Entschließung des Rates vom 7. Oktober 1997 zur Formulierung, Durchführung und Durchsetzung des Umweltrechts der Gemeinschaft Amtsblatt Nr. C 321 vom 22/10/1997 S. 0001 - 0005 ENTSCHLIESSUNG DES RATES vom 7. Oktober 1997 zur Formulierung, Durchführung und Durchsetzung des Umweltrechts der Gemeinschaft (97/C 321/01) DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION - gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Erklärung, die der Europäische Rat auf seiner Tagung am 25. und 26. Juni 1990 in Dublin zur Notwendigkeit des Schutzes der Umwelt abgegeben hat und in der die Staats- und Regierungschefs unter anderem betont haben, daß die gemeinschaftlichen Umweltvorschriften nur dann wirkungsvoll sein werden, wenn die Mitgliedstaaten diese Vorschriften voll und ganz durchführen und durchsetzen, und ihr Engagement in dieser Hinsicht erneuert haben, gestützt auf die Entschließung des Rates vom 8.
Juni 1993 über die redaktionelle Qualität der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften (1) mit dem allgemeinen Ziel größerer Verständlichkeit dieser Vorschriften, gestützt auf die Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 1. Februar 1993 über ein Gemeinschaftsprogramm für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung (2), im folgenden "Fünftes Umweltaktionsprogramm" genannt, und den Vorschlag der Kommission zu dessen Überprüfung, nach Kenntnisnahme von der Mitteilung der Kommission über die Durchführung des Umweltrechts der Gemeinschaft vom 5.
November 1996, nach Kenntnisnahme von der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 14. Mai 1997 zur Mitteilung der Kommission über die Durchführung des Umweltrechts der Gemeinschaft vom 5. November 1996, in Erwägung nachstehender Gründe: Die Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten hat in ihrer Erklärung (Nr. 19) zum Vertrag über die Europäische Union zur Anwendung des Gemeinschaftsrechts betont, daß es von wesentlicher Bedeutung ist, daß jeder Mitgliedstaat die an ihn gerichteten Richtlinien der Gemeinschaft innerhalb der darin festgesetzte Fristen vollständig und getreu in innerstaatliches Recht umsetzt, und die Ansicht geäußert, daß es zwar Sache jedes Mitgliedstaats ist zu bestimmen, wie die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts unter Berücksichtigung der Besonderheit seiner Institutionen, seiner Rechtsordnung und anderer Gegebenheiten, in jedem Fall aber unter Beachtung des Artikels 189 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, am besten anzuwenden sind, daß es jedoch für die reibungslose Arbeit der Gemeinschaft von wesentlicher Bedeutung ist, daß die in den einzelnen Mitgliedstaaten getroffenen Maßnahmen dazu führen, daß das Gemeinschaftsrecht dort mit gleicher Wirksamkeit und Strenge Anwendung findet, wie dies bei der Durchführung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften der Fall ist.
Die Gemeinschaft muß sich bei einem weiteren Ausbau ihrer Rechtsvorschriften bezüglich wichtiger Umweltprobleme zugleich darauf konzentrieren, daß sie die Anwendung des bereits bestehenden gemeinschaftlichen Besitzstands, auch im Hinblick auf gegenwärtige Tendenzen, Gepflogenheiten und Standpunkte, wirksamer gestaltet und konsolidiert. Im Zusammenhang mit Kapitel 9 des Fünften Umweltaktionsprogramms hat das Gemeinschaftsnetz für die Durchführung und Durchsetzung des Umweltrechts (IMPEL) als informelles Netz für die Verbesserung der Durchführung, der Inspektion und der Durchsetzung des Umweltrechts bislang eine nützliche Rolle gespielt und sich dabei vor allem mit Problemen der Verschmutzung durch Industrieanlagen befaßt.
Die Durchführung und Durchsetzung der gemeinschaftlichen Umweltvorschriften bei geteilter Verantwortung dafür ist einer der Kernpunkte der Umweltpolitik der Gemeinschaft. Die Subsidiarität ist ein generelles Grundprinzip von Politik und Recht der Gemeinschaft, wie dies aus Artikel 3b des Vertrags hervorgeht. Die unterschiedlichen Gegebenheiten und Umweltbedingungen in den verschiedenen Regionen der Gemeinschaft müssen bei der Formulierung von Rechtstexten nach Artikel 130r Absatz 2 des Vertrags gebührend berücksichtigt werden, und den verschiedenen Rechts- und Verwaltungssystemen und -gepflogenheiten der Mitgliedstaaten sollte stärker Rechnung getragen werden.
Offenheit und Zugang zur Information sind wichtige Mittel, um in dem unter diese Entschließung fallenden Bereich die Beteiligung der Bürger, Nichtstaatlicher Organisationen (NGOs) und sonstiger interessierter Akteure zu gewährleisten. Es bedarf verstärkter Bemühungen aller am Regelungsprozeß beteiligten Akteure, um die Formulierung, Durchführung und Durchsetzung des Umweltrechts der Gemeinschaft zu verbessern - 1. BEGRÜSST die Mitteilung der Kommission über die Durchführung des Umweltrechts der Gemeinschaft und HÄLT sie für eine nützliche Initiative zur Förderung und Verbesserung der wirksamen und einheitlichen Durchführung und Durchsetzung des Umweltrechts in der ganzen Gemeinschaft;
BESONDERHEIT DES UMWELTSCHUTZES UND IHRE AUSWIRKUNGEN AUF DAS UMWELTRECHT 2. ERKENNT AN, daß der Umweltschutz besondere Herausforderungen aufweist, die ihn in vielerlei Hinsicht von anderen Themen der Politik und des Rechts unterscheiden, was bei der Formulierung, Durchführung und Durchsetzung des Umweltrechts berücksichtigt werden sollte; 3. BETONT, daß der Umweltschutz faktisch unter anderem folgendes berücksichtigen muß: die Umweltmedien (Luft, Wasser, Boden) und die lebenden Organismen (Mensch, Flora und Fauna) sowie ihr Verhältnis zueinander; die sich ständig ändernden Umweltverhältnisse; den jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse und die enge Verknüpfung zwischen Umweltschutz und einer komplexen und sich wandelnden Technologie; eine große Zahl öffentlicher und privater Akteure in diesem Bereich;
Befugnisse für die Umsetzung und praktische Anwendung des Rechts, die häufig den verschiedenen Ebenen der öffentlichen Verwaltung übertragen und zwischen diesen aufgeteilt sind; und schließlich die Tatsache, daß es sich bei der Umwelt um Gemeingut handelt, das in vielen Fällen nicht an ein privates Interesse geknüpft ist; 4. VERTRITT die Auffassung, daß diese Merkmale und Gegebenheiten zwar nicht nur auf den Umweltschutz zutreffen, aber doch eine Erklärung dafür bieten, warum die Durchführung und Durchsetzung des Umweltrechts, insbesondere des gemeinschaftlichen Umweltrechts, so schwierig und nicht stets zufriedenstellend ist und warum es besonderer Anstrengungen aller Akteure bedarf, um die Zielsetzungen des Umweltrechts zu erreichen;
FORMULIERUNG GEMEINSCHAFTLICHER UMWELTSCHUTZVORSCHRIFTEN 5. ERSUCHT die Kommission, die wichtigsten Akteure, einschließlich derer, die auf einzelstaatlicher Ebene und innerhalb der Kommission voraussichtlich mit der Umsetzung und praktischen Anwendung befaßt sein werden, frühzeitig zu konkreten Entwürfen von Rechtsakten zu konsultieren, um so neben der besseren Vorbereitung der anstehenden Erörterungen die Rechtsvorschriften so zu gestalten, daß ihre Durchführung und Durchsetzung einfacher werden; ERSUCHT die Kommission in diesem Zusammenhang darüber hinaus, bei diesem Konsultationsprozeß die sprachliche Vielfalt in der Europäischen Union zu berücksichtigen, damit eine wirksame und nichtdiskriminierende Beteiligung der wichtigsten Akteure gewährleistet wird;
ERSUCHT die Mitgliedstaaten, dementsprechend in allen Stadien der Rechtsetzung, der Umsetzung und der praktischen Anwendung Konsultationen mit den wichtigsten Akteuren durchzuführen; 6. STEHT AUF DEM STANDPUNKT, daß die Entwicklung der Politik und die Formulierung von Vorschlägen auch mit anderen Mitteln transparenter gestaltet werden sollten, und ERSUCHT deshalb die Kommission, die anderen Institutionen und die Mitgliedstaaten regelmäßig in geeigneter Form über ihre Vorbereitungsarbeiten zu unterrichten und in diesem Zusammenhang Untersuchungen und einschlägige Materialien zur Verfügung zu stellen;
7. ERSUCHT die Kommission, in der Begründung zu ihren Vorschlägen ausführlicher auf folgendes einzugehen: - deren Geltungsbereich, - die Wahl der Art des Rechtsakts, - die Rechtsgrundlage und andere rechtliche Aspekte, - die vorgeschlagene Frist für das Inkraftsetzen, - die praktischen und sonstigen Aspekte der Durchführung und Durchsetzung in den Mitgliedstaaten, - den potentiellen Nutzen und die potentiellen Kosten eines Tätigwerdens bzw. Nichttätigwerdens, - die Kohärenz der vorgeschlagenen Maßnahme mit den bestehenden Gemeinschaftsvorschriften, - die Gesamtstrategie, aus der eindeutig das zu lösende Umweltproblem hervorgeht, - die Anwendung der in Artikel 3 b des Vertrags niedergelegten Prinzipien;
8. HEBT HERVOR, daß verstärkt Bemühungen unternommen werden sollten, um sicherzustellen, daß die aus den verschiedenen Stufen des gemeinschaftlichen Rechtsetzungsprozesses resultierenden Texte nicht unnötig mehrdeutig oder kompliziert sind, um so Probleme bei der Umsetzung und praktischen Anwendung zu verringern, die zu einer unvollständigen oder uneinheitlichen Durchführung in der ganzen Gemeinschaft führen; 9. WEIST AUF die Bedeutung der Kohärenz des Systems der gemeinschaftlichen Umweltschutzvorschriften als Ganzem hin; ERSUCHT daher die Kommission, die Gesamtkohärenz der gemeinschaftlichen Umweltschutzvorschriften zu überprüfen und dem Rat mögliche Verbesserungen vorzuschlagen, ohne damit das Umweltschutzniveau zu senken.
Hierbei ist es wichtig, die Verflechtung zwischen den Umweltmedien zu berücksichtigen; 10. ERSUCHT die Kommission, die Kohärenz der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften unter anderem durch den Einsatz von Rahmenrichtlinien und eine Kodifizierung bzw. die Erstellung konsolidierter Fassungen der Rechtsvorschriften zu verbessern. In diesem Zusammenhang sollte auch der Arbeit der nach Maßgabe von Richtlinien des Rates eingesetzten Ausschüsse, speziell derjenigen, die sich mit der Angleichung und Durchführung gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften befassen, Rechnung getragen werden. Die Rechtsvorschriften in anderen Gemeinschaftsbereichen sollten ebenfalls berücksichtigt werden;
STELLT ferner FEST, daß auch die Kohärenz des gemeinschaftlichen Umweltrechts mit internationalen Übereinkünften im Umweltbereich zu gewährleisten ist; ERSUCHT die Mitgliedstaaten, die Kohärenz ihres Umweltrechts und insbesondere seine Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht sicherzustellen; UMSETZUNG UND PRAKTISCHE ANWENDUNG 11. UNTERSTREICHT, daß konkrete Probleme bei der Umsetzung und praktischen Anwendung gemeinschaftlicher Umweltvorschriften systematischer angegangen werden müssen. Hierbei ist der Austausch von Erfahrungen, die die Mitgliedstaaten bei gemeinsamen konkreten Problemen gewonnen haben, ein wichtiger Ausgangspunkt für mögliche Lösungen, die gegebenenfalls auch die Überprüfung der bestehenden Vorschriften einschließen können.
In diesem Zuammenhang sollte das System der harmonisierten Berichterstattung nach Maßgabe der Richtlinie 91/692/EWG des Rates vom 23. Dezember 1991 zur Vereinheitlichung und zweckmäßigen Gestaltung der Berichte über die Durchführung bestimmter Umweltschutzrichtlinien (3) der Prüfung der gemeinsamen und individuellen Probleme, die sich den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung und Anwendung stellen, sowie dem Erfahrungsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten förderlich sein; 12. VERTRITT DIE AUFFASSUNG, daß die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der gemeinschaftlichen Umweltvorschriften geeignete Sanktionen vorsehen sollten, damit die Umweltschutzvorschriften der Gemeinschaft einheitlicher durchgesetzt werden.
Die Sanktionen, die nach wie vor in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen würden, sollten transparent, abschreckend und verhältnismäßig sein und in der Praxis tatsächlich zur Anwendung gelangen. Der Entschließung des Rates vom 29. Juni 1995 zur einheitlichen und wirksamen Anwendung des Gemeinschaftsrechts und zu Sanktionen bei Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht im Bereich des Binnenmarkts (4) sollte in diesem Zusammenhang Rechnung getragen werden; 13. ERSUCHT die Kommission, in Erwägung zu ziehen, daß sie gegebenenfalls in ihre künftigen Vorschläge für Umweltmaßnahmen fallweise eine Bestimmung aufnimmt, wonach einzelstaatliche Durchführungsmaßnahmen auch ausreichend abschreckende Sanktionen für den Fall beinhalten sollten, daß die Vorschriften der einschlägigen gemeinschaftlichen Rechtsakte nicht eingehalten werden, und mit der dem Subsidiaritätsprinzip Rechnung getragen wird;
14. ERSUCHT die Kommission sicherzustellen, daß die Umweltschutzziele der Gemeinschaft und die Erfordernisse des gemeinschaftlichen Umweltrechts im Rahmen der bestehenden gemeinschaftlichen Finanzierungsinstrumente und der Überwachung der von der Gemeinschaft finanzierten Projekte in vollem Umfang zum Tragen kommen; ERINNERT des weiteren DARAN, daß alle Projekte, unter anderem die gemeinschaftlichen Umweltrechtsvorschriften einhalten müssen, unabhängig davon, ob für ihre Durchführung gemeinschaftliche oder einzelstaatliche Finanzmittel erforderlich sind oder nicht; INSPEKTIONEN 15. BETONT die Tatsache, daß die Inspektion eine wesentliche Voraussetzung darstellt, wenn man zu einer in allen Mitgliedstaaten einheitlichen praktischen Anwendung und Durchsetzung des Umweltrechts gelangen will, 16.
STELLT FEST, daß es in den Mitgliedstaaten bereits unterschiedliche Inspektionssysteme und -verfahren gibt, und VERTRITT DEN STANDPUNKT, daß solche Unterschiede akzeptiert werden sollten, VETRITT darüber hinaus DIE MEINUNG, daß diese Systeme nicht durch ein Inspektionssystem auf Gemeinschaftsebene ersetzt werden sollten; STELLT ferner FEST, daß eine breitere Anwendung von freiwilligen Umweltmanagement- und Umweltbetriebsprüfungssystemen im Sinne der diesbezüglichen Verordnung einer Verbesserung der praktischen Anwendung des Umweltrechts der Gemeinschaft durch stärkere Eigenkontrolle und -überwachung förderlich sein könnte;
17. ERSUCHT die Kommission, unter Berücksichtigung der Vielfalt der bestehenden Systeme, dem Rat vor allem unter Zugrundelegung der Arbeiten von IMPEL Mindestkriterien und/oder Leitlinien für die auf der Ebene der Mitgliedstaaten wahrgenommenen Inspektionsaufgaben sowie dafür, wie deren Durchführung in der Praxis von den Mitgliedstaaten überwacht werden könnte, zur weiteren Prüfung vorzuschlagen, um eine einheitliche Anwendung und Durchsetzung der Umweltschutzvorschriften zu gewährleisten; 18. ERSUCHT die Mitgliedstaaten, in geeignetem Rahmen - unter anderem durch Förderung von Initiativen des IMPEL-Netzes - die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und innerhalb der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung illegaler Praktiken mit grenzüberschreitenden Umweltfolgen zu fördern;
IMPEL (GEMEINSCHAFTSNETZ FÜR DIE DURCHFÜHRUNG UND DURCHSETZUNG DES UMWELTRECHTS) 19. ERKENNT AN, daß IMPEL, in dem alle Mitgliedstaaten und die Kommission vertreten sind, ein sehr nützliches informelles Instrument für die Verbesserung der Durchführung, der Inspektion und der Durchsetzung darstellt, unter anderem über den Austausch von Informationen und Erfahrungen auf verschiedenen Verwaltungsebenen sowie über Ausbildungsnahmen und ausführliche Diskussionen über Umweltschutzfragen und Aspekte der Durchsetzung; 20. VERTRITT DIE AUFFASSUNG, daß das IMPEL-Netz auch in Zukunft eine wichtige Rolle in den verschiedenen Phasen des Regelungsprozesses spielen sollte: es könnte insbesondere - auf Anfrage oder auf eigene Veranlassung - bei allgemeinen Fragen der Durchführung und Durchsetzung sowie bei neuen Entwürfen von Vorschlägen für gemeinschaftliche Rechtsvorschriften, besonders wenn das Einbringen praktischer Erfahrungen erforderlich ist, eine beratende Funktion übernehmen;
21. VERTRITT ferner DIE AUFFASSUNG, daß IMPEL weiterentwickelt werden könnte, unter anderem dadurch, daß das Netz ersucht wird zu prüfen, ob sein Mandat und der Schwerpunktbereich seiner derzeitigen Aufgaben erweitert werden sollten oder nicht. Der Aufbau von IMPEL sollte seinen Hauptaufgaben entsprechen, die in den Bereichen Rechtspolitik, Fragen der Durchführung und Durchsetzung, Fragen technischer Art, praktische Anwendung, Inspektionen und Umweltmanagement liegen, wobei IMPEL weiterhin ein informelles Netz bleibt; 22. ERSUCHT die Mitgliedstaaten, die Schaffung einzelstaatlicher Koordinationsnetze, die die wichtigsten Fachbehörden auf den verschiedenen Ebenen der öffentlichen Verwaltung mit einschließen, zu fördern;
23. VERTRITT darüber hinaus DEN STANDPUNKT, daß das IMPEL-Netz über angemessene finanzielle Mittel und ein Sekretariat verfügen muß, um die genannten Aufgaben durchführen zu können; BEHANDLUNG VON BESCHWERDEN EINZELNER BÜRGER UND VON NGOs SOWIE BEHANDLUNG DES RECHTSSCHUTZES FÜR DEN EINZELNEN BÜRGER UND FÜR NGOs 24. BESTÄRKT die Mitgliedstaaten, die Kommission und andere Akteure, bestehende und neue Initiativen auszubauen, mit denen dafür Sorge getragen werden soll, daß die mit der praktischen Anwendung und Durchsetzung befaßten Hauptakteure in den Mitgliedstaaten das Umweltrecht der Gemeinschaft stärker in ihr Bewußtsein rücken, ihren diesbezüglichen Kenntnisstand und die Anwendung dieses Rechts verbessern;
25. UNTERSTREICHT, wie wichtig es ist, daß alle Mitgliedstaaten zur effizienteren (d. h. schnelleren und kostengünstigeren) Regelung von Streitfällen in Umweltschutzfragen, die auch für den einzelnen Bürger und die einzelstaatlichen Behörden leichter handhabbar sein soll, auf den geeigneten Ebenen die Schaffung entsprechender Mechanismen für Beschwerden einzelner Bürger und von NGOs über die Nichteinhaltung der Umweltschutzvorschriften in Erwägung ziehen und Informationen über die Möglichkeiten zur Einlegung von Beschwerden auf der Ebene des Mitgliedstaats bereitstellen; 26. ERSUCHT die Kommission, dem Rat einen Bericht über die bestehenden administrativen und gerichtlichen Verfahren für die Behandlung von Beschwerden einzelner Bürger, von NGOs und anderen interessierten Akteuren sowie über die bestehenden Rechtsschutzsysteme und den Zugang einzelner Bürger und von NGOs zu den Gerichten vorzulegen.
Der Bericht sollte vor Abschluß der Verhandlungen über das ECE-Übereinkommen über Zugang zu Umweltinformationen und Beteiligung der Öffentlichkeit an umweltpolitischen Entscheidungen in der Ad-hoc-Gruppe Ende 1997 vorgelegt werden; ERSUCHT DARÜBER HINAUS die Kommission, auf der Grundlage dieses Berichts zu prüfen, ob für folgendes Mindestkriterien oder Leitlinien aufgestellt werden sollen: - Behandlung von Beschwerden auf einzelstaatlicher Ebene wie auch auf Gemeinschaftsebene und - verbesserter Zugang zu Gerichten und Verwaltungsgerichten unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips und der unterschiedlichen Rechtssysteme in den Mitgliedstaaten.
In diesem besonderen Zusammenhang sollten gegebenenfalls die Ergebnisse der laufenden Diskussionen über den Zugang zu den Gerichten im Bereich des Verbraucherschutzes beachtet werden; 27. ERSUCHT die Kommission, dem Rat zusätzlich zu ihrem Jahresbericht über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrecht auf der Grundlage eines IMPEL-Berichts eine jährliche Übersicht zur Umweltproblematik vorzulegen, die unter anderem detaillierte Angaben zur Umsetzung und praktischen Anwendung des Umweltrechts der Gemeinschaft durch die Mitgliedstaaten und darüber hinaus zu den Haupttätigkeiten und konkreten Ergebnissen des IMPEL-Netzes einschließlich des derzeitigen und des künftigen Arbeitsprogramms enthält;
28. SAGT ZU, den Stand der Durchführung und Durchsetzung des gemeinschaftlichen Umweltrechts auf dieser Grundlage in regelmäßigen Abständen zu überprüfen. (1) ABl. C 166 vom 17. 6. 1993, S. 1. (2) ABl. C 138 vom 17. 5. 1993, S. 1. (3) ABl. L 377 vom 31. 12. 1991, S. 48. (4) ABl. C 188 vom 22. 7. 1995, S. 1.