Informe especial n° 4/97 sobre la fiscalización de ciertos aspectos de las medidas alemanas de reunificación que implican pagos de compensación del FEOGA y restituciones a la exportación, al que se adjuntan las respuestas de la Comisión Diario Oficial n° C 144 de 13/05/1997 p. 0001 - 0012 INFORME ESPECIAL N° 4/97 sobre la fiscalización de ciertos aspectos de las medidas alemanas de reunificación que implican pagos de compensación del FEOGA y restituciones a la exportación, al que se adjuntan las respuestas de la Comisión (97/C 144/01) (Elaborado conforme al párrafo segundo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) ÍNDICE Apartado Página 1.
INTRODUCCIÓN .1.1 - 1.8 2 Antecedentes de las medidas .1.3 - 1.8 2 Leucosis vacuna enzoótica .1.3 - 1.4 2 Restituciones a la exportación .1.5 2 Cese de la producción de leche .1.6 - 1.8 2 2. OBSERVACIONES .2.1 - 2.17 3 Acumulación de subvenciones .2.1 - 2.5 3 Programa de erradicación de la leucosis vacuna enzoótica - Land de Brandemburgo .2.6 - 2.7 4 Erradicación de la leucosis vacuna enzoótica - Solicitudes sospechosas .2.8 - 2.9 4 Controles del gasto de erradicación de la leucosis vacuna enzoótica realizados sobre el terreno por la Comisión .2.10 - 2.14 4 Restituciones a la exportación - Consideración general de aspectos de calidad .2.15 - 2.17 4 3.
CONCLUSIONES .3.1 - 3.3 6 Acumulación de subvenciones .3.1 6 Control del gasto de erradicación de la leucosis vacuna enzoótica .3.2 6 Restituciones a la exportación .3.3 6 ANEXO 1 - Ejemplo de subvenciones pagadas por el sacrificio de la vaca n° 3409 . 7 CUADRO 1 . 8 Respuestas de la Comisión . 9 1. INTRODUCCIÓN 1.1. La reunificación de Alemania, el 3 de octubre de 1990, planteó a las Comunidades Europeas problemas potenciales de excedentes de producción, por una parte, y dificultades de orden veterinario, por otra. Por ejemplo, los nuevos Länder contaban con una cabaña de alrededor de 1,9 millones de vacas al 30 de junio de 1990, 666 000 de las cuales habían resultado positivas a la prueba de la leucosis vacuna enzoótica (LVE) (1), una enfermedad vírica que provoca tumores linfáticos en el ganado.
Las autoridades veterinarias opinan que la carne y la leche de los animales infectados (siempre que no presenten tumores) es apta para el consumo humano. 1.2. La CE adoptó varias medidas para hacer frente a los problemas potenciales de excedentes de producción y enfermedades de animales. Las observaciones del presente informe surgen de una fiscalización cuyo objetivo principal ha sido comprobar la legalidad y la regularidad de las restituciones a la exportación concedidas en el contexto de la reunificación alemana. Durante esta fiscalización se llegó al convencimiento de que se concedieron restituciones a la exportación a productos de un sector de mercado que había recibido directa o indirectamente otras subvenciones comunitarias.
El informe no refleja una fiscalización completa de las medidas alemanas de reunificación. Sin embargo, presenta observaciones respecto a las decisiones que llevaron a la acumulación de subvenciones en el contexto de la reunificación alemana y respecto al control por parte de la Comisión de los pagos compensatorios para la erradicación de la leucosis vacuna enzoótica en los nuevos Länder. El cuadro 1 resume las medidas y su coste para el presupuesto comunitario. En el contexto general de las restituciones a la exportación, contiene observaciones relativas a la concesión de dichas restituciones a productos de escasa calidad.
Antecedentes de las medidas Leucosis vacuna enzoótica 1.3. En la antigua RDA, la producción de leche y de carne de vacuno se organizaba en Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften (LPG). En los LPG, los animales se dividían en ganado completamente libre de LVE, manadas mixtas (sanierungsbestände) y manadas positivas en un 100 % a la LVE (Auffangstation). Los animales de los sanierungsbestände portadores de LVE se transferían tradicionalmente a los Auffangstation, donde continuaban produciendo leche hasta el fin de su vida de ordeño. 1.4. La CE había tenido programas de erradicación con pago de compensación por el sacrificio de animales infectados, en los que los costes se repartían entre los presupuestos de los Estados miembros y la CE.
El resultado fue que, para 1990, la CE estaba casi libre de LVE. Era, por lo tanto, deseable que la República Federal de Alemania (RFA) introdujera un programa para suprimir la LVE del ganado de los nuevos Länder, cosa que hizo con efectos a partir del 3 de octubre de 1990. El programa debía durar 3 años. Conforme a la Decisión 90/424/CEE del Consejo (2) y a la Decisión 92/5/CEE de la Comisión (3), la CE contribuyó a los costes de todos los animales sacrificados conforme al programa después del 1 de octubre de 1991. El coste para el presupuesto comunitario en el período comprendido entre el 1 de octubre de 1991 y el 31 de diciembre de 1991 fue de 14,5 millones de ecus.
Restituciones a la exportación 1.5. En la Comisión se consideró deseable evitar que la carne de animales sacrificados al amparo del plan de erradicación llegara al mercado interior comunitario, para no deprimir precios. La Comisión y los servicios veterinarios alemanes eran y son de la opinión de que esta carne es apta para el consumo humano. Se elaboró un plan para comercializar la carne entre los socios comerciales anteriores de los nuevos Länder, con la ayuda de una restitución a la exportación, financiada por la CE y con un suplemento abonado por el presupuesto nacional de Alemania.
Las devoluciones especiales fueron autorizadas por los Reglamentos (CEE) n° 2762/90 (4) y CEE n° 2769/90 (5) de la Comisión a condición de que los productos exportados se hubieran acordado por la antigua RDA con terceros países antes del 3 de octubre de 1990. La razón para imponer esta condición era garantizar la exportación de la carne vacuna de la antigua RDA, que de otro modo habría causado problemas en el mercado interior. El plan previó contratos que implicarían el sacrificio de aproximadamente 700 000 cabezas. Esta cifra se redujo más tarde a 600 000. Debía ser ejecutado durante el período comprendido entre el 3 de octubre de 1990 y el 31 de diciembre de 1991.
El coste para la CE en términos de restituciones a la exportación a la carne vacuna de los nuevos Länder exportada con una fecha de control aduanero posterior al 1 de octubre de 1991, fecha de entrada en vigor de la contribución comunitaria al sistema de erradicación de la LVE, es del orden de 44 millones de ecus (6). Cese de la producción de leche 1.6. La producción de leche en los nuevos Länder era también un problema. En 1989, el último año antes de la reunificación, las entregas anuales de leche eran del orden de 7,8 millones de toneladas. Hubo que introducir el sistema comunitario de cuotas de leche, lo que exigía una reducción en las entregas de leche, fijada para 1989, en alrededor del 20 %, para limitar las entregas anuales a 6,2 millones de toneladas.
Para ayudar a cumplir este límite de cuota el Reglamento (CEE) n° 3577/90 del Consejo (7) previó que la cantidad de referencia de 1989 se redujera en un porcentaje fijo sin el pago de la compensación para llegar a una cantidad de referencia de base de 6,8 millones de toneladas. El mismo Reglamento estableció otra reducción del 3 % mediante el cese definitivo de la producción de leche, equivalente a 204 120 toneladas, que debía alcanzarse antes del 31 de marzo de 1991, con una compensación de 42 ecus por 100 kg de reducción, pagada a los productores. No se exigió el sacrificio de los animales.
La compensación estaba prevista para hacer frente a la pérdida de renta derivada de la reducción de la producción de leche. El coste para el presupuesto comunitario de este plan en el año que terminó el 15 de octubre de 1991 fue de 72 millones de ecus y 11 millones de ecus en el siguiente año (8). El Reglamento (CEE) n° 3776/90 de la Comisión (9) recogía reglas detalladas para fijar la compensación del cese definitivo de la producción de leche. 1.7. Además de la medida de cese definitivo, el Reglamento (CEE) n° 775/87 del Consejo (10) estableció la retirada temporal en los otros Estados miembros de parte de las cantidades de referencia con el pago de una compensación de 10 ecus por 100 kg, que se iba reduciendo a lo largo de cinco períodos de 12 meses hasta los 7 ecus por 100 kg.
Esta medida fue ampliada por el Reglamento (CEE) n° 3577/90 a los productores de los nuevos Länder. Se fijó la compensación en 21 ecus por 100 kg. El coste para el presupuesto comunitario de la aplicación de esta medida en el territorio de los nuevos Länder en el año que finalizó el 15 de octubre de 1991 fue de 27 millones de ecus, y en el año siguiente, 36 millones de ecus (11). La reducción que había de lograrse con esta medida era de 306 180 toneladas. 1.8. El número de vacas al que había de llegarse para lograr la cuota de leche de 6,2 millones toneladas en los nuevos Länder era, según la DG VI, de 1,2 millones.
Al final de junio de 1991, el número real se había reducido a 1,4 millones, y para finales de diciembre de 1991, a 1,2 millones (12). La producción de leche fue de 5,8 millones de toneladas en el año civil de 1991 y de 5,3 millones (13) en 1992. 2. OBSERVACIONES Acumulación de subvenciones 2.1. Para reducir la producción de leche era necesario sacrificar 390 000 vacas, y para erradicar la LVE se debían sacrificar 600 000 en 1991. Los servicios de la Comisión eran conscientes del peligro de la duplicación de compensación durante un momento en que las subvenciones para la reducción de la producción de leche, las de erradicación de la LVE y las restituciones a la exportación hubieran podido ser obtenidas simultáneamente por el sacrificio del mismo animal.
2.2. Los servicios de la Comisión estudiaron la posibilidad de aplicar un sistema que reduciría al mínimo este riesgo, al pagar en primer lugar compensaciones por el sacrificio de vacas infectadas de leucosis y después abonar compensaciones por las reducciones subsiguientes encaminadas al cumplimiento de las cuotas de leche. No existe documentación alguna de ese momento que explique por qué no se siguió este planteamiento. 2.3. Toda la reglamentación que preveía pagos para el cese definitivo de la producción de leche y para la reducción temporal de las cantidades de referencia, es decir, los Reglamentos (CEE) n° 3577/90 y (CEE) n° 3776/90 del Consejo y la Decisión 92/5/CEE de la Comisión autorizando la contribución financiera para el coste del programa de erradicación de la LVE, no contenían referencia alguna al problema de la sobrecompensación.
2.4. La fiscalización del Tribunal sobre el terreno en los nuevos Länder reveló que se había exportado posteriormente carne de animales sacrificados y compensados bajo el sistema de erradicación de la LVE, con el beneficio no sólo de la restitución comunitaria sino también del suplemento nacional alemán autorizado por el Reglamento (CEE) n° 2762/90 de la Comisión. Había empresas que recibieron la compensación de la erradicación de la LVE y se beneficiaron también de la compensación por el cese definitivo de la producción de leche y por la retirada temporal de una parte de la cantidad de referencia.
2.5. En muchos de los casos exminados durante la fiscalización, la cantidad total de subvenciones excede el valor de los animales. En el Anexo 1 se da un ejemplo de las subvenciones abonadas directa o indirectamente por el sacrificio de un animal. El total de las subvenciones por el sacrificio de esta vaca, valorada en 681 ecus por los servicios veterinarios alemanes, fue de 1 081 ecus, de los cuales 798 ecus procedieron del presupuesto comunitario. En su respuesta, la Comisión contesta la pertinencia del Anexo 1. Según esta institución, la presentación del Anexo 1 no tiene en cuenta los objetivos y condiciones específicas de cada medida.
El Tribunal considera que los apartados 2.1 a 2.5 ofrecen información suficiente sobre estos objetivos y medidas. El Anexo 1 se limita a presentar el total de subvenciones de una vaca concreta. La Comisión no contesta los importes recogidos en dicho Anexo. Programa de erradicación de la leucosis vacuna enzoótica - Land de Brandemburgo 2.6. La Decisión 92/5/CEE de la Comisión previó que la CE contribuyera a los costes contraídos en Alemania para compensar a los ganaderos por el sacrificio de ganado infectado con LVE en los nuevos Länder. Se aprobó un programa de dos años que entró en vigor el 1 de octubre de 1991.
2.7. El examen de las listas de los justificantes de las solicitudes de contribución comunitaria correspondientes al período comprendido entre el 1 de octubre de 1991 y el 31 de diciembre de 1991 en Brandemburgo, puso de manifiesto que se había incluido incorrectamente ganado sacrificado antes de la fecha de entrada en vigor del 1 de octubre de 1991. El error ha sido cuantificado para dos regiones de Brandemburgo, Potsdam y Frankfurt/Oder, en 1 335 animales, con una sobrecompensación resultante, abonada por la CE, de unos 179 000 ecus. Erradicación de la leucosis vacuna enzoótica - Solicitudes sospechosas 2.8.
En un caso se han encontrado pruebas a primera vista de que 129 animales no se llegaron a sacrificar, lo que implica que se habían presentado listas falsas de sacrificio en apoyo de solicitudes LVE de los LPG. El hecho de no sacrificar también tiene consecuencias graves para el control efectivo de la enfermedad. El caso ha sido denunciado a las autoridades alemanas por el Tribunal para que éstas estudien las pruebas y realicen la investigación pertinente. 2.9. Las respuestas interinas de las autoridades alemanas, la última de las cuales data del 27 de febrero de 1996, indican que éste no era un caso aislado.
Se han detectado otros casos en el curso de los controles subsiguientes sobre el terreno de la Comisión (véase el apartado 2.13). Controles del gasto de erradicación de la leucosis vacuna enzoótica realizados sobre el terreno por la Comisión 2.10. El apartado 7 del artículo 24 de la Decisión 90/424/CEE del Consejo prevé que la Comisión realice regularmente controles sobre el terreno, con la cooperación de las autoridades nacionales competentes, sobre la aplicación de los programas que reciben una contribución financiera de la Comunidad. 2.11. El 29 de junio de 1994, al iniciarse la fiscalización del Tribunal en la DG VI, no se había llevado a cabo control financiero alguno sobre el terreno de la contribución de la Comunidad por valor de 14,5 millones de ecus al programa de erradicación de la LVE de 1991 en los nuevos Länder, contribución concedida conforme a la Decisión 92/5/CEE de la Comisión.
2.12. Los servicios de la Comisión consideraron que la compensación media por animal sacrificado en el sistema de erradicación de la LVE debería ser 199 ecus, y no los 576 ecus propuestos por las autoridades alemanas (en la solicitud presentada por Alemania para el período del 1 de octubre de 1991 hasta el 31 de diciembre de 1991, la compensación media era de 286 ecus por animal). También cuestionaron la necesidad de abonar compensaciones por las vacas de desecho. El Tribunal no ha sido informado de que estos puntos hayan sido tratados con las autoridades alemanas, tal como se proponía.
2.13. Posteriormente, la Comisión ha reaccionado positivamente. Los controles financieros sobre el terreno comenzaron en abril de 1995. Estos controles han confirmado las observaciones del Tribunal recogidas en los apartados 2.6 a 2.9 y han permitido determinar que: a) se imputaron incorrectamente al presupuesto comunitario solicitudes correspondientes a animales sacrificados antes del 1 de octubre de 1991; b) se presentaron solicitudes respecto a animales que no se habían sacrificado; c) se presentaron solicitudes dos veces por el sacrificio del mismo animal; d) se presentaron solicitudes por animales sacrificados después del vencimiento del plazo.
Como consecuencia, la Comisión ha pedido a las autoridades alemanas que reembolsen unos 11 millones de ecus al presupuesto comunitario mediante una corrección financiera. 2.14. Además, la petición de corrección financiera de la Comisión señalaba que se habían presentado solicitudes por animales que se sacrificaron para la exportación de su carne con las correspondientes restituciones, por lo que recibieron doble subvención. Restituciones a la exportación - Consideración general de aspectos de calidad 2.15. Los servicios veterinarios de la ex URSS decidieron estipular en las especificaciones técnicas a los contratos para el suministro de carne a la ex URSS, que la carne de vaca debía proceder de granjas que habían estado libres de LVE en los 6 meses anteriores.
La Comisión no era consciente de estos requisitos contractuales cuando se aprobaron los Reglamentos de la Comisión que autorizaban restituciones a la exportación, el 27 de septiembre de 1990. 2.16. Los controles veterinarios de la ex URSS determinaron que, contrariamente a esta exigencia contractual, cantidades importantes de la carne suministrada a la ex URSS procedía de animales infectados de LVE. Esto provocó una queja que denunciaba que la carne de vaca en cuestión era apta solamente para el consumo una vez transformada (por ejemplo, carne en conserva, etc.). 2.17. Además del hecho de que una cantidad sustancial de la carne viniera de animales infectados de LVE, también era de la peor clasificación de calidad.
La fotografía siguiente compara una carcasa de clase P, que habría sido típica de muchos animales de la antigua RDA, con una de clase E de buena calidad. La legislación existente establece que se ha de abonar la restitución a la exportación completa por los productos, independientemente de su calidad comercial, a condición de que sean de calidad comercial sana y cabal. La carne de vaca de calidad superior, que obtiene precios superiores, recibe las mismas restituciones que la carne de vaca de poca calidad descrita anteriormente. Es dudoso que financiar productos de calidad inferior con el mismo importe que los productos de buena calidad constituya un empleo adecuado de los fondos comunitarios. >PRINCIPIO DE GRÁFICO> ESCALA COMUNITARIA DE CLASIFICACIÓN DE CARCASAS DE GANADO BOVINO ADULTO E - EXCELENTE P - MALA Todos los perfiles de convexos a superconvexos Desarrollo muscular excepcionalTodos los perfiles de cóncavos a muy cóncavos Desarrollo muscular escasoCuarto trasero: muy redondeado Cuarto trasero: escasamente desarrollado Espalda: ancha y gruesa Espalda: estrecha con huesos visibles Espaldilla: muy redondeada Espaldilla: plana con huesos visibles La tapa se extiende marcadamente sobre la sínfisis (sínfisis pélvica) Cadera muy redondeada>FIN DE GRÁFICO> 3.
CONCLUSIONES Acumulación de subvenciones 3.1. El coste para el presupuesto comunitario en 1991 fue de 72 millones de ecus por la compensación para el cese definitivo de la leche, 27 millones de ecus por la compensación por la retirada temporal de cantidades de referencia y 14,5 millones de ecus por la compensación para el sacrificio de animales infectados con LVE. Los servicios de la Comisión propusieron estas ayudas con el pleno conocimiento de que antes de la asimilación de los nuevos Länder en la CE, el 3 de octubre de 1990, ya se habían concluido contratos con los antiguos socios comerciales de la ex RDA para suministros de carne de vacuno financiados en parte por restituciones a la exportación comunitarias que totalizaban unos 44 millones de ecus y que exigían el sacrificio de unas 600 000 cabezas de ganado.
El sacrificio de estos animales podía haber desempeñado un papel importante en la reducción del ganado productor de leche hasta el número requerido para cumplir la cuota de leche y, de haber sido vacas infectadas con la leucosis, en la erradicación de LVE. Una parte sustancial de los 99 millones de ecus pagados en 1991 por la reducción en la producción de leche y de los 14,5 millones de ecus abonados en 1992 por los animales sacrificados en 1991 conforme al programa de erradicación de la LVE podía haber sido evitada. Por otra parte, el hecho de que las subvenciones totales concedidas directa o indirectamente para el sacrificio de animales excedieran ampliamente el valor calculado por los servicios veterinarios alemanes, puede solamente considerarse como gestión inadecuada de los fondos comunitarios.
Al examinar la respuesta de la Comisión, el Tribunal es consciente de las circunstancias específicas con las que ésta tuvo que enfrentarse. Sin embargo, el Tribunal sostiene que la gestión de la Comisión presenta deficiencias por los motivos siguientes: a) la acumulación de restituciones a la exportación, las primas por el sacrificio LVE y las de cese definitivo de producción de leche, que se solapan en gran medida; b) el hecho de que la Comisión fuera plenamente consciente de la existencia de esta acumulación y quisiera evitarla; c) el que se hayan concedido restituciones a la exportación de productos de calidad inferior y, como más tarde se descubrió, contrarios a las disposiciones de los contratos con la ex URSS.
Control del gasto de erradicación de la leucosis vacuna enzoótica 3.2. La carencia inicial de la Comisión a la hora de llevar a cabo controles sobre el terreno del gasto de la erradicación de la LVE se ha rectificado como se señala en el apartado 2.13, y como consecuencia, se ha pedido a Alemania que reembolse unos 11 millones de ecus. Este hecho subraya la necesidad de que la Comisión cumpla puntualmente sus obligaciones de control. Restituciones a la exportación 3.3. En el contexto de la reunificación alemana, la Comisión en el momento de proponer la legislación que autorizaba restituciones a la exportación especiales para la carne de vaca de los nuevos Länder, no podía ser consciente de los problemas potenciales de calidad causados por los requisitos contractuales.
La decisión de la Comisión sobre la concesión de restituciones era sensata en su momento. Se ha podido determinar posteriormente, sin embargo, que una cantidad significativa de esta carne no cumplía las exigencias del contrato con la ex URSS. Por otra parte e independientemente de este caso específico, el Tribunal ya señaló el problema general de las restituciones concedidas a exportaciones de calidad inferior o a productos degradados en su Informe especial n° 7/93 (14). En ese contexto, el Tribunal sugiere que la Comisión reexamine su política de concesión de restituciones a tales productos.
El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 10 de abril de 1997. Por el Tribunal de Cuentas Bernhard FRIEDMANN Presidente (1) Fuente: Estadísticas del Bundesanstalt für Viruserkrankungen der Tiere. (2) Decisión 90/424/CEE del Consejo (DO n° L 224 de 18. 8. 1990). (3) Decisión 92/5/CEE de la Comisión (DO n° L 4 de 9. 1. 1992). (4) Reglamento (CEE) n° 2762/90 de la Comisión (DO n° L 267 de 29. 9. 1990). (5) Reglamento (CEE) No 2769/90 de la Comisión (DO n° L 267 de 29. 9. 1990). (6) Fuente: Datos de restituciones a la exportación suministrados en soporte magnético por la Oficina superior de aduanas (HZA) Hamburgo Jonas, organismo pagador responsable.
(7) Reglamento (CEE) n° 3577/90 del Consejo (DO n° L 353 de 17. 12. 1990). (8) Fuente: Declaraciones de gastos de Alemania a la Comisión correspondientes a las líneas presupuestarias B1-2 0 6 6 y B1-2 0 6 7 de los ejercicios finalizados el 15 de octubre de 1991 y el 15 de octubre de 1992. (9) Reglamento (CEE) n° 3776/90 de la Comisión (DO n° L 364 28. 12. 1990). (10) Reglamento (CEE) n° 775/87 del Consejo (DO n° L 78 de 20. 3. 1987). (11) Fuente: Declaraciones de gastos de Alemania a la Comisión correspondientes a las líneas presupuestarias B1-2 0 6 6 y B1-2 0 6 7 de los ejercicios finalizados el 15 de octubre de 1991 y el 15 de octubre de 1992.
(12) Fuente: Statistisches Bundesamt, Wiesbaden. (13) Fuente: Statistisches Bundesamt, Wiesbaden. (14) Informe Especial n° 7/93, DO n° C 53 de 19. 2. 1994. ANEXO 1 (Referencia en el apartado 2.5) EJEMPLO DE SUBVENCIONES PAGADAS POR EL SACRIFICIO DE LA VACA N° 3409 Características 8 años de lactancia. El peso vivo era de 400 kg y el de la carcasa de 211 kg. La clasificación de carne era P2 (clasificación de calidad más baja en la escala EUROP) >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> RESPUESTAS DE LA COMISIÓN PREÁMBULO 1. En primer lugar, es fundamental recordar el especial contexto político en el que fueron adoptadas las medidas relativas a la reunificación alemana.
El objetivo político decidido por Alemania y aceptado por el Consejo y la Comisión era claro y sencillo: era preciso integrar los cinco nuevos Estados federados en la Comunidad y, por consiguiente, en la política agrícola común, en un plazo muy breve. Ello implicaba que se aplicasen todas las normas de la PAC, con sus ventajas, inconvenientes y disciplina, a los nuevos Estados federados sin transición alguna e incluso, como en el caso de la leche, de manera retroactiva. Esto explica la decisión de reducir de manera drástica la producción de leche mediante un programa combinado de cese de actividad y de sacrificio en masa de la cabaña bovina.
Para que esta voluntad política, expresada con gran claridad por las más altas esferas, se tradujese en hechos en las mejores condiciones posibles, la Comisión pidió a sus servicios que la operación se hiciese con el menor coste posible para las finanzas comunitarias (lo que explica, por ejemplo, la asunción, negociada por los servicios de la Comisión, de un complemento nacional de la restitución normal) y que no provocase ninguna perturbación en el mercado comunitario (de ahí que la Comisión apoyara una operación importante de venta a terceros países, como la URSS, organizada por el Gobierno de la antigua RDA).
Cuando se produjo la reunificación, en las condiciones políticas indicadas, la Comisión tuvo que hacer frente a una situación de mercado extremadamente grave, especialmente en el sector de la carne de vacuno. Además, también debe tenerse en cuenta el contexto político en el que se realizó la reunificación alemana y los trastornos que la entrada inmediata de los nuevos Estados federados en la Comunidad supuso para la gestión de los mercados agrarios. Así pues, el imperativo político era ayudar a la antigua RDA a adaptarse inmediatamente a la Comunidad y evitar los problemas que ello pudiera causar en el mercado comunitario.
Las decisiones hubieron de tomarse muy rápidamente y de común acuerdo con el Gobienro alemán, que iba a tener que soportar costes muy elevados. Aunque se cometieron algunos errores, que se subsanaron posteriormente, la operación en su conjunto resultó un gran éxito. 2. La Comisión no permaneció inactiva en el capítulo del seguimiento de la aplicación de las medidas adoptadas: Se investigaron los gastos veterinarios de los programas sobre la leucosis de 1991, 1992 y 1993 y la investigación desembocó en un procedimiento de recuperación (que todavía está pendiente de resolución). Los servicios de la Comisión y las autoridades alemanas aún tuvieron conversaciones sobre este tema en octubre de 1996 y el asunto todavía no está cerrado.
En el caso del problema de las duplicaciones de pago o de pagos indebidos por los sacrificios encaminados a erradicar la leucosis, las investigaciones de la Comisión dieron lugar a varias actuaciones penales en Alemania y al envío de una nota que anunciaba una orden de recuperación de 20 millones de marcos alemanes. Además del asunto mencionado por el Tribunal, el FEOGA inició una investigación ya en noviembre de 1991, con la colaboración de las autoridades alemanas, sobre las exportaciones de animales declarados falsamente como de pura raza. Esta operación llevó a una corrección financiera de 54 millones de marcos alemanes en la liquidación de cuentas del ejercicio de 1991.
Igualmente, una vez saldadas todas las operaciones de exportación de la antigua RDA, es decir, a finales de 1993, comenzó otra investigación específica sobre los temas abordados en el informe de los auditores del Tribunal. En este caso, se impusieron tres correcciones financieras en la liquidación de cuentas de 1992, por un valor total de 30 millones de marcos alemanes, por otras tantas irregularidades detectadas por la Comisión en la exportación de carne de vacuno a la antigua URSS. Esta actividad demuestra a las claras que, a pesar de todo lo indicado anteriormente acerca del contexto políticoeconómico de la reunificación, la Comisión se preocupó por proteger los intereses financieros de la Comunidad y por corregir las irregularidades detectadas aun cuando «las circunstancias» podían haber incitado a la clemencia.
Restituciones por exportación 1.5 En las exportaciones de varios productos de la antigua RDA, además del pago de un complemento de restitución, la Comisión fijó las cantidades que superaban la existencia normal contemplada en el artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 3577/90. Como consecuencia de ello, las restituciones por exportación de una cantidad de carne de vacuno de 158 000 toneladas, considerada como «existencia normal», no fueron financiadas por el FEOGA sino por el presupuesto nacional alemán. 2. OBSERVACIONES Acumulación de subvenciones 2.1-2.4 El Tribunal sostiene que los servicios de la Comisión eran conscientes del peligro de duplicación de ayudas por los mismos animales.
Si bien, en la práctica, es posible que haya habido casos de acumulación, la Comisión señala que se trataba de medidas diferentes, con objetivos diferentes y condiciones de concesión diferentes, y que se aplicaban a un número diferente de animales. - La finalidad de las compensaciones previstas para los productores de leche de la antigua RDA en los Anexos V y VI del Reglamento (CEE) n° 3577/90 del Consejo no era indemnizar a los productores por el sacrificio de vacas lecheras sino pagarles una cierta suma por la reducción de su derecho a producir leche sin pagar la tasa suplementaria a que estaban sujetos los productores de la antigua RDA tras la reunificación.
La Comisión no considera que esta indemnización deba presentarse, como se hace en el Anexo 1 del informe, en los cálculos del importe recibido por una misma vaca por un productor dado de Alemania del Este. - En el caso particular de las restituciones por exportación, cabe señalar que son independientes de las demás ayudas y que su única finalidad es eliminar del mercado comunitario la sobreproducción para mantener un nivel aceptable de precios de mercado. Desde un punto de vista económico, es indiferente que los animales que se exporten sean los mismos por los que se ha pagado ya una ayuda de otro tipo (almacenamiento privado, almacenamiento público, cese de la producción lechera, etc.) u otros animales.
La restitución permite impedir los aumentos rápidos de la oferta que no pueden ser absorbidos por el mercado interno. La Comisión no ve nada que objetar a la concesión, por una misma vaca, de indemnizaciones en virtud de la Decisión n° 424/90/CEE (programa de erradicación de la leucosis) y de restituciones por exportación si la carne de esta vaca se exporta posteriormente a un tercer país. Mientras que la indemnización prevista en los programas de erradicación de enfermedades se concede al propietario de la vaca, la restitución por exportación tiene un objetivo completamente diferente y no se concede al propietario de la vaca sino al exportador de carne con la finalidad de eliminar excedentes del mercado de la carne.
Además, a partir del 3 de octubre de 1990 los exportadores alemanes tenían derecho a las restituciones por exportación y cualquier restricción aplicada a la carne de vacuno de la antigua RDA hubiese constituido una violación de la igualdad de trato, que es un principio consagrado en todas las OCM. Restringir la indemnización por reducción de la producción lechera a las vacas no afectadas por la leucosis pero que, a pesar de ello, debían sacrificarse para respetar las cuotas de producción lechera no sólo hubiese constituido un trato diferente con relación a lo que se hacía en la antigua Comunidad sino que hubiese supuesto ignorar la diferencia fundamental que existe entre el valor de una vaca y el derecho a producir leche en el régimen de cuotas comunitario.
El derecho a producir leche sin tasa suplementaria vale mucho más que una vaca lechera. 2.2-2.3. El Tribunal buscó pruebas de la atención prestada a los diferentes temas planteados en relación con la financiación del sector del ganado vacuno en los nuevos Estados federados. Las negociaciones y la política subsiguiente de este sector corrieron a cargo de personas del más alto nivel y muy conocederas de los diversos problemas. La Comisión no tiene por costumbre consignar por escrito los debates mantenidos a altos niveles sino sólo los resultados de los mismos. En este caso, la financiación concedida fue considerablemente inferior a la solicitada inicialmente por las autoridaes alemanas.
Además, en lo que respecta a la financiación de la reducción de la producción lechera, la posibilidad de financiar primeramente la erradicación de la leucosis bovina (citada en el punto 2.2), prevista por los servicios de la Comisión, fue planteada en el contexto de un proceso negociador muy rápido y después de que el Consejo hubiese adoptado el Reglamento (CEE) n° 3577/90 mediante el cual se estableció finalmente el régimen de cuotas aplicable en la antigua RDA, respecto del que ya se habían adoptado medidas provisionales por medio del Reglamento (CEE) n° 2684/90. Esa consideración fue superada por los acontecimientos, por lo que no hubo lugar a tenerla en cuenta dado que se contradecía con los diferentes objetivos fijados para cada medida (véase la respuesta general a los puntos 2.1-2.4).
De haberse aceptado, habría acarreado un trato discriminatorio de los productores de la antigua RDA frente a los demás productores comunitarios. Así pues, prevalecieron otras consideraciones, concebidas en el mismo contexto, que cuadraban más con las normas y las prácticas comunitarias. 2.5. En el Anexo 1 se ofrece un cúmulo de cifras cuya pertinencia contesta la Comisión, dado que la presentación de las mismas no toma en consideración los diferentes objetivos de cada medida y las condiciones que debían respetarse en cada una de ellas. La Comisión adoptó la decisión política de dar prioridad absoluta a la realización rápida de los objetivos fijados para cada medida.
Desde la perspectiva actual, la Comisión está enormemente satisfecha de que los objetivos fijados, que eran los siguientes: - reducción de la producción de leche, - disminución potencial de la producción bovina, - erradicación de la leucosis bovina, - estabilización de los precios del mercado, e - impedir un aumento importante de las intervenciones, se consiguieran plenamente y a corto plazo, limitando los gastos comunitarios a lo estrictamente necesario y evitando gastos suplementarios importantes al presupuesto del FEOGA. Programa de erradicación de la leucosis enzoótica bovina - Estado federado de Brandemburgo 2.7.
Los errores detectados por el Tribunal en la ejecución de esta medida tuvieron como consecuencia que se declararan gastos de más al FEOGA, por lo que los servicios de la Comisión van a efectuar los trámites necesarios para recuperar las sumas pagadas en exceso. Erradicación de la leucosis enzoótica bovina - Solicitudes sospechosas 2.8.-2.9. Tanto ese caso como otros similares están siendo seguidos de cerca por la Comisión. Las propias autoridades alemanas han presentado demandas judiciales, a instancias de la Comisión, contra los culpables. La última respuesta de las autoridades alemanas sobre las exportaciones efectuadas desde la antigua RDA es del 4 de noviembre de 1996.
Controles de los gastos de erradicación de la leucosis enzoótica bovina realizados sobre el terreno por la Comisión 2.11. La Comisión comenzó sus controles sobre el terreno en abril de 1995 y las conclusiones fueron comunicadas a las autoridades alemanas en diciembre de 1995; en ellas, se les pedía que recuperasen 20 millones de marcos alemanes de los años 1991 y 1992. 2.12. En su respuesta al punto 2.4, la Comisión ya explicó que no se consignaban por escrito los debates celebrados a altos niveles sino sólo los resultados. Además, la Comisión no considera que sea imposible acumular las diferentes ayudas y hace notar que las compensaciones solicitadas finalmente por Alemania eran muchísimo más bajas que las pedidas inicialmente y se consideraron acordes con la realidad del mercado.
Restituciones por exportación - Consideración general sobre aspectos de calidad 2.15-2.16. La Comisión no fue consultada sobre las cláusulas comerciales aludidas dado que fueron acordadas por la antigua URSS y la antigua RDA en una fecha anterior a la reunificación alemana. En cualquier caso, para que se concedan restituciones por exportación, el único criterio válido para la Comisión es el de que el producto sea de calidad sana, cabal y comercial [artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 3665/87]. No se pueden conceder o denegar restituciones en función del alcance de las cláusulas contractuales, independientemente de los criterios de calidad aplicables en toda la Unión.
En general, si el país comprador impone condiciones especiales a la carne, pueden expedirse certificados sanitarios a petición del mismo o del exportador. En este caso, no se realizó tal petición y, además, en esas fechas las condiciones de los nuevos Estados federados no eran las más adecuadas para realizar controles veterinarios eficaces. A la vista del dictamen veterinario sobre la aptitud de la carne para el consumo humano, la Comisión no podía denegar la financiación de las restituciones admisibles en virtud del artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 3665/87. 2.17. Si bien, en principio, sería deseable diferenciar las restituciones por exportación en función de la calidad de la carne, esta medida no podría gestionarse y controlarse a un coste razonable.
La nomenclatura actual de las restituciones diferencia entre grandes bovinos machos y su carne, por un lado, y hembras y su carne, por otro. Esta distinción implica ya una serie de mecanismos administrativos y de medidas de control bastante pesados. Para diferenciar en función de la calidad de la carne, deberían crearse líneas arancelarias para cada clasificación de canal y para cada corte de carne, asignarles tipos de restitución diferenciados y establecer medidas de control adicionales, sobre todo para la exportación de trozos deshuesados, que constituyen más del 80 % de las exportaciones totales de carne de vacuno fresca o congelada.
3. CONCLUSIONES Acumulación de subvenciones 3.1. El Tribunal afirma que los servicios de la Comisión no fueron lo suficientemente cuidadosos y diligentes al proponer las medidas adoptadas en la antigua RDA y sugiere que la firma de contratos de exportación entre la antigua RDA y sus socios comerciales podría haber resuelto todos los problemas existentes. La Comisión no comparte esta conclusión, que se basa en la acumulación de ayudas con objetivos distintos y que, en opinión de la Comisión, no toma en consideración ni la situación compleja y caótica que existía ni los diferentes objetivos que debían lograrse para resolver los problemas a que debían hacer frente Alemania y la Comisión.
Por otra parte, el Tribunal recuerda en el punto 2.16 la existencia de cláusulas contractuales soviéticas que limitaban la carne que se podía suministrar a la procedente de granjas exentas de leucosis en los seis meses anteriores, como mínimo. En la medida en que los soviéticos querían carne de animales que no padeciesen leucosis, no es realista decir que la restitución por exportación hacía innecesario conceder la prima de erradicación de la leucosis. Por otro lado, el hecho de que existiera un contrato con la antigua URSS no ofrecía en sí ninguna garantía de que se exportaran las cantidades contratadas, que no hubiesen podido movilizarse sin la financiación comunitaria y nacional.
En lo que respecta a la supuesta gestión inadecuada de los fondos comunitarios, la Comisión rebate esta acusación y remite a sus respuestas a los puntos 2.1 a 2.5. Restituciones por exportación 3.3. La Comisión participa de la sugerencia final del Tribunal y coincide con él en que ésa sería la política deseable. Sin embargo, considera que, desafortunadamente, la aplicación de una política de restituciones por exportación en función de la calidad del producto es irrealista ya que, para determinar con cierto grado de seguridad la calidad de las exportaciones, deberían llevarse a cabo controles estrictos de clasificación de toda la carne producida en la Unión Europea así como de sus condiciones de almacenamiento y transporte.
El único criterio actual es el de que el producto sea de «calidad sana, cabal y comercial». Ir más allá de este criterio crearía más problemas de los que resolvería, debido a las dificultades de control y gestión que el sistema entrañaría; ello sería incongruente con la tendencia a la simplificación que la Comisión está aplicando a las restituciones por exportación y tendría el grave inconveniente de que dificultaría mucho la detección y prevención de los intentos de infringir las condiciones adicionales. No obstante, la Comisión va a pedir a los Estados miembros que, cuando examinen los documentos de exportación de los beneficiarios, velen con especial atención por que se respete la condición de que el producto sea de «calidad sana, cabal y comercial».