28-4.40 21 Procedimientos de ejecución financiera . 4.41-4.46 23 Conclusión . 4.47-4.52 24 5. EVALUACIÓN DE LAS AYUDAS . 5.1 -5.46 25 Evaluaciones internas llevadas a cabo por ECHO . 5.1 -5.5 25 Eficacia de la ayuda humanitaria . 5.6 -5.40 26 Alcance . 5.7 -5.21 26 Adecuación a las necesidades . 5.22-5.32 27 Impacto . 5.33-5.36 29 Rentabilidad (coste/eficacia) . 5.37-5.40 29 Visibilidad . 5.41-5.43 30 Conclusión . 5.44-5.46 30 6. CONCLUSIÓN DE CONJUNTO . 6.1 -6.11 31 Claridad de la política de ayuda humanitaria de la Unión Europea .

6.2 31 Coherencia y complementariedad de las ayudas de la Unión Europea . 6.3 31 Adecuación de los medios utilizados . 6.4 -6.8 31 Concentración de responsabilidades administrativas . 6.5 31 Aumento de la capacidad de intervención . 6.6 31 Mejora de la coordinación con los demás donantes . 6.7 32 Movilización de recursos de gran envergadura . 6.8 32 Procedimientos de evaluación y de rendición de cuentas . 6.9 32 Consideración final . 6.10-6.11 32 Lista de abreviaturas . 33 Notas . 34 Anexos . 37 Respuestas de la Comisión . 46 1. INTRODUCCIÓN Contexto de la ayuda humanitaria 1.1. La ayuda aportada por la Unión Europea a terceros países consta de un importante apartado humanitario para hacer frente a las situaciones de crisis derivadas bien de catástrofes naturales, bien de conflictos bélicos.

En los últimos años la Comunidad Europea y los Estados miembros han aportado conjuntamente alrededor de la mitad de toda la ayuda humanitaria mundial y el gasto de la Comisión ha aumentado casi el doble. El Anexo 1 presenta los compromisos de créditos contraídos y los pagos efectuados entre 1992 y 1995. El grueso de las acciones ha sido financiado a partir de las líneas específicas de ayuda humanitaria, o sea el capítulo B7-21 «Ayuda Humanitaria» (1) del presupuesto general y el artículo 254 del Convenio de Lomé (2). Pese a los esfuerzos de la Comisión para concentrar la financiación de las actividades humanitarias a partir de las líneas presupuestarias establecidas al efecto, ha habido otras que se han utilizado para acciones que, contrariamente a lo indicado por la Comisión en su respuesta, tenían finalidad humanitaria.

El importe anual de los pagos pasó de 335,3 millones de ecus en 1992 a 616,3 millones en 1995. El total de pagos correspondiente al período 1992-1995 por este concepto alcanzó los 2 272,5 millones de ecus. 1.2. Aparte de su prolongada duración, las crisis que atraviesan países como Somalia, la ex Yugoslavia, Angola o Ruanda se caracterizan por grandes desplazamientos de población a zonas de recursos con frecuencia limitados. Los problemas que surgen pronto desbordan los derivados de la situación de emergencia inmediata, requiriendo a menudo la movilización de recursos enormes, particularmente en el caso de conflicto bélico.

1.3. La Unión Europea responde asociando a numerosas entidades (3) para movilizar recursos financieros que la Comisión administra por cuenta de la Unión, correspondiendo a esta institución una función catalizadora de las entidades intervinientes, cuya financiación en todo o en parte recae en ella (4). 1.4. Diversos organismos de las Naciones Unidas (5) y organizaciones internacionales como el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) desempeñan habitualmente un papel crucial en la organización de los socorros. A diferencia de la Unión Europea, que dispone de sus propios recursos financieros, dichos organismos y organizaciones dependen sobremanera de las contribuciones de donantes públicos y, en menor medida, privados.

La Asamblea General de las Naciones Unidas reorganizó radicalmente la coordinación de sus ayudas humanitarias creando un Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA) (6), con el cometido de encargarse, dentro de las Naciones Unidas, de las relaciones de los organismos humanitarios, así como de la coordinación de las intervenciones políticas, militares (7) y humanitarias. En este contexto el DHA realiza llamamientos cuyos resultados se distribuyen posteriormente entre los diversos organismos. 1.5. Hasta ahora el DHA no siempre ha tenido la autoridad necesaria para coordinar de forma sistemática todas las ayudas humanitarias en las grandes crisis.

1.6. Este contexto hace que las relaciones entre la Comisión y el DHA pocas veces se traduzcan en intervenciones concretas en el lugar de la crisis. Las responsabilidades están repartidas en ese sentido y dependen tanto de las condiciones locales (Angola) como de la falta de recursos financieros y humanos de que adolece el DHA (Caúcaso). Estas difíciles relaciones entre dos de las principales organizaciones llamadas a intervenir conjuntamente en las crisis humanitarias pueden afectar a la eficacia de sus intervenciones. Creación de ECHO 1.7. Enfrentada simultáneamente a problemas de coordinación, visibilidad (proyección pública) y eficacia de sus intervenciones humanitarias, la Comisión decidió el 6 de noviembre de 1991 crear un servicio especializado que se encargara de gestionar las acciones humanitarias destinadas a las poblaciones de todos los terceros países afectados por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales, que requieren una respuesta rápida y procedimientos ágiles.

La existencia de este servicio estaba en principio limitada a siete años, al término de los cuales se dirigiría una evaluación detenida de sus prestaciones que, entre otros fines, serviría para estudiar la posibilidad de crear un organismo externo de dimensión europea. 1.8. La Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea (ECHO) así creada debía, en un primer momento, ejercer sus funciones más concretamente en el ámbito de la ayuda humanitaria de emergencia a las poblaciones de terceros países. 1.9. En efecto, la Comisión llegó a la conclusión de que su organización anterior a 1991 transparentaba poco la voluntad política de intervención de la Comunidad en el ámbito de la ayuda humanitaria.

Los organismos tradicionalmente asociados a las intervenciones de la Comunidad veían a ésta como un simple intermediario financiero, mientras que ella se consideraba un interviniente de pleno derecho. 1.10. La creación de ECHO tenía por objeto: a) concentrar bajo la misma responsabilidad administrativa, para lograr la unidad de gestión, los conocimientos necesarios para hacer frente a las situaciones de emergencia e implantar los procedimientos necesarios; b) aumentar la presencia de la Comunidad sobre el terreno desarrollando para ello la capacidad de intervención directa en las diferentes fases: determinación de las necesidades, movilización de equipos y material de intervención, seguimiento y control, evaluaciones posteriores; c) mejorar la coordinación con los Estados miembros, los demás donantes, las ONG y los organismos internacionales especializados favoreciendo, por una parte, las operaciones conjuntas y, por otra, los contratos marco; d) facilitar la movilización de los necesarios recursos en crisis de gran envergadura (8).

1.11. En enero de 1993, la Comisión amplió el mandato de ECHO para encargarle la totalidad de sus ayudas humanitarias y no sólo las de emergencia. Al final de diciembre de 1994, la Comisión precisó las competencias de ECHO en relación con la ayuda alimentaria de emergencia y de la DG VIII (9) en relación con la ayuda alimentaria programable. Fiscalización del Tribunal 1.12. El Tribunal de Cuentas inició a mediados de 1994 una fiscalización con los objetivos siguientes: a) juzgar la claridad de la política seguida por la Unión Europea en materia de ayuda humanitaria, sus objetivos y los recursos asignados a su ejecución en la práctica; b) examinar la coherencia y complementariedad de los diversos instrumentos movilizados; c) determinar si la Comisión disponía de recursos idóneos para la ejecución efectiva de esa ayuda en la práctica; d) verificar si se habían implantado de manera efectiva procedimientos adecuados para rendir cuenta, en condiciones satisfactorias, de las acciones emprendidas y de los resultados obtenidos.

1.13. Las operaciones verificadas por el Tribunal abarcan el período comprendido entre 1992 y 1995. El Tribunal no organizó su fiscalización por zonas o por países aquejados por las crisis. En efecto, la Comisión, sobre todo al principio del período de la fiscalización, respondía la mayoría de las veces a peticiones aisladas de fondos formuladas por organizaciones de ayuda humanitaria. En un momento posterior la Comisión comenzó a agrupar las peticiones por países/zonas para acto seguido desarrollar planes globales (véanse diferentes pasajes de los apartados 3.1 a 3.7). Por este motivo, el Tribunal centró su fiscalización al inicio en las relaciones operativas de la Comisión con sus socios.

El Anexo 2 recoge una muestra de proyectos seleccionados para un examen detallado. 1.14. El primer examen, practicado en los servicios de la Comisión, versó sobre los procedimientos seguidos para seleccionar las acciones, tramitar los expedientes de los proyectos, celebrar los contratos y efectuar el seguimiento y control de las financiaciones. Las verificaciones posteriores efectuadas en las sedes de importantes socios de la Comisión tuvieron por objeto juzgar la fiabilidad de sus sistemas de información de gestión y de sus mecanismos de rendición de cuentas. En octubre de 1994 se envió un cuestionario sobre la política de ayuda humanitaria de la Unión y las prácticas de la Comisión a 38 organizaciones, de las cuales respondieron 29, a menudo con gran detalle.

Las entrevistas mantenidas con los servicios nacionales encargados de administrar las ayudas humanitarias de los Estados miembros permitieron determinar la amplitud de su colaboración con la Comisión. Por ultimo, para supervisar sobre el terreno la eficacia de la ayuda en las zonas de crisis, se realizaron visitas de inspección a Angola y la ex Yugoslavia (Croacia, Serbia y Bosnia-Herzegovina). A propósito de la crisis de Ruanda, los controles documentales realizados en los servicios de ECHO se completaron con un examen de las conclusiones publicadas en marzo de 1996 por el «Steering committee for joint evaluación of emergency assistance to Rwanda» o comité de evaluación conjunta de la ayuda de emergencia a Ruanda, a resultas de una iniciativa adoptada en Copenhague en noviembre de 1994 por el Ministerio danés de Asuntos Exteriores.

Distribución de las ayudas 1.15. Entre 1992 y 1995, la distribución geográfica de las ayudas de la Unión Europea gestionadas por ECHO fue la siguiente: >REFERENCIA A UN GRÁPHICO> >PRINCIPIO DE GRÁFICO> MED = Países del Mediterráneo PECO = Países de Europa Central y Oriental NEI = Nuevos Estados Independientes ACP = África, Caribe y Pacífico>FIN DE GRÁFICO> 1.16. El análisis por tipo de socio de los contratos celebrados por ECHO entre 1992 y 1995 muestra que las ONG de los Estados miembros, los organismos de las Naciones Unidas y las demás organizaciones internacionales se beneficiaron conjuntamente del 83 % de las ayudas.

La síntesis de los contratos del mismo período por categoría de socio figura en el Anexo 3. El Anexo 4 presenta la lista de las veinte ONG más beneficiadas por las contribuciones abonadas por ECHO durante el mismo período. >REFERENCIA A UN GRÁPHICO> >PRINCIPIO DE GRÁFICO> ACNUR = Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados OMS = Organización Mundial de la Salud UNICEF = Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia OOPS = Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente PMA = Programa Mundial de Alimentos>FIN DE GRÁFICO> 1.17.

Si bien la Comisión es la encargada de ejecutar la política seguida por la Unión Europea en materia de ayuda humanitaria, se ha visto superada por algunas dificultades que no pueden achacársele. En un ámbito tan delicado como éste, resulta esencial que todos los intervinientes se pongan de acuerdo para llevar a la práctica acciones desprovistas de ambigueedad. Sean cuales fueren las dificultades planteadas durante el período 1992-1995, especialmente en lo relativo a la valoración cualitativa del impacto de las ayudas, no debe olvidarse que la Comisión logró desplegar un volumen de ayuda sin precedentes en escenarios plagados de dificultades por la existencia de conflictos bélicos y con recursos relativamente limitados.

La contribución de la Unión Europea a los movimientos de solidaridad internacional constituye un gran mérito de los servicios de la Comisión. La creación de ECHO ha favorecido ciertamente la ejecución de esta tarea. Sin embargo, el estudio llevado a cabo por el Tribunal pone de relieve que hay algunos aspectos que la Comisión debe seguir estudiando para mejorar sus procedimientos. 1.18. Durante toda la fiscalización los servicios de la Comisión fueron informados periódicamente de los trabajos del Tribunal y de los resultados provisionales de cada una de sus visitas de inspección. En diversas ocasiones, los agentes de ECHO acompañaron a los auditores del Tribunal en estas visitas.

En algunos casos, los servicios de la Comisión visitaron a los socios cuyas operaciones habían sido examinadas por el Tribunal para juzgar los hechos observados. En una primera etapa, se comunicaron a los servicios de la Comisión los resultados provisionales del control por el Tribunal de cada contrato de operaciones. Posteriormente, cuando los trabajos estaban ya lo suficientemente avanzados, se les transmitió dos comunicaciones de síntesis; una sobre el mecanismo del contrato de partenariado (asociación) (noviembre de 1995) y la otra sobre el conjunto de la fiscalización (febrero de 1996).

Dichas comunicaciones ayudaron a la Comisión a orientar sus propios controles y perfeccionar su propios métodos de trabajo. Este enfoque seguido por el Tribunal explica que los servicios de la Comisión hayan tomado ya en consideración algunas observaciones del presente informe. 1.19. Con posterioridad al período fiscalizado (1992-1995), el Consejo aprobó en 1996 dos reglamentos, uno sobre ayuda humanitaria (10) y otro sobre acciones de rehabilitación y reconstrucción en favor de los países en vías de desarrollo (11). Ambos reglamentos contienen principios que van a regir las acciones humanitarias y aportan en este sentido un remedio parcial a las lagunas citadas en el presente informe.

Pese a todo, no gozan de aplicación generalizada pues se utilizan para líneas presupuestarias concretas. Su reciente aprobación no permite juzgar todavía su repercusión real. Posiblemente constituyen un paso importante para clarificar la ayuda humanitaria de la Unión Europea, pero no lo consiguen totalmente y, a juicio del Tribunal, tampoco constituyen la solución definitiva a las cuestiones planteadas en el presente informe. 2. ENFOQUE DE LA COMUNIDAD EN MATERIA DE AYUDAS HUMANITARIAS Estrategia de intervención de la Unión Europea 2.1. Los reglamentos aprobados en 1996 enuncian principios que pueden contribuir en gran medida a clarificar la política de ayuda humanitaria seguida por la Unión Europea.

Sin embargo, el Tribunal estima que las precisiones contenidas en ellos no abarcan la totalidad de las ayudas con finalidad humanitaria en cuanto a sus mecanismos decisorios, acciones subvencionables y modalidades de colaboración con las organizaciones internacionales. Ello parece obedecer a que los Estados miembros, cuyas posiciones individuales pueden variar sensiblemente, no han hecho lo posible por instaurar una estrategia global de la Unión Europea en materia de ayuda humanitaria. 2.2. De esta manera, para regular cuestiones concretas coexistían hasta junio de 1996 resoluciones (12) del Consejo, resoluciones del Parlamento Europeo y de la Asamblea ACP-CE, disposiciones de los convenios de Lomé y comunicaciones de la Comisión.

(Véase el apartado 19). A esta multiplicidad de textos se añaden las posiciones comunes del Consejo (13). 2.3. En una declaración común de 25 de noviembre de 1994, el Consejo y la Comisión estimaron necesaria una base jurídica que regulara, entre otras cosas, el ámbito de actividad de la acción humanitaria, la coordinación y las posibilidades de cooperación entre la Comunidad, los Estados miembros, las organizaciones internacionales, incluido el DHA, y las ONG. 2.4. Siguiendo esta línea, el Consejo aprobó con fecha 20 de junio de 1996, un Reglamento sobre la ayuda humanitaria (14). Ya que su objetivo primordial es constituir una base jurídica para la ejecución de los créditos inscritos en determinadas líneas del presupuesto general, habría que precisar que el Reglamento deberá aplicarse a todas las ayudas de carácter humanitario del presupuesto general y, además, a todas las ayudas financiadas por el FED.

(Véase el apartado 1.19). 2.5. El Reglamento n° 2258/96 del Consejo sobre acciones de rehabilitación y reconstrucción en favor de los países en vías de desarrollo (15) tiene por objeto «responder a las distintas necesidades de las poblaciones que, bien atraviesan una crisis grave, bien salen de dicha situación, y garantizar así una continuidad de las actividades de ayuda que van desde la ayuda de emergencia hasta el desarrollo». Según el artículo 1 del reglamento, las ayudas a la rehabilitación «deberán tomar progresivamente el relevo de la acción humanitaria». (Véase el apartado1.19).

2.6. Esta formulación podría originar una superposición de la ayuda humanitaria con la rehabilitación que puede dar lugar duplicación de esfuerzos, lagunas o incluso contradicciones entre las acciones emprendidas. La salida de la crisis yugoslava constituye en este sentido un ejemplo de la falta de claridad mostrada por la Comisión en el reparto de funciones entre sus servicios. Debido a las presiones que pueden ejercer algunos socios de la Comisión, esta formulación puede alentar, con el pretexto de continuidad («continuum»), la prolongación de acciones humanitarias más allá de lo necesario.

De esta manera habría que aclarar en términos operativos los conceptos de ayuda humanitaria y de rehabilitación, al menos en lo referente a las acciones financiadas por la Comisión (16). 2.7. La Comisión presentó una propuesta de Reglamento del Consejo el 4 de septiembre de 1995 para dotar de base jurídica a la ejecución de créditos del presupuesto general destinados a ayudar a personas desarraigadas (refugiados, desplazados y repatriados) en países asiáticos y latinoamericanos (17). El artículo 1 de la Posición Común aprobada por el Consejo el 27 de junio de 1996 declara que «la Comunidad pondrá en marcha un programa de apoyo y asistencia a personas desarraigadas . . . para abordar las necesidades urgentes que no cubre la ayuda humanitaria, así como la realización a largo plazo de proyectos y de programas de acción dirigidos a lograr la autosuficiencia e integración o reintegración de estas personas.» Este proyecto de reglamento introduce por tanto un nuevo concepto, la ayuda de emergencia no humanitaria que, sin embargo, no se define con detalle.

Tampoco queda clara la distinción entre las medidas financiadas en virtud de este reglamento y las financiadas en virtud del reglamento sobre rehabilitación y reconstrucción, o bien del reglamento sobre ayuda humanitaria. Resulta sintomático de la confusión que puede crearse que en 1996 los créditos presupuestarios figuraban en el Título B7-21: Ayuda humanitaria, si bien el proyecto de reglamento declara referirse (entre otros extremos) a las necesidades urgentes no cubiertas por la ayuda humanitaria. 2.8. En su comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo sobre «La vinculación de la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo» (VARD) (véase la nota 16), la Comisión reconoce los problemas que puede causar la gestión por sus diferentes servicios de líneas presupuestarias separadas con bases jurídicas diferentes para la ayuda humanitaria, la ayuda a personas desarraigadas de Asia y Latinoamérica y, por último, la reconstrucción y rehabilitación.

La comunicación, entre otros fines, está dirigida a remediar estos problemas. 2.9. Con el fin de acabar con las ambigueedades y de que los socios de la Comisión puedan conocer claramente los objetivos y recursos de la ayuda humanitaria aportada por la Unión Europea, sería conveniente que ésta suscribiera al nivel político más elevado un compromiso unívoco y global, basado en principios claros y conformes a los apartados 1 (18) y 3 (19) del artículo 130 U del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. 2.10. Sin un documento general de orientación, subsiste el riesgo de que haya incoherencias en la definición y la ejecución de la política de la Unión.

Mecanismos decisorios y dispersión de recursos financieros 2.11. Los mecanismos decisorios de la Unión Europea no dependen de la naturaleza de las intervenciones previstas ni de la magnitud de las crisis, sino del origen de los recursos financieros, por lo cual para acciones del mismo tipo puede que se sigan procedimientos diferentes. 2.12. Cuando se trata del FED y de importes limitados, la Comisión toma sus decisiones en plazos breves. En cambio, cuando estalla una crisis de gran magnitud (Somalia, Ruanda), la movilización de los créditos es más difícil, sobre todo cuando se han agotado las dotaciones reservadas a la ayuda de emergencia.

El Convenio de Lomé no prevé un mecanismo de transferencia de créditos a partir de instrumentos financieros diferentes a las ayudas a los refugiados, lo cual obliga a la Comisión a adoptar medidas excepcionales (20). 2.13. La Comisión fraccionó algunas de sus intervenciones en tramos (un millón o 650 000 ecus según los casos). De esta manera, a partir de 1993 se adoptó una serie de decisiones de un millón de ecus respecto de Angola, Somalia, Liberia (21), Burundi y Ruanda. En los casos en que se optó por él, este enfoque puramente administrativo complicó la planificación de conjunto de las intervenciones (véanse los apartados 3.1 a 3.7), aumentó el trabajo administrativo de los servicios y dificultó el control de la gestión.

2.14. La creación de una reserva en el presupuesto para la ayuda de emergencia (22) no ha funcionado satisfactoriamente. Esta reserva, prevista en las conclusiones del Consejo Europeo de Edimburgo, debía permitir una respuesta rápida a necesidades específicas, derivadas de acontecimientos imposibles de prever cuando se estableció el presupuesto. En la práctica, sin embargo, el procedimiento presupuestario aplicado se ha traducido en la imposición de restricciones al programa de ayuda humanitaria. 2.15. En primer lugar, los créditos previstos inicialmente en las líneas presupuestarias de la ayuda humanitaria resultaron insuficientes durante las crisis humanitarias más graves de la ex Yugoslavia y Ruanda (1993-1995), con lo que cada año la Comisión se vió obligada a movilizar la totalidad de la reserva.

En segundo lugar, la Comisión no pidió el refuerzo de la reserva hasta una fase tardía. En tercer lugar, las transferencias de la reserva se retrasaron considerablemente en 1994 y 1995. Por último, como ya puso de manifiesto el Tribunal en sus Informes Añuales (23), este tipo de toma de decisiones provocó una considerable infrautilización de los créditos de pago, seguida de importantes prórrogas al año siguiente pese a que dichas prórrogas deberían haber constituido la excepción. 2.16. La comisión de presupuestos del Parlamento Europeo ha señalado que es conveniente establecer un procedimiento más rápido para la liberación del grueso de la reserva, o bien incrementar desde el comienzo del ejercicio los importes considerables de las líneas de ayuda humanitaria y reducir el volumen de créditos de la reserva (24).

La persistencia de grandes necesidades de ayuda humanitaria que se observa apoya la segunda opción. 2.17. Una categoría importante de productos suministrados con fines humanitarios es la constituida por los alimentos, que, durante el período fiscalizado por el Tribunal, fueron movilizados a partir de fuentes presupuestarias diversas y sujetos a normas diferentes. Así, en la ex Yugoslavia los suministros directos de alimentos fueron financiados simultáneamente en 1992 por las líneas presupuestarias relativas a las ayudas de emergencia (B7-5000), al programa PHARE (B7-6000), y por los créditos del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) conforme a procedimientos poco ortodoxos (25).

Durante la crisis de Angola, el grueso de los alimentos suministrados de manera gratuita por la Comisión en 1993 y 1999 fue financiado por el capítulo B7-20: Ayuda alimentaria, gestionado por la DG VII y la DG VI, y sólo algunas operaciones fueron financiadas por los créditos específicos de la ayuda humanitaria gestionados por ECHO. 2.18. Desde la aprobación del Reglamento n° 1292/96 del Consejo de 27. 06. 1996 relativo a la política y gestión de la ayuda humanitaria (26), la ayuda alimentaria gestionada por la DG VIII y DG VI se ha venido considerando un instrumento estructural de la seguridad en este ámbito.

Salvo que se trate de crisis de gran envergadura, que precisan la intervención de todos los instrumentos de la Comisión, el suministro de alimentos en operaciones humanitarias debería sufragarse con los créditos del capítulo B7-21: Ayuda humanitaria. Complementariedad y coordinación con las ayudas de los Estados miembros 2.19. Pese a figurar en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el concepto de complementariedad de la ayuda comunitaria con la de los Estados miembros requiere mayor precisión. En efecto, si bien no todos los Estados miembros dedican recursos financieros importantes a la ayuda humanitaria, los recursos materiales y logísticos que algunos pueden desplegar son en cambio considerables.

La Comisión y los Estados miembros deberían esforzarse en emplear más estos recursos al llevar a la práctica la ayuda humanitaria de la Unión Europea. 2.20. También sería deseable que la Comunidad clarificara lo que entiende por coordinación tal y como se expresa en el artículo 130 X del Tratado (27) (28). En efecto, esta noción, según los casos, puede significar medidas muy diferentes y la coordinación puede variar de la simple transmisión de datos en una sola dirección a la puesta en común sistemática de recursos movilizados de forma coordinada. También puede consistir en un aprovechamiento máximo de las capacidades de los distintos participantes que ofrezcan una ventaja comparativa para repartir de forma razonable las tareas y los recursos (véase el apartado 1.10).

2.21. Pese a que en la ayuda al desarrollo el Tribunal de Cuentas observa en general una cierta colaboración sobre el terreno entre las representaciones de la Comisión y las de los Estados miembros (29), no ha sucedido lo mismo con las ayudas humanitarias. En el único caso en que se intentó una acción de envergadura (European Community Task Force - ECTF, véase el recuadro 1), el impulso de cooperación se desvaneció con rapidez ante la falta de compromiso de los Estados miembros. Las ayudas bilaterales en curso fueron proseguidas al margen de la ECTF por los Estados miembros en cuestión.

En este contexto cabe citar que a finales de 1994 se distribuyeron en Croacia ayudas alimentarias de carácter bilateral, sin coordinación efectiva, a las mismas personas favorecidas por las ayudas de la Comunidad. Recuadro 1 - ECTF - European Community Task Force, Zagreb >PRINCIPIO DE GRÁFICO> La ECTF o unidad operativa de la Comunidad Europa fue creada en el Consejo Europeo de Birmingham de octubre de 1992 para apoyar al ACNUR en el reparto de ayuda humanitaria a las repúblicas de la ex Yugoslavia. Sus objetivos eran: a) prestar apoyo logístico y técnico al ACNUR (si bien este último no fue consultado al respecto); b) mejorar la coordinación sobre el terreno, principalmente mediante el intercambio de información entre donantes sobre las acciones financiadas, con la obligación implícita tanto de los Estados miembros como de la Comisión de informar a la ECTF de todas sus actuaciones.

Al integrar ECHO su propia oficina de Zagreb en la ECTF, le confirió los objetivos suplementarios de ejecutar en la práctica las acciones de ayuda alimentaria de carácter directo en Croacia y supervisar a los socios de la Comisión. Desde el principio el intercambio de información previsto fue difícil. Algunos Estados miembros llegaron incluso a emprender directamente acciones que competían a la ECTF sin consultarla. Pese a las declaraciones de intenciones efectuadas, la mayoría de los Estados miembros no aportaron sus contribuciones, mientras que ECHO subvencionaba la mayoría de los gastos corrientes (5,62 millones de ecus entre febrero de 1992 y febrero de 1996).

Puesto que la Comisión financiaba la casi totalidad de la task force y participaba por lo general en su gestión, la ECTF se convirtió en la práctica en el brazo operativo de ECHO en Croacia, Bosnia-Herzegovina y Eslovenia, con lo cual frecuentemente fue considerada una oficina suya. Según la evaluación practicada por un asesor externo, algunos de los representantes de los Estados miembros no comprendían el papel desempeñado por la ECTF, ni su relación con ECHO.>FIN DE GRÁFICO> 2.22. Durante el período fiscalizado por el Tribunal, la coordinación central tenía lugar esencialmente en las reuniones trimestrales organizadas por ECHO, en respuesta a una resolución del Consejo (30), entre los directores de los servicios nacionales de ayudas humanitarias.

Según las actas de dichas reuniones, sin embargo, la coordinación tuvo pocos efectos concretos e inmediatos: en primer lugar consistía en informar a los Estados miembros de las decisiones de financiación de la Comisión y su ejecución; en segundo lugar, en debatir diversas cuestiones de principio, como las relaciones con los organismos de las Naciones Unidas, abordándose también cuestiones concretas. En todo momento, los representantes de los Estados miembros se mostraron reacios a ir más allá de un intercambio de impresiones y trasladaban a las instancias superiores cualquier intento de coordinar estudios u operaciones (véase el apartado 1.10 c).

Durante el período 1992-1995 los Estados miembros que informaron sistemáticamente a ECHO de sus intervenciones humanitarias constituyeron la excepción. Al no haber un cambio radical de comportamiento, la coordinación de las acciones de la Unión Europea y de sus Estados miembros no pudo adquirir suficiente envergadura ante la falta de compromiso de las administraciones de estos. Cooperación con las Naciones Unidas y las organizaciones internacionales 2.23. La cooperación con los organismos de las Naciones Unidas y las organizaciones internacionales como el CICR constituye un elemento decisivo de la política de ayuda humanitaria de la Unión Europea, y las modalidades de su puesta en práctica deben decidirse al máximo nivel.

Los contratos marco de partenariado (asociación), como los celebrados por ECHO con algunos organismos resultan insuficientes en este sentido, pues su objeto es fijar los detalles operativos de acciones concretas y no los fundamentos de la cooperación prevista en el Tratado. 2.24. Así sucede que, a pesar de la vieja relación que mantienen el ACNUR y la Comisión, hasta el inicio de 1994 no se constituyó un grupo de trabajo de alto nivel con el encargo de definir de manera más coherente las modalidades de cooperación operativa y financiera con la Comisión. Con el fin de fomentar la coordinación de sus servicios en el ámbito de la ayuda a los refugiados, desplazados y repatriados de terceros países, la Comisión constituyó, en noviembre de 1994, un «grupo permanente interservicios» (GPIS).

Uno de los primeros objetivos del grupo fue definir la posición de la Comisión en relación con el ACNUR. A mediados de 1995 su actividad seguía siendo reducida y todavía no se había precisado su cometido efectivo. 2.25. Desde la creación de ECHO, el ACNUR ha sido el principal organismo responsable (lead agency) en la ex Yugoslavia y Ruanda. Aunque se rige por el mismo contrato marco, la cooperación entre ECHO y el ACNUR se canalizó en cada ocasión por vías muy diferentes: a) en la ex Yugoslavia, la gestión de los programas de ayuda alimentaria fue confiada a ECHO en Croacia, al PMA en Bosnia y a ambos a la vez en Serbia-Montenegro (31).

Además, la Comunidad puso a disposición del ACNUR los recursos logísticos de la ECTF (recuadro 1) (32) y financió un equipo encargado de evaluar las necesidades de reconstrucción de las infraestructuras de Bosnia (33). En los demás ámbitos, la Comisión ha considerado al ACNUR como un socio más y ECHO le confió, entre marzo de 1992 y diciembre de 1994, la ejecución de contratos por valor de 379 millones de ecus; b) dentro de la crisis de Burundi y Ruanda, la Comisión, tras haber financiado directamente a sus socios hasta el desencadenamiento de las matanzas de abril de 1994, canalizó a partir de esa fecha gran parte de sus socorros a través del ACNUR (34).

Según el nuevo sistema, el ACNUR procedió, de acuerdo con la Comisión, a repartir la mitad aproximada de los importes recibidos entre las ONG que actuaban sobre el terreno, mientras que los acuerdos celebrados debían comunicarse a ECHO. Aparte de reforzar la coordinación, el nuevo sistema presentaba la ventaja de simplificar las tareas de seguimiento administrativo de la Comisión. ECHO mantenía financiaciones directas regidas por el contrato marco para algunas importantes ONG europeas (35). Paralelamente, ECHO envió sobre el terreno a una docena de asistentes técnicos para ocuparse de los contactos con el ACNUR y las demás organizaciones internacionales.

Al final, la rendición de cuentas correspondía al ACNUR según los procedimientos del contrato marco (véanse los apartados 4.11 a 4.21). Conclusión 2.26. Al final de 1995 no había una política clara de la Unión Europea en materia de ayuda humanitaria ni tampoco un documento de síntesis aplicable a todas las acciones independientemente del origen de su financiación (véanse los apartados 2.1 a 2.6). Los reglamentos del Consejo de 1996 sobre ayudas humanitarias y ayudas a la rehabilitación, así como la comunicación de la Comisión de abril de 1996 sobre la vinculación de la ayuda de urgencia, la rehabilitación y el desarrollo son insuficientes para servir de documento de política general de la UE en todos los ámbitos humanitarios.

Por este motivo, sería deseable llevar a cabo una refundición de los principios recogidos en todos estos documentos. Con ello podría facilitarse la coordinación con las ayudas bilaterales de los Estados miembros y la ayuda de las organizaciones internacionales. Una refundición de este tipo podría constituir la carta de la Unión en materia de ayuda humanitaria que fijara de modo indiscutible los principios, orientaciones, definiciones y conceptos de base y sus características específicas en relación con las ayudas de otros donantes. 2.27. Tanto la complementariedad como la coordinación entre las ayudas de la Unión y las de sus Estados miembros quedan a mucha distancia de las posturas de principio del Tratado y de las resoluciones del Consejo.

Debido a la prudencia mostrada por las administraciones nacionales al aplicar el principio de complementariedad de las acciones humanitarias de la Unión Europea, los contratos de los servicios de la Comisión con los servicios nacionales de ayuda humanitaria no tuvieron grandes efectos concretos sobre el terreno (véanse los apartados 2.19 a 2.22). 2.28 Pese a estar prevista expresamente por el Tratado (36), la colaboración entre la Comisión y las Naciones Unidas sigue siendo inestable, en parte por la falta de una política de conjunto con respecto a esta organización. Si se quiere imprimir coherencia y claridad a las relaciones de la Comisión con los organismos de las Naciones Unidas de carácter humanitario, habría que suscribir un acuerdo global con la Secretaría General de las Naciones Unidas.

A continuación podrían celebrarse acuerdos conexos con cada organismo (en particular el ACNUR y el PMA) para precisar las perspectivas y las modalidades prácticas de su colaboración con todos los servicios de la Comisión (véanse los apartados 2.23 y 2.24). 3. MOVILIZACIÓN DE LAS AYUDAS HUMANITARIAS POR LA COMISIÓN Movilización de los créditos (planes globales) 3.1. La Comisión ha solido intervenir en las crisis a petición de sus socios. En el caso de crisis prolongadas, las peticiones de ayuda pasaron todas por ECHO, y constituyeron la base de los planes globales en que se fundó la Comisión para adoptar sus decisiones.

Dichos planes son el instrumento rector de la intervención de ECHO en una crisis humanitaria determinada; en ellos figura un resumen de los antecedentes de la crisis, la financiación propuesta y el período abarcado por el plan (generalmente de tres a nueve meses), así como los detalles de financiaciones anteriores y las contribuciones de los Estados miembros, en caso de conocerse. También se incluye una lista de las organizaciones a las que asignar la financiación, junto con un análisis sectorial de las acciones propuestas. En el caso de crisis prolongadas, la limitada duración de los planes globales ha llevado a adjudicar contratos con plazos de ejecución demasiado breves (véase 4.15 f).

Si bien la calidad de la información contenida en los planes globales ha mejorado desde 1995 (por ejemplo, la referente a las prioridades), los examinados por el Tribunal antes de la creación del comité de ayuda humanitaria seguían siendo incompletos. 3.2. En ninguno de los casos examinados durante el período 1992-1995, los planes globales explicaban la estrategia seguida a medio plazo por la Comunidad en sus intervenciones, ni su coordinación con los demás donantes principales. Resultó difícil por ello relacionar las prioridades de la Comunidad con las necesidades de conjunto y procurar su coherencia, especialmente con las de los Estados miembros (véase el apartado 2.19).

En los planes globales, las intervenciones de todos los servicios de la Comisión no se precisaron de forma sistemática pues los planes se referían esencialmente a ECHO. 3.3. Por añadidura, no siempre se pueden determinar cómo se han decidido los importes de las dotaciones que han de movilizarse. La Comisión ha solido limitarse a responder, total o parcialmente, a propuestas presentadas por los socios dentro del límite de una dotación global previamente determinada, que se reparte buscando un determinado equilibrio entre los sectores de intervención, los grupos de socios y el origen geográfico de las ONG.

3.4. El plan global de 18 millones de ecus decidido en favor de Angola en febrero de 1994 incluía sólo datos sobre la ayuda humanitaria prestada por ECHO y la unidad de ayuda alimentaria de la DG VIII. No se facilitaron detalles sobre el plan de rehabilitación gestionado por la DG VIII a pesar de constituir un elemento importante de la ayuda de la Comisión (37). Además el plan global de ECHO no sólo incluía acciones del mismo tipo que las llevadas a cabo por otros servicios de la Comisión (especialmente de atención sanitaria básica y distribución de alimentos, semillas y herramientas), sino que tampoco hacía mención de como se coordinaban las acciones financiadas por ECHO con las de los organismos de las Naciones Unidas, en particular el PMA.

No se hacía referencia a la articulación del plan global con la estrategia del llamamiento de las Naciones Unidas, ni tampoco se indicaba la condición ni la ubicación geográfica de los beneficiarios. En abril de 1995, la unidad de coordinación del DHA (UCAH) (38) pidió al delegado de la UE en Luanda que le comunicara la estrategia coordinada de la Comisión en Angola. El plan global de 14 millones de ecus propuesto en 1996 para el período de mayo a diciembre de 1996 no hace mención alguna del plan de rehabilitación de 55 millones de ecus lanzado por la DG VIII a comienzos de 1996. 3.5.

Al comentar el programa de ayuda alimentaria y ayuda a la rehabilitación llevado a cabo en Azerbayán entre 1992 y 1995, un asesor contratado por ECHO señaló que no se había establecido una estrategia global y que el programa constituía una recopilación de peticiones de las ONG y otras organizaciones que trabajaban en Azerbayán. El documento estratégico de ECHO «Transcaucasus Humanitarian Assistance Strategy 1995» fue considerado por el asesor como un paso importante para establecer una buena estrategia. 3.6. A pesar de que los objetivos fijados en las decisiones propuestas para la ex Yugoslavia tenían carácter global, eran demasiado generales para constituir una estrategia precisa.

Por ejemplo, en la decisión de 100 millones de ecus adoptada por la Comisión en junio de 1993, el objetivo era prestar ayuda a las diversas regiones (39), pero no se daban precisiones sobre los beneficiarios (condición (40), nacionalidad o ubicación geográfica), ni tampoco sobre sus necesidades ni de cómo eran atendidas por otras organizaciones. El documento no define la política de la UE respecto de los organismos de las NU o la ECTF (véase el recuadro 1), ni tampoco menciona la existencia de socios privilegiados. Algo parecido puede decirse de los objetivos establecidos en la decisión de 156 millones de ecus adoptada en noviembre de 1994, uno de los cuales era financiar obras de rehabilitación urgente, que no se definieron ni ubicaron, a pesar de la existencia del IMG-IBH que la Comisión había estado financiando desde el final de 1993 (véase la nota 33).

3.7. Cuando la Comisión aprueba planes globales, las propuestas de proyecto presentadas por las ONG (véase el apartado ) puede que tengan que esperar varios meses antes de ser incluidas en los lotes de financiación, debido a razones ligadas al proceso decisorio. Para los socios estas prácticas son fuente de complicaciones, como declaró el 45 % de las ONG que respondieron al cuestionario del Tribunal (véase el apartado 1.14). Coordinación interna de las intervenciones de la Comisión 3.8. Hay acciones similares (véase el apartado 3.12) o relacionadas entre sí que reciben financiación de varias fuentes en las que participan varios servicios administrativos de la Comisión (véanse los apartados 3.10 y 3.11).

Los organismos de las Naciones Unidas y muchas ONG obtienen fondos de diferentes programas de la Comisión, gestionados por servicios diferentes: a) tanto el servicio de ayuda alimentaria de la DG VIII como ECHO suministran un volumen significativo de ayuda al PMA (véase el recuadro 3). Sin embargo, hasta diciembre de 1994 ECHO no participó en la definición de la posición que debía adoptar la Comisión en comités clave del PMA, como el de políticas y programas de ayuda alimentaria; b) en Angola, durante 1995 llevaban a cabo programas, a veces con los mismos socios, diferentes servicios de la Comisión encargados de la ayuda humanitaria, la ayuda alimentaria y la asistencia a la rehabilitación.

La coordinación entre los servicios de Bruselas y los que operaban sobre el terreno resultó insuficiente (véase el apartado 3.4). Debido a que hubo dificultades de transmisión de la información, el personal de la delegación no estaba bien informado de las acciones de ayuda humanitaria de ECHO; c) en los Estados independientes de la antigua Unión Soviética la Comisión financia actualmente programas de ayuda humanitaria, ayuda alimentaria y TACIS. En el programa de ayuda alimentaria por valor de 204 millones de ecus destinado a las repúblicas transcaucásicas en 1994/95, la parte gestionada por ECHO (± 20 millones de ecus) no estuvo coordinada con la operación de ayuda alimentaria gestionada por otros servicios de la Comisión.

3.9. La intervención de diferentes servicios de la Comisión origina dos problemas principales: a) el relativo a la coordinación de las intervenciones entre los servicios de la Comisión para garantizar que el programa global de un país sea coherente y no haya duplicación ni contradicción en los enfoques de los diferentes servicios (véase el apartado 3.10); b) el relativo a la diversidad de los procedimientos y condiciones contractuales de los diferentes servicios, que tiende a provocar confusión y falta de eficacia. (Véanse los apartados 4.23 y 4.24). 3.10. Si bien han surgido diversas iniciativas institucionales para mejorar la coordinación entre los servicios, su impacto ha sido limitado (véase el apartado 2.24) y, en la práctica, los casos de coordinación más efectiva han sido fruto de los esfuerzos de determinados responsables geográficos.

En su comunicación de 30 de abril de 1996 al Consejo y al Parlamento sobre la vinculación de la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo (véase la nota 16), la Comisión resaltó la necesidad de que hubiera una política comunitaria global y de coordinación de los servicios para mejorar la eficacia e impacto de las acciones. En un número limitado de países piloto (Angola, Haití, Liberia, Somalia y la zona de los Grandes Lagos) se establecerán, tanto a nivel central como sobre el terreno, «task forces» o grupos operativos comunitarios con funcionarios de todos los servicios afectados.

Estas task forces en las que participan también las ONG y los organismos de las NU deberán formular políticas marco, globales y conjuntas, en relación con la ayuda comunitaria a corto, medio y largo plazo destinada a los distintos países, y finalmente en relación con cada región o país afectado o amenazado por una crisis. Las políticas marco globales también establecerán los criterios y condiciones que regirán la intervención de cada uno de los servicios. 3.11. A continuación se citan ejemplos de ONG apoyadas por diferentes servicios de la Comisión y que tuvieron que seguir procedimientos diferentes para gestionar las ayudas concedidas y elaborar informes sobre su ejecución: a) en Liberia, tanto la DG VIII (ayuda del FED a los refugiados) como ECHO financiaron el programa de una ONG de asistencia médica durante el período de julio de 1992 a junio de 1993 (1,3 millones de ecus).

También en este país sucedió algo similar con una organización hermana durante el período de marzo a septiembre de 1994 (1,4 millones de ecus). Las modalidades y condiciones aplicadas por los dos servicios eran diferentes, lo cual entre otras cosas motivó que las ONG tuvieran que elaborar informes separados para ambos servicios con formatos diferentes. Habría sido más eficaz utilizar una sola fuente de financiación; b) En Ruanda, durante el período de agosto de 1995 a enero de 1996, una ONG de asistencia jurídica recibió de ECHO una subvención de 0,3 millones de ecus para llevar a cabo una investigación en cuatro prisiones.

La DG VIII financió otras actividades, relacionadas con la defensa de presos y la formación de juristas, por un importe de 0,3 millones de ecus durante el período comprendido entre marzo de 1996 y diciembre de 1996. Estas diferentes actividades formaban parte de la actuación global de la ONG en Ruanda en el mismo ámbito pero, pese a ello, hubo que seguir procedimientos diferentes en cada caso según el servicio de la Comisión de que se tratara; c) en Angola, dos ONG, una de asistencia médica y otra dedicada al desarrollo agrícola, recibían a la vez ayuda de ECHO y asistencia para tareas de rehabilitación de la DG VIII.

Aunque las actividades se desarrollaron simultáneamente hubo que seguir en cada caso procedimientos diferentes de ejecución y rendición de cuentas. 3.12. Se registró un caso en que operaciones similares fueron financiadas por servicios diferentes de la Comisión: el programa de ayuda humanitaria PHARE a FYROM (Former Yugoslav Republic of Macedonia o antigua república yugoslava de Macedonia) por valor de 60 millones de ecus, que fue gestionado en su totalidad por la DG I (A-B4), incluía un programa de 5 millones de ecus de importación de productos farmacéuticos esenciales de carácter escaso, para su distribución a hospitales, centros médicos y farmacias estatales.

Su objetivo era similar en esencia a los proyectos gestionados por ECHO en la misma época que se orientaban a enviar suministros médicos esenciales al territorio de la ex Yugoslavia. Identificación de proyectos individuales y evaluación de propuestas Elección de las acciones concretas 3.13. En lo que atañe a las operaciones examinadas del período 1992-1995, ECHO no pidió a los socios que facilitaran información precisa sobre los objetivos y alcance de las acciones propuestas y los beneficiarios previstos, sino esencialmente que aportaran una lista de su personal, suministros y servicios por los que solicitaban la financiación (véase el apartado 4.14).

En contraste con los procedimientos seguidos por los servicios de la Comisión antes de la creación de ECHO, el personal adscrito a la delegación no tenía la obligación de hacer comentarios sistemáticamente sobre las propuestas. El proceso de evaluación del personal de ECHO adscrito a Bruselas quedó reducido básicamente a la elección de los aspectos que esta oficina quería financiar, pero los expedientes no aportaban mucha información sobre la tramitación de las peticiones o los motivos por los que se habían modificado las propuestas, que en ocasiones resultaban difíciles de justificar (41).

En 74 de los 104 proyectos examinados por el Tribunal, no pudo determinarse con claridad como se había constituido el expediente del proyecto. 3.14. Siete ONG (que habían recibido el 19 % de la totalidad de los fondos asignados a este tipo de organizaciones durante el período 1992-1995) opinaron que debía prestarse más atención a la pertinencia y al contenido de la acción propuesta. Esta opinión fue ratificada por varios asesores contratados por ECHO para evaluar diferentes operaciones (véase el apartado 5.12). A finales de 1995 ECHO reforzó sus procedimientos de tramitación de sus operaciones.

3.15. A lo anterior se añade que al efectuarse la fiscalización del Tribunal en 1995 ECHO carecía de criterios y bases de datos de experiencias anteriores que ayudaran a determinar la pertinencia de la acción y a averiguar la competencia y eficiencia del futuro socio (véase el apartado 4.15 a). Los expedientes examinados contenían poca información, o ninguna, que sirviera para dilucidar por qué se habían elegido a unos socios sí y a otros no para llevar a la práctica las acciones. En los apartados 5.22 a 5.28 del presente informe se exponen las consecuencias de la falta de una preparación inicial adecuada.

Los nuevos procedimientos instaurados en otoño de 1995 que obligan al personal de ECHO a documentar la preparación, el seguimiento y la evaluación de cada acción están pensados para conseguir una delimitación más precisa. Cofinanciación 3.16. El Tribunal no se ha opuesto al principio de asignación de destino de los fondos («earmarking») (42), pero ha señalado en diversas ocasiones que los contratos de operaciones formaban parte de un programa más amplio también financiado por otros donantes. De las 104 operaciones examinadas por el Tribunal, 32 eran de ese tipo. En el caso de los grandes programas humanitarios en que intervienen un número limitado de donantes, sería conveniente que estos adoptaran, conjuntamente con los socios correspondientes, un enfoque armonizado al definir el programa tanto en lo relativo a su respectiva contribución financiera como al sistema común de rendición de informes, seguimiento y control.

3.17. La fiscalización reveló que una ONG, que había recibido subvenciones por valor de 12,6 millones de ecus para sufragar el coste de intervenciones médicas en Bosnia-Herzegovina de julio de 1992 a septiembre de 1994, recibió también, sin que lo supiera la Comisión, otras subvenciones del Reino Unido y del ACNUR en el mismo período además de financiación condicional por valor de 4 millones de HFL (1,85 millones de ecus (43)) de manos de la Cooperación de los Países Bajos, que le sirvió de complemento de los fondos aportados por ECHO. La misma organización obtuvo 2,1 millones de ecus por sus intervenciones en Liberia durante el período de mayo de 1993 a agosto de 1994, aparte de las subvenciones concedidas por otros Estados miembros.

3.18. En 1993 una ONG solicitó financiación para un programa de rehabilitación destinado al norte de Iraq, e informó a ECHO de que estaba pidiendo fondos a otros donantes, entre ellos un organismo de ayuda humanitaria de un Estado miembro. ECHO accedió a financiar gran parte del programa, aunque no la referente a las pistas, que no correspondía a su mandato si bien constituía un elemento esencial del programa. La ONG logró obtener los fondos necesarios de otras fuentes. Al realizar el seguimiento del proyecto, ECHO sólo se interesó por la ejecución financiera de la parte que había financiado.

Al final del programa sólo una de las fuentes de financiación (otra ONG) pidió un informe descriptivo y financiero de todo el programa, que reflejara los ingresos y gastos totales. Conclusión 3.19. Hasta el inicio de 1996 los planes globales de movilización de los créditos comunitarios, establecidos periódicamente por la Comisión cuando se producen crisis importantes, no fijaban claramente la estrategia a medio plazo de las intervenciones financiadas por la Unión. Resultaba difícil distinguir las prioridades y los ejes de colaboración con las ayudas bilaterales de los Estados miembros.

Por consiguiente, los planes se reducían con demasiada frecuencia a una lista de las financiaciones asignadas a organizaciones designadas por su nombre sin que resultara posible juzgar su coherencia de conjunto y si la asignación de los fondos concordaba con las prioridades más urgentes. 3.20. Cuando la contribución forma parte de un programa y no constituye realmente un proyecto autónomo, no hay que tratar de imponer procedimientos de control administrativo y financiero que causan complicaciones inútiles al socio y a ECHO y dan una impresión de control del uso dado a los fondos comunitarios, pero no consiguen su eficacia.

3.21. Los procedimientos de control de los programas constituyen un ámbito en el que resulta esencial intensificar la cooperación de ECHO con los organismos de ayuda humanitaria de los Estados miembros si se quiere lograr una gestión más eficaz de los fondos públicos en la ayuda humanitaria. 3.22. Si bien la Comisión ha progresado en lo referente a la evaluación de las necesidades en acciones concretas, sigue dependiendo en gran medida de las evaluaciones llevadas a cabo por sus socios. Convendría que la Comisión, sin crear duplicaciones, fuera más independiente para hacerse con una visión de conjunto de las necesidades y así juzgar la pertinencia de las propuestas formuladas por los socios teniendo en cuenta la evaluación de las necesidades formuladas por los socios especializados; de esta manera, podría desempeñar un papel más activo en la selección de las acciones que han de llevarse a cabo.

3.23. Al evaluar las acciones, ECHO debe cerciorarse de que cada propuesta establezca claramente los objetivos de la acción y su ámbito, la estrategia y el plan de acción necesarios para lograr dichos objetivos, los beneficiarios previstos y la forma de articularse la operación en un programa de ayuda general, en el que participen otras organizaciones. Deben exponerse los indicadores empleados para juzgar la ejecución del plan de acción y el impacto de las medidas. En situaciones de gran incertidumbre y circunstancias muy cambiantes, se requiere flexibilidad, pero los cambios introducidos en las acciones deberían estar bien motivados (véanse los apartados 3.13 y 3.14).

3.24. Cuando ECHO y los Estados miembros financian conjuntamente las operaciones de una ONG han de ponerse de acuerdo para intercambiar más información y utilizar procedimientos de verificación conjuntos de la totalidad del programa. En este sentido, la evaluación conjunta de la OCDE de la ayuda de emergencia a Ruanda (véase el apartado 1.14) admitía que para que los donantes cumplan con su obligación de responder ante la opinión pública deberían tener más intervención en la fijación de normas coherentes para la elaboración de informes (véanse los apartados 3.16 y 3.21). 3.25. Los diversos servicios de la Comisión deben también mejorar su coordinación en lo referente al examen y control de los procedimientos y sistemas de las organizaciones a las que conceden fondos, con objeto de decidir si pueden gestionarlos y responder de ellos adecuadamente.

4. ORGANIZACIÓN Y PRÁCTICAS DE TRABAJO DE ECHO Organización y recursos de ECHO 4.1. La creación de ECHO tuvo lugar en un contexto difícil por el estallido de grandes crisis humanitarias, que exigían respuestas rápidas a problemas de organización interna y necesidades externas apremiantes. 4.2. Al comenzar sus operaciones al inicio de 1993, ECHO asumió, junto con gran parte del personal, los cometidos de otros servicios, en particular la DG VIII/5 (ayuda de emergencia) y la DG VIII/B1 (ayuda alimentaria). Esta reasignación del personal hizo posible que la oficina comenzara sus actividades sin demora.

Sin embargo, una parte no desdeñable de dicho personal abandonó ECHO entre 1993 y 1995, lo cual provocó que varios socios se quejaran de que los encargados de los expedientes cambiaban continuamente y algunos de los sustitutos tenían poca experiencia. 4.3. En el Anexo 5 figura el organigrama de ECHO configurado a finales de abril de 1996. El Anexo 6 contiene un análisis del personal de ECHO, así como de su asignación a los distintos servicios que reposa en una estructura geográfica. Los servicios operativos no tienen suficiente personal para hacer frente a las necesidades de análisis y de síntesis observadas en el ámbito de las acciones concretas (véanse los apartados 3.13 a 3.18 y 4.26 a 4.27).

4.4. En los últimos años, debido a la limitación del número de puestos disponibles, ECHO ha recurrido en buena medida a personal temporal, agentes auxiliares o proveedores de servicios (44 agentes en 1994 y 36 agentes en 1995), para ocuparse en permanencia de tareas de gestión corriente. Al final de 1995, el 43 % del personal disponía bien de contratos temporales de una duración máxima de tres años, bien de contratos de auxiliares de 12 meses, bien de contratos de proveedores de servicios, cuya duración variaba entre uno y doce meses. La unidad ECHO 4 (antigua célula presupuestaria), encargada del compromiso de los créditos y de la liquidación de los gastos (presupuesto general y FED), ha funcionado, excepción hecha del jefe de unidad, gracias al personal exterior habiendo sólo un funcionario, encargado de la coordinación de la unidad.

Al final de abril de 1996, mas del 60 % del personal de la unidad financiera era temporal (véase el Anexo 6). 4.5. Expedientes complejos como los referentes a las crisis de Ruanda (44), Somalia y Mozambique se confiaron a personal de apoyo, agentes auxiliares y proveedores de servicios. Al asumir las funciones de responsable geográfico, el personal exterior empleado por la Comisión se convierte en el principal interlocutor de los socios pues analiza las solicitudes de financiación y redacta los contratos de operaciones. Este tipo de funciones corresponde normalmente a agentes experimentados que conozcan bien los procedimientos de la Comisión y que, gracias a lo prolongado de sus contratos, la puedan representar de forma válida.

4.6. Los procedimientos de contratación del personal no estatutario son poco transparentes. En el caso de los agentes auxiliares (financiados mediante la partida A-110) como en el de los proveedores de servicios (partida A-178) proporcionados por empresas de trabajo temporal, ECHO es quien presenta la lista con los nombres de los agentes que van a contratarse. Se trata de una elección «intuitu personae», sin criterios de selección ni pruebas de evaluación de su competencia. 4.7. Como los contratos citados anteriormente son de duración limitada, los agentes, para ejercer el mismo cometido, tienen que pasar de un régimen a otro hasta que cumplan los tres años de servicio.

Al final de este período, algunos obtienen un contrato de asesor financiado por créditos de operaciones, pero la mayoría de ellos, una vez formados, deben dejar el servicio cuando ya han adquirido la experiencia necesaria para el ejercicio de sus funciones. Estas condiciones hacen que el recurso a personal no estatutario para tareas permanentes resulte inapropiado. En general, la normativa aplicable al personal de los servicios de la Comisión, incluso a los agentes temporales y auxiliares, resulta demasiado rígida cuando el mandato confiado a ECHO exige cierta flexibilidad. 4.8. Desde su creación, ECHO admitió la necesidad de aumentar el personal de asistencia técnica desplegado sobre el terreno para evaluar correctamente las necesidades, supervisar a los socios encargados de la ejecución y, en general, garantizar la presencia de ECHO sobre el terreno.

Durante 1995, alrededor de 80 asistentes técnicos trabajaban en 28 países, generalmente con contratos de corta duración (seis meses) y renovables. En la práctica, los cambios del personal de asistencia técnica han sido frecuentes en algunos países, lo que amenaza con provocar, no sólo una pérdida del control de las operaciones financiadas por ECHO, sino también una pérdida de imagen ante sus socios. Resulta también esencial que ECHO envíe sobre el terreno a asistentes técnicos cuidadosamente seleccionados, que dispongan tanto de experiencia en el terreno de la acción humanitaria como un conocimiento satisfactorio del funcionamiento de los servicios de la Comisión.

4.9. El cometido que deben ejercer los asistentes técnicos, de coordinación con los organismos de las Naciones Unidas y las autoridades locales y de seguimiento de las operaciones financiadas por ECHO, significa en la práctica que actúan de representantes de la Comisión. Dada su condición de asistentes técnicos con contratos de corta duración, las posibilidades de actuar y, de hecho, de asumir plenamente sus responsabilidades son muy limitadas. 4.10. Como la ayuda humanitaria constituye un programa permanente de la Comisión, es necesario intensificar su representación sobre el terreno.

Esta institución podría aumentar su potencial si contara con un «cuerpo» efectivo de expertos en ayuda humanitaria que pudiera asignarse cuando fuera necesario a operaciones humanitarias en curso y también pasar períodos en la sede central de ECHO en Bruselas. Para ello convendría emplear un sistema de rotación de personal similar al que existe entre la sede central y las delegaciones (45). En cualquier caso, la Comisión debe configurar un marco institucional más sólido para sus tareas de supervisión sobre el terreno (véase el apartado 4.37). Prácticas de trabajo de ECHO Contrato Marco de Partenariado (asociación) (CMP) 4.11.

Para responder con rapidez y eficacia a situaciones de emergencia humanitaria, la Comisión ha ido configurando progresivamente desde 1993 un sistema de colaboración estructurada con sus socios. El sistema, denominado contrato marco de partenariado (asociación), se funda en la instauración de relaciones de confianza y en un acuerdo que fije las modalidades de concesión de las financiaciones de ECHO, así como los procedimientos que sus socios se comprometen a seguir para dar cuenta de sus acciones, tanto del punto de vista operativo como financiero. No se trata de un sistema cerrado que impida a nuevos operadores beneficiarse de los apoyos financieros de la Comisión.

4.12. El Tribunal suscribe el principio de un contrato marco, aplicado a socios de reconocida eficacia y fiabilidad, que permita la movilización, en condiciones correctas, de fondos a menudo importantes, reduciendo al mismo tiempo los plazos que requieren habitualmente los procedimientos administrativos y contractuales. Por otra parte, el Tribunal recomendó en el pasado este tipo de contrato en el contexto de la cofinanciación de proyectos de desarrollo con las ONG (46). 4.13. El sistema del contrato marco consta de tres partes: a) el contrato propiamente dicho, cuyo preámbulo describe en términos generales los principios e intenciones de las partes; b) condiciones generales, que rigen los procedimientos de tramitación, movilización, rendición de cuentas y pago y fijan la forma de los documentos correspondientes a cada operación; c) condiciones específicas, fijadas para cada operación (47), que establecen los programas de trabajo y enumeran con carácter restrictivo los gastos subvencionables por ECHO durante un período estrictamente determinado y por lo general breve.

En la práctica el contrato marco tiene por objeto fijar las disposiciones contractuales que rigen las acciones concretas de ayuda humanitaria, no las condiciones generales aplicables a una relación hecha a medida y más prolongada que se establece entre la Comisión y sus socios para responder a las necesidades humanitarias. Contrariamente a lo indicado por la Comisión en su respuesta, el Tribunal considera que los compromisos de carácter general, mencionados en el contrato marco, son claramente insuficientes para establecer una auténtica relación de asociación que tenga en cuenta las características de cada socio.

4.14. Si bien un tercio aproximado de las ONG interrogadas en el curso de la fiscalización estimaba que la introducción del contrato marco había facilitado verdaderamente sus relaciones con la Comisión al clarificar los procedimientos financieros, las restantes sostienen una opinión más matizada. Las hay que consideran el contrato marco un instrumento administrativo en ocasiones rígido, cuyas limitaciones en realidad sólo repercuten negativamente en los socios de ECHO. También consideran que se trata de un instrumento orientado esencialmente al control cuantitativo de la compra, el envío y la distribución de suministros (véase el apartado 3.13).

Algunas ONG importantes, así como las organizaciones internacionales, pusieron recientemente en conocimiento de ECHO las dificultades que les ocasionaba la aplicación del contrato marco y propusieron ciertas adaptaciones. Sin embargo, a la espera del Reglamento del Consejo sobre la ayuda humanitaria (véase el apartado 2.4), los contratos que expiraron al final de 1994 fueron prorrogados sin modificaciones. 4.15. La fiscalización de los principales socios de ECHO (anexo 2) ha dado lugar a las observaciones siguientes: a) los contratos marco se concluyeron por lo general antes de que ECHO pudiera analizar con detenimiento los métodos de trabajo de sus socios y sus procedimientos administrativos y financieros (véase el apartado 3.15).

En estas condiciones, ECHO no tuvo otra opción que proponer un enfoque único de la ayuda humanitaria, es decir el que respondía mejor a sus propias exigencias presupuestarias y de control financiero; b) si bien el contrato marco y su contrato de operaciones, en su redacción actual, se adaptan bien a las acciones de ayuda humanitaria sencillas y que consisten esencialmente en la compra, el envío y la distribución de suministros, no responden tan bien a las exigencias de las grandes acciones complejas que se integran en programas de mayor duración que cuentan con varios donantes. Asimismo,el gran nivel de detalle de los presupuestos corresponde razonablemente a lo esperado en las operaciones sencillas, pero se adapta mal a acciones complejas, que requieren un mínimo de flexibilidad en su ejecución.

Aunque es legítima la pretensión de que los gastos ejecutados correspondan a categorías autorizadas previamente, resulta excesivo exigir demasiado detalle para los suministros, pues ello complica la actuación del socio; c) no resulta realista pensar que el socio debe adaptarse siempre a las condiciones del donante porque quien paga, manda, pues semejante actitud resulta contraria de hecho a la buena gestión. En efecto, los beneficiarios se ven obligados a realizar acrobacias contables que ECHO no puede detectar sin una inspección sobre el terreno, o bien ponen a ECHO ante hechos consumados sabiendo que, por sus dimensiones y peso político, son socios clave; d) si bien en el contrato marco los socios se comprometen a seguir determinados procedimientos, en las acciones concretas ECHO sólo asume un compromiso general y no toma posición en lo relativo al nivel de financiación que pueden esperar aquellos, a los plazos para obtener respuesta a sus propuestas o a las explicaciones que recibirán si se modifican las mismas; e) algunos de los métodos contables empleados por los servicios de ECHO son poco explícitos, con lo cual se rechazan gastos cuando su pertinencia y la disponibilidad de los créditos están fuera de toda duda.

Por ello en el contrato marco habría que precisar las modalidades de aplicación del sistema de cantidades fijas, sobre todo a los gastos de personal (véase el apartado 4.22), los mecanismos de utilización de las reservas para imprevistos, las modalidades de revisión de presupuestos y los procedimientos de conversión de anticipos y gastos (48); f) cuando los contratos de operaciones se refieren a acciones complejas o integradas en programas de ayuda de gran envergadura, los períodos que limitan la subvención de los gastos suelen ser demasiado breves y no corresponden a la duración real de las acciones (49).

En el 41 % de los contratos de operaciones examinados, su duración no resultó adecuada a las exigencias de los socios. Para los convoyes organizados por el Danish Refugee Council en la ex Yugoslavia, ECHO concluyó por ejemplo 25 contratos entre junio de 1992 y septiembre de 1994. Aun tratándose de un caso extremo, demuestra que cuando la duración de los contratos es insuficiente, la planificación y la gestión de las acciones se complica ocasionando pérdidas de eficacia y costes superfluos; g) la liquidación final de los gastos no se produce hasta la presentación de un informe que describa la ejecución de la acción.

Sin embargo, a pesar de que se controlan muy estrictamente los cálculos financieros desde el punto de vista de su correspondencia con los presupuestos o de las fechas de emisión de las facturas, en ninguno de los casos examinados durante la fiscalización hubo constancia de que los servicios de ECHO hubieran pedido explicaciones cuando los informes eran demasiado vagos, o bien demasiado breves para juzgar el grado real de ejecución del programa de trabajo (50). Recuadro 2 - Aplicación del contrato marco de asociación al ACNUR >PRINCIPIO DE GRÁFICO> A continuación se exponen las principales observaciones derivadas del examen de contratos concluidos con ocasión de las intervenciones en la ex Yugoslavia por valor de 237 millones de ecus: a) ECHO no aportó una contribución general a los programas de acción del ACNUR sino que financió acciones concretas de estos.

En la práctica, ECHO vincula más sus ayudas a acciones predeterminadas que otros donantes. Esta práctica se adecúa mal al «modus operandi» del ACNUR y le plantea, a causa de la brevedad de las ayudas y su carácter imprevisible a medio plazo, graves dificultades administrativas y de rendición de cuentas; b) debido a la situación de guerra, la estimación de las necesidades de equipo y bienes hecha por el ACNUR fue aproximada, e incluyó la constitución de reservas para hacer frente a imprevistos. A pesar de tener representantes sobre el terreno, ECHO se vio con frecuencia ante la imposibilidad de juzgar la validez de las peticiones formuladas por el ACNUR; c) pese a que la capacidad del ACNUR para supervisar la distribución final de los bienes haya sido limitada, ECHO aceptó informes de ejecución muy generales y de escaso valor informativo, cuando sólo se consideraban subvencionables operaciones concretas; d) pese a la importancia de las sumas en juego, ECHO no obtuvo del ACNUR evaluaciones independientes de las operaciones financiadas.

En la crisis de Ruanda, el examen de cuatro contratos concluidos con el ACNUR por un total de 73 millones de ecus da lugar a las observaciones siguientes: a) los contratos de la Comisión no corresponden a los programas de operaciones del ACNUR. La articulación no es sino la consecuencia de la puesta a disposición progresiva de los créditos por la Comisión; b) al aplazar el vencimiento de los contratos varios meses y aceptar que se presente un solo informe de conjunto por los cuatro contratos, la Comisión adaptó el sistema tipo implantado inicialmente a las necesidades operativas del ACNUR en esta crisis.

Las diversas contribuciones de ECHO se consideran una respuesta por tramos a un llamamiento general, sistema al que la Comisión suele ser contraria; c) el ACNUR sigue sin responder a las solicitudes de información de ECHO que, por ejemplo, en septiembre de 1995 no había recibido todos los acuerdos celebrados con las ONG; d) debido al gran número de acciones y a la dispersión de datos pormenorizados, el sistema implantado por ECHO no le permite ejercer su control operativo y financiero conforme a lo previsto en el contrato marco. A pesar de todo, los evaluadores mencionados en el apartado. consideraron que, dadas las circunstancias, era eficaz la financiación en bloque aportada por la Comisión al ACNUR en Ruanda. >FIN DE GRÁFICO> 4.16.

Si bien con los contratos marco se quiere establecer una colaboración para lograr la eficacia de las acciones, la simplificación de los procedimientos administrativos y una presencia más visible en el escenario de las crisis, hay dos factores que pueden limitar el número de dichos contratos: los limitados recursos humanos de ECHO y la necesidad de conocer con detalle la capacidad y los métodos de trabajo de los socios. 4.17. Tal como se está utilizando, el sistema del contrato marco sirve esencialmente de apoyo formal a la presentación de los proyectos de presupuestos y, posteriormente, de instrumento de control contable de los gastos.

Como mucho se acepta que los comprobantes ya no tienen que enviarse a ECHO en el momento de la liquidación final, sino conservarse por los socios para una eventual verificación posterior. Mientras no se tengan en cuenta las limitaciones y condiciones operativas de los socios y se otorgue a todos el mismo trato, el contrato marco constituirá sólo un instrumento más o menos idóneo de racionalización de los procedimientos de tramitación y de liquidación de los gastos dentro de relaciones contractuales de subcontratación de compra de bienes y servicios. En relación con la respuesta de la Comisión, el Tribunal recuerda que, a semejanza del Parlamento Europeo y el Consejo, se adhiere sin vacilación el principio del contrato marco como instrumento de gestión de la ayuda humanitaria (véase el apartado 4.12).

Sin embargo, tal como se formula y aplica en la actualidad no será un instrumento para lograr una asociación efectiva orientada a la consecución de los objetivos de ayuda sobre la base de una metodología aceptada en ámbitos determinados (véase el apartado 4.16). 4.18. Las observaciones anteriores, junto con las expuestas en los apartados 3.16 a 3.18 en relación con las operaciones cofinanciadas, apuntan a la conveniencia de que la Comisión introduzca cierta diferenciación en las disposiciones del contrato marco y reflejar así los diferentes tipos de operación financiada. Convendría que lo hiciera al modificar las disposiciones de dicho contrato, modificación que ya se inició en 1994 pero fue aplazada por la preparación del Reglamento sobre la ayuda humanitaria.

Cuando la operación es relativamente sencilla y consiste en una acción independiente que engloba la compra, el envío y la distribución de suministros humanitarios, son adecuadas las disposiciones vigentes, con las mejoras que ya se están estudiando. Para acciones más complejas, en que el socio combina los recursos aportados por la Comisión con los suyos propios y los de otros donantes, el contrato ha referirse más explícitamente al conjunto del programa, sus diferentes elementos y las correspondientes fuentes de financiación. 4.19. En su calidad de donante de primer orden, es normal que la Comisión intervenga activamente en la definición del programa o de sus socios y pueda influir en la fijación de prioridades.

En ese caso, el contrato marco debería precisar la forma y el contenido de los informes descriptivos y financieros que han de presentarse en relación con la totalidad del programa del socio, para que éste pueda rendir cuentas debidamente a sus donantes. Este tipo de contrato debería asimismo contener disposiciones para el control de la totalidad de la operación, y evitar así que cada donante intente aplicar sus propias reglas por separado. 4.20. Para lograr la efectividad de lo expuesto, sería preciso que otros donantes de primer orden adoptaran un planteamiento similar, lo que probablemente no será fácil.

Sin embargo, la Comisión y los Estados miembros de la Unión están en condiciones de asumir un papel de liderazgo en este ámbito. La evaluación conjunta de la ayuda de emergencia a Ruanda formuló recomendaciones concretas a donantes, organismos y al CAD de la OCDE sobre la necesidad de definir normas coherentes que fijen, entre otras cosas, el análisis de los datos por actividad y ámbito del conjunto de proveedores de la ayuda humanitaria, declarando además que los donantes tienen la obligación de homogeneizar los formatos que emplean para pedir informes a los organismos que financian (51).

4.21. Para lograr una diferenciación en las disposiciones del contrato marco conforme a lo expuesto, es necesario dividir de alguna manera por grupos a las organizaciones que trabajan asociadas con la Comisión. Un primer grupo estaría constituido por los principales organismos de las Naciones Unidas y el CICR, con los que es necesario suscribir acuerdos específicos tanto por la naturaleza de las operaciones financiadas, como por su especial carácter multilateral e internacional (véase el apartado 2.23). El segundo grupo estaría constituido por las ONG que actúan a escala internacional y llevan a cabo programas a medio y largo plazo de ayuda humanitaria en un país determinado, para los que obtienen financiación de varias fuentes.

Un tercer grupo es el compuesto por ONG que llevan a la práctica acciones humanitarias esporádicas, normalmente a escala limitada y con fórmulas de financiación sencillas. Gastos de personal de los proyectos 4.22. Con frecuencia los gastos de personal constituyen una parte importante de los costes de un proyecto. A diferencia de la compra de bienes y equipo, en la que ECHO exige el detalle de los gastos reales, aquí se utiliza un sistema de retribuciones a tanto alzado o fijas (52), diferentes según se trate de personal local o extranjero. Conforme se aplica actualmente, el sistema presenta los siguientes problemas: a) aunque el término empleado es el de retribuciones fijas, y en la práctica ECHO paga íntegramente las cantidades establecidas, ha alegado (53) que en realidad este término significa que son las máximas que va a pagar; b) la remuneración pagada efectivamente por los socios de ECHO a su personal varía mucho: para algunos las retribuciones fijas son insuficientes para cubrir los gastos (v.gr. los organismos de las Naciones Unidas, organizaciones internacionales y algunas ONG que pagan retribuciones de nivel casi profesional), mientras que para otros, cuyo personal es retribuido a nivel de voluntario, la cantidad fija a veces excede con creces de los gastos reales (54); c) las retribuciones aplicables al personal local están sujetas a baremos aplicales internacionalmente y se basan en el nivel de los países más pobres (55), siendo totalmente inadecuadas en países de renta mediana como la ex Yugoslavia.

Los socios contactados consideraban en su mayor parte que las cantidades fijas aplicables al personal local eran demasiado bajas y no les permitían elegir a personas de competencia satisfactoria, especialmente en las profesiones de mayor cualificación. Ante esta situación, los socios están más motivados para nombrar personal extranjero que local, lo cual penaliza no sólo al país en crisis sino también al presupuesto comunitario. Uniformización de cláusulas y condiciones contractuales 4.23. La Comisión no ha uniformizado las disposiciones contractuales aplicables a los socios que reciben fondos con destino a acciones de ayuda humanitaria gestionadas por ECHO (regidas por el contrato marco), operaciones de ayuda alimentaria gestionadas por la DG VIII (Official Letters), programas de refugiados gestionados por la DG 1B y la DG VIII (letter contracts), y la cofinanciación de los proyectos de desarrollo con las ONG, gestionados por la DG VIII (letter contracts).

Alrededor del 45 % de los socios de ECHO consultados afirmaba no entender los motivos de que variaran tanto los procedimientos. Si bien es cierto que el mismo modelo de contrato y las mismas diposiciones no pueden ser completamente idénticas para los diferentes tipos de acción que se financian, hay margen para uniformizar y hacer más coherentes las exigencias impuestas por los diferentes servicios de la Comisión, especialmente en los siguientes ámbitos: a) condiciones de pago (por ejemplo, anticipos, condiciones para desbloquear los fondos); b) otras condiciones financieras, entre ellas la regulación de los intereses (56) y el pago de cantidades fijas en concepto de gastos de personal o de transporte; c) normas en materia de compras; d) inspección y supervisión; e) condiciones de transporte y entrega; f) disposiciones sobre la rendición de informes descriptivos y financieros, así como los plazos exigidos.

4.24. La Comisión ha reconocido que resulta insatisfactoria la aplicación de procedimientos diferentes, contractuales también, en la administración de programas de refugiados (57). En 1994, los servicios de esta institución que participaban en acciones en favor de refugiados examinaron si el contrato marco era aplicable a sus acciones a largo plazo, llegando a la conclusión de que no lo era. Desde entonces se han registrado escasos avances en la armonización de las disposiciones contractuales, circunstancia que la Comisión debería tener en cuenta al revisar las cláusulas y condiciones del contrato marco.

Convocatorias públicas 4.25. Por lo general se observó que las grandes organizaciones (como los organismos de las Naciones Unidas, el CICR y las principales ONG) aplicaban procedimientos idóneos para consultas y licitaciones buscando las mejores ofertas en lo relativo a precios, condiciones de entrega, fiabilidad de los suministros y criterios similares. Estas organizaciones, entre ellas las principales ONG, disponen por lo general de departamentos específicos de compra y supervisan los procedimientos aplicados por ellas. 4.26. Con respecto a los procedimientos seguidos por la Comisión, cabe decir, que de las 20 operaciones examinadas por el Tribunal (58), las llevadas a cabo por dos organizaciones revelaron que dichos procedimientos no estaban a la altura de lo esperado: a) el primer caso se refiere a unos contratos de suministro de paquetes de alimentos con destino a Serbia.

Aunque en la práctica se trató de una operación directa de ECHO (su representación de Belgrado se encargó de distribuir los paquetes), los fondos se entregaron a una ONG que compró los paquetes a un proveedor sin licitación previa. Hasta el decimocuarto contrato, en mayo de 1994, no se siguió un procedimiento que asegurara la competencia, y entonces el proveedor redujo el precio de los suministros en un 16 % y el del transporte en un 37 % (59). En este caso la Comisión debería haber puesto más empeño en establecer desde el principio procedimientos de licitación idóneos que aseguraran la competencia; b) para la distribución de semillas y herramientas agrícolas en Angola, los servicios de ECHO procedieron a una consulta y las ofertas recibidas no pudieron compararse válidamente, con lo cual el mismo proveedor pudo obtener los contratos en diversas ocasiones.

En el caso de contratos cuya magnitud exige plazos de ejecución de varios meses, no puede invocarse la urgencia para justificar los acuerdos directos. Se requiere mayor disciplina en este sentido. 4.27. Hasta el final de 1995 ECHO tuvo que seguir los procedimientos de movilización del Reglamento 2200/87 para la ayuda alimentaria de emergencia financiada con cargo a la línea presupuestaria B7-211. Para el resto de sus operaciones directas, v.gr. en la ex Yugoslavia, ECHO pudo aplicar procedimientos de movilización que gestionan sus propios servicios. En este sentido, la Comisión debería examinar la oportunidad de establecer un sistema unificado de contratación y licitación pública para la ayuda humanitaria y alimentaria, con el fin de concentrar los conocimientos y la experiencia en este ámbito.

Además sólo debería recurrirse a procedimientos de compra urgentes cuando se den situaciones de emergencia real. Cuando se lleven a cabo operaciones directas en situaciones de crisis prolongadas, como en Croacia y Serbia, pueden aplicarse procedimientos de compra normales. Seguimiento de la ejecución de las acciones 4.28. El seguimiento tiene lugar a varios niveles. En primer lugar, los socios encargados de la ejecución deben supervisar sus propias operaciones para poder informar de sus resultados a la Comisión y, en caso necesario, proponer las oportunas modificaciones. En algunos casos, sobre todo si intervienen organismos de las Naciones Unidas y organizaciones internacionales, el socio de ECHO subcontrata con ONG internacionales o locales para distribuir la ayuda al beneficiario final.

Ello implica un segundo nivel de seguimiento por parte del organismo u organización internacional. El tercer nivel es el representado por la propia ECHO, por medio de asistentes técnicos presentes sobre el terreno o bien del personal de su sede central. Este último nivel de seguimiento reviste especial importancia en relación con sus operaciones directas. En este contexto cabe citar también las actividades de evaluación de la acción que algunos asesores, a instancias de ECHO, llevan a cabo sobre el terreno (véanse los apartados 5.1 a 5.40); por lo general estas actividades se inician antes de que finalice la acción constituyendo un importante elemento de la labor de seguimiento.

Operaciones directas 4.29. En sus acciones de ayuda directa y sobre todo en las operaciones de ayuda alimentaria a Croacia, y en menor medida a Serbia y Montenegro (60), la Comisión fue capaz de instaurar un sistema de seguimiento eficaz por medio de sus representaciones locales. En Croacia, gracias a la calidad de los equipos de las ONG formados por personal extranjero y local, pudo mantenerse el control sobre el programa a pesar de las presiones, a veces intensas, de las autoridades nacionales, locales o incluso de las comunidades de refugiados. En este sentido, el representante del ACNUR en Zagreb hizo hincapié en la excepcional fiabilidad de los datos obtenidos por estos equipos financiados por la Comunidad.

Los equipos de seguimiento contratados por la Comisión para controlar la distribución de la ayuda alimentaria enviada a Armenia, Azerbayán y Georgia en 1994/95 desempeñaron un importante papel al lograr que los alimentos llegaran a su destino con unas pérdidas mínimas. Operaciones llevadas a cabo por los socios 4.30. Conforme van recurriendo más a las ONG como socios encargados de la ejecución, los dirigentes de los principales organismos de las Naciones Unidas reconocen la necesidad de revisar sus prácticas y mejorar el seguimiento, para lo cual se precisa un acuerdo entre estos organismos y la Comisión para determinar quien va a encargarse del seguimiento y su ámbito de competencias.

Si un organismo como el PMA reparte los suministros humanitarios en unos puntos avanzados (extended delivery points o EDP), tras lo cual otros socios u organizaciones locales se encargan de la distribución final a los beneficiarios, los sistemas de información del propio organismo no están concebidos para conocer los detalles sobre la distribución más allá de dichos puntos avanzados. El seguimiento a este nivel queda restringido a lo que puedan hacer sus representantes sobre el terreno, y si no, hay que basarse en los informes presentados por los socios o las organizaciones locales. Ahora bien, ECHO espera que los organismos sean capaces de informarle de la distribución íntegramente y con detalle.

Las dificultades que han tenido los organismos en este sentido han contribuido a que la Comisión expresara su insatisfacción con los resultados, por ejemplo, del PMA y del ACNUR (véanse los recuadros 2 y 3). 4.31. Ni el PMA ni el ACNUR tienen recursos propios para financiar actividades de seguimiento. Si la Comisión quiere exigir a ambos organismos un seguimiento intensivo, su coste tendría que ser sufragado por las ayudas concedidas por dicha Institución. El ejemplo de la ayuda alimentaria directa a Croacia y Serbia resulta ilustrativo al respecto (véase el apartado 4.29). En crisis de grandes dimensiones y prolongada duración como en la ex Yugoslavia, en que los importes movilizados para la ayuda humanitaria eran enormes, es preciso que los principales intervinientes como ECHO, el ACNUR y el PMA lleguen a un acuerdo para determinar el tipo de seguimiento que se necesita y financiarlo separadamente.

4.32. Seguir la pista de grandes volúmenes de suministros a través de una cadena de distribución con muchos eslabones y subdivisiones resulta muy complejo y los grandes organismos no cuentan con sistemas satisfactorios para rastrear el camino seguido por los productos más allá de los puntos avanzados (61). Es muy difícil desarrollar y hacer funcionar sistemas de información de la gestión que produzcan datos exactos y fiables. La Comisión y otros donantes, sin embargo, deberían continuar trabajando con los grandes organismos para mejorar sus sistemas. Recuadro 3 - Ayudas de la Unión Europea ejecutadas por el Programa Mundial de Alimentos (PMA) > PRINCIPIO DE GRÁFICO> Pese a que tradicionalmente se encargaba del componente alimentario de la ayuda al desarrollo de las Naciones Unidas, el PMA se viene ocupando desde hace varios años de una parte creciente de las operaciones de carácter humanitario.

La Unión Europea y sus Estados miembros constituyen la primera fuente de financiación del PMA. Con el auge de sus intervenciones humanitarias, el PMA tiene dificultades para cubrir sus gastos de funcionamiento. A ello se añaden unos sistemas de gestión y «modus operandi» poco orientados a la rendición de cuentas respecto de las contribuciones individuales aportadas por sus proveedores de fondos, lo cual ha sido criticado por varios donantes, entre ellos la Comisión. En este contexto se creó en 1994 un grupo de trabajo multidonantes con objeto de definir un sistema de información aceptable para todos.

Los trabajos del grupo aún no habían terminado al final de 1995. La preocupación de los servicios de la Comisión se ve acentuada por que los donativos de la Unión Europea distribuidos por el PMA, más aun que por otros organismos de las Naciones Unidas, se caracterizan por una visibilidad relativamente escasa al resultar difícil seguirles la pista sobre el terreno (62). Por añadidura, como los plazos de envío de las ayudas son dilatados y la estimación de las necesidades suele pecar de «prudente», el PMA no siempre puede movilizar todos los créditos comprometidos por la Comisión, que terminan cancelándose.

Por último, la Comisión considera que el nivel de gastos accesorios que acompañan a cada operación (63) es elevado. Los servicios de PMA interrogados durante la fiscalización opinaban que: a) el contrato marco establecido por ECHO no permitía al PMA resarcirse del coste total de sus operaciones; b) los servicios de la Comisión imponían, en materia de rendición de cuentas, exigencias diferentes en función de sus propios procedimientos; c) la financiación de la Comisión tenía por objeto plazos demasiado breves que se ajustaban mal al ciclo de las operaciones. En la práctica, la coordinación del PMA (principal organismo responsable) se limita a la ayuda alimentaria.

Sólo en Angola, por motivos probablemente históricos (64), su cometido ha sido más amplio. Pese a la reciente mejora de las relaciones de alto nivel entre la Comisión y el PMA, subsisten escollos prácticos que sólo se salvarán cuando cada una de las partes llegue a conocer con detalle las limitaciones y procedimientos de la otra. La inspección de las sedes y las oficinas locales del PMA y de la Comisión demuestra la existencia de malentendidos que han surgido entre ambos por no conocer su funcionamiento respectivo. En este contexto, sería deseable que la Comisión precisara su línea de conducta con respecto al PMA (65) y consiguiera que sus delegaciones locales participaran estrechamente en el seguimiento de las operaciones. >FIN DE GRÁFICO> 4.33.

En lo referente a las operaciones ejecutadas por las ONG, las principales organizaciones suelen estar de acuerdo en la necesidad de que se lleve a cabo un autocontrol riguroso, tanto por el personal desplegado sobre el terreno como el de la sede central, pero los resultados varían. Las deficiencias registradas en la preparación inicial de proyectos y en la definición de objetivos y programas de acción (véase el apartado 3.13) dificultan los resultados del seguimiento y la rendición de informes. El hecho de que ECHO no defina el contenido de los informes descriptivos es uno de los motivos de que muchos de estos informes (más del 20 % de las 104 operaciones examinadas) aporten poca información sobre el seguimiento y los logros del proyecto.

De esta manera, incluso cuando el seguimiento ha sido satisfactorio, los informes no lo muestran. 4.34. Las ONG visitadas en Angola y la ex Yugoslavia supervisaban, por lo general, sus proyectos estrechamente y podían presentar datos actualizados sobre la evolución de las operaciones. La situación en la sede central de las ONG visitadas era variable: algunas sólo tenían una idea general de las actividades sobre el terreno, mientras que otras las conocían detalladamente y enviaban con frecuencia a inspeccionarlas al personal de su sede central (62). Seguimiento llevado a cabo por la Comisión 4.35.

ECHO descansa en gran medida en sus asistentes técnicos desplegados sobre el terreno para supervisar la ejecución de las operaciones por sus socios (véanse los apartados 4.8 y 4.9). Su eficacia varía: en Croacia y Serbia los asistentes técnicos de la ECTF y ECHO Belgrado que trabajaban con las ONG eran experimentados y bien aceptados y mantenían frecuentes contactos con las ONG, visitaban los lugares en que se desarrollaban los proyectos, prestaban asesoramiento y colaboraban en propuestas de nuevos proyectos o en la modificación de los existentes. Asimismo participaban en reuniones de coordinación con organismos de las Naciones Unidas, ONG y donantes.

En Angola, en cambio, se daba la situación inversa. 4.36. Debido a la reanudación de la guerra, el programa 1994 del ACNUR en Angola (1,8 millones de ecus), que se superponía al de otros organismos (UNICEF), tuvo que reestructurarse en varias ocasiones. Gran parte de la distribución de los suministros fue confiada a tres ONG que operaban en las zonas difíciles. Estas circunstancias hacían necesario un seguimiento particularmente minucioso. Al final, el programa de trabajo fue interrumpido cuando estaba ya en marcha, no pudo distribuirse una parte importante de los suministros y las acciones emprendidas no tuvieron efectos duraderos en dos de las tres provincias afectadas.

Buena parte de los fondos desembolsados a una de las ONG se dedicó al arreglo de tres de sus oficinas. El responsable local de ECHO no efectuó seguimiento alguno de la operación. 4.37. Cuando el Tribunal llevó a cabo sus inspecciones en 1994 y 1995, no estaba clara la función de los asistentes técnicos de ECHO. Incluso en Zagreb y Belgrado los asistentes no habían recibido instrucciones del margen de que disponían para pedir información y realizar el seguimiento de los socios, en particular los organismos de las Naciones Unidas. En los contratos de operaciones celebrados con los socios no se definían sus funciones y el contenido de su mandato tenía carácter general; tampoco fueron consultados siempre en relación con los nuevos contratos celebrados entre la sede de las ONG y la Comisión, y a veces no recibieron el contrato hasta que no lo pidieron a Bruselas.

Por último, al crearse ECHO, se abandonó la práctica anterior de exigir a las delegaciones una breve evaluación de los resultados de un socio antes de proceder al pago del saldo final. 4.38. En marzo y junio de 1995 ECHO organizó respectivamente seminarios en Nairobi y Moscú para tratar con los asistentes técnicos los problemas expuestos, tras lo cual se adoptaron medidas para precisar el contenido de su mandato, métodos de trabajo y procedimientos en materia de informes. Paralelamente a las medidas que se están adoptando para mejorar la definición contractual y la gestión de los asistentes técnicos, los problemas expuestos van abordándose de forma paulatina.

4.39. La Comisión debería evaluar con mayor realismo sus necesidades en materia de asistencia técnica. En Serbia un asistente técnico se ocupaba del seguimiento de diez ONG y cerca de 20 proyectos que abarcaban cinco sectores diferentes. Los asesores contratados por ECHO para examinar las acciones supervisadas por asistentes técnicos de ECHO en Nairobi y Azerbayán manifestaron que a estos últimos les resultaba imposible cumplir íntegramente su misión. 4.40. El seguimiento que lleva a cabo la Comisión desde Bruselas del desarrollo efectivo de las acciones resulta limitado. Los responsables geográficos viajan ocasionalmente para visitar ONG y proyectos de su competencia.

Los informes que redactan a su vuelta suelen ser demasiado generales. En 49 de los 74 contratos celebrados con ONG que se verificaron (63), los informes no bastaron para que los servicios de la Comisión evaluaran debidamente los resultados reales del socio antes de proceder al pago del saldo final. Hubo casos en que dicho pago tuvo lugar aun cuando los informes descriptivos de los socios dejaban claro que no se había distribuido la mayor parte de los bienes: una vez que se pagaba el saldo final, se acababa el seguimiento de los proyectos. Procedimientos de ejecución financiera 4.41. Desde 1995 ECHO ha mejorado sensiblemente la calidad de la gestión financiera de sus operaciones gracias a la instauración de procedimientos normalizados.

Estos esfuerzos de racionalización de los procedimientos administrativos y financieros, motivados por la necesidad de hacer frente al aumento de los créditos y las acciones financiables, han topado, en primer lugar, con el obstáculo de la insuficiencia de efectivos (véase el apartado 4.4) y, en segundo lugar, con la existencia de sistemas contables diferentes según las fuentes de financiación (64). Para garantizar el seguimiento financiero de todos los contratos, se desarrolló una aplicación informática específica, que resultó insuficiente. Por ello, a partir de septiembre 1993 se desarrolló una nueva aplicación local, que a finales de abril de 1996 seguía sin ser completamente operativa y producía datos de fiabilidad limitada.

Ante esta situación, los servicios financieros se ven obligados a recurrir a aplicaciones específicas. Habría que remediar esta situación para evitar la duplicación de recursos. 4.42. El artículo 24 de las condiciones generales del contrato marco faculta a ECHO para abonar, a instancias del socio, un anticipo del 50 % del importe de cada contrato de operaciones. También existe la posibilidad de abonar anticipos complementarios que pueden alcanzar el 80 % del presupuesto total de la acción. Numerosos socios se han quejado de los retrasos en el pago de anticipos. Del análisis de una treintena de contratos se desprende que el tiempo transcurrido desde la firma del contrato pasó de un promedio de 56 días en 1993 a 36 días en 1994, y luego remontó a 46 días en 1995.

En algunos casos, el tiempo transcurrido hasta el pago sólo fue de una docena de días, lo que demuestra la posibilidad de mejora. El pago automático del anticipo en cuanto el socio devuelva firmado el contrato de operaciones reduciría los retrasos en este sentido sin acarrear una disminución del control. 4.43. Tras la presentación y aceptación de los informes financieros definitivos exigidos en los tres meses siguientes al final de cada operación, el pago del saldo de los contratos debe hacerse cuanto antes. En más del 50 % de los expedientes examinados, los informes se presentaron con retraso.

El tiempo transcurrido hasta el pago del saldo, que era aproximadamente de 50 días de promedio en 1993, pasó a ser de 80 días en 1994 y de más de tres meses en 1995. 4.44. Los retrasos obedecen a varias causas, entre las cuales figuran: a) la necesidad de obtener en algunos casos información complementaria del socio; b) el tiempo que necesitan las unidades geográficas para evaluar los informes descriptivos; c) el grado de detalle de los anexos financieros que deben controlarse antes de la liquidación final. Pero el factor principal que explica el aumento de los retrasos es el creciente número de proyectos (más de 1 000 en 1995) que ha de gestionar la unidad financiera.

4.45. Una vez que ha tenido lugar el pago del saldo final, si el socio no presenta objecciones en el plazo de seis semanas, se cierra el expediente aun en el caso de que siga habiendo créditos disponibles para la operación. Hasta 1994 hubo créditos no utilizados que seguían estando comprometidos, y por tanto bloqueados, por períodos superiores a un año. Desde entonces, ECHO se ha esforzado en efectuar cada trimestre una limpieza de las acciones cerradas. En 1994, el tiempo transcurrido entre el pago final y la cancelación del saldo de los créditos era de unos cuatro meses de promedio, mientras que en 1995 oscilaba entre dos y ocho meses.

Al final de 1995, las operaciones de cancelación de saldos habían perdido su carácter sistemático y en el caso del FED sólo se producían en situaciones de penuria de créditos. 4.46. La naturaleza de las acciones humanitaria convierte en aleatoria la previsión de gastos y no es raro que los anticipos abonados por la Comisión sean superiores a los gastos efectivos. En estos supuestos, ECHO debe proceder durante la liquidación final a recuperar los fondos sobrantes. Entre la liquidación final del expediente y la orden de ingreso transcurren varios meses incluso cuando el socio comunica que está dispuesto a reembolsar rápidamente.

Conclusión 4.47. Ante la magnitud de las últimas crisis y la insuficiente reasignación del personal de la Comisión, ECHO se ha visto obligado a recurrir a numeroso personal de apoyo (véanse los apartados 4.4 a 4.7). En efecto, las reglas y prácticas que rigen la contratación y régimen laboral del personal de las instituciones comunitarias se adecúan mal a las exigencias de la acción humanitaria. La actual rigidez del sistema tiene efectos paralizadores (véanse los apartados 4.4 a 4.10). 4.48. El contrato marco ha demostrado ser un instrumento útil en el plano administrativo. Tal como está configurado en la actualidad, sin embargo, no es tan útil para orientar, controlar y verificar la contribución de los socios al logro de las prioridades y objetivos fijados por la Comisión y, en este sentido, no resulta idóneo para todas las organizaciones (organizaciones internacionales, grandes ONG, pequeñas ONG).

Para dotar de mayor eficacia a dicho instrumento, sería necesario diferenciar los contratos según el tipo de socio (véanse los apartados 4.17 a 4.21 y 1.3). 4.49. Un ámbito en el que ECHO debe proseguir sus esfuerzos es la evaluación de los procedimientos y sistemas de gestión de los socios. 4.50. En dos casos de envío de alimentos o de suministros, aparecieron fallos en los procedimientos de licitación pública. En el caso de paquetes familiares los importes cargados indebidamente a la Comunidad pueden haber alcanzado varios millones de ecus (véase el apartado 4.26). 4.51. Pese a que en el momento de la liquidación de gastos ECHO procede a una verificación minuciosa de los resultados financieros, el control de la ejecución efectiva de los programas de trabajo y de los resultados obtenidos por sus socios fue limitado, aún cuando los informes presentados eran extremadamente vagos o sucintos (véanse los apartados 4.28 a 4.34 y 4.40).

4.52. Bien se trate de operaciones llevadas a cabo por grandes organizaciones internacionales o por las ONG, el seguimiento ejercido sobre el terreno por los servicios de la Comisión debe mejorar. El seguimiento de las operaciones en marcha y de los resultados efectivos constituye un sector de elevado riesgo al que la Comisión ha de prestar mayor atención. Si, de conformidad con el mandato conferido a ECHO, la Comisión desea convertirse en algo más que un simple proveedor de fondos con fines humanitarios y adquirir credibilidad a largo plazo desempeñando un papel activo, en coordinación con los Estados miembros y los organismos de las Naciones Unidas y su propio programa de acciones, esta institución deberá contar no sólo con políticas y programas claramente definidos (véanse los apartados 2.27, 2.28 y 3.2), sino también con recursos suficientes y bien organizados sobre el terreno.

5. EVALUACIÓN DE LAS AYUDAS Evaluaciones internas llevadas a cabo por ECHO 5.1. Al crearse ECHO se incluyó en su organigrama un especialista en materia de evaluaciones. En 1995 se asignó una segunda persona a esta función y en 1996 se creó una unidad de evaluación separada. Entre 1992 y el final de 1995 se llevó a cabo un total de 109 evaluaciones con un coste de 1,3 millones de ecus (65). Todas las evaluaciones fueron llevadas a cabo por asesores, seleccionados directamente por ECHO para cada ocasión. ECHO ha confeccionado una lista de posibles evaluadores a partir de su propia experiencia, de nombres propuestos por los organismos de ayuda humanitaria de los Estados miembros y de la información facilitada por otras Direcciones Generales y organizaciones dedicadas a la ayuda humanitaria.

A finales de 1995 había trabajado para ECHO un total de 48 evaluadores diferentes. 5.2. Con el fin de armonizar la metodología aplicada, ECHO comenzó por formular una serie de mandatos generales con rúbricas y preguntas de carácter específico y, posteriormente, en 1995, preparó con la ayuda de expertos externos un manual de operaciones que entró en vigor en 1996. 5.3. Aunque la mayoría de los informes de evaluación terminados al final de 1995 contenían información y datos de utilidad, se detectaron las deficiencias siguientes: a) algunos informes de evaluación son superficiales, y los asesores no se han atenido a las condiciones de su mandato ni rigurosa ni minuciosamente, lo cual indica fallos en su selección o supervisión, o bien en ambas; b) hasta el final de 1995, la atención se centraba básicamente en evaluar contratos individuales, más que programas (66), lo cual refleja el enfoque contractual que impera en ECHO (véase el apartado 3.16).

Incluso cuando ECHO contrataba a un asesor para evaluar a la vez una serie de contratos del mismo tipo en el mismo país (67), no se exigía un informe que presentara conclusiones comunes. c) hasta la fecha, ECHO no ha llevado a cabo evaluaciones conjuntas cuando aporta parte de la financiación. En el informe de evaluación sobre los contratos celebrados por ECHO con el PMA para el suministro de ayuda alimentaria a Tayikistán durante el período de abril a diciembre de 1994, el asesor observó que los contratos de ECHO no podían evaluarse separadamente al formar parte del programa general de ayuda alimentaria del PMA; hubiera sido preferible una evaluación conjunta con este último; d) los evaluadores no están obligados a presentar observaciones sobre la actuación de ECHO en las distintas fases del contrato, ni la desarrollada en la sede central ni sobre el terreno.

En algunos casos sin embargo, cuando lo consideren esencial para su tarea, los evaluadores podrán formular dichas observaciones, siendo conveniente que esta cuestión aparezca regulada por medio de una cláusula tipo (68); e) no están claros los mecanismos de comunicación de los resultados de las evaluaciones a los servicios operativos. Aunque los encargados de las operaciones intervinieran en las evaluaciones desde el principio, no por ello se lograba una mayor difusión de los resultados entre los diferentes servicios, de manera que las enseñanzas aprendidas en un ámbito influyeran en la concepción de las operaciones en otro ámbito; f) algunos de los asesores manifestaron que su tarea de evaluación se veía obstaculizada porque en las propuestas de proyectos no se precisaban suficientemente sus objetivos, alcance, programa de trabajo o los beneficiarios (69) (véase el apartado 3.13).

5.4. La unidad de evaluación está tratando de resolver algunas de estas deficiencias por medio del manual y el desarrollo de una base de datos que contenga los resultados, pero también es menester que las evaluaciones se refieran expresamente a la actuación de ECHO. 5.5. También es preciso que la Comisión analice la posibilidad de integrar la evaluación de la ayuda humanitaria en la evaluación de otras políticas exteriores financiadas y gestionadas por la Comisión. Actualmente existe, por una parte, la unidad de evaluación de la DG VIII que se ocupa de las actividades de rehabilitación y desarrollo financiadas por el presupuesto general y los Fondos Europeos de Desarrollo y, por otra, la unidad de evaluación de ECHO.

El Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE señaló la necesidad de ampliar la evaluación a todas las actividades de ayuda exterior de la Comisión (i.e. incluidas las operaciones gestionadas por el BEI por mandato de la Comisión, y los programas PHARE y TACIS). El CAD también manifestó que sus principios en materia de evaluación exigen un elevado grado de independencia de la función, y la manera mejor de conseguirlo sería crear un servicio de evaluación aparte de las unidades administrativas (DG, Oficina) encargadas de las operaciones. El agrupamiento de las unidades de evaluación existentes en un servicio, v.gr. la Secretaría General, potenciaría la independencia de la función y contribuiría a concentrar y hacer más eficaz la asignación de los recursos de evaluación.

Eficacia de la ayuda humanitaria 5.6. En los apartados siguientes se expone resumidamente la información obtenida de diversas fuentes (examen de expedientes de contratos, visitas de inspección, examen de los informes de evaluación de ECHO, otras evaluaciones e informes) sobre la eficacia de la ayuda humanitaria de la Comisión, en particular la gestionada por ECHO. Alcance Delimitación de los destinatarios 5.7. La estimación del número total de personas necesitadas de ayuda humanitaria y su localización, especialmente en crisis de gran magnitud, suele corresponder a los organismos de las Naciones Unidas (por ejemplo dentro del procedimiento de llamamiento conjunto), que buscan ayuda e información de todas las fuentes procedentes: autoridades locales, ONG, y otros.

Dado que ECHO ha incrementado su presencia en las crisis de gran magnitud, está cada vez en mejor posición para participar en el proceso de estimación y evaluar de modo más crítico las estimaciones que se vayan haciendo (véase el apartado 3.22). 5.8. La experiencia demuestra que al principio suele exagerarse el número de refugiados, desplazados y otras personas que necesitan ayuda humanitaria, fenómeno en el que concurren varios factores: la dificultad de fijar el número real cuando tienen lugar grandes movimientos de población, la insuficiente asignación de recursos a la elaboración de las estimaciones iniciales, la presión al alza sobre los números que ejercen los medios de comunicación y los mismos organismos humanitarios y, en algunos casos, la necesidad que sienten las autoridades políticas afectadas por la crisis de exagerar la situación.

5.9. En la ex Yugoslavia, la estimación de las necesidades fue relativamente sencilla en Croacia, Serbia/Montenegro y FYROM (70), pero resultó difícil en Bosnia por los problemas de acceso a las zonas donde se hallaban los refugiados y desplazados. No se juzgó correctamente su capacidad para aguantar sin ayuda exterior. Durante el invierno de 1993/94 se negó con frecuencia a los organismos el acceso a las zonas donde se hallaban los refugiados y desplazados, y sólo pudieron repartir alrededor del 50 % de los alimentos previstos. La población afectada sufrió privaciones que se reflejaron en pérdidas de peso generalizadas, numerosos casos de anemia, etc., pero pudo resistir.

Ello llevó al ACNUR y al PMA a revisar a la baja su estimación de las necesidades. A mediados de 1994 el número de personas de las repúblicas de la ex Yugoslavia que, según el PMA, recibía ayuda alimentaria se redujo aproximadamente de 4,1 a 2,9 millones de personas. De esta reducción de 1,2 millones, 0,9 millones correspondieron a la reducción que tuvo lugar en Bosnia-Herzegovina (de 2,8 a 1,9 millones de personas). La última cifra fue utilizada hasta el final de 1995 como una estimación del número total de beneficiarios que debía servir de base para determinar los recursos necesarios.

5.10. La evaluación conjunta de la ayuda de emergencia a Ruanda (véase el apartado 1.14) demuestra como la presión informativa y la de los organismos de ayuda llevó a sobreestimar el número de refugiados y desplazados. Por ejemplo, la estimación inicial de refugiados en Goma empleada en julio de 1994 por el ACNUR y el PMA como base de trabajo fue de 1,2 millones, aunque no se conoce la fuente de donde se obtuvo la cifra. En agosto, con arreglo a fotos realizadas desde el aire e inspecciones, la estimación se revisó a la baja reduciéndose a 850 000 y en septiembre se calculó que el número de personas que necesitaban recibir raciones de comida era de 740 000, cifra que resultó ser más o menos la de los refugiados registrados por el ACNUR en agosto de 1995.

5.11. Resulta evidente que la manera más efectiva de calcular el número de refugiados o desplazados es proceder a registrarlos todos en un censo, práctica que puede combinarse con la de obtener información sobre las características de la población de refugiados, muy importante para determinar con mayor exactitud cuáles son sus necesidades y lograr su participación en la planificación y gestión del programa de ayuda. Es esencial determinar con exactitud el número de personas necesitadas de ayuda para programarla y gestionarla con eficacia. Al ser uno de los principales donantes, la Comisión debería insistir en que cuando estalle la crisis el organismo responsable proceda cuanto antes al registro citado.

5.12. Con respecto a las operaciones concretas, el apartado 3.13 señala que los datos contenidos en las propuestas de proyectos acerca de los beneficiarios previstos son particularmente deficientes. De los 35 informes de evaluación de ECHO examinados que abordan este problema, 10 ponen de manifiesto que el organismo no evaluó bien las necesidades ni delimitó con suficiente precisión el destino de la ayuda. Cuando una acción constituye una respuesta inmediata a una crisis repentina, puede que no haya tiempo suficiente para delimitar con minuciosidad desde el principio los objetivos, pero cuando la crisis se alarga esta delimtación resulta factible y esencial.

Cuando ello no ocurre se termina, por ejemplo, prestando ayuda a demasiadas personas en vez de concentrarse en los realmente necesitados y no se escogen beneficiarios en las zonas donde más se necesita. 5.13. En 1993, ECHO asignó 2,8 millones de ecus a la Cruz Roja alemana (DRK) para que repartiera alimentos a niños de corta edad en Armenia, pero el proyecto no estuvo bien preparado. La DRK no sabía qué alimentos hacían falta ni en qué cantidad. No se había decidido nada previamente sobre el transporte, elemento esencial, y tampoco estaba claro si la Cruz Roja armenia tenía capacidad para repartir los alimentos.

Faltaban planes de distribución detallados y no se tuvo en cuenta la incidencia del invierno en las operaciones. En agosto de 1994, seis meses después de la expiración del contrato, quedaban alimentos almacenados por distribuir. 5.14. ECHO debe pedir a los socios que en sus propuestas aporten pruebas indudables de que han evaluado adecuadamente las necesidades y determinado cuales van a ser los beneficiarios (véase el apartado 3.13). Asimismo debe insistir a los socios para que indiquen si otros organismos u organizaciones están trabajando en el mismo sector y en la misma zona y, en ese caso, la manera en que van a coordinar las actividades de esos organismos u organizaciones con las suyas.

Cuando proceda, deberían aportarse pruebas de que tanto las necesidades como los beneficiarios se han comparado con los de cualquier llamamiento conjunto de las Naciones Unidas y se han explicado las diferencias. Los coordinadores de ECHO sobre el terreno deberían ser clave para juzgar estos extremos, ya que el personal de Bruselas está demasiado alejado del escenario de las operaciones para hacerlo con garantías. Distribución 5.15. En los apartados 4.28 a 4.34 se formulan observaciones del seguimiento llevado a cabo por los organismos de las Naciones Unidas y las ONG que ejecutan acciones financiadas por ECHO.

Un mal seguimiento y control de las operaciones de distribución, sobre todo de alimentos y medicamentos, impide que se sepa con certeza si la ayuda ha llegado a los beneficiarios. 5.16. En Serbia y Croacia, donde los alimentos y productos de higiene se distribuyeron a los refugiados y desplazados en centros organizados y había pocos problemas de seguridad, fue posible un control minucioso de las operaciones de distribución. La gran mayoría de la ayuda llegó a sus destinatarios. 5.17. En Croacia ECHO, por medio de la ECTF (véase el recuadro 1), llegó a repartir alimentos a un total de 300 000 a 400 000 refugiados y desplazados utilizando para ello 103 centros de distribución.

Surgieron algunos problemas por la frecuencia irregular con que se repartieron los productos, pero por lo general las operaciones fueron gestionadas con eficacia y su evaluación resultó correcta. Análogamente en Serbia, donde ECHO distribuyó una serie de productos para complementar los alimentos básicos facilitados por el PMA, las operaciones se condujeron eficaz y eficientemente. 5.18. Sin embargo en Bosnia, donde el problema de la seguridad hizo que el seguimiento fuera peligroso, los suministros se entregaron a los ayuntamientos y a diversas organizaciones responsables de la distribución.

Por lo general, recibieron la ayuda quienes la necesitaban, aunque se reconoce que también recibieron una parte los participantes en las hostilidades. Para que los suministros pudieran llegar a los enclaves musulmanes, el ACNUR procedió también a repartos entre los serbiobosnios desplazados. 5.19. En los campos de refugiados ruandeses de Tanzania y Zaire, al haberse mezclado el ejército y las milicias hutus con los refugiados fue imposible excluirles del beneficio de la ayuda humanitaria. 5.20. En Angola, la Comisión tuvo conflictos con el PMA porque éste fue incapaz de facilitarle información satisfactoria y completa sobre la distribución de ayuda alimentaria.

Los alimentos fueron distribuidos a los beneficiarios por diversas ONG, pero los procedimientos de elaboración de informes y obtención de datos fueron deficientes, con lo cual el PMA tuvo dificultades para facilitar a la Comisión un informe global satisfactorio. 5.21. Las observaciones de fiscalización y las evaluaciones encargadas por ECHO demuestran que, en la mayoría de los casos, la ayuda llega a los destinatarios, aunque en muchos casos más tarde de lo previsto inicialmente. Un factor que contribuye significativamente a la llegada tardía de la ayuda es que el calendario ligado a la duración del contrato con frecuencia no es realista (véase el apartado 4.15 f).

Cuando la ayuda forma parte de un programa (e.g. la ayuda alimentaria facilitada al PMA), la llegada tardía de los suministros contratados por ECHO puede compensarse con los suministros de otros donantes. En algunos casos, sin embargo, los retrasos del PMA al adquirir los suministros ha motivado que los beneficiarios no hayan recibido la ayuda cuando la necesitaban (e.g. en 1994: Transcáucaso, Tayikistán y Kirguistán). Adecuación a las necesidades 5.22. Es importante evaluar si el tipo de producto distribuido en la ayuda concedida era el que necesitaban los beneficiarios y, de hecho, si la concesión de ayuda era la respuesta adecuada al problema.

Concretamente, una de las preguntas a las que hay que responder es si la ayuda humanitaria ha contribuido a un proceso sostenido de rehabilitación y recuperación (véase el apartado 5.30). 5.23. Cuando se distribuyen alimentos, las raciones suelen corresponder a las necesidades por lo que se refiere a su valor nutritivo. Se han establecido normas sobre raciones básicas y alimentos complementarios que las organizaciones intervinientes tratan de respetar. La evaluación conjunta de la asistencia de urgencia a Ruanda detectó un importante problema con el suministro de maíz en grano a los refugiados del Zaire, y en particular Tanzania.

Se sabía que este producto no resultaba familiar a los refugiados y por tanto era difícil de aceptar por ellos. El PMA procuró tener en cuenta esta circunstancia al fijar la ración para los refugiados y trató, al igual que el CICR, de conseguir harina de maíz pidiéndosela a los donantes o comprándola en la región. El PMA, sin embargo, tuvo que aceptar maíz en grano comprado en Tanzania porque sus donantes no estaban dispuestos a sufragar los gastos que implicaba molerlo (71). Los receptores del maíz en grano bien lo sometían a una cocción prolongada para hacerlo más agradable al paladar, con lo cual terminaban quemando más madera que para la harina (72), bien comerciaban con él en los mercados locales, cambiándolo sobre todo por mandioca, principal alimento de los refugiados.

Las condiciones en que se desarrollaba el comercio implicaban una pérdida sustancial de energía nutritiva. La evaluación conjunta llegó a la conclusión de que el suministro de un producto que no correspondía a los hábitos alimentarios de los receptores reflejaba una grave falta de eficacia por parte del PMA y sus donantes. 5.24. En ciertos lugares, e.g. Mostar (Bosnia-Herzegovina) y la provincia angoleña de Bengo, algunas ONG trataron de mejorar la dieta con fruta fresca y proteinas también frescas de carne o pescado, todo adquirido en los mercados locales, pero por lo general a pequeña escala.

En una de las evaluaciones encargadas por ECHO, referente a un programa nutricional destinado a Haití, su autor pone en tela de juicio la conveniencia de distribuir proteinas de carne enlatada, importada y de elevado coste. 5.25. Una respuesta muy adecuada, que promueve la autosuficiencia de los beneficiarios, es dotarles de medios para producir alimentos por sí mismos, como semillas, material agrícola y aparejos de pesca. Los problemas detectados en Angola se refieren a cuestiones como la mala calidad o la especificación incorrecta del material recibido o el retraso en el reparto de semillas que malograron la siembra.

5.26. En el campo médico, las inexactitudes registradas en la determinación de las necesidades y la falta de coordinación entre las diferentes organizaciones motivó que en ocasiones se suministraron bienes inadecuados. Estos casos ponen de manifiesto la necesidad de que las ONG mejoren su evaluación de las necesidades y ECHO mejore su examen de las propuestas (véase el apartado 3.13). En la mayoría de los casos examinados, sin embargo, los productos y servicios médicos aportados resultaron adecuados. 5.27. En la ex Yugoslavia, dentro de un proyecto de envío de socorros a Bosnia y Serbia durante el invierno de 1992/1993, una ONG obtuvo de ECHO 2 millones de ecus para repartir cajas de material quirúrgico a hospitales de Serbia y las zonas serbias de Bosnia.

La evaluación de las necesidades no fue hecha de antemano por los representantes de la ONG sobre el terreno, sino en la sede central, ni tampoco fue coordinada con el ACNUR, principal organismo responsable. Una evaluación posterior encargada por la propia ONG reveló que en Bosnia el material quirúrgico fue distribuido a hospitales donde efectivamente había numerosos heridos y las necesidades eran grandes, pero las cajas repartidas sólo servían para atender las más básicas e inmediatamente después tendría que haberse distribuido material más específico. No estaba justificado gastar tanto dinero en material básico.

En cambio, se necesitaban acuciantemente medicinas fundamentales, que a pesar de costar menos que el material quirúrgico se habían excluido del proyecto. Otros productos incluidos en la operación (e.g.: alimentos, productos de higiene, mantas) resultaban también inadecuados en muchos aspectos. En Serbia, tras responder a un cuestionario sobre sus necesidades, los hospitales se limitaron a sacar de los depósitos de las ONG el material que querían sin que se efectuara una comprobación de que se adecuaba a sus necesidades reales. 5.28. En Kenia, una ONG obtuvo fondos para prestar asistencia médica a refugiados somalíes en el distrito de Kilifi, que comprendía la rehabilitación del hospital, en particular de las instalaciones quirúrgicas.

El evaluador que actuaba por cuenta de ECHO observó que la necesidad prioritaria era, sin embargo, el fomento de la asistencia sanitaria básica mediante dispensarios y un servicio de consulta externa. Los resultados del proyecto fueron mediocres. 5.29. En la ex Yugoslavia, ECHO desempeñó un papel de promotor al responder a una necesidad nueva pero esencial, facilitar asistencia psicológica y social a mujeres traumatizadas por la guerra, iniciando y financiando proyectos llevados a cabo por ONG especializadas. Se llevó a cabo un gran trabajo innovador en este ámbito, coordinado por la ECTF de Zagreb.

5.30. Uno de los criterios de evaluación del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE que se aplican a las operaciones de ayuda humanitaria consiste en juzgar si contribuyen al establecimiento de programas sostenibles de rehabilitación y desarrollo. Ello quizá no sea factible cuando se presta ayuda humanitaria en situaciones de conflicto, al menos en un primer momento, pues la ayuda se dirige simplemente a aliviar el sufrimiento. Así sucedió en Bosnia-Herzegovina durante el período 1992-94, y en Ruanda en 1994. Pero incluso en estas situaciones es preciso tratar inmediatamente de hacer algo más que enviar socorros urgentes.

Este aspecto reviste especial importancia desde que el mandato de ECHO se amplió en enero de 1993 para abarcar la prestación de ayuda humanitaria no urgente. La ayuda humanitaria puede resolver los síntomas, pero no las causas de una crisis humanitaria. Su eficacia puede verse mermada por problemas subyacentes de carácter estructural (por ejemplo, falta de desarrollo, transición económica o política, mala administración) a menos que la prestación de socorro se integre con medidas destinadas a resolver deficiencias estructurales. Por ello la Comunidad debe apoyar en la medida de lo posible la implantación de este tipo de medidas.

5.31. Estos aspectos, entre otros, fueron abordados por la Comisión en sus propuestas para vincular la Ayuda, la Rehabilitación y el Desarrollo, las cuales se centran en la necesidad de formular estrategias coherentes que integren los programas de la Unión Europea en materia humanitaria con los de rehabilitación y de desarrollo. Esta estrategia tiene que plasmarse en la práctica, pero, como se desprende de los apartados 2.4 a 2.10, sobre todo con respecto de las personas desarraigadas de Asia y Latinoamérica, la tarea queda dificultada por la diferenciación entre ayuda humanitaria y rehabilitación que existe en las normas, las líneas presupuestarias y los servicios operativos de la Comisión.

5.32. ECHO ha financiado acciones a partir de las líneas presupuestarias de ayuda humanitaria que, si bien respondían a necesidades humanitarias precisas, fueron utilizadas en situaciones que de hecho exigían medidas estructurales de rehabilitación a largo plazo. También ha financiado operaciones en diversas fases del «continuum» ayuda de emergencia-rehabilitación, que van, por ejemplo, desde el suministro de semillas y aparejos de pesca en Angola y el sur de Sudán hasta la financiación del Internacional Management Group - Infrastructure for Bosnia-Herzegovina [véase el apartado 2.25 a)] y un programa de prevención de la tuberculosis en Siberia, pasando por el suministro de productos y material médico a hospitales de Cuba y los programas de rehabilitación destinados a los kurdos en el norte de Iraq.

En muchos casos ECHO era el único servicio operativo de la Comisión en el país en cuestión, y tenía la autorización de ésta para responder con flexibilidad ante una necesidad manifiesta. Es importante, sin embargo, que estas intervenciones se integren en estrategias a medio y largo plazo con otros servicios de la Comisión. Asimismo, si por cualquier razón ECHO interviene en programas de larga duración como el de prevención de la tuberculosis en Siberia, su intervención debería basarse en una estrategia clara basada desde el principio en el compromiso a largo plazo requerido para que este tipo de programa sea eficaz.

Impacto 5.33. Evaluar con cierto grado de rigor el impacto de las operaciones de ayuda humanitaria resulta muy difícil. La rápida evolución de la mayoría de las situaciones de emergencia, unido al gran número de factores que pueden alterar la situación y necesidades de los beneficiarios complican considerablemente cualquier evaluación de impacto. A ello se añade que: a) como en muy pocos casos se cuenta con datos básicos sobre las condiciones iniciales, no existe otra base de comparación que las impresiones generales; b) la forma en que están redactados los modelos de propuesta y contrato de operaciones de ECHO hace que las propuestas de proyecto presentadas contengan escasa información para evaluar el impacto ulteriormente (véase el apartado 5.12); c) los informes descriptivos presentados al final del contrato suelen ser demasiado vagos para permitir una evaluación precisa del impacto.

5.34. Las evaluaciones contratadas por ECHO, realizadas con frecuencia antes de que finalice el proyecto, se refieren al impacto sólo de manera general. Si el evaluador considera que la delimitación de los beneficiarios está razonablemente bien hecha, y que la ayuda llegó a su destino, presupone que el impacto ha sido positivo. Así pues, en las evaluaciones de los programas de ayuda destinados a Azerbayán entre 1992 y 1995 (por un total aproximado de 40 millones de ecus) se estimó, por ejemplo, que todos los proyectos sanitarios habían mejorado considerablemente la asistencia de este tipo a los refugiados, pero este juicio basaba más en criterios cualitativos que cuantitativos (73).

5.35. En algún caso aislado entre los auditados se precisaba algo más el impacto de la intervención. Por ejemplo, una ONG fue capaz de cerrar en Angola un centro nutricional semiintensivo situado en un campo de desplazados a resultas de una investigación que demostró que el grado de desnutrición de niños menores de cinco años había descendido a un nivel que había dejado de justificar el mantenimiento de dicho centro. 5.36. La dificultad de medir el impacto de las operaciones de ayuda humanitaria obliga a encarecer a los socios que especifiquen en sus propuestas los indicadores seguidos para dicha medición.

Además de los indicadores de impacto, convendría especificar los indicadores de resultado para saber, por ejemplo, si las semillas fueron repartidas a tiempo para la siembra, el grado de utilización del equipo y si éste fue distribuido a tiempo. Rentabilidad (coste-eficacia) 5.37. Un análisis de rentabilidad implica la aplicación de criterios económicos para evaluar las operaciones. Si una intervención se decide con arreglo a criterios no económicos (por ejemplo, organizar un puente aéreo para transportar alimentos a una población reducida e aislada que está muriendo de hambre, o bien crear centros de alimentación intensivos para ayudar a niños desnutridos), la única vía posible es tratar que la solución adoptada sea la menos costosa para lograr el resultado deseado.

5.38. Una condición necesaria, aunque no siempre suficiente, para que la compra de suministros tenga una correcta relación coste/beneficio es la licitación pública, o al menos una consulta suficiente del mercado. Por lo general, las grandes organizaciones aplican procedimientos satisfactorios para estas consultas y tratan de obtener la mejor oferta en lo referente a precio, condiciones de entrega, fiabilidad del suministro y criterios similares. Es preciso que la Comisión estudie la conveniencia de implantar un sistema unificado de compra de suministros y licitaciones para las ayudas humanitarias y alimentarias (véanse los apartados 4.25 a 4.27).

5.39. Con el rápido crecimiento de la ayuda humanitaria en los últimos cinco años, han aparecido proveedores especializados como IDA (74), fenómeno que ha repercutido positivamente en la rentabilidad. 5.40. El apartado muestra que debe prestarse más atención a la rentabilidad en el empleo de personal extranjero. En una operación de suministro de material médico a Mongolia, la ONG empleó a cuatro extranjeros sin experiencia, pagándoles 1 000 ecus mensuales, pero ECHO abonó la cantidad fija de 3 800 ecus mensuales sin verificar cuáles habían sido los costes reales. Se necesitaba un solo coordinador extranjero y por lo demás personal local que pudiera hablar mongol y ruso.

La relación coste/beneficio de la operación se redujo además por el envío aéreo de suministros médicos, innecesario al no haber situación de emergencia. Visibilidad 5.41. La «visibilidad» o proyección pública de la ayuda humanitaria no constituye un criterio para juzgar la eficacia de la asistencia, pero sí es un objetivo básico de la Comisión como expone en la decisión por la que crea ECHO. El Tribunal en consecuencia ha tratado de determinar si las operaciones de ayuda humanitaria financiadas por la Comisión han sido suficientemente visibles para los beneficiarios y otras personas del país receptor, y sobre todo para el contribuyente europeo.

5.42. La importancia otorgada por la Comisión a las medidas dirigidas a aumentar la visibilidad de su ayuda humanitaria refleja la política general de conseguir que los programas y políticas de la UE sean mejor conocidos por los beneficiarios, y sobre todo por el contribuyente europeo. En el ámbito de la ayuda humanitaria, ECHO ha desarrollado una estrategia informativa que se dirige a todos los medios de comunicación, y campañas de publicidad conjuntas con los principales socios. La Comisión decidió dar a ECHO un logotipo distintivo, y concede especial importancia a marcar los suministros de ayuda humanitaria con ese logotipo y con la referencia de sus contratos.

5.43. Es evidente que la visibilidad de la ayuda humanitaria financiada por la Comisión ha aumentado considerablemente, pero ha de hacerse constar que: a) existen indicios de que la identidad separada que se ha dado a ECHO origina confusión: no todos los que intervienen en las operaciones de ayuda humanitaria comprenden que esta oficina y la Comisión Europea son la misma cosa. La conveniencia de un logotipo separado para ECHO es discutible, al ser diferente al que se utiliza en los suministros de ayuda alimentaria enviados por la DG VIII, por ejemplo (75). En los países destinatarios del Programa TACIS se da una competencia de imagen en vez de una estrategia combinada para promover las actividades de la Comisión como un todo; b) La imagen de ECHO puede verse dañada por su enfoque de financiación de los proyectos: así en 1994 en Azerbayán ECHO financió el inicio de una campaña de vacunación de UNICEF, pero luego se retiró en 1995;

USAID cogió el relevo y se llevó el mérito. Asimismo, ECHO financió en 1994 un folleto sobre medicamentos básicos para asistencia primaria, difundido en todo Azerbayán en azerí y ruso, con el logotipo de ECHO y la inscripción «Financiado por ECHO», pero luego no financió una publicación complementaria sobre los medicamentos básicos para hospitales. Aparte de que su visibilidad perdió impacto directo, ECHO decepcionó al gobierno y a los organismos con lo cual sufrió una pérdida de imagen; c) se ha prestado más atención a los distintivos y pegatinas de ECHO que a configurar una verdadera estrategia informativa para dar publicidad a las acciones de la Comisión: así en Angola la única estrategia de publicidad que hubo fueron las pegatinas pero la Comisión siguió quejándose de que el mérito se lo había llevado el PMA.

La delegación que no contaba con un agregado de prensa, tampoco había intentado recurrir a un periodista local para presentar de manera sistemática sesiones informativas y datos; el evaluador de los programas de Azerbayán dio cuenta de la existencia de problemas similares. Conclusión 5.44. Las evaluaciones llevadas a cabo por los asesores contratados por ECHO suelen estar demasiado orientadas a proyectos concretos, incluso cuando éstos forman claramente parte de programas más amplios cofinanciados con otros donantes (véase el apartado 5.3). Sólo en algunos casos aislados se refieren a las acciones llevadas a cabo por los propios servicios de ECHO.

En vista de ello, resulta particularmente difícil extraer conclusiones de conjunto y las ventajas obtenidas no traspasan a acciones ulteriores. En efecto, el mecanismo de retroacción (feed back) que existe en la actualidad no sirve para incorporar de forma generalizada las conclusiones de las evaluaciones a la organización de nuevas intervenciones. Sin embargo, la utilización del manual de evaluación elaborado recientemente por ECHO debería servir para aprovechar mejor las experiencias anteriores (véase el apartado 5.4). 5.45. Los socios rara vez facilitan a ECHO parámetros e indicadores claros para supervisar y evaluar los resultados y el impacto de sus acciones (véanse los apartados 3.13, 5.3, 5.13 y 5.14, 5.26, 5.33).

5.46. Con el fin de reforzar la independencia de la función de evaluación, sería preferible que la Comisión estableciera un servicio de evaluación ajeno a los servicios de operaciones que abarcara la ayuda humanitaria, la rehabilitación y el desarrollo. Ello contribuiría además a que se instauraran procedimientos de selección de asesores más transparentes que en la actualidad. 6. CONCLUSIÓN DE CONJUNTO 6.1. El Tribunal organizó su fiscalización en torno a cuatro grandes ejes (véase el apartado 1.12): claridad de la política de ayuda humanitaria de la Unión Europea, coherencia y complementariedad de los instrumentos existentes, adecuación de los medios a los fines de las intervenciones previstas y, por último, evaluación de los efectos de las acciones y rendición de cuentas de la ejecución.

Con independencia de las dificultades reglamentarias, operativas, administrativas o financieras encontradas durante esta prolongada fase de reorganización, la contribución de la Unión Europea a los movimientos de solidaridad internacional constituye un mérito importante que ha de inscribirse en el haber de los servicios de la Comisión. Claridad de la política de ayuda humanitaria de la Unión Europea 6.2. La Comisión tiene un peso financiero y ha adquirido una experiencia que le permite ocupar un lugar de primera fila entre las organizaciones internacionales que se ocupan de temas humanitarios.

Sin embargo, a finales de 1995, debido a un enfoque excesivamente fragmentario de los componentes de la ayuda humanitaria (urgencia, refugiados, rehabilitación, reconstrucción, coordinación interna de la Comisión y de ésta con los Estados miembros, cooperación con las Naciones Unidas, colaboración con las ONG, envío directo o indirecto de las ayudas, etc.), faltaba un documento que regulara todas las operaciones más o menos relacionadas con el ámbito humanitario. Ante la falta de un documento global como el descrito, se han presentado reglamentos del Consejo (o proyectos) sobre temas conexos, que siguen utilizando conceptos o términos todavía demasiado ambiguos o contradictorios para eliminar las dudas planteadas durante la puesta en práctica de los planes de intervención y la tramitación de las solicitudes de financiación.

Con el fin de clarificar los ejes y principios de la política de ayuda humanitaria de la Unión Europea, convendría que el legislador aprobara un documento de política general, una especie de carta de la ayuda humanitaria, que ayudara no sólo a reforzar la cohesión interna de las acciones emprendidas por los diferentes servicios de la Comisión, sino también a sentar las bases para lograr una mayor coherencia de las intervenciones de la Unión con las de sus Estados miembros (véanse los apartados 2.4 a 2.10). Coherencia y complementariedad de las ayudas de la Unión Europea 6.3. La complementariedad y la coordinación entre las ayudas de la Unión y las de sus Estados miembros distan mucho de responder a lo dispuesto en el Tratado y las resoluciones del Consejo, lo cual parece explicarse sobre todo por la prudencia mostrada por las administraciones nacionales al respecto.

En efecto, las reuniones trimestrales de los servicios nacionales de ayuda humanitaria no tuvieron grandes efectos concretos sobre el terreno (véanse los apartados 2.19 a 2.22). Adecuación de los medios utilizados 6.4. La creación de ECHO responde a la preocupación mostrada por la Comisión de dotar a la Unión Europea de medios para responder con eficacia a las crisis humanitarias, cuya magnitud no cesa de aumentar. El mandato conferido a ECHO (véase el apartado 1.10) se orientaba de manera general a concentrar las responsabilidades administrativas de gestión de la ayuda, desarrollar la capacidad de intervención de la Unión, mejorar la coordinación con los demás donantes públicos o privados y, por último, a favorecer la movilización de recursos en crisis de gran magnitud.

Concentración de responsabilidades administrativas 6.5. A finales de 1995, ECHO se encontraba rodeada, en el plano interno, de servicios de difícil coordinación y financiaba acciones que a veces se superponían con las de otros servicios. Los procedimientos administrativos seguidos por los diversos servicios de la Comisión estaban sin unificar, con lo cual ECHO era el único servicio que aplicaba de manera sistemática las disposiciones del contrato marco (véanse los apartados 3.8 a 3.12; 4.23 y 4.24). Por otra parte, hacía poco tiempo que se habían formalizado los procedimientos de tramitación de las propuestas de intervención presentadas por los socios y, además, seguía sin haber un mecanismo para utilizar las enseñanzas extraídas de las evaluaciones de los proyectos (véase el apartado 5.2).

Aumento de la capacidad de intervención 6.6. Pese a las necesidades innegables que había, la Comisión no pudo dotar a ECHO de personal cualificado en número suficiente para hacer frente a su misión en buenas condiciones, sobre todo por lo que se refiere a los agentes de campo encargados de seguir de cerca los planes globales y el apoyo a los socios. Hay que añadir que la capacidad de intervención de ECHO se ve obstaculizada por su obligación de atenerse a las normas de gestión del personal y de ejecución de los créditos, que no han sido concebidas para operaciones en que debe primar la flexibilidad y rapidez en la actuación (véanse los apartados 4.4 a 4.10).

Mejora de la coordinación con los demás donantes 6.7. Las modalidades prácticas de la colaboración entre la Comisión y las Naciones Unidas siguen siendo frágiles e inestables. Para dotar de coherencia, estabilidad y claridad a las relaciones con todos los organismos, sería conveniente llegar a un acuerdo global con la secretaría general de las Naciones Unidas para precisar las perspectivas y las modalidades prácticas de colaboración con todos los servicios de la Comisión (véanse los apartados 2.23, 2.24 y 2.28). Un acuerdo de este tipo clarificaría las relaciones particulares que se mantienen con las Naciones Unidas, relaciones que mejorarían si, en su contrato marco, ECHO tuviera más en cuenta la forma de operar de estas organizaciones que difiere considerablemente de la que caracteriza a la mayor parte de las organizaciones no gubernamentales (véase el apartado 4.21).

Movilización de recursos de gran envergadura 6.8. En un contexto especialmente difícil, la Comisión ha podido movilizar algo más de dos mil millones de ecus en colaboración con un gran número de socios que por lo general reconocen el carácter decisivo de las ayudas así prestadas. La crisis de los grandes lagos ha demostrado que ECHO es capaz de movilizar, con la colaboración de los organismos de las Naciones Unidas y otros socios, recursos considerables en un plazo razonable. En este sentido, procede señalar que la coordinación con las ayudas bilaterales no dio lugar a acciones comunes de gran envergadura (véase el apartado 2.21).

Procedimientos de evaluación y de rendición de cuentas 6.9. Las evaluaciones practicadas entre 1992 y 1995 se refirieron a la ejecución de acciones derivadas de contratos individuales de operaciones. En este contexto, la Comisión no encargó nunca a los evaluadores que examinaran el funcionamiento de sus propios servicios. Por otra parte, pese a que la Comisión pone en práctica planes globales de intervención, las evaluaciones no se inscriben en la perspectiva de un juicio global sobre la ejecución de cada plan. Ahora bien, a este nivel es donde la autoridad presupuestaria puede apreciar si los fondos movilizados han contribuido efectivamente al logro de los objetivos fijados.

Por consiguiente, corresponde a la Comisión instaurar un dispositivo que dé cuenta de la esencia y los efectos de las operaciones de ayudas humanitaria, algo que no pueden hacer los informes anuales de ECHO, cuyo enfoque sigue siendo básicamente estadístico (véanse los apartados 5.2 y 5.3). Consideración final 6.10. En vista de todo lo expuesto, puede que sea conveniente reexaminar la lógica de la organización institucional de las ayudas humanitarias. Una vez fijados por el legislador los grandes principios que rigen las ayudas humanitarias de la Unión Europea, sería preciso determinar en particular si no convendría separar la cuestión de las fuentes de financiación de la ejecución de las acciones en la práctica.

6.11. Se podría tal vez reservar a la Comisión el análisis de las crisis, la aprobación de los planes globales de intervención de la Unión y la gestión de los créditos (presupuestarios o procedentes de los FED), mientras que la ejecución, el seguimiento y la evaluación de los proyectos podría confiarse a una oficina de carácter operativo, como la que se había pensado cuando se creó ECHO (véase el apartado 1.7). En ese caso, dicha oficina tendría que regirse evidentemente por reglas establecidas en sus estatutos que respondieran de manera efectiva a las exigencias de la acción humanitaria.

En este sentido, hay que prestar una atención muy especial a la normativa que regula la gestión del personal (véase el apartado 4.7). Convendría también que la oficina rindiera cuenta de su misión ante un consejo de vigilancia que tuviera un poder de censura real de los órganos de dirección. El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del 20 de febrero de 1997. Por el Tribunal de Cuentas Bernhard FRIEDMANN Presidente Lista de abreviaturas >SITIO PARA UN CUADRO> Notas (1) Según la nomenclatura del presupuesto general de 1996 (2) La gestión corresponde a ECHO, salvo en lo referente a la línea B7-212 «Ayuda a las poblaciones desarraigadas» (3) Por ejemplo los Estados miembros, diversos organismos de las Naciones Unidas, organizaciones no gubernamentales u operadores comerciales.

(4) En este contexto, la Comisión impartió instrucciones a sus servicios para que mejoraran la coordinación de las intervenciones de sus socios (véase el apartado 1.10 c)). (5) Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR); Programa Mundial de Alimentos (PMA); Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF); Organización Mundial de la Salud (OMS). (6) Resolución 46/182 de 19 de diciembre de 1991. (7) Operaciones de mantenimiento de la paz y operaciones de restablecimiento de la paz. (8) Mandato conferido por la Comisión a ECHO el 6 de noviembre de 1991. (9) SEC (94) 2164, E 2473/94.

(10) Reglamento (CE) n° 1257/96 de 20. 6. 1996 sobre la ayuda humanitaria, DO L 163 de 2. 7. 1996 (11) Reglamento (CE) n° 2258/96, DO L 306 de 28. 11. 1996 (12) En sus resoluciones, el Consejo abordó entre 1991 y 1994 cuestiones como la definición de las ayudas humanitarias de emergencia, las condiciones de concesión de la ayuda, la coordinación de las acciones con las de los Estados miembros y de las Naciones Unidas, el envío de la ayuda por conducto de las ONG, la prevención de riesgos, las operaciones de reconstrucción y rehabilitación, etc. (13) Posiciones comunes adoptadas sobre la base de los artículos J.2 y J.3 del Tratado de la Unión Europea en relación, por ejemplo, con Angola, Ruanda o las minas antipersonal (14) Reglamento (CE) n° 1257/96 de 20 de junio de 1996 sobre la ayuda humanitaria, DO L 163 de 2.

7. 1996. (15) DO L 306 de 28. 11. 1996. (16) En una comunicación de fecha 30. 4. 1996 sobre la vinculación de la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo (COM 96/153 final), la Comisión propone que se formule una política coherente al respecto aunque considera difícil su ejecución en la práctica. (17) Hasta el ejercicio financiero 1995 inclusive, estos créditos figuraban en el artículo B7-302 del presupuesto. En el presupuesto de 1996 pasaron a figurar en la sección de Ayuda humanitaria B7-212 (60 millones de ecus en créditos de compromiso y de pago), pero siguen siendo gestionados por la DG I.

(18) Artículo 130 U 1.: La política de la Comunidad en el ámbito de la cooperación al desarrollo, que será complementaria de las llevadas a cabo por los Estados miembros, favorecerá: - el desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo, y, particularmente, de los más desfavorecidos; - la inserción armoniosa y progresiva de los países en desarrollo en la economía mundial; - la lucha contra la pobreza en los países en desarrollo. (19) Artículo 130 U 3: La Comunidad y los Estados miembros respetarán los compromisos y tendrán en cuenta los objetivos que han acordado en el marco de las Naciones Unidas y de otras organizaciones internacionales competentes.

(20) Imputación directa a líneas de crédito no previstas al efecto o liberación de créditos en suspenso para su transferencia a las ayudas de emergencia, previo dictamen del Consejo ACP-CEE. (21) En el caso de Liberia se adoptaron el mismo día tres de las nueve decisiones cuyo importe alcanzaba los 9 millones de ecus. (22) Acuerdo Interinstitucional de 29 de octubre de 1993 sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario, DO C 331 de 7. 12. 1993. (23) Véase el apartado 13.2 del Informe Anual relativo al ejercicio 1993, DO C 327 de 24.11.94, apartados 11.7 y 11.8 del Informe Anual relativo al ejercicio 1994, DO C 303 de 14.

11. 1995. (24) Véase el documento de trabajo n° 2 sobre la movilización de la reserva para las ayudas de emergencia. Ponente J. Colom i Naval, Comisión de Presupuestos, DOC FR\DT\290\290286 de 1 de marzo de 1996. (25) Véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1992, apartados 12.71 a 12.79, DO C 309 de 16. 11. 1993. (26) DO L 166 de 05. 07. 1996. (27) Artículo 130 X 1.: La Comunidad y los Estados miembros coordinarán sus políticas en materia de cooperación al desarrollo y concertarán sus programas de ayuda, también en el marco de organizaciones internacionales y de conferencias internacionales.

Podrán emprender acciones conjuntas. Los Estados miembros contribuirán, si fuere necesario, a la ejecución de los programas de ayuda comunitarios. (28) En este sentido, la Resolución del Consejo de 1 de junio de 1995 sobre la complementariedad entre las políticas y las acciones de desarrollo de la Unión y los Estados miembros debería llevar rápidamente a una definición de «orientaciones sectoriales comunes» aplicables a la acción humanitaria. (29) Véase asimismo el «Informe final de la experiencia piloto de la coordinación operativa entre la Comunidad y sus Estados miembros - propuestas de profundización y generalización de la coordinación operativa» COM(95)700 final de 15.

12. 1995. (30) Resolución del Consejo de 28. 11. 1991, apartado 5. (31) El PMA se ocupa de los suministros básicos y ECHO de los complementarios en forma de paquetes familiares o de productos mixtos. (32) European Community Task Force. (33) International Management Group - Infrastructure for Bosnia-Herzegovina (IMG-IBH), que fue creado por la conferencia internacional sobre la ex Yugoslavia (ICFY) el 16. 7. 1993 bajo el patrocinio del ACNUR. Para el período que finalizó en 1995 la Comisión comprometió 20 millones de ecus para los gastos corrientes del IMG-IBH. (34) Mediante cuatro contratos firmados por ECHO entre junio y agosto de 1994 se concedieron al ACNUR 73 millones de ecus, es decir aproximadamente el 34 % de sus recursos.

Un contrato complementario facilitó al ACNUR al comienzo de 1995 recursos también complementarios por valor de 25 millones de ecus. (35) El mandato del Alto Comisionado para los Refugiados no le permitía abordar la cuestión de los desplazados dentro de Ruanda. (36) Artículos 130 U y 130 Y del Tratado de la Unión Europea. (37) Cuando se elaboró el plan global a comienzos de 1994 se habían comprometido medidas de rehabilitación por valor de 60,9 millones de ecus. De este importe, 25,8 millones correspondían a la iniciativa especial para África del período de mayo a diciembre de 1993. (38) Unidade de Coordenação da Ajuda Humanitaria (UCAH), representante del DHA en Angola.

(39) Los principales objetivos de la decisión eran: a) favorecer la ayuda a Bosnia-Herzegovina, dada la magnitud de las necesidades de esta república; b) continuar los programas de ayuda alimentaria de carácter directo llevados a cabo por la ECTF en Croacia, donde, a instancias del ACNUR, tenía que encargarse de todas las necesidades básicas de alimentos; c) continuar las acciones de ayuda directa en Serbia-Montenegro. (40) Refugiados, desplazados, casos sociales etc. (41) Por ejemplo, la compra de una bomba de agua esencial para una clínica de Angola fue eliminada del presupuesto de una ONG.

En otro caso acaecido en el mismo país se rechazó el número total de tiendas necesarias para cobijo, pero ECHO insistió sin embargo en financiar mantas que no eran necesarias. (42) Véanse los apartados 11.29-11.57, Informe Anual relativo al ejercicio 1995, DO C 340 de 12. 11. 1996. (43) Al tipo oficial de diciembre de 1993 (2,158820). (44) Ruanda, Burundi, Tanzania y Zaire. (45) Véase el informe del grupo de trabajo presidido por el secretario general de la Comisión sobre las necesidades a largo plazo del servicio exterior de la Comisión, que se conoce como «Principios básicos y orientaciones para la organización y el funcionamiento del servicio exterior de la Comisión».

(46) Apartado 13.57, Informe Anual relativo al ejercicio 1990 (DO C 324 de 13. 12. 1991). (47) Denominadas contrato de operaciones. (48) En el sistema actual, el riesgo de cambio recae en el socio a causa de la conversion en ecus de los gastos en la fecha de liquidación; puede cubrirse con la reserva si ésta no se ha utilizado para otros fines. (49) En las operaciones financiadas por el FED, el artículo 254 del cuarto Convenio de Lomé permite que, cuando las circunstancias lo requieran, la duración de las operaciones exceda de los 180 días establecidos. (50) En un caso ECHO llegó a aceptar un informe relativo a una acción financiada por un Estado miembro durante un período anterior.

(51) Página 61, Informe de Síntesis, «The Internacional Response to Conflict and Genocide: Lessons from the Rwanda Experience», Evaluación conjunta de la ayuda de emergencia a Ruanda, marzo de 1996 (52) Por ejemplo, 3 800 ecus mensuales por agente extranjero cualificado. (53) En este sentido ECHO dio explicaciones en una carta dirigida con fecha 14. 01. 1994 a la presidenta de Cáritas Dinamarca, de la que se remitió copia al conjunto de socios de ECHO. (54) En un proyecto de provisión de material médico a Mongolia, la ONG recibió 3 800 ecus mensuales, mientras que sus agentes recibían 1 000 ecus y el resto de los costes por cada extranjero contratado no llegaba a 2 800 ecus.

(55) Por ejemplo, 280 ecus mensuales a un médico. (56) Se trata de los intereses financieros devengados por los anticipos de fondos abonados por la Comisión. (57) Véase SEC(94)1924 de 18 de noviembre de 1994, apartado 17. (58) Algunas de las operaciones abarcaban varios contratos. (59) El valor total de los 19 contratos se eleva a 52 millones de ecus; de ellos, 15 contratos por valor de 48,5 millones se refieren al suministro «llave en mano» de paquetes de alimentos a Serbia. (60) A mediados de 1995 se trataba de las ayudas directas más importantes aportadas por la Comunidad. Posteriormente, se puso en marcha una operación de ayuda alimentaria de gran envergadura en Angola (por la DG VIII, no por ECHO), paralelamente a las operaciones del PMA.

(61) Un problema importante es el planteado por la calidad de la introducción de datos en el sistema, que depende por ejemplo de la competencia de los encargados de los almacenes locales. También el rastreo de objetos como fardos de ropa o zapatos (que según las distintas etapas, pueden describirse por el peso, las unidades o el volumen) es difícil. El CICR dispone de un buen sistema, pero opera a mucha menor escala que el ACNUR y el PMA, lo cual facilita su tarea. (62) Para imprimir sus intervenciones humanitarias un mínimo de rapidez, el PMA tiene bastante a menudo que desviar algunos de sus envíos y utilizar posteriormente la financiación prevista para la ayuda humanitaria con el fin de compensar la parte desviada.

Este sistema de compensaciones explica una parte de las dificultades de seguimiento material de los envíos que se plantean a los proveedores de fondos. (63) Estos gastos se conocen con el nombre de ITSH: Internal Transport, Storage and Handling (transporte interno, almacenamiento y manipulación). Se trata de una estimación de costes (fijos) calculada para cada crisis sobre una base presupuestaria anual. No se ha procedido a conciliación alguna con los costes reales de las acciones concretas. (64) El conflicto en Angola es antiguo y hasta fecha reciente el ACNUR no tenía como misión intervenir en el interior de países en crisis.

(65) Sobre todo en lo relativo a la determinación de gastos subvencionables y las modalidades de su verificación. (66) La estrategia operativa varía de una ONG a otra. Algunas son controladas estrechamente desde su sede en Europa, mientras que otras, como la Cruz Roja o Cáritas, son mucho más descentralizadas. (67) Los informes de fiscalización de los proyectos examinados se han remitido a la Comisión (anexo 2). (68) Sistema SINCOM para el presupuesto general y sistema OLAS para el FED. (69) Este coste representa el 0,4 % del correspondiente a las ayudas sometidas a evaluación. (70) Al final de 1995, se habían llevado a cabo evaluaciones de programas concebidas en sentido estricto en Armenia y Azerbayán, Georgia y el norte de Iraq.

(71) Cuba, Haití, sur de Sudán. (72) Cabe objetar que al ser ECHO quien encarga y paga estas evaluaciones, los asesores no tienen la independencia suficiente para comentar su actuación. Sin embargo, la experiencia demuestra que en la práctica, cuando las hay, las observaciones de los asesores son muy pertinentes. El tema de la independencia se resolvería en gran medida si se aceptaran las propuestas contenidas en el apartado 5.5. (73) Un evaluador incluyó en una serie de informes de evaluación la afirmación de que en la presentación de cualquier proyecto debía adjuntarse un documento que describiera los objetivos, la estrategia y las poblaciones destinatarias de la operación, sobre todo si ésta forma parte de un programa general.

Los asesores deberían disponer de dicho documento antes de su partida para poder efectuar realmente la evaluación atendiendo a la consecución de los objetivos. Esta afirmación data de mayo de 1995. (74) Former Yugoslav Republic of Macedonia (75) El PMA trató de resolver el problema, con la ayuda de la británica «Overseas Development Administration», comprando cuatro molinos en agosto de 1994. Por razones que la Evaluación Conjunta no ha logrado esclarecer, los molinos siguen almacenados sin utilizar. (76) La evaluación conjunta llegó a la conclusión de que ello había acarreado consecuencias medioambientales nada desdeñables para un recurso escaso.

(77) Ello no significa que estos juicios no sean válidos, sino que necesariamente son imprecisos. (78) Internacional Dispensary Associación (79) El hecho de que el logotipo incorpore la bandera europea no es suficiente para que se asocie inmediatamente con la Comisión, ya que esa bandera la utilizan numerosas organizaciones distintas a esta institución. ANEXO 1 >SITIO PARA UN CUADRO> ANEXO 2 >SITIO PARA UN CUADRO> Fuente: Tribunal de Cuentas. ANEXO 3 >SITIO PARA UN CUADRO> ANEXO 4 >SITIO PARA UN CUADRO> ANEXO 5 ORGANIGRAMA DE LA OFICINA HUMANITARIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA (ECHO) AL 30. 4. 1996 >REFERENCIA A UN GRÁPHICO> >PRINCIPIO DE GRÁFICO> Fuente:

Comisión, ECHO.>FIN DE GRÁFICO> ANEXO 6 >REFERENCIA A UN GRÁPHICO> >PRINCIPIO DE GRÁFICO> Fuente: Cuadro de efectivos de ECHO al 30. 4. 1996.>FIN DE GRÁFICO> RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 1. INTRODUCCIÓN Contexto de la ayuda humanitaria 1.1. Las cifras citadas por el Tribunal correspondientes a los gastos efectivos de la Comisión en concepto de ayuda humanitaria, incluidas las del Anexo 1, engloban algunas líneas administradas por las DG IA (B7-542), IB (B7-302, B7-212) y VIII (6° FED - art. 204 y PIN, 7° FED - art. 255) que no están destinadas a la ayuda humanitaria. Sin embargo, la ayuda humanitaria, en el sentido interpretado por el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión, y recogido en el actual capítulo B7-21 del Presupuesto y en el artículo 254 del Convenio de Lomé IV, ha experimentado efectivamente un crecimiento notable.

1.4.-1.6. La Comisión desea recordar la importancia del papel de las ONG en la organización de los socorros, en particular por su rapidez de intervención. La Comisión suscribe totalmente el análisis del Tribunal sobre las dificultades que atraviesa actualmente el Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA). A este respecto, la Comisión desea mencionar los esfuerzos realizados para desarrollar su cooperación con el DHA, fundamentalmente en los siguientes sectores: racionalización de los procedimientos de licitación en los ámbitos militar y de protección civil para el envío de la ayuda de emergencia a los lugares afectados por catástrofes (MCDA, Military and Civil Defence Assets), capacidad de respuesta en caso de catástrofe (Disaster Preparedness), iniciativa «Reliefweb» (informaciones útiles en el ámbito humanitario en Internet).

Cabe citar asimismo las misiones de evaluación en los sectores alimentario y médico realizadas conjuntamente con el DHA. Fiscalización del Tribunal 1.13. La Comisión quiere precisar la dimensión de los distintos teatros de operaciones humanitarias (Afganistán 0,2 %, Angola 4 %, antigua Yugoslavia 64,7 %, Ruanda 26,9 %). Por otra parte, la Comisión prosiguió sobre el terreno la iniciativa tomada por el Tribunal en 1994, sondeando a 74 socios en el transcurso de 1996. La información recogida muestra una evolución mucho más favorable de la posición de las ONG respecto a la Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea.

2. ENFOQUE DE LA COMUNIDAD EN MATERIA DE AYUDAS HUMANITARIAS Estrategia de intervención de la Unión Europea 2.1. La Comisión considera que la línea política seguida por la Comunidad Europea está claramente definida y existía con anterioridad a 1996. Está reflejada concretamente en la Decisión de la Comisión relativa a la creación de la Oficina Humanitaria de las Comunidades Europeas, en los procedimientos establecidos y en el Contrato Marco de Asociación aprobado por la propia Comisión, que incluye no sólo disposiciones de carácter jurídico y administrativo, sino también de carácter político.

Por otra parte, tras la aprobación por el Consejo de Ministros del Reglamento n° 1257/96, de 27 de junio de 1996, sobre la ayuda humanitaria (adoptado por el procedimiento de codecisión, en total acuerdo con el Parlamento Europeo), esa línea política de la Comunidad Europea en materia humanitaria aparece ahora codificada en los considerandos de dicho Reglamento que enumeran todos los principios y orientaciones que han de regir la acción de la Comunidad. La ayuda humanitaria de la Comunidad Europea se caracteriza en la actualidad por la claridad de sus objetivos y principios y la perfecta definición de los recursos financieros (Capítulo B7-21) por parte de la autoridad presupuestaria (Consejo y Parlamento Europeo), en el marco de la aprobación del presupuesto de las Comunidades Europeas, así como por la existencia de instrumentos administrativos y operativos, tanto en el interior de la Comisión (existe un único servicio responsable de la preparación y la ejecución a nivel interno:

ECHO), como en el exterior (socios de la Comisión en este sector, es decir, ONG, organizaciones humanitarias, organismos de las Naciones Unidas y organismos especializados de los Estados miembros). 2.2. El Consejo nunca ha adoptado posición común alguna respecto a la naturaleza, los procedimientos y los objetivos de la ayuda humanitaria. La única acción común operativa del Consejo en materia de ayuda humanitaria fue adoptada a finales de 1993 (Decisión 93/603/PESC) y se refería a la finaciación del transporte de la ayuda humanitaria a Bosnia y Hercegovina por un valor de 34 MECU. 2.4. La Comisión recuerda que el último considerando del Reglamento (CE) 1257/96 del Consejo del 20 de junio de 1996 relativo a la ayuda humanitaria dispone «que procede fijar las normas de ejecución y de gestión de la ayuda humanitaria de la Comunidad financiada por el presupuesto general de las Comunidades Europeas, en tanto que las acciones de ayuda de emergencia previstas en el Cuarto Convenio ACP-CE firmado en Lomé [. . .] se rigen por los procedimientos y las normas establecidas en dicho Convenio».

En consecuencia, la Comisión aplica los mismos principios y orientaciones a las ayudas financiadas por el FED que a las ayudas financiadas por el presupuesto general y utiliza indistintamente el CMA para los fondos procedentes del presupuesto general y para los del FED. Sin embargo, las ayudas siguen procedimientos distintos (Comité de Ayuda Humanitaria o Comité del FED, según el origen de los recursos presupuestarios). 2.6. El cuarto considerando del Reglamento n° 1257/96 establece claramente que «la asistencia humanitaria puede constituir un paso previo a acciones de desarrollo o de reconstrucción y [. . .] en este contexto, puede integrar elementos de rehabilitación a corto plazo».

Este Reglamento ratificó así lo que ya venía siendo una práctica de ECHO, incluso antes de su aprobación, esto es, que su acción no se dilatara en el proceso de rehabilitación o reconstrucción más allá del corto plazo, procurando retirarse cuando las condiciones y los medios lo permitieran. Por lo demás, esta inflexibilidad en lo relativo a los límites de su cometido ha suscitado a menudo críticas por parte de ONG en busca de financiación. La cooperación estrechísima que mantiene la Oficina Humanitaria con los otros servicios de la Comisión fundamentalmente, ha permitido racionalizar considerablemente las intervenciones de la Comisión y también las de los Estados miembros.

Las mejores muestras de ello se han podido apreciar en las intervenciones llevadas a cabo por la Comunidad en Mozambique, Somalia, Liberia, Haití y, ahora, en la antigua Yugoslavia y Angola. El ejemplo más reciente del paso de la ayuda humanitaria a la rehabilitación lo constituye la acción de la Comisión en Mozambique, donde la Oficina Humanitaria puso término a su acción humanitaria para dejar paso a los instrumentos de desarrollo. 2.7. Se ha previsto resolver las posibles ambigueedades entre el Reglamento sobre poblaciones desarraigadas y el Reglamento de ayuda humanitaria mediante una declaración conjunta del Consejo y la Comisión con motivo de la aprobación del primero.

2.8. Consciente de los problemas planteados por el Tribunal, la Comisión creó un Grupo Permanente Interservicios (GPIS) para dar mayor cohesión a la acción de los distintos instrumentos. Así pues, la Oficina Humanitaria ya está colaborando estrechamente con los demás servicios pertinentes con un espíritu de complementariedad y sinergia. La Comunicación de la Comisión de 30 de abril de 1996 (COM 96/153 final) sobre la vinculación de la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo va también en el sentido de una mayor sinergia entre los servicios de la Comisión. En este contexto, se han creado ya, y se seguirán creando, «task forces» para una serie de países «de riesgo», con el fin de establecer marcos de acción globales y utilizar las correspondientes líneas presupuestarias existentes de forma coherente.

2.9. y 2.10. En consonancia con lo dispuesto en los apartados 1 y 3 del artículo 130 U del Tratado, el Consejo realizó un esfuerzo de clarificación al aprobar, el 20 de junio de 1996, el Reglamento (CEE) N° 1257/96 sobre la ayuda humanitaria y establecer los principios, objetivos y orientaciones que rigen la ayuda humanitaria, respondiendo así al deseo expresado por el Tribunal. Dado que el Parlamento Europeo participó en el procedimiento de codecisión para la aprobación de este Reglamento, debe entenderse que los principios establecidos responden a la idea que las tres instituciones interesadas (Consejo, Parlamento y Comisión) se han formado de la política de la Comunidad Europea en el ámbito humanitario.

Mecanismos decisorios y dispersión de recursos financieros 2.11. La Comisión aplica los mismos principios, orientaciones e instrumentos de gestión a las ayudas financiadas por el FED que a las ayudas financiadas por el presupuesto general. La única diferencia aparece en el procedimiento de consulta y de participación de los Estados miembros en la decisión, habida cuenta de los procedimientos específicos de consulta del Comité del FED (véase el apartado 2.4.). 2.13. Este apartado describe una situación que corresponde a los años 92 y 93. La práctica consistía entonces en dar una respuesta específica a las peticiones de las ONG o de otras organizaciones para operaciones de primeros auxilios antes de que se fijara un plan de actuación.

Aunque puede considerarse que el procedimiento incrementaba las gestiones administrativas de ECHO, la Comisión logró llevarlas a cabo sin retrasos. Al instituirse planes globales para las crisis de carácter más duradero, quedó estructuralmente descartado el recurso a tales soluciones. 2.14.-2.16. La experiencia de estos últimos años (1993 a 1996) demuestra que las dotaciones presupuestarias del capítulo B7-21 son insuficientes para responder a las decisiones políticas del Consejo, los deseos del Parlamento y las obligaciones de la Comisión en el ejercicio de sus funciones. Así pues, la Comisión se ve obligada a someterse, a la mitad del ejercicio, a procedimientos largos y pesados para solicitar la movilización de la reserva destinada a la ayuda de emergencia.

Este refuerzo tardío que, por su retraso, puede perjudicar la acción humanitaria, constituye una de las principales causas, por una parte, de la concentración de decisiones y compromisos al final del ejercicio y, por otra, del bajo índice de ejecución de los créditos de pago. A este respecto, ECHO ha insistido en reiteradas ocasiones en la doble necesidad de mejorar el procedimiento de movilización de la reserva de ayuda de emergencia y de agilizar y privilegiar el recurso a los medios presupuestarios que no hayan sido utilizados por la Comisión. En cuanto a la posibilidad de disponer de un presupuesto inicial más adaptado, tanto la Comisión como el Parlamento han defendido siempre esa idea.

2.17. La ayuda humanitaria puede incluir el suministro de alimentos a las víctimas de catástrofes y desastres (entre un 35 % y un 40 % de los recursos de ECHO), siempre que sea en un contexto de asistencia humanitaria. En aras de una mayor claridad, el capítulo B7-21 (antes B7-51) incluyó, a partir de 1993, una línea presupuestaria: «ayuda alimentaria de emergencia» (B7-511) de carácter claramente humanitario. Ese mismo deseo de claridad llevó a la autoridad presupuestaria a suprimir finalmente esa línea del APP de 1996, incorporando los créditos existentes en la línea B7-210. Complementariedad y coordinación con las ayudas de los Estados miembros 2.19.

La Comisión coincide también en la necesidad de mejorar la coordinación de los recursos con los Estados miembros. 2.20. La Comisión es consciente de que, pese a las numerosas resoluciones y conclusiones adoptadas por el Consejo desde los años setenta sobre la cuestión de la coordinación, este aspecto no ha sido lo suficientemente desarrollado. La coordinación deberá recibir pues la máxima consideración por parte de la Comisión y los Estados miembros en los próximos años, ya que acusa deficiencias importantes. Tras erigirse en uno de los principios que deben constituir «la base de la eficacia de la acción humanitaria de la Comunidad» en el Reglamento n° 1257/96 del Consejo, la Comisión presentó, en octubre de 1996, al Comité de Ayuda Humanitaria un documento y un programa de trabajo dedicados a la cuestión de la coordinación.

Recuadro 1: ECTF - Task Force de la CE, Zagreb Por lo que se refiere a la idea algo vaga del papel del ECTF apreciada en algunos representantes de los Estados miembros, ello demuestra hasta qué punto la creación de estructuras (informales) por parte de los Estados miembros (y en este caso, por iniciativa de los Jefes de Estados y de Gobierno durante el Consejo Europeo de Birmingham de octubre de 1992) en el ámbito humanitario es una fuente de confusión para los propios Estados miembros. 2.22. Son procedentes las observaciones formuladas por el Tribunal respecto a las reuniones trimestrales celebradas con anterioridad a la adopción por el Consejo del Reglamento n°_1257/96 sobre la ayuda humanitaria.

Desde la creación del Comité de Ayuda Humanitaria, estas reuniones han dejado de celebrarse. Sin embargo, mucho antes de aprobarse el Reglamento, la Comisión ya había tomado iniciativas concretas con el fin de mejorar la coordinación con los Estados miembros, por ejemplo, al invitar a los Estados miembros a unirse a ella en las misiones de evaluación y recurrir sistemáticamente a la concertación con los representantes de los Estados miembros durante las misiones efectuadas sobre el terreno o al envío del «télex en 14 puntos» al DHA en Ginebra, con copia remitida a la Comisión. Ésta dispone actualmente de una base de datos que cubre aproximadamente las tres cuartas partes de las intervenciones realizadas por los Estados miembros.

Sin embargo, tal como se ha indicado en el apartado 2.20., la Comisión considera que aún queda mucho por hacer en materia de coordinación entre los Estados miembros y la Comisión en los próximos años y hará lo posible en este sentido. Cooperación con las Naciones Unidas y las organizaciones internacionales 2.23. La Comisión no comparte la opinión del Tribunal sobre la necesidad de decidir al máximo nivel las condiciones de ejecución de la colaboración con los organismos de las Naciones Unidas y las organizaciones internacionales. La Comisión considera que la colaboración entre la Comisión y los organismos de las Naciones Unidas y el CICR es muy positiva, lo cual ha sido confirmado por dichos socios.

Por otra parte, al suscribir el Contrato Marco de Asociación (el 13 de diciembre de 1993 en el caso del ACNUR y el 18 de mayo de 1993 en el del CICR), estas organizaciones aceptaron los principios que sustentan las relaciones entre la Comisión y sus socios en el ámbito humanitario y las disposiciones de aplicación de la colaboración. 2.24. Tal como ha indicado el Tribunal, la Comisión, a través de un grupo de trabajo de alto nivel (Grupo Permanente Interservicios -GPIS-), creado en noviembre de 1994, está estudiando detenidamente el carácter de la cooperación y los métodos de trabajo con las organizaciones internacionales, en particular con el ACNUR.

Desde entonces, los trabajos del grupo han avanzado. Así, por ejemplo, fue en ese marco donde se discutió la ampliación del mandato de ECHO para incluir la financiación de las acciones civiles de protección, iniciativa que quedó recogida finalmente en la letra g) del artículo 2 del Reglamento del Consejo n°1257/96 sobre la ayuda humanitaria. La Comisión considera satisfactorio el funcionamiento del Grupo Interservicios, aunque siempre cabrían mejoras. 2.25. La cooperación entre el ACNUR y ECHO en la antigua Yugoslavia y en la región de los Grandes Lagos se basa en un mismo principio: el respeto del mandato del ACNUR, especialmente en materia de protección de refugiados; sin embargo, las diferentes vías de cooperación que ECHO ha seguido con respecto al ACNUR en estos dos teatros de operaciones humanitaria se explican por las siguientes circunstancias: - Aunque en la antigua Yugoslavia, el ACNUR fue nombrado «responsable de las operaciones», la comunidad internacional nunca entendió esa designación como un monopolio de la asistencia humanitaria (véanse al respecto los numerosos programas bilaterales realizados en la región por ONG financiadas por los Gobiernos de la Comunidad Europea y otros terceros países).

Esta situación resultaba perfectamente coherente, dada la especificidad de la crisis (refugiados y desplazados mezclados y dispersos por todo el territorio). Por otra parte, si el programa de ayuda alimentaria en Croacia y una parte del programa de ayuda alimentaria en Serbia-Montenegro se encomendaron a la Oficina Humanitaria, fue fundamentalmente para paliar la inexistencia de un mandato del ACNUR en este sector y en estas repúblicas. Salvando esta particularidad, cuyas razones abordaremos más adelante, el ACNUR recibió una financiación de 379 MECU, importe que redistribuyó fundamentalmente a diversas ONG. - En Croacia, en vista de la prioridad concedida a las necesidades alimentarias de los refugiados, de acuerdo con las autoridades locales (Memorándum de Acuerdo con las autoridades croatas) y el ACNUR (reunión ECHO-ACNUR-PMA del 16 de septiembre de 1992), ECHO emprendió programas de acción directa.

Por una parte, el PMA tenía problemas de movilización y, por otra, los criterios adoptados para las raciones alimentarias básicas del PMA eran los mismos que los aplicados en África y no correspondían por lo tanto a las necesidades de esta población. - En Serbia-Montenegro, el programa complementario de ayuda alimentaria de ECHO para los refugiados incorporó una parte de los productos inicialmente suministrados por el PMA (aceite, azúcar, sal. . .) en respuesta a la petición del PMA. Por el contrario, dadas las grandes cantidades de cereales necesarias en la región y el importe financiero estimado, la harina y las judías se dejaron bajo la responsabilidad del PMA y, en consecuencia, podían ser financiadas por otros donantes.

En ambos casos, el ACNUR y el PMA se vieron pues aliviados de una parte de su labor gracias a la intervención de la Comisión. Cabe señalar, por lo demás, que muchos socios de la Comisión se congratularon de la complementariedad de los fondos asignados, teniendo en cuenta que el ACNUR no podía estar en todas partes, ni presente en todo momento en los diferentes territorios de la antigua Yugoslavia. - Por lo que se refiere a la crisis de los Grandes Lagos, la presencia de refugiados en los campos instalados por el ACNUR y bajo su responsabilidad hizo que éste se conviertiera de hecho en el principal canalizador de la gestión de los programas humanitarios destinados a estos campos.

Así pues, la financiación de las ONG por parte de ECHO a través del ACNUR no pretendía simplificar el seguimiento administrativo, sinoque respondía a un deseo de cohesión, coherencia y eficacia, habida cuenta de la magnitud de la crisis (afluencia masiva y repentina de más de dos millones de refugiados en toda la región, de los cuales alrededor de un millón se encontraba en grave peligro de muerte tras el brote de epidemia de cólera aparecido en Goma). Fue por lo tanto un planteamiento coherente y global el que adoptaron conjuntamente ECHO y el ACNUR. ECHO, sin embargo, no lo aplicó en toda la región, ya que la Comisión financió directamente a las grandes ONG para hacer frente a la situación en el interior de Ruanda y Burundi y ofrecer una asistencia básica a los desplazados y las poblaciones más vulnerables.

En el marco de su colaboración con el ACNUR, la Comisión analizó detenidamente las normas de seguimiento del ACNUR con respecto a las ONG parcialmente financiadas por la Comisión. Estas normas se consideraron fiables, tras comprobarse que los pagos del ACNUR se efectúan previa entrega de informes descriptivos y financieros intermedios. Los representantes de la Oficina Humanitaria sobre el terreno siguieron también el trabajo efectivo de estas ONG. A la luz de los datos proporcionados por aquéllos, la Comisión definió los criterios de selección de los programas con el ACNUR. Por lo que se refiere a los informes de seguimiento y evaluación, los representantes de ECHO sobre el terreno son responsables del análisis.

En Bruselas, ECHO no recopila el importante volumen de informes intermedios y finales presentados por las ONG al ACNUR sobre el terreno. Conclusión 2.26. Los principios que sustentan la acción humanitaria de la Comunidad Europea quedaron fijados en el Reglamento n° 1257/96 del Consejo, aprobado por la Comunidad por el procedimiento de codecisión (Consejo - Parlamento Europeo). Por lo tanto, la Comunidad Europea dispone hoy de una política claramente establecida, sustentada por principios, recursos financieros claramente definidos en el Presupuesto e instrumentos operativos administrativos dentro de la Comisión (ECHO) y en el exterior (socios).

La Comunicación de la Comisión sobre la vinculación de la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo, y las conclusiones aprobadas al respecto por el Consejo en mayo de 1996 constituyen la respuesta específica de la Comunidad para garantizar la continuidad entre la ayuda humanitaria y el desarrollo y, en definitiva, forman parte de la línea política ratificada por el Consejo de Ministros en el Reglamento sobre la ayuda humanitaria (véase el cuarto considerando del Reglamento n° 1257/96 de 20 de junio). Por otra parte, la coordinación con los Estados miembros y las organizaciones internacionales es otro de los principios establecidos en el Reglamento n° 1257/96 al que deberá dedicarse especial atención en los próximos años.

Por consiguiente, la Comisión no considera necesaria la aprobación de una «carta de la ayuda humanitaria» de la Unión Europea. 2.27. En lo referente a la complementariedad y coordinación entre las ayudas de la Unión y las de los Estados miembros, la Comisión ha emprendido una importante labor de coordinación y acciones comunes, también sobre el terreno, mediante la información mutua en las oficinas centrales, delegaciones y embajadas. El principio de una mayor colaboración está recogido ahora en el Reglamento del Consejo n°1257/96 y la Comisión seguirá desarrollando esta coordinación.

La Comisión desea recordar también que tomó la iniciativa de invitar a los Estados miembros a unirse a ella en las misiones de evaluación y que es su práctica habitual concertarse sistemáticamente con los representantes de los Estados miembros en las misiones sobre el terreno. Del mismo modo, se remite a su Comunicación sobre la vinculación de la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo (COM (96) 153 final, de 30. 4. 1996), en la que afirma que la coordinación entre la Comunidad y los Estados miembros podría encomendarse a una serie de «task forces» sobre el terreno que, en la medida de lo posible, trabajaran directamente con los Estados miembros de la UE interesados, los organismos de las Naciones Unidas y otras organizaciones especializadas en la ayuda de emergencia, las ONG y las entidades locales.

2.28. El principio de la cooperación con las organizaciones internacionales especializadas en el ámbito de la ayuda humanitaria quedó establecido en los considerandos del Reglamento n° 1257/96. La Comisión aplica este principio en su trabajo constante con los organismos de las Naciones Unidas, en su apoyo a éstos y en la colaboración que ha establecido con estos organismos en el ámbito humanitario. La Comisión no comparte la opinión del Tribunal sobre la necesidad de suscribir un acuerdo global con la Secretaría General de las Naciones Unidas, ni cree que este acuerdo global permitiera garantizar la coherencia y claridad de las relaciones entre la Comisión y estos organismos con vocación humanitaria.

La Comisión, considera innecesario celebrar acuerdos conexos con cada organismo para fijar las modalidades prácticas de su colaboración, dado que éstas quedaron ya establecidas en los acuerdos marco de asociación firmados con el ACNUR, el PMA, la UNICEF, la OPS y la OMS. 3. MOVILIZACIÓN DE LAS AYUDAS HUMANITARIAS POR LA COMISIÓN. Movilización de los créditos (planes globales) 3.1. La Comisión cree conveniente recordar los procedimientos empleados para la evaluación de las crisis. Antes de cualquier operación, se realizan evaluaciones, fundamentalmente sobre el terreno y por medio de expertos.

Se celebran asimismo consultas con todas las organizaciones internacionales y las ONG sobre el terreno y en la sede, lo cual se complementa con reuniones para analizar las situaciones y definir las estrategias y prioridades. En el caso de los planes globales, estos análisis son más complejos y tienen en cuenta la dimensión de la crisis. Los Estados miembros participan en ellos. Después, la Comisión organiza reuniones con todos los socios para hacer el balance de una acción concreta en una determinada región. - Por lo que se refiere a la valoración por la Comisión de las solicitudes de financiación en el ámbito humanitario, la Oficina Humanitaria estableció un procedimiento normalizado (Standard Operating Procedure) (SOP n°1: gestión y seguimiento de los expedientes operativos, de 8 de marzo de 1995).

Este documento prevé un examen detenido y completo de la solicitud mediante una ficha de valoración que recoge información de carácter general, una descripción del programa propuesto por el socio, la identidad de otros posibles participantes, las otras fuentes de evaluación de las necesidades existentes y, por último, 13 criterios objetivos de análisis de la solicitud. La solicitud se acompaña de una hoja de comprobación que permite que cada administrador haga una valoración uniforme de las solicitudes presentadas. En el marco de la revisión del CMA, se están estudiando posibles mejoras de la transposición de los objetivos y la formulación de la solicitud en el el contrato operativo. - Por lo que se refiere más concretamente a los planes globales, consagrados como instrumento de acción comunitaria en el apartado 2 del artículo 15 del Reglamento n°1257/96 del Consejo de 20 de junio de 1996, incluyen un examen del contexto general, el análisis de la situación humanitaria, la lista de las acciones ya emprendidas, las estrategias y prioridades en el marco de una continuación de la ayuda, una propuesta de decisión y las modalidades de ejecución.

Su aprobación es objeto de una decisión de la Comisión por el procedimiento escrito. 3.2. El análisis del contexto general y operativo de una crisis determinada (en particular, mediante estudios de expertos), los debates y concertaciones con los socios (organizaciones internacionales y ONG), los Estados miembros y los demás servicios de la Comisión constituyen las herramientas esenciales para la elaboración de un plan global que pueda ofrecer un marco de actuación coherente en un país o una región determinada (el apartado 2 del artículo 15 del Reglamento n° 1257/96). 3.3. Por lo que se refiere a la distribución de los fondos disponibles entre los distintos planes globales pendientes de realización, los arbitrajes realizados por ECHO responden a la necesidad de cubrir las necesidades de las distintas crisis equitativamente, en función de las disponibilidades presupuestarias, y manteniendo un equilibrio entre los operadores humanitarios competentes por sector de intervención.

La Comisión no decide la distribución de los fondos disponibles sobre la base del origen geográfico de sus socios. Los criterios aplicados son siempre la competencia y la disponibilidad de los socios en el ámbito de intervención de que se trate, unidos ahora a los criterios y elementos recogidos en el Reglamento n° 1257/96. 3.4. El plan global de la Comisión en Angola se limitaba estrictamente a los aspectos humanitarios en aquellos sectores sanitarios que no estaban cubiertos por los organismos de las Naciones Unidas, así como a las regiones de muy difícil acceso en aquel momento. El ACNUR, limitado por su mandato al problema de los refugiados, no desempeñó un papel predominante en Angola.

El plan fue objeto de una concertación con los servicios de la DG VIII, que finalmente se centraron en la ayuda alimentaria y otros sectores no cubiertos por ECHO. Por otro lado, la opinión positiva de las Naciones Unidas sobre la acción de la Comunidad Europea en Angola fue manifestada a la Comisión y a los Estados miembros durante una reunión celebrada en Ginebra el 1 de marzo de 1995. Por lo que se refiere a las acciones específicas de ECHO, fueron comuncadas al DHA, de conformidad con los procedimientos vigentes (télex en 14 puntos, véase el apartado 2.22.). 3.5. Aunque ECHO sólo comenzó a debatir los planes globales de la región del Cáucaso durante el segundo semestre de 1995, se habían iniciado operaciones desde 1992.

Éstas, y en particular los programas de invierno (octubre a marzo) y verano (abril a septiembre), se prepararon sobre la base de las misiones de evaluación efectuadas por los responsables geográficos, por una parte y, por otra, de las importantes discusiones mantenidas con los socios sobre el terreno. Desde el comienzo de la crisis en el sur del Cáucaso, la Oficina Humanitaria disponía, en cada país afectado, de un experto cuyo cometido consistía fundamentalmente en el seguimiento riguroso de las operaciones financiadas por la Comisión. Las informaciones facilitadas por estos expertos permitieron asimismo a la Comisión apreciar el fundamento de las nuevas solicitudes y, en su momento, reconsiderar su estrategia en esta región.

3.6. A partir de finales de 1992, ECHO preparó «un plan indicativo de invierno», que preveía una distribución por repúblicas y sectores. Este plan tenía en cuenta las evaluaciones hechas por los organismos de la ONU y otros operadores, entre éstos el CICR. Por lo que respecta a la Decisión de la Comisión adoptada en junio de 1993 (100 MECU), a que alude el informe, se tomó en consideración el mismo tipo de información. Las solicitudes de las ONG presentes sobre el terreno permitían, en su caso, completarla o corregirla. Los equipos sobre el terreno (expatriados, observadores, etc.) y las misiones ordenadas por la sede también contribuyeron a la elaboración de las decisiones.

En Croacia, Serbia y la ARYM, la evaluación de las necesidades se hizo siempre con mucha precisión. Las cifras de los «refugiados», «desplazados» y «casos sociales» se conocían en «tiempo real» y desglosadas por municipios. Los equipos de observadores comprobaban estas cifras constantemente. Respecto a Bosnia, es cierto que las cifras eran menos precisas por la situación de guerra imperante en esta República. Sin embargo, ECHO recibía numerosos informes (organismos, CICR, ONG, EEU, expertos ECTF, etc.) que se tenían en cuenta para la elaboración de los planes globales. La Comisión considera que no le son atribuibles todas las responsabilidades.

Por último, respecto a los proyectos urgentes de rehabilitación (10 MECU en el marco de la Decisión de 156 MECU en favor del IMG), existían listas de proyectos. Sin embargo, dada la situación de guerra, era imposible determinar de antemano qué proyectos podrían realizarse una vez aprobada la Decisión (mutabilidad de la situación, desplazamiento de los combates, acceso, problemas con las autoridades locales, en particular en la República Srpska). Por otra parte, cuando se elaboró la Decisión, no se conocían todos los socios responsables de la ejecución, dado que el IMG no era operativo.

Convenía pues preservar un determinado margen de maniobra para esta clase de proyectos, de tal forma que la Comisión y el IMG pudieran responder de forma específica y adecuada a las necesidades más urgentes del momento. Existe una lista detallada de todos los proyectos financiados en este sector. 3.7. El tiempo de espera a que se someten las solicitudes de los socios se explica por la necesidad de determinar una estrategia de acción humanitaria, especialmente en el contexto de planes globales (véanse los apartados 3.1 y siguientes). Coordinación interna de las intervenciones de la Comisión 3.8.

Cada servicio de la Comisión tiene sus propias responsabilidades, definidas todas ellas en numerosos textos como el Presupuesto (las líneas presupuestarias determinan la admisibilidad de las acciones), las normas internas sobre la ejecución del Presupuesto, que determinan las responsabilidades de los distintos ordenadores o, sencillamente, el organigrama. Cuando se plantean acciones complementarias (que no «similares»), programadas por distintos servicios de la Comisión, que afectan, por ejemplo, a una misma región o un mismo grupo de beneficiarios, se instituye una coordinación interservicios a distintos niveles.

La institucionalización de este tipo de relación quedó plasmada en la Comunicación de la Comisión, de 30 de abril de 1996, sobre la vinculación de la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo (COM 96/153 final). Por último, la Comisión puede financiar acciones de diferente índole, o complementarias, en favor de un mismo socio (caso del PMA citado por el Tribunal en el apartado 3.8.a.) por medio de varios de sus servicios. a) la Unidad de ayuda alimentaria de la DG VIII y ECHO siempre se concertaron respecto a la posición de la Comisión frente al PMA, especialmente en el contexto de los órdenes del día que ha de abordar el CPA (Comité de los Programas Alimentarios) del PMA. b) En Angola, por ejemplo, la Oficina Humanitaria realizó operaciones de asistencia sanitaria básica e intervino también en regiones que eran entonces de muy difícil acceso.

Estas operaciones fueron objeto de una concertación con los servicios de la DG VIII. Ésta se concentró en la ayuda alimentaria y en otros sectores no cubiertos por Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea. La Delegación de la Comisión se mantuvo informada, pues recibió copia de todos los contratos operativos. 3.9. La Comisión procura coordinar la acción de sus servicios (véase apartado 3.8.). La Comisión considera que la armonización de procedimientos y disposiciones contractuales no puede constituir un fin en sí y que éstos deben adaptarse a los distintos instrumentos financieros existentes.

3.11. a) Sin perjuicio del fundamento de la observación formulada por el Tribunal, la Comisión considera que la coordinación instaurada en Liberia entre ECHO y la DG VIII constituye un ejemplo de eficacia y racionalización. b) y c) La Comisión considera que es necesario recurrir a instrumentos de gestión adaptados a los distintos instrumentos jurídicos y objetivos de cada política. 3.12. Por lo que se refiere a la distribución de productos farmacéuticos básicos en la ARYM, es cierto que ECHO, por una parte, y la DG IA a través del programa PHARE, por otra parte, financiaron operaciones distintas en este sector.

Gracias a la coordinación interservicios establecida, las distribuciones pudieron realizarse en momentos diferentes, con lo que las operaciones resultaron complementarias. Identificación de proyectos individuales y evaluación de las propuestas Elección de las acciones concretas 3.13. De acuerdo con el apartado 1 del artículo 4 del Contrato Marco de Asociación, al presentar sus solicitudes, los socios de ECHO deben facilitar sistemáticamente la información básica sobre los objetivos, destinatarios, modalidades y alcance de las acciones que proponen. Dado el número de solicitudes de financiación que recibe, la Comisión tiene que proceder inevitablemente a una selección rigurosa.

El examen de los expedientes presentados se centra en los siguientes aspectos: - experiencia y fiabilidad profesional y financiera de la ONG; - calidad del proyecto; - impacto y viabilidad del proyecto; - satisfacción de las necesidades. Cabe recordar, además, que la Comisión no se basa solamente en la solicitud de un socio para decidir una operación. No obstante, se están estudiando posibles mejoras, en el marco de la revisión del CMA, para que el objetivo de la operación aparezca más claramente en el dispositivo del contrato operativo y no solamente en su Anexo I. Por último, las solicitudes que parecen fundadas se remiten, cuando procede, a las Delegaciones de la Comisión en el país pertinente y a los expertos sobre el terreno.

ECHO realiza visitas sobre el terreno para comprobar y completar la información. Los expertos también son rigurosamente seleccionados y reciben una formación. 3.14. Según la información que obra en poder de la Comisión, la opinión de las ONG respecto a la Comisión ha evolucionado positivamente. 3.15. La labor realizada por la Comisión por lo que se refiere a la valoración de las propuestas y la definición de los proyectos individuales se ha expuesto en el apartado 3.1 y se han apreciado resultados muy positivos. Cofinanciación 3.16. Por regla general, la política de la Comisión es que la utilización de los fondos comprometidos por la Comunidad sea claramente identificable (earmarking).

Sin embargo, en los casos mencionados por el Tribunal, y con el fin de garantizar una mejor coordinación de los principales donantes en el contexto de una situación humanitaria concreta, la Comisión estaría dispuesta a considerar las disposiciones de aplicación de ese enfoque con los otros grandes donantes y sus socios. 3.17. En opinión de la Comisión los socios en cuestión incumplieron sus obligaciones dimanantes del CMA, ya que no informaron a la Comisión de las otras financiaciones recibidas para las mismas acciones. A la luz de las observaciones del Tribunal, la Comisión examinará si procede adoptar medidas.

3.18. La Comisión considera que, en el caso aludido, actuó en el marco y dentro de los límites de su mandato. La Comisión hace constar que no se le puede reprochar el hecho de que un elemento esencial del programa de un socio no pudiera ser financiado por ECHO, puesto que no correspondía a su mandato ni se perjudicó con ello el desarrollo de la operación. Conclusión 3.19. La Comisión no comparte la apreciación del Tribunal según la cual los planes globales de ayuda humanitaria no fijan la estrategia a medio plazo de las intervenciones financiadas por la Comunidad. Antes de cualquier operación, la Comisión analiza la situación y realiza evaluaciones sobre el terreno por medio de expertos para preparar las operaciones.

Se organiza también una consulta de todas las organizaciones internacionales y ONG sobre el terreno y en la sede, donde se celebran reuniones para analizar las situaciones, definir las estrategias y las prioridades. En el caso de los planes globales, estos análisis son más complejos dada, por lo general, la dimensión de la crisis, y en ellos colaboran estrechamente los Estados miembros. La Comisión considera que actualmente los planes globales presentados por la Comisión cumplen los objetivos que les marcó el Consejo, esto es, proporcionar un marco coherente de acción en un país o una región determinada.

Además de analizar la crisis en cuestión, establecen las prioridades y orientaciones de la colaboración con las ayudas bilaterales de los Estados miembros y de otros servicios de la Comisión. 3.20. La Comisión no comparte la opinión del Tribunal sobre las posibilidades de control administrativo y financiero de los programas humanitarios. Cualquier programa humanitario, independientemente de su complejidad, puede dividirse en sectores de actividad sin ningún problema. Cuando la Comunidad decide financiar uno de estos sectores o más, la decisión de la Comisión puede establecer, como de hecho lo hace, todos los elementos necesarios para que, en su momento, puedan aplicarse los procedimientos de control administrativo y financiero.

Por lo tanto, el control de la Comunidad sobre los sectores de un programa que decide financiar es una posibilidad real. 3.21. La Comisión comparte la opinión del Tribunal por lo que se refiere a la necesidad de intensificar la cooperación entre la Comunidad y los organismos de ayuda humanitaria de los Estados miembros; considera que los principios de coordinación interna en el ámbito humanitario entre los Estados miembros y la Comisión, establecidos en el Reglamento n° 1257/96, pueden aplicarse si la Comisión logra toda la disponibilidad necesaria por parte de los Estados miembros. La Comisión ya ha presentado propuestas en este sentido.

3.22. Habida cuenta de las evaluaciones de las necesidades formuladas por los organismos especializados, la Comisión considera, por una parte, que tiene no obstante una responsabilidad importante en materia de evaluación, dada la importancia que el Reglamento n° 1257/96 otorga a la labor de evaluación (artículos 4, 14 y 18) y que, por otra parte, debe dirigir sus programas de evaluación de las situaciones existentes en una crisis determinada, ya que éstos no tienen por qué duplicar las evaluaciones efectuadas por otros organismos u ONG. De esta forma, la Comisión puede hacerse una idea clara de las necesidades existentes y, teniendo en cuenta los análisis hechos por los socios, decidir con total libertad su estrategia y los medios necesarios.

3.23. La Comisión comparte en gran medida la orientación del Tribunal reflejada en este apartado 3.23 y está mejorando el dispositivo de presentación de las solicitudes formuladas por los socios en este sentido, entre otras cosas, en lo referente a los indicadores que, en su momento, permiten valorar la ejecución y la incidencia de las medidas adoptadas. 3.24. La Comisión está determinada a actuar de acuerdo con las orientaciones señaladas por el Tribunal, pero necesitará para ello la colaboración de los Estados miembros. 3.25. Respecto a la ayuda humanitaria, y en lo referente al análisis de los sistemas de los organismos a los que los distintos servicios de la Comisión conceden fondos, como ya se ha señalado, el Reglamento n° 1257/96 establece los criterios y elementos que deben cumplir dichos organismos para tener acceso a la financiación comunitaria en el ámbito humanitario.

ECHO ha desarrollado estos criterios y, tras presentarlos a los Estados miembros y a los socios, serán aplicables a partir del 1. 1. 1997. La Comisión debe proseguir y mejorar ese esfuerzo de coordinación. 4. ORGANIZACIÓN Y PRÁCTICAS DE TRABAJO DE ECHO Organización y recursos de ECHO 4.2. El hecho de que una parte no desdeñable del personal del que disponía ECHO a finales de 1992 haya abandonado ECHO entre 1993 y 1995 se explica por el mayor grado de movilidad unido a la creación de un nuevo servicio con un cometido más amplio. 4.3. Durante buena parte del período en que el Tribunal realizó su auditoría, ECHO contó con un personal inferior a 60 agentes.

4.6. Los procedimientos de contratación de personal aplicados por ECHO son los de la Comisión y son transparentes. Esto explica por qué las prestaciones del personal no estatutario de ECHO en el desmpeño de sus funciones han resultado muy satisfactorias en la mayoría de los casos. Cuando no ha sido así, ECHO no ha dudado en poner término a la colaboración con el personal externo menos competente. 4.7. Una de las prioridades de ECHO entre 1992 y 1995 fue la formación de personal humanitario, para que dispusiera de «una experiencia seria en el terreno de la acción humanitaria y un conocimiento satisfactorio del funcionamiento de los servicios de la Comisión», considerado todo ello esencial por el Tribunal en el apartado 4.8. de su informe.

A tal efecto, ECHO utilizó todas las posibilidades de formación en la sede con su personal no estatutario, para enviarlo más tarde sobre el terreno, una vez agotado el plazo máximo de 3 años en el que el personal no estatutario puede permanecer en los servicios de la Comisión. En algunos casos, este personal ha sido enviado y sigue enviándose sobre el terreno, en virtud de contratos de asesoría, financiados por créditos operativos, como así lo permiten las observaciones presupuestarias y el Reglamento n° 1257/96. La Comisión no considera que sea necesariamente inadecuado recurrir a personal externo para realizar un trabajo permanente.

Es cierto, sin embargo, que la normativa aplicable al personal de los servicios de la Comisión, en particular la norma de los 3 años, resulta poco adecuada para la flexibilidad que requiere la ayuda humanitaria. 4.8. La Comisión considera importante subrayar que resulta difícil y muy competitivo contratar a expertos en el sector humanitario para enviarlos sobre el terreno, dada la situación «humanitaria» del mundo en estos últimos años. En los tres últimos años, solamente cambió aproximadamente un 20 % de los asistentes técnicos. Estos cambios tienen distintos orígenes. Una de las causas es, sin duda, el hecho de que los expertos de ECHO enviados sobre el terreno trabajan en condiciones extremadamente duras y en teatros de operaciones humanitarias a menudo explosivos (antigua Yugoslavia, Chechenia, Grandes Lagos, Liberia, Somalia, Sudán, etc.).

Por otra parte, algunos expertos decidieron poner fin a su relación con ECHO en vista de que la Oficina no podía ofrecerles condiciones contractuales duraderas. Por último, ECHO tuvo que renunciar en ocasiones a proseguir la cooperación con algunos expertos por resultar insatisfactorios su comportamiento o sus prestaciones. Por el contrario, el mutuo aprecio y las buenas relaciones profesionales entre ECHO y sus expertos sobre el terreno queda reflejado en el hecho de que un 80 % de estos expertos han permanecido en su puesto, pese a las dificilísimas condiciones de trabajo y a la precariedad del empleo.

4.9. A lo largo de los últimos años, la mayoría de las actividades de ECHO se desarrollaron en países donde no existían delegaciones ni programas de desarrollo (antigua Yugoslavia, Somalia, Sudán, Georgia, Armenia, Azerbaiyán, Tayikistán, Afganistán y Cuba). En consecuencia, asumieron en la práctica funciones «de representación de la Comisión en el ámbito humanitario», puesto que eran los únicos «enviados» de la Comisión sobre el terreno, si bien lo hicieron siempre en estrecha coordinación con ECHO y obedeciendo sus instrucciones. 4.10. La Comisión considera que dispone actualmente de un número suficiente de expertos externos (asesores) en ayuda humanitaria que podrían ser destinados en función de las necesidades de los distintos teatros de operaciones humanitarias.

Los contratos que los vinculan a la Comisión también les permiten, en toda legalidad, pasar una parte del tiempo en la sede para estudiar con ECHO la evolución de las operaciones y los problemas existentes. El refuerzo del marco institucional para el seguimiento de las operaciones sobre el terreno entre ECHO y la Delegación no plantea problemas a ECHO. Cuando la Comisión actúa en el ámbito humanitario en países donde existen delegaciones, no sólo se mantiene a éstas informadas de las intenciones de la Comisión, sino que participan en el seguimiento y control de la ejecución de las acciones humanitarias.

Prácticas de trabajo de ECHO Contrato Marco de Asociación (CMA) 4.13. El sistema de colaboración se basa en el Contrato Marco de Asociación (CMA), sus condiciones generales y sus Anexos, y en el contrato específico para cada operación (denominado contrato operativo). El CMA y las condiciones generales forman parte integral de los contratos operativos firmados entre los socios para la realización de las operaciones. 1. El CMA recoge los principios e intenciones de los signatarios. Por una parte, define las competencias de la Oficina Humanitaria, su misión, las modalidades de ejecución de la ayuda humanitaria (colaboración con las organizaciones internacionales, las ONG, los Estados miembros, etc.), sus principales responsabilidades y, por otra parte, los criterios que debe cumplir el socio (socio registrado, misión, integridad, experiencia y medios).

El CMA define a continuación el compromiso de las partes, concretamente: promoción y consolidación de su relación y cooperación (respeto mutuo de los mandatos, cartas o estatutos), respeto del espíritu de diálogo para alcanzar el mismo objetivo, definición de estrategias coherentes, desarrollo de nuevas iniciativas con el fin de dar más eficacia a la ayuda humanitaria, deber de cada una de las partes de desempeñar sus funciones respectivas, salvaguarda de la libertad y autonomía de cada uno. El CMA dispone por último la creación de un foro de debate sobre cuestiones de interés común, la organización de reuniones consagradas al estudio de los objetivos y políticas humanitarias, la publicación de la información, la contribución de todos a la visibilidad de las acciones humanitarias, etc.

Por último, el CMA estipula, por una parte, que las partes se regirán por los principios de eficacia, transparencia y valorización de sus responsabilidades y que, por otra parte, estrecharán sus vínculos por medio de esta asociación con el fin de contribuir a la realización de un objetivo fundamental: la ayuda humanitaria. 2. Las condiciones generales y los Anexos del CMA fijan las normas que regulan todas las operaciones, en especial: iniciativa, comienzo de la operación, admisibilidad del gasto, presupuesto y variaciones, reserva, ejecución operativa, coordinación, personal, compras, control de cantidad y calidad, seguros, inventarios, informes financieros y de funcionamiento, pagos, deberes de las partes después la operación, visibilidad, cláusula de control financiero, derecho de suspensión o rescisión, duración, derecho aplicable, etc.

3. El contrato operativo recoge, por último, los pormenores y las condiciones específicas de cada operación. La Comisión considera que estos tres elementos conforman las condiciones generales de la colaboración y no regulan solamente acciones concretas. 4.14. La Comisión desea recordar que el CMA se diseñó sobre la base de un estudio y un análisis realizados por un experto independiente, que consultó a numerosos socios de ECHO. 4.15. a) La Comisión no comparte la conclusión del Tribunal según la cual «ECHO no tuvo otra opción que imponer un enfoque único de la ayuda humanitaria, es decir, el que respondía mejor a sus propias exigencias presupuestarias y de control financiero».

Según se ha aclarado antes, el Contrato Marco de Asociación fue fruto de los análisis realizados en conexión con un buen número de socios de la Comisión en el ámbito humanitario. Estos mismos socios y algunos otros suscribieron luego el CMA con pleno conocimiento de causa y a sabiendas de que la firma no constituía una condición previa ni sine qua non para conseguir la financiación comunitaria. Por otra parte, a finales de 1992, ECHO no estaba en condiciones de estudiar minuciosamente los métodos de trabajo de sus socios ni sus procedimientos administrativos. Supeditar a estos estudios el comienzo de la financiación comunitaria de sus socios habría impedido que la Comunidad aportara su ayuda humanitaria. b) La Comisión no comparte la opinión del Tribunal.

Está convencida de que el Contrato Marco de Asociación sirve tanto para las acciones de ayuda humanitaria «sencillas» como para las acciones «complejas». La actividad desplegada por ECHO durante cuatro años lo ha demostrado, pero también el hecho de que cualquier acción humanitaria «compleja» puede dividirse, sin ningún problema, en sectores de actividad, sectores que pueden ser objeto de contratos operativos de ECHO, aunque otros donantes contribuyan también a la financiación de una parte de un determinado sector de actividad. c) El Contrato Marco de Asociación responde a la preocupación permanente de ECHO por garantizar una buena gestión.

Los socios de ECHO no pueden tener reparo en adaptarse a un sistema que ha de ser único si ECHO quiere disponer de procedimientos eficaces, flexibles, transparentes y rápidos, tal como dispone el Reglamento n° 1257/96. A través de los gastos directos y administrativos incluidos en cada contrato operativo, ECHO procura además que sus socios no tengan problemas para cumplir los compromisos asumidos al firmar el Contrato Marco de Asociación. En definitiva, para ECHO y la Comisión no hay socios «clave». d) Las disposiciones del Contrato Marco de Asociación se imponen a la Comisión y a sus socios.

La Comisión también contrae compromisos, especialmente por lo que se refiere a la promoción y consolidación de las relaciones de cooperación (respeto mutuo de los mandatos, cartas o estatutos), respeto del espíritu de diálogo para alcanzar los mismos objetivos, definición de estrategias coherentes, desarrollo de nuevas iniciativas para dar más eficacia a la ayuda humanitaria, deber de cada una de las partes de desempeñar sus funciones respectivas, salvaguarda de la libertad y autonomía de cada uno. El CMA dispone también que la Oficina Humanitaria creará un foro de debate para las cuestiones de interés común.

Por lo que se refiere más concretamente a los procedimientos, la Oficina Humanitaria se compromete, entre otras cosas, a informar al socio cuanto antes de la aceptación o denegación de de la operación propuesta (CMA. art. 2.1.et 4.1.). e) Cuando han surgido ambigueedades o problemas de interpretación, ECHO siempre ha aclarado la situación e informado a sus socios por medio de notas. Por otra parte, con motivo de la liquidación financiera de los expedientes, y antes de proceder al pago final, la Comisión somete su análisis de las cuentas al socio y éste tiene la posibilidad de discutirlo y, en su caso, de impugnarlo. - Nota a pie de página n° 49.

El artículo 9 del CMA establece que «la cuenta de reserva está destinada a cubrir, en su caso, los rebasamientos imprevistos y las pérdidas netas de cambio». Por tanto, la Comisión considera que el riesgo de conversión no recae sobre el socio. f) La Comisión recuerda el contexto particular en el que se desarrolla la ayuda humanitaria, es decir la inestabilidad inherente a las situaciones de crisis en un contexto de guerra o de conflicto armado. Cuando se inicia una operación objeto de un contrato, es imposible saber cuál será la situación y las necesidades al cabo de unos meses. Por ello la tendencia general ha sido siempre (en la medida de las disponibilidades presupuestarias, y esto fue especialmente cierto en el caso de la antigua Yugoslavia donde ECHO tuvo que recurrir siempre a la movilización de la reserva de urgencia) la de proponer contratos de una duración que permitiera adaptar los medios a los posibles cambios de situación y seguir la evolución de los acontecimientos.

Sin embargo, hasta ahora y en la medida en que las disponibilidades financieras lo han permitido, no se ha denegado a ningún socio una prórroga de un proyecto financiado por ECHO que estuviera justificada. El ejemplo del Danish Refugee Council en la antigua Yugoslavia suscita los siguientes comentarios: 1. Los contratos firmados con el DRC para el suministro de material logístico (transporte) se referían a tres entidades diferentes: ACNUR, ECTF y el Gobierno alemán (camiones alemanes MAN), en tres bases distintas: Zagreb, para el acceso a Bihac; Split, en la costa adriática, para el acceso a Hercegovina y Metkovic para el acceso a Sarajevo y Bosnia.

2. Con la situación de inestabilidad que reinaba entonces, era imposible prever la evolución del conflicto y, por tanto, la evolución de las necesidades. En estas condiciones, parecía razonable prever contratos de corta duración (3 meses). 3. En el caso analizado, los distintos contratos se adjudicaron teniendo en cuenta la imprevisibilidad debida a la situación de guerra y las dificultades presupuestarias del momento. g) Desde octubre de 1995, los procedimientos normalizados de ECHO exigen que los gestores cumplimenten una «ficha de evaluación final de la operación». Esta ficha consta, entre otras cosas, de los resultados del examen del informe descriptivo de ejecución de la acción humanitaria presentado por el socio.

La ficha se remite luego a la unidad financiera de la Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea, junto con el informe financiero. En caso de necesidad, ECHO solicita más información sobre el informe descriptivo o el informe financiero. En los casos señalados por el Tribunal, ECHO no pidió explicaciones adicionales por considerar que no las necesitaba en absoluto, teniendo en cuenta la información que obraba en su poder. Recuadro 2: Aplicación del Contrato Marco de Asociación con el ACNUR La respuesta de la Comisión a este recuadro 2 debe complementarse con las respuestas dadas a los apartados 3.1. a 3.7.

(planes globales) y los apartados 2.23. a 2.25. (cooperación con las Naciones Unidas y las Organizaciones internacionales), especialmente teniendo en cuenta lo apuntado por el Tribunal en lo relativo a las deficiencias de los organismos de las Naciones Unidas en materia de seguimiento y rendición de cuentas y a la tendencia de éstos a sobrestimar las necesidades (apartado 5.8.). Por lo que se refiere a las observaciones del Tribunal relativas a la antigua Yugoslavia, la Comisión desea aclarar lo siguiente: a) la práctica seguida por ECHO con el ACNUR es la misma que la aplicada a otros donantes.

Antes de firmar cualquier contrato operativo, ECHO y el ACNUR se conciertan siempre sobre las prioridades sectoriales que deben financiarse e incluso sobre los socios susceptibles de llevar a cabo estas operaciones financiadas por la Comisión y que serán subcontratados por el ACNUR. Esta práctica se adecua perfectamente al «modus operandi» del ACNUR que, gracias a la rapidez de la financiación concedida por ECHO, puede planificar sus operaciones de compra y distribución de productos de primera necesidad. Por lo demás, la satisfacción del ACNUR respecto a este método de cooperación ha sido reiterada en diversos informes finales.

En la antigua Yugoslavia, la Oficina y el ACNUR destinaron con prioridad las financiaciones de ECHO a la compra de productos de primera necesidad. Las dificultades administrativas y de rendición de cuentas del ACNUR que señala el Tribunal no se deben en modo alguno a la brevedad de las financiaciones, sino más bien a importantes fallos estructurales del ACNUR, como se demostró en la reciente misión de control del ACNUR efectuada por ECHO en noviembre de 1996. b) La distribución de productos de primera necesidad en Bosnia central estaba condicionada por la imprevisibilidad de los movimientos militares, los conflictos, el bloqueo de convoyes y la inseguridad.

Esta situación de extrema confusión repercutía también en los expertos ECHO que, de resultas, no lograban valorar las peticiones del ACNUR, tanto más cuanto que desconocían muchas veces la estimación aproximada de las necesidades realizada por el ACNUR y las existencias de este organismo, ya que el ACNUR no mostraba ninguna disponibilidad en este aspecto. c) La informacón proporcionada por el ACNUR sobre la distribución final de productos se estimó suficiente, teniendo en cuenta la situación y los datos de que disponía ECHO. Con respecto a la crisis de Ruanda, las observaciones del Tribunal han suscitado los siguientes comentarios: a) Los contratos de la Comisión con el ACNUR se ajustaban a la práctica habitual de la Comisión respecto a sus socios.

No obstante, la Comisión adaptó sus relaciones con el ACNUR en Ruanda a las necesidades del terreno. b) El aplazamiento de los vencimientos aceptado por ECHO tras realizar un análisis, sólo demuestra que el ACNUR evaluó mal la situación y las necesidades. En cuanto al hecho de que ECHO aceptara recibir un único informe referido a cuatro contratos, debe interpretarse como la voluntad de ECHO de facilitar el trabajo del ACNUR. c) La observación del Tribunal es acertada en relación con los primeros meses de la acción humanitaria de la Comunidad en los Grandes Lagos. Pero, precisamente porque el ACNUR no cumplía su obligación de información respecto a ECHO, la Oficina se vio obligada a tomar las medidas pertinentes con dicho organismo.

Más tarde, el comportamiento del ACNUR cambió y, desde entonces, ECHO recibe sistemáticamente los acuerdos firmados entre el ACNUR y las ONG financiadas por los fondos que la Comisión pone a su disposición. Ocurre a veces que algunos acuerdos en curso de revisión lleguen a ECHO con cierto retraso. d) ECHO podría reforzar su seguimiento operativo y financiero sin demasiados problemas, aumentando considerablemente el número de expertos sobre el terreno. En el caso de los Grandes Lagos, ECHO tenía que haber enviado un mínimo de 50 personas repartidas entre el Zaire, Tanzania y Burundi para estar en condiciones de garantizar la máxima eficacia en materia de seguimiento.

4.16. La Comisión considera que el Contrato Marco de Asociación debe estar abierto en principio a todas las ONG y organismos humanitarios. La Comisión no es favorable a ninguna limitación a priori. Es importante señalar, a título comparativo, que ECHO ha firmado unos 160 contratos marco de asociación con ONG. La red de asociación creada por el ACNUR con las ONG («PARINAC»), está integrada actualmente por 450 ONG. El número de ONG que firmen el Contrato Marco de Asociación, una vez aprobada su renovación, dependerá de que cumplan los criterios y elementos establecidos en el artículo 7 del Reglamento n° 1257/96 4.17.

La Comisión no comparte la opinión del Tribunal sobre el Contrato Marco de Asociación, a saber, que en el estado actual, «[el CMA] no será un instrumento para lograr una asociación efectiva». Tanto el Parlamento Europeo (véase el informe del Parlamento Europeo; DOC. FR/RR/286/286319, de 14 de noviembre de 1995) como el Consejo (Reglamento 1257/96) consagraron el Contrato Marco de Asociación como el instrumento de gestión de la ayuda humanitaria. En el citado informe, el Parlamento Europeo nunca consideró que las relaciones entre la Comisión y sus socios fueran relaciones contractuales de subcontratación.

4.18. Dado que el Contrato Marco de Asociación constituye también un instrumento de gestión, la Comisión considera que no es necesario introducir cierta diferenciación en las disposiciones del Contrato Marco de Asociación en función «de los tipos de operaciones financiadas». En opinión de la Comisión, esa diferenciación carece de sentido y resulta innecesaria, habida cuenta del sistema de verificación de cuentas y de información existente. El hecho de que una operación humanitaria sea «sencilla» o «compleja» nunca ha sido óbice para que ECHO utilizara el Contrato Marco de Asociación.

En el marco de la revisión de éste, se prestará especial atención a los formularios de presentación de las solicitudes de los socios y al Anexo del contrato operativo, que debe reflejar las especificidades del tipo de acción que financia ECHO por medio de un contrato operativo concreto. 4.19. Conforme a lo dispuesto en el Contrato Marco de Asociación, los informes sobre las operaciones permiten cumplir los objetivos que desea el Tribunal, puesto que deben aportar todos los datos necesarios para la buena gestión del expediente. En este contexto, los socios no tienen ningún inconveniente, cuando así lo desean, en explicar cómo la acción financiada por ECHO se ha insertado en un programa más amplio, del que algunos sectores han sido financiados por otros donantes.

El artículo 3 del Contrato Marco de Asociación establece que «una asignación de fondos concedida por la Comunidad Europea financiará parcial o totalmente una operación». Por lo tanto, cuando un socio presenta una solicitud de financiación a la Comisión, está obligado a indicar claramente, en los apartados 10, 13 y 14 de su solicitud, las otras fuentes de financiación. Esto permite al socio explicar también, al presentar los informes intermedios o finales, cómo se ha llevado a cabo la acción en relación con otras acciones financiadas por otros donantes e integradas en un programa global.

En cuanto a introducir «normas para el control de la totalidad de la operación » en el Contrato Marco de Asociación, la Comisión considera que, incluso desde un punto de vista jurídico, sería difícil imponer a sus socios obligaciones de verificación de cuentas respecto a financiaciones extracomunitarias. 4.20. La Comisión comparte la opinión del Tribunal por lo que se refiere a la conveniencia de que los donantes más significativos adopten normas comunes sobre los informes que deben presentar los socios. Sin embargo, la Comisión depende, en este aspecto, de la voluntad de los otros donantes.

4.21. La Comisión no comparte la opinión del Tribunal sobre la introducción de «un cierto grado de diferenciación por grupos en las organizaciones que trabajan con la Comisión». Según la Comisión, la clasificación de los socios en «grupos» no presenta ninguna utilidad y plantearía problemas de gestión. Por otro lado, podría ser una fuente de conflictos entre la Comisión y sus socios. Existen otras posibilidades: gracias a la aplicación de los criterios y elementos del artículo 7 del Reglamento n° 1257/96, y por medio de sus auditorías y controles, de las evaluaciones realizadas y de su experiencia de trabajo sobre el terreno con sus socios, la Comisión estará próximamente en condiciones de conocer con suma precisión la competencia profesional y de gestión, así como las prestaciones de sus socios.

Podrá asimismo crear una base de datos que le ayude a elegir a sus socios en función de las características de la crisis y del país o región de que se trate. Gastos de personal de los proyectos 4.22. En el marco de la aprobación del Contrato Marco de Asociación, la Comisión optó por recurrir a un sistema de retribuciones «fijas», por lo que se refiere a los gastos de personal de sus socios, con el fin de facilitar la elaboración de los contratos y evitar discusiones inútiles con sus socios sobre las retribuciones de su personal. Cabe señalar al respecto que, en el ámbito humanitario, la Comisión remunera al personal de sus socios sobre el terreno de forma bastante prudente, ya que el nivel de las retribuciones «fijas» es bajo en relación con los sueldos pagados por otros donantes.

Respecto a los problemas planteados por el Tribunal en relación con el sistema de retribuciones «fijas», la Comisión desea puntualizar lo siguiente: a) Consciente de que el término de retribuciones «fijas» («fixed amount» en inglés) podía crear confusión, a principios de 1994, se remitió una nota que explicaba claramente el contenido y las implicaciones del concepto de retribuciones «fijas» en el contexto del CMA. b) la política de retributiva de las ONG no es competencia de la Comisión. Sin embargo, ECHO no entiende por qué algunos de sus socios pagan sueldos tan sumamente generosos. c) ECHO es consciente de que las retribuciones «fijas» para el personal local deben adaptarse a la realidad del terreno.

Uniformidad de las disposiciones contractuales 4.23. La Comisión, como el Tribunal, no piensa que puedan ser idénticas la forma y las cláusulas de los contratos relativos a la ayuda humanitaria, la ayuda alimentaria, los programas de refugiados de la DG IB y la DG VIII, y la cofinanciación de los proyectos de desarrollo realizados por las ONG. Por lo que se refiere a los aspectos que, según el Tribunal, podrían uniformarse en todos los tipos de contratos, la Comisión considera que: a) las condiciones de pago (por ejemplo, anticipos) de los contratos humanitarios deben ser más flexibles y adaptables que las de los contratos de acciones de desarrollo, ya que las acciones humanitarias exigen una concentración de recursos financieros, sobre todo en su fase inicial. b) La propuesta de modificación del Reglamento financiero ofrece una respuesta a la cuestión de los intereses.

Por lo que se refiere al pago de cantidades globales para el personal o el transporte, no parece justificado uniformarlo con los gastos de las mismas partidas correspondientes a proyectos de desarrollo, dada la motivación del personal que participa en ellos y, en algunos casos, las especiales condiciones de transporte. c) d) Por lo que se refiere más concretamente al control de los organismos de las Naciones Unidas, la Comisión aplica la misma cláusula de control, independientemente del servicio de la Comisión de que se trate y del instrumento financiero utilizado. Esta cláusula fue negociada entre la Comisión y las Naciones Unidas. f) La presentación de los informes descriptivos y financieros y los correspondientes plazos de entrega son un elemento de gestión propio de cada tipo de financiación.

Habida cuenta, además, de la duración y especificidad de la acción humanitaria, no parece conveniente uniformar estos informes con los informes presentados en el marco de proyectos de desarrollo. 4.24. La Comisión no consideró conveniente ni necesario uniformar los procedimientos de las acciones humanitarias con las de desarrollo respecto a los refugiados. Los fundamentos jurídicos relativos a los refugiados son diferentes y establecen procedimientos distintos. Por ello, resultaría muy difícil intentar armonizar estos procedimientos. Convocatorias públicas 4.25. La Comisión emite reservas respecto a la eficacia de los procedimientos de concurso de las grandes organizaciones.

4.26. a) El primer caso mencionado por el Tribunal (un programa de suministro de paquetes familiares destinados a los refugiados acogidos por familias y en centros colectivos en Serbia-Montenegro) formaba parte de una acción directa de la Comisión en esta República. Las oficinas de ECHO en Belgrado se encargaban del transporte y la distribución final, pero la compra de los productos, la preparación de los paquetes y el transporte hasta Serbia-Montenegro se encomendaron a una ONG. De conformidad con el artículo 15.4 de las condiciones generales del Contrato Marco de Asociación que había firmado con ECHO, esta ONG debía haber sacado a concurso la compra de los productos incluidos en los paquetes familiares.

Esta acción comenzó en enero de 1993 y se renovó en sucesivas ocasiones. En 1993, ECHO no disponía en absoluto de los recursos humanos necesarios para controlar debidamente este tipo de operación. Pero ECHO no faltó a sus obligaciones y seguió de cerca la ejecución de esa acción en cuanto pudo, esto es, en marzo de 1994. La Oficina pidió entonces a su socio que renegociara los precios con su proveedor, lo que permitió realizar notables ahorros al cambiar el tipo y la composición de los paquetes en cuestión. b) En numerosos apartados el Tribunal hace referencia a Angola. Plenamente consciente de la gestión mediocre del expediente de Angola, ECHO adoptó las medidas necesarias y sustituyó al responsable geográfico y los dos expertos sobre el terreno.

En los tres últimos años, la intervención en Angola sólo representó un 2 % de la intervención de ECHO en su conjunto. La Comisión considera por tanto que debe relativizarse la valoración del Tribunal, tanto más cuanto que la Comisión sólo recurre a la contratación directa en los casos expresamente previstos por el Reglamento financiero. 4.27. Incluso para líneas distintas de la B7-211, ECHO recurrió a los procedimientos del Reglamento 2200/87 con el fin de obtener más garantías en lo relativo a la elección de los proveedores, el nivel de precios, la calidad de los productos, etc.

Sin embargo, esa fórmula finalmente no resultó particularmente interesante, dado que el procedimiento «ad hoc» seguido en la materia en la antigua Yugoslavia (acción directa de ECHO) resultó igual de eficaz y fiable. La Comisión desea señalar que: - considera satisfactorio el actual sistema de compras y adjudicaciones para las ayudas humanitarias y alimentarias. A este respecto, conviene recordar que el Reglamento n° 1257/96 del Consejo, de 20 de junio de 1996, sobre la ayuda humanitaria no hace ninguna mención especial sobre el componente alimentario de las acciones humanitarias, lo cual demuestra claramente que el Consejo entiende que los alimentos constituyen productos «regulares» o «normales» de las acciones humanitarias y que, por tanto, entran en el ámbito del artículo 3 del Reglamento n° 1257/96 («Las ayudas de la Comunidad previstas en los artículos 1, 2 y 4 podrán servir para financiar la compra y el suministro de cualquier producto o material necesario para la ejecución de las acciones humanitarias. . .»).

Ello viene confirmado por el hecho de que el Reglamento (CE) Nr.°1292/96 del Consejo, de 27 de junio de 1996, establece en el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 1 que « las acciones de ayuda alimentaria de carácter humanitario se desarrollan en el marco de la reglamentación relativa a la ayuda humanitaria y no están reguladas por el presente Reglamento»; - desde 1996, no existe ya el procedimiento de movilización urgente, al haberse suprimido la línea B7-211. Los procedimientos de compra de ECHO ofrecen todas las garantías necesarias (consulta a la DG VI y la DG VIII sobre los proveedores potenciales; concurso normal sujeto al dictamen del Servicio Jurídico y de la DG XX; respeto de las especificaciones recogidas en el Diario Oficial n° C 114, de 29 de abril de 1991; examen de las ofertas con la participación de la unidad financiera de ECHO; consulta a la DG VI y la DG VIII sobre el nivel de precios ofertados; para la adjudicación del contrato, utilización de un contrato normal objeto de una consulta previa y sistemática a la DG XX).

La Comisión desea mencionar también el Acuerdo relativo a la consulta en este ámbito, firmado por ECHO y la DG VI (12 de septiembre de 1996). Operaciones llevadas a cabo por los socios 4.30. La Comisión comparte la preocupación de otros donantes sobre las deficiencias de los organismos de la ONU en lo que se refiere a los sistemas de información existentes. Es preciso recordar que la información recogida por los organismos debe constituir la base para la preparación de sus convocatorias. En efecto, resulta difícil evaluar las necesidades reales sin tener un buen conocimiento de las acciones ya iniciadas y de las existencias de que dispone el beneficiario final (almacenamiento local y reservas constituidas).

Por lo que se refiere más concretamente al apoyo de la Comisión a las actividades de seguimiento de los organismos de la ONU, un caso especialmente notable fue el de la oferta de ECHO al PMA de financiar un dispositivo de seguimiento para controlar la distribución de la ayuda alimentaria en el sur de Sudán (por petición expresa del PMA). La única condición puesta por la Comisión fue que su Oficina Humanitaria tuviera libertad para elegir el personal responsable del control, aunque sobre el terreno éste estuviera bajo la autoridad del PMA. El PMA declinó la oferta de la Comisión. 4.31.

A título comparativo, la Comisión disponía de unas cuarenta personas encargadas de la ejecución y el seguimiento de las acciones directas para toda la antigua Yugoslavia. Tanto la Comisión como el Tribunal han resaltado la calidad y los resultados de estas acciones complejas. En ese mismo tiempo, los organismos de la ONU disponían de más mil de personas sobre el terreno. La Comisión siempre se ha mostrado dispuesta, incluso ahora, a estudiar la forma de mejorar los resultados de los organismos de la ONU en materia de seguimiento, ayudándolos financieramente, como ya viene haciéndolo, por otra parte.

Pero, para ello, la Comisión necesita toda la colaboración necesaria de los organismos. 4.33. Según se ha explicado en los apartados 3.13. y 4.19. se están estudiando mejoras en el marco de la revisión del Contrato Marco de Asociación para que los objetivos de las operaciones financiadas queden mejor reflejados en el dispositivo y los Anexos del Contrato Marco de Asociación. Seguimiento llevado a cabo por la Comisión 4.36. La Comisión conoce los problemas de seguimiento encontrados en Angola y los remedió hace tiempo. 4.37. La Comisión considera que en la actualidad los expertos de ECHO sobre el terreno conocen perfectamente su papel.

La celebración de dos seminarios organizados por ECHO con estos expertos en el transcurso de 1995, así como las medidas adoptadas posteriormente, contribuyeron en gran parte a mejorar la vínculación entre ECHO y los expertos sobre el terreno. Se han fijado condiciones normalizadas, que especificán «el mandato» de los expertos y las distintas tareas que les corresponden. Se han adoptado también documentos específicos de análisis que complementan las anteriores«directrices aplicables sobre el terreno» para cada sector de actividad (agua, sanidad, refugiados, etc.). Asimismo, se ha establecido una codificación para imprimir coherencia al procedimiento de información.

También se han introducido algunas mejoras en lo relativo al entorno de trabajo (disposiciones del contrato; relaciones con las autoridades del país y las Delegaciones de la Comisión, apoyo logístico, etc.) 4.40. Aunque el seguimiento de las operaciones realizado por ECHO no se limita a las misiones sobre el terreno, está claro que las misiones del personal de ECHO en los lugares de intervención, aun siendo muy breves, han permitido mejorar sensiblemente el seguimiento. Por aquel entonces, y debido a la situación de crisis y a la escasez de personal, ECHO no estaba en condiciones de llevar a cabo un seguimiento como el que preconiza el Tribunal.

Procedimientos de ejecución financiera 4.41. El recurso a aplicaciones específicas en los sectores financieros y presupuestarios se limita a funciones de análisis (por ejemplo, ejecución presupuestaria). 4.42 y 4.43. Respecto a los plazos de pago, y a la vista de la información disponible en SINCOM, si se considera la totalidad de los pagos realizados durante el ejercicio 1995, los resultados ponen de manifiesto que cerca del 90 % de los pagos se efectuaron en un plazo máximo de 60 días. 4.44. El principal factor de aumento de los retrasos de los pagos se solucionó aumentando el personal de la unidad financiera de ECHO e implantando el sistema informático integrado HOPE que, sin duda alguna, aligerará el trabajo de la unidad financiera.

4.45. Desde que aumentó el personal de su unidad financiera, ECHO sigue sistemáticamente las operaciones de cancelación de saldos. Conclusión 4.48. La Comisión considera que el Contrato Marco de Asociación, como instrumento de gestión de carácter político, jurídico y administrativo, está perfectamente adaptado a la buena gestión de la ayuda humanitaria de la Comunidad Europea. Esta opinión parece ser compartida también por el Parlamento Europeo y el Consejo. La diferenciación de los Contratos Marco de Asociación según el tipo de socios no aportaría nada a la eficacia del sistema de gestión, antes bien, podría crear conflictos entre ECHO y sus socios.

4.49. Los esfuerzos de ECHO por lo que se refiere a la evaluación de los procedimientos y sistemas de gestión de sus socios se han traducido en la aplicación, desde de enero de 1997, de los criterios de admisibilidad presentados a los Estados miembros y a las ONG, basados en las disposiciones del artículo 7 del Reglamento n° 1257/96. 4.50. Tras detectar estos dos casos, la Comisión adoptó las medidas oportunas para remediar esa situación y evitar que, en lo sucesivo, se repitan tales problemas. 4.51. Aunque se han obtenido ya resultados positivos en materia de valoración y ejecución efectiva de los proyectos humanitarios y de sus resultados, la Comisión comparte sin embargo la idea de que se trata de un sector en el que podría realizarse un mayor esfuerzo, siempre que se aumenten los recursos humanos en la sede y sobre el terreno.

4.52. El seguimiento sobre el terreno constituye un capítulo esencial de la buena gestión de la ayuda humanitaria. Puede solucionarse fácilmente aumentando el número de expertos de la Oficina sobre el terreno, pero esto plantea un problema de asignación de los recursos financieros. 5. EVALUACIÓN DE LAS AYUDAS Evaluaciones internas realizadas por ECHO 5.3. a) Conviene recordar que, en materia de ayuda humanitaria, los sistemas de evaluación, tanto de los organismos y las ONG como a nivel institucional en general, son bastante elementales, según pudo apreciarse en los seminarios dedicados a la evaluación de la ayuda humanitaria que se celabraron en Barcelona en junio de 1996 y en Valencia en diciembre de 1996.

Son muy pocos los socios que disponen de un departamento en este sector y existen muy pocos expertos. La Oficina Humanitaria tuvo pues que partir prácticamente de cero. Desde entonces, la Oficina ha constituido un núcleo de evaluadores competentes y prosigue sus esfuerzos. Durante este proceso de aprendizaje, ECHO tuvo inevitablemente experiencias que no fueron siempre positivas; de ahí la calidad mínima de un número muy reducido de informes. b) Al principio, ECHO se concentró en la evaluación de operaciones específicas, lo que le permitió afinar su metodología y sus normas y conocer mejor a sus socios, su eficacia y capacidad para administrar los fondos, pero también los resultados de las acciones en cuestión.

Con el desarrollo de su metodología, ECHO ha adquirido suficiente experiencia para evaluar programas, hacer evaluaciones por sectores o por temas y evaluar operaciones en el ámbito de la prevención de catástrofes. Se efectuaron evaluaciones de programas en los tres países del sur del Cáucaso y en el norte de Irak. Durante el primer semestre de 1996, se evaluaron los programas llevados a cabo en Haití, la antigua República Yugoslava de Macedonia y Cuba. c) Desde que comenzó efectivamente el trabajo de evaluación, a finales de 1993, ECHO concentró sus limitados recursos en la elaboración de un manual de evaluación y en el desarrollo de su metodología.

Ahora, la Oficina da más prioridad a las evaluaciones conjuntas. Para ello, sin embargo, resulta necesaria una mayor concertación con otros donantes. d) En el sistema actual de evaluación, nada se opone a que los evaluadores externos formulen observaciones sobre el funcionamiento y la estrategia de ECHO frente a una crisis determinada. Sin embargo, este aspecto puede reforzarse en el marco del examen del manual de evaluación para su adaptación al Reglamento n° 1257/96. Por lo que se refiere a la nota a pie de página n° 74, la Comisión no comparte la preocupación del Tribunal por la posible falta de independencia de los evaluadores externos, puesto que éstos gozan de total libertad de acción, siempre que cumplan su mandato de evaluación, y de absoluta independencia de criterio. e) Los servicios operativos participan en las evaluaciones en todas las etapas del procedimiento, desde que la unidad «evaluación» decide una evaluación, la organiza y establece las condiciones, hasta que se debate el proyecto de informe con el evaluador.

Los servicios operativos tienen pues la posibilidad de informar a este último de los elementos de una operación o programa que planteen problemas y de discutir con él sus comprobaciones y recomendaciones a su regreso. Se está desarrollando una cultura de evaluación de las operaciones humanitarias. De hecho, los servicios operativos las solicitan y están atentos a sus resultados. La base de datos que se está creando ayudará a difundir estos resultados en la Oficina. Existe ya una primera base de datos que incorpora todas las evaluaciones realizadas por ECHO, con el nombre del socio, el tipo de operación, el importe correspondiente, el nombre del evaluador y el coste. f) ECHO hace lo posible por que las operaciones financiadas tengan objetivos claros y comprobables y que las necesidades y beneficiarios sean identificables (véanse los apartados 3.1. a 3.7. y 3.13. a 3.15.).

En el marco de la revisión del CMA, se están estudiando posibles mejoras para que los objetivos y el contenido de las acciones, así como la definición de las necesidades y los beneficiarios, vengan mejor enunciados en el contrato operativo. 5.4. El examen del funcionamiento de ECHO no figura, en principio, entre los objetivos de las evaluaciones de proyectos y programas, pero (véase el apartado 5.3) no hay ningún impedimento para que los evaluadores externos opinen sobre la manera en que ECHO desarrolla su acción en una determinada crisis. Por lo que se refiere a la evaluación del funcionamiento de ECHO, conviene recordar que, además de los controles realizados por el Tribunal, ECHO se ha sometido o se someterá a los siguientes exámenes: - un informe de inspección realizado por la Inspección General de Servicios (IGS).

Esta inspección comenzó el 30 de marzo de 1995 y concluyó el 28 de julio de 1995; - una auditoría interna realizada por la Dirección General de Control Financiero (DG XX). Esta auditoría comenzó el 22 de enero de 1995 y concluyó el 3 de mayo de 1996; - la evaluación prevista a raíz de las conclusiones del Consejo de Desarrollo del 22 de noviembre de 1996. Esta evaluación se inscribe en el marco más general de la evaluación de los instrumentos de ayuda al desarrollo, decidida por el Consejo en su reunión de junio de 1995; - la evaluación prevista con arreglo al artículo 20 de Reglamento 1257/96, y cuyos resultados deben ser presentados por la Comisión al Parlamento y al Consejo tres años después de la entrada en vigor del Reglamento.

Ésta versará sobre la totalidad de las acciones financiadas por la Comunidad en el marco de dicho Reglamento. 5.5. La Comisión considera que la responsabilidad en materia de evaluación incumbe en primer término al servicio operativo interesado. En este contexto, la eficacia del ejercicio (métodos, objetividad, calendario) está garantizada por la supervisión y el control de los trabajos a nivel central. Efectividad de la ayuda humanitaria Amplitud Delimitación de los destinatarios 5.8. El problema de la sobrevaloración de las necesidades preocupa a toda la comunidad humanitaria internacional y, en particular, a los donantes de fondos puesto que, en parte, aquella nace de la voluntad de los socios (especialmente de las organizaciones de la ONU) de asegurarse una base financiera sólida.

El ejemplo de la antigua Yugoslavia y, en particular, el de Serbia y Montenegro, es muy revelador en este aspecto e ilustra bien esta problemática. 5.13. El Tribunal alude a una operación llevada a cabo por ECHO en 1993, cuando la Oficina se encontraba en su fase inicial, y que era la continuación de una operación anterior desarrollada con otro socio. Además, la región en cuestión (sur del Cáucaso) pertenecía a un mundo surgido de la descomposición de la antigua Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y del cual la Comunidad no tenía muy buen conocimiento. Sin embargo, las necesidades humanitarias y de otra índole eran enormes en esta región y la Comisión decidió actuar, pese a carecer de datos exactos sobre la naturaleza de los problemas existentes.

Al tiempo que llevaba a cabo proyectos humanitarios, ECHO emprendió investigaciones y estudios de vulnerabilidad para definir y circunscribir mejor los grupos de riesgo, lo que dio lugar a una redefinición de la estrategia de ECHO en el sur del Cáucaso. 5.14. véanse las respuestas a los apartados 1.5., 4.13., 4.31., 5.9. y 5.10. Distribución 5.19. Con respecto al comentario del Tribunal sobre el hecho de que las milicias hutus estaban mezcladas con los refugiados en Tanzania y Zaire y que, por lo tanto, recibían ayuda humanitaria, la Comisión recuerda que tanto el ACNUR como la Comisión pidieron desde el comienzo de la crisis de los Grandes Lagos que se separara físicamente a las milicias de los refugiados.

Pero la comunidad internacional no pudo hacerlo. Las milicias hutus representaban un total de 30 000 hombres frente a más de 1,7 millones de refugiados. Adecuación a las necesidades 5.22. La Comisión considera que el objetivo esencial en el contexto humanitario es el de salvar y preservar vidas humanas. El contribuir cuanto antes a la rehabilitación y recuperación forma parte obviamente de la acción humanitaria (véase el cuarto considerando y la letra d) del artículo 2 del Reglamento n° 1257/96), si bien no es su primer objetivo. 5.27. La Comisión desea recordar la situación de la antigua Yugoslavia y, especialmente, de Bosnia, durante el invierno 1992/1993.

Era aquella una situación de guerra que dificultaba enormemente el acceso a las víctimas y la obtención de información fiable sobre las necesidades. En este contexto, todos los donantes, incluida ECHO, cometieron ciertamente errores. Los ejemplos citados por el Tribunal demuestran claramente la dificultad para circunscribir adecuadamente los grupos destinatarios de la ayuda humanitaria en las situaciones de guerra. 5.28. El caso planteado por el Tribunal fue objeto de una auditoría conjunta realizada por ECHO y la DG VIII. Los resultados de esa auditoría revelaron malversaciones por parte de la ONG en cuestión.

El asunto se remitió a la UCLAF para que tomara las medidas pertinentes. 5.30. Desde 1992, la Comisión viene señalando constantemente los límites de la ayuda humanitaria y hasta qué punto ésta no puede sustituir a la acción política, en particular en los casos de conflictos y guerras. Pero, como se ha explicado más arriba (véase el apartado 5.22), el principal cometido de la ayuda humanitaria es el de brindar ayuda y protección a las poblaciones víctimas de catástrofes naturales o de acontecimientos de origen humano (artículo 1 del Reglamento n° 1257/96). La contribución de la ayuda humanitaria a la reconstrucción y rehabilitación también figura en el Reglamento n° 1257/96 como uno de los objetivos de la ayuda humanitaria, pero en absoluto como el primero de ellos.

La tesis según la cual la eficacia de la ayuda humanitaria puede verse afectada por los problemas de tipo estructural existentes (desarrollo insuficiente, transición política o económica, mala gestión, etc.), de no ser que esa ayuda se integre entre medidas destinadas a corregir estas deficiencias estructurales, choca desgraciadamente con la realidad sobre el terreno. Si se hubiera aceptado esta teoría, la acción humanitaria de estos últimos años no habría podido llevarse a cabo en muchos países confrontados a la transición de una economía planificada a una economía de libre mercado, puesto que todos ellos se distinguieron durante ese tiempo por la ausencia de un marco general de política económica en el que pudiera insertarse la ayuda humanitaria.

5.31. El hecho de que la Comisión haya presentado análisis y propuestas sobre la vinculación entre la ayuda humanitaria, la rehabilitación y el desarrollo (labor que realizaron conjuntamente ECHO y la DG VIII) y que la Comunicación de la Comisión haya sido adoptada y completada por una serie de conclusiones del Consejo en mayo de 1996, demuestra claramente hasta qué punto la Comisión se preocupa por que, en un momento dado, la ayuda humanitaria se integre en una estrategia a más largo plazo. Como ya se ha explicado en los apartados 2.6., 2.8., y 3.8. a 3.12, la diferenciación entre instrumentos y servicios operativos no constituye, en opinión de la Comisión, un obstáculo para aplicar esa estrategia de continuidad.

5.32. Los ejemplos citados por el Tribunal en este apartado obedecían efectivamente a situaciones de escasez económica y de grave peligro, en particular para las poblaciones más vulnerables de Angola, Sudán, Bosnia, Siberia, Cuba y el norte de Irak, en unos momentos en que no podían utilizarse otros instrumentos comunitarios de ayuda. El Tribunal destaca de forma positiva la flexibilidad demostrada por la Comisión. La integración de la acción humanitaria de la Comunidad en estrategias a medio o largo plazo en las que intervienen otros servicios de la Comisión ya se inició en Angola y en Bosnia en cuanto las circunstancias resultaron propicias.

Impacto 5.33. Evaluar mejor el impacto de la ayuda humanitaria constituye uno de los objetivos que ECHO debe desarrollar próximamente. La mejora del contenido de los impresos de solicitud y los informes descriptivos también debe contribuir, pese a las limitaciones existentes, a una evaluación más rigurosa de las repercusiones de las operaciones de ayuda humanitaria. 5.36. Como ya se ha indicado (apartado 5.33.), la utilización de indicadores cuantitativos y cualitativos para establecer los objetivos de una acción humanitaria y evaluar el impacto de la acción desarrollada, deberá constituir uno de los objetivos de la Oficina Humanitaria a medio plazo.

Relación coste-eficacia 5.38. La Comisión se reserva su opinión respecto a la eficacia de los procedimientos de licitación de las grandes organizaciones. La Comisión considera que sus procedimientos de compra y adjudicación son satisfactorios y no requieren la instauración de un sistema único. 5.40. La cuestión de la remuneración del personal extanjero fue objeto de un examen específico del grupo de trabajo de ECHO y sus socios en relación con la revisión del CMA. En el caso citado por el Tribunal, la Comisión considera que se trata de un problema de utilización abusiva de fondos (que es una de las máximas preocupaciones de ECHO en este aspecto) más que de un problema de coste-eficacia.

Por otra parte, la Comisión recuerda que los importes máximos utilizados en el Contrato Marco de Asociación no sólo cubren los sueldos (sueldo mensual, cargas sociales, seguros), sino también los gastos de transporte entre el país de origen del personal extranjero y el lugar de la operación y las dietas (alojamiento, comida, etc.) La elección del transporte aéreo para llevar productos médicos a Mongolia se debió al alto valor añadido de las mercancías transportadas, ya que el envío por tren en esa región del mundo hubiera sido muy arriesgado. Visibilidad 5.42. La Comisión recuerda que, en el ámbito humanitario, la visibilidad se ha convertido en un objetivo que figura en el artículo 4 del Reglamento del Consejo n°1257/96.

5.43. a) En opinión de la Comisión, la adopción del logotipo de ECHO que incorpora las doce estrellas no merma la visibilidad de la Unión Europea, antes al contrario, ni es fuente de confusión. Tras sólo cuatro años de existencia, las siglas de ECHO y su logotipo son ya conocidas y reconocidas en el mundo entero. b) La Oficina Humanitaria financió efectivamente el programa de la UNICEF en Azerbaiyán en 1995 (segundo tramo de 280 000 ECUS). Es cierto que para los organismos cuyas operaciones son financiadas por distintos donantes, el problema de la visibilidad es real. Esta es la razón por la que ECHO ha entablado un diálogo con este tipo de socios con el fin de mejorar esa situación.

A este respecto, existe ahora un sistema de coordinación entre los responsables geográficos operativos, las ONG interesadas y el servicio de información de la Oficina Humanitaria. En este contexto, el servicio de información es actualmente responsable de las publicaciones. c) La Comisión considera que una estrategia de información se compone de distintos elementos en función del público a que se destina. En el ámbito humanitario, esa estrategia se basa fundamentalmente en los siguientes elementos: 1. Sobre el terreno: una bandera, carteles o autoadhesivos tienen mayor repercusión que artículos de prensa.

2. La información del público, no sólo en los Estados miembros, sino también a escala internacional, se hace a través de los medios de comunicación clásicos: prensa, televisión, etc. En este sentido, algunos de los instrumentos utilizados para este tipo de campañas de información son los programas audiovisuales y una exposición ambulante que ilustra las acciones humanitarias de la Unión Europea. 3. La información de los «especialistas» se realiza más bien por medio del informe anual, los boletines trimestrales (ECHO NEWS) y un número importante de publicaciones realizadas en estrecha colaboración con los socios de ECHO y que se distribuyen en los Estados miembros.

Conclusión 5.44. Al principio, dentro de los límites de los recursos de que disponía, la Oficina Humanitaria se concentró en la evaluación -realizada por evaluadores externos- de operaciones específicas que le permiteron ir definiendo su metodología y sus normas y conocer mejor a sus socios, su eficacia y capacidad para administrar los fondos, pero también los resultados obtenidos en las diferentes acciones. Con el desarrollo de su metodología, que condujo a la elaboración del manual de evaluación, ECHO ha adquirido experiencia suficiente para evaluar sus programas, hacer evaluaciones por sectores y temas y evaluar operaciones en el ámbito de la prevención de catástrofes.

También las evaluaciones conjuntas han adquirido mayor prioridad para la Oficina. Por otra parte, la base de datos que se está elaborando contribuirá a difundir los resultados de las evaluaciones dentro de la Oficina. Está ya en funcionamiento una primera base de datos que incluye todas las evaluaciones realizadas por ECHO, con el nombre del socio evaluado, el tipo de operación, su importe, el nombre del evaluador y el coste de la evaluación. 5.45. La Comisión recuerda que, en virtud del apartado 1 del artículo 4 de las condiciones generales del CMA, los socios tienen la obligación de facilitarle, a la hora de presentar su solicitud, la información esencial sobre los objetivos y destinatarios, así como sobre las modalidades y el alcance de las acciones que proponen.

Sin embargo, como ya se ha indicado, ECHO deberá mejorar en breve el sistema de presentación de las solicitudes y los parámetros e indicadores que deben utilizarse para evaluar previamente las necesidades existentes y valorar a posteriori los resultados obtenidos. 5.46. La Comisión considera que la responsabilidad en materia de evaluación incumbe, en primer término, al servicio operativo pertinente. En este contexto, la eficacia del ejercicio (métodos, objetividad, calendario) requiere un seguimiento y un control centralizados de los trabajos. 6. CONCLUSIÓN DE CONJUNTO Claridad de la política de ayuda humanitaria de la Unión Europea 6.2.

Una vez aprobado por el procedimiento de codecisión el Reglamento n° 1257/96 en el Consejo de Ministros de 20 de junio de 1996, la Comunidad dispone ahora de un texto legislativo que establece claramente su línea política. Antes de junio de 1996, existía una línea política clara de la Comunidad en el ámbito humanitario que ya se había plasmado en varias decisiones y procedimientos establecidos por la Comisión. La ayuda humanitaria de la Comunidad Europea se caracteriza en la actualidad por la claridad de sus objetivos y principios y la perfecta definición de los recursos financieros (Capítulo B7-21) por parte de la autoridad presupuestaria (Consejo y Parlamento Europeo), en el marco de la aprobación del Presupuesto de las Comunidades Europeas, así como por la existencia de los instrumentos administrativos y operativos, tanto en el interior de la Comisión (existe un único servicio responsable de la preparación y ejecución a nivel interno:

ECHO), como en el exterior (socios de la Comisión en este sector: ONG, organizaciones humanitarias, organismos de las Naciones Unidas y organismos especializados de los Estados miembros. En estas condiciones, la Comisión no considera necesaria la aprobación de un nuevo documento de política general, una suerte de «carta de la ayuda humanitaria», para clarificar las orientaciones y principios de la política de ayuda humanitaria de la Unión Europea, puesto que dichos principios y orientaciones están definidos y establecidos en el Reglamento n° 1257/96). Coherencia y complementariedad de las ayudas de la Unión Europea 6.3.

Una prioridad para los próximos años ha de ser la de lograr una mayor complementariedad y coordinación entre la ayuda humanitaria de la Comunidad y la de los Estados miembros, habida cuenta de que el Reglamento n° 1257/96 consagró como principio «fomentar una estrecha coordinación entre sus actividades y las de los Estados miembros, tanto a nivel de las decisiones como sobre el terreno», «con el fin de garantizar y aumentar la eficacia y la coherencia de los dispositivos comunitarios y nacionales de ayuda humanitaria». En este sentido, la Comisión presentó recientemente al Comité de Ayuda Humanitaria un documento y un programa de trabajo a este respecto.

Concentración de las responsabilidades administrativas 6.5. La Comisión considera que la coordinación entre ECHO y otros servicios no ha planteado nunca problemas importantes y permitió evitar duplicaciones. Si se entiende que la forma y las cláusulas de los contratos utilizados por los distintos servicios de la Comisión no pueden ser idénticas en función de los tipos de acciones que vayan a financiarse, pueden realizarse no obstante ciertas mejoras en la armonización de algunas cláusulas de contratos utilizados por los distintos servicios de la Comisión (véase el apartado 4.23). Sin embargo, el Contrato Marco de Asociación fue ideado para ECHO y, por lo tanto, es normal que sea el único servicio que lo aplique.

Por lo que se refiere a los procedimientos de tramitación de las propuestas y el dispositivo de utilización de las enseñanzas extraídas de las evaluaciones, la Comisión ha expuesto ya en esta respuesta las iniciativas emprendidas y los resultados obtenidos (véanse los apartados 3.1. a 3.7. y 5.3.). Aumento de la capacidad de intervención 6.6. La Comisión considera pertinente la observación del Tribunal respecto a la insuficiencia de recursos humanos de que adolece la Oficina Humanitaria. A falta de personal estatutario suficiente, ECHO tiene que recurrir a personal temporal o proveedores de servicios, e incluso a auxiliares.

Por otra parte, por lo que se refiere a este personal, que adquiere un notable nivel de conocimientos después de trabajar unos años en ECHO, es de lamentar que la Oficina se vea obligada a romper unas relaciones de trabajo satisfactorias bien por la norma de los tres años, bien por razones presupuestarias. Sobre el terreno, la Oficina Humanitaria recurre a los servicios de expertos avezados en estos trabajos a los que encomienda el seguimiento de las operaciones sobre el terreno. En la gran mayoría de los casos estos expertos han dado plena satisfacción a la Comisión y constituyen un elemento esencial para que la Comisión pueda mejorar su capacidad de análisis y el seguimiento sobre el terreno de las crisis humanitarias, en cumplimiento de los comentarios presupuestarios y el Reglamento n° 1257/96,.

Mejora de la coordinación con los demás donantes 6.7. La Comisión no considera necesario celebrar «un acuerdo global» con la Secretaría General de las Naciones Unidas para «precisar las perspectivas de financiación y las modalidades prácticas de colaboración con todos los servicios de la Comisión». Por lo que respecta a las perspectivas y modalidades prácticas de colaboración, sería superfluo celebrar acuerdos complementarios con cada organismo, dado que estas modalidades ya han sido establecidas en los Contratos Marco de Asociación firmados por el ACNUR, el PMA, la OPS, la UNICEF y la OMS.

La Comisión tiene en cuenta las realidades operativas de las organizaciones humanitarias, pero no considera que ante una misma situación las dificultades operativas de los organismos sean diferentes de las de otros organismos humanitarios, incluidas las ONG. Movilización de recursos de gran envergadura 6.8. La coordinación con los Estados miembros es una de las tareas importantes que deberán desarrollarse en los próximos años. Procedimientos de evaluación y de rendición de las cuentas 6.9. Por lo que se refiere a las evaluaciones mencionadas por el Tribunal, es cierto que ECHO se concentró, en una primera etapa, en la evaluación de operaciones específicas, lo que le permitió ir definiendo su metodología y sus normas y conocer mejor a sus socios, su eficacia y su capacidad para administrar los fondos, pero también los resultados obtenidos en las diferentes acciones.

Nada se opone en el sistema actual de evaluación, sobre todo teniendo en cuenta la total independencia de los evaluadores externos, a que éstos emitan juicios sobre el funcionamiento de ECHO y las prioridades establecidas en cualquiera de los teatros de operaciones humanitarias. Sin embargo, esta cuestión deberá ser aclarada y desarrollada en la adaptación de la metodología de evaluación para tener en cuenta la adopción del Reglamento n° 1257/96. Sin embargo, la experiencia adquirida por ECHO en la evaluación de acciones humanitarias le ha permitido proceder a evaluaciones por sectores y temas, de proyectos individuales o de planes globales, por ejemplo, en el sur del Cáucaso, el norte de Irak, Cuba, Haití y la ARYM.

Consideración final 6.10.-6.11. En su Decisión de 6 de noviembre de 1991 relativa a la ayuda humanitaria (COM (91) PV 1081), la Comisión también había sugerido, como lo hace el Tribunal, la creación de una oficina de carácter operativo. Esta posibilidad será probablemente objeto de un debate, a la vista de los resultados de la evaluación global que la Comisión presentará cuando se cumplan tres años de la entrada en vigor del Reglamento n°1257/96 del Consejo.