Resolución del Consejo de 7 de octubre de 1997 sobre la redacción, aplicación y cumplimiento del Derecho comunitario en materia de medio ambiente Diario Oficial n° C 321 de 22/10/1997 p. 0001 - 0005 RESOLUCIÓN DEL CONSEJO de 7 de octubre de 1997 sobre la redacción, aplicación y cumplimiento del Derecho comunitario en materia de medio ambiente (97/C 321/01) EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Vista la Declaración de la reunión del Consejo Europeo celebrada en Dublín los días 25 y 26 de junio de 1990 sobre el imperativo del medio ambiente, en la que los Jefes de Estado y de Gobierno subrayaron, entre otras cosas, que la legislación comunitaria sobre el medio ambiente únicamente será eficaz si los Estados miembros aplican y hacen cumplir plenamente dicha legislación, y renovaron su compromiso a este respecto, Vista la Resolución del Consejo, de 8 de junio de 1993, relativa a la calidad de la redacción de la legislación comunitaria y su objetivo general de conseguir una legislación comunitaria más accesible (1), Vista la Resolución del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 1 de febrero de 1993, sobre un Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (2), denominado en lo sucesivo Quinto Programa de actuación en materia de medio ambiente, y la propuesta de la Comisión para su revisión, Vista la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación del Derecho comunitario en materia de medio ambiente, de 5 de noviembre de 1996, Tomando nota de la Resolución del Parlamento Europeo, de 14 de mayo de 1997, relativa a la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación del Derecho comunitario en materia de medio ambiente, de 14 de mayo de 1997;
Considerando que la Conferencia de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, en su Declaración (n° 19) al Tratado de la Unión Europea, relativa a la aplicación del Derecho comunitario destacó la necesidad de que todos los Estados miembros incorporen íntegra y fielmente a su Derecho nacional las Directivas comunitarias de las que sean destinatarios dentro de los plazos dispuestos por las mismas y -a la vez que reconocía que corresponde a cada Estado miembro determinar la mejor forma de aplicar las disposiciones del Derecho comunitario, pero, en todo caso, respetando las disposiciones del artículo 189 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y teniendo en cuenta las instituciones, el ordenamiento jurídico y otras condiciones específicas de cada Estado-, estimó además que, para el buen funcionamiento de la Comunidad, era necesario que las medidas adoptadas en los distintos Estados miembros llevasen a una aplicación del Derecho comunitario con la misma eficacia y rigor que la de sus respectivos Derechos nacionales;
Considerando que la Comunidad, a la vez que desarrolla la legislación para tratar los principales problemas de medio ambiente, necesita centrarse paralelamente en el fortalecimiento y consolidación de la aplicación del «acervo comunitario» existente, respetando también las tendencias, prácticas y actitudes actuales; Considerando que la Red europea para la aplicación y el cumplimiento de la legislación en materia de medio ambiente (IMPEL), a la vista del capítulo 9 del Quinto Programa marco de actuación en materia de medio ambiente, ha desempeñado hasta ahora un papel útil como red informal para la mejora de la aplicación, la inspección y el cumplimiento del Derecho comunitario en materia de medio ambiente, centrándose en temas relacionados con la contaminación industrial;
Considerando que la aplicación y el cumplimiento del Derecho comunitario en materia de medio ambiente a través de la responsabilidad compartida es uno de los elementos clave de la política de medio ambiente de la Comunidad; Considerando que la subsidiariedad es un principio general fundamental de la política y la legislación comunitarias tal como se establece en el artículo 3 B del Tratado; Considerando que, de conformidad con el apartado 2 del artículo 130 R del Tratado, en la redacción de la legislación debe tenerse debidamente en cuenta la diversidad de situaciones y las condiciones del medio ambiente en las distintas regiones de la Comunidad, y que deberían tomarse más en consideración los distintos ordenamientos y prácticas jurídicos y administrativos de los Estados miembros;
Considerando que la apertura y el acceso a la información constituyen un medio importante para garantizar la participación de los ciudadanos, de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y de otras partes interesadas en el ámbito contemplado por la presente Resolución; Considerando que son necesarios mayores esfuerzos de todas las partes que actúan en las distintas fases del proceso normativo para mejorar la redacción, aplicación y cumplimiento del Derecho comunitario en materia de medio ambiente, 1. ACOGE con satisfacción la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación del Derecho comunitario en materia de medio ambiente y CONSIDERA que se trata de una iniciativa útil para fomentar y mejorar la aplicación y cumplimiento efectivos y uniformes del Derecho en materia de medio ambiente en toda la Comunidad.
ESPECIFICIDAD DE LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y SU INCIDENCIA EN EL DERECHO EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE 2. RECONOCE que la protección del medio ambiente implica retos específicos que la hacen en muchas formas distinta de otros temas de política y legislación, y que esto debería tomarse en consideración al redactar, aplicar y hacer cumplir el Derecho en materia de medio ambiente. 3. SUBRAYA que, de hecho, la protección del medio ambiente debe tener en cuenta, entre otras cosas: los elementos del medio ambiente (aire, agua, suelo) y los organismos vivos (seres humanos, flora y fauna), así como las relaciones entre ellos; el constante cambio de las situaciones de medio ambiente, el desarrollo del conocimiento científico y la estrecha relación de la protección del medio ambiente con una tecnología compleja y en desarrollo; el amplio número de agentes públicos y privados que intervienen; los poderes para la transposición y la aplicación práctica del Derecho, que a menudo corresponden a distintos niveles de la administración pública y son compartidas entre ellos, y por último, aunque no menos importante, el hecho de que el medio ambiente sea un bien común que no suele estar vinculado a intereses privados.
4. CONSIDERA que estas características y circunstancias, a pesar de que no son enteramente exclusivas de la protección del medio ambiente, ayudan a explicar por qué la aplicación y cumplimiento del Derecho en materia de medio ambiente, y en particular el Derecho comunitario sobre medio ambiente, son tan complejos y no siempre satisfactorios y por qué requieren particular empeño por parte de todos los agentes interesados en alcanzar los objetivos establecidos por la legislación en materia de medio ambiente. REDACCIÓN DE LA LEGISLACIÓN COMUNITARIA SOBRE MEDIO AMBIENTE 5. INVITA a la Comisión a consultar a los principales agentes interesados, incluidos aquéllos que puedan intervenir, en el ámbito nacional y en el de la Comisión, en la incorporación y aplicación práctica, en las primeras fases de las propuestas concretas de proyectos legislativos, para facilitar las negociaciones subsiguientes y hacer que la legislación sea más fácil de aplicar y de cumplir.
En este contexto, INVITA además a la Comisión a tener debidamente en cuenta durante el proceso de consulta, la diversidad lingüística existente en la Unión Europea de modo que se garantice la participación real y no discriminatoria de los principales agentes interesados; INVITA a los Estados miembros a celebrar asimismo consultas con los principales agentes interesados en las fases legislativa, de incorporación y de ejecución. 6. CONSIDERA que debe mejorarse también por otros medios la transparencia en el desarrollo de la actuación y la redacción de propuestas e INVITA por tanto a la Comisión a que mantenga a las demás instituciones y a los Estados miembros periódica y adecuadamente informados sobre su trabajo preparatorio y a que facilite en este contexto los estudios disponibles y la documentación pertinente.
7. SOLICITA a la Comisión que proporcione en las exposiciones de motivos de sus propuestas más información detallada sobre: - su ámbito de aplicación, - la elección del tipo de instrumento, - la base jurídica y otros aspectos jurídicos, - el plazo máximo propuesto para la entrada en vigor, - los aspectos prácticos y otros aspectos de la aplicación y del cumplimiento en los Estados miembros, - los beneficios potenciales y el coste de la acción o de la falta de acción, - la coherencia de las medidas propuestas en relación con la legislación comunitaria existente, - una estrategia global que dé a conocer claramente el problema medioambiental que debe resolverse, - la aplicación de los principios expuestos en el artículo 3 B del Tratado.
8. RESALTA que deberían realizarse redoblados esfuerzos para conseguir que los textos resultantes de las diferentes fases del proceso legislativo comunitario no sean innecesariamente ambiguos o complicados, con objeto de reducir problemas de transposición y de aplicación práctica que den lugar a una aplicación incompleta o desigual en la Comunidad. 9. RECUERDA la importancia de la coherencia de todo el sistema de legislación comunitaria sobre medio ambiente; INVITA por tanto a la Comisión a que estudie la coherencia global de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente y a que sugiera al Consejo posibles mejoras sin menoscabo del nivel de protección del medio ambiente.
Para ello es importante tener en cuenta la vinculación existente entre los entornos medioambientales. 10. INVITA a la Comisión a mejorar la coherencia de la legislación comunitaria por medio, por ejemplo, de directivas marco, así como codificando o consolidando la legislación. En este contexto debería tenerse en cuenta la labor de los comités creados según lo dispuesto en directivas del Consejo y en especial de los encargados de la adaptación y ejecución de la legislación comunitaria. Debería también tomarse en consideración la legislación de otros sectores comunitarios. OBSERVA también la importancia de que se garantice además la coherencia de la legislación comunitaria con instrumentos internacionales en materia de medio ambiente.
INVITA a los Estados miembros a que garanticen la coherencia de su legislación en materia de medio ambiente y, en particular, su compatibilidad con la legislación comunitaria. TRANSPOSICIÓN Y APLICACIÓN PRÁCTICA 11. PONE DE RELIEVE la necesidad de abordar más sistemáticamente los problemas concretos con respecto a la incorporación y ejecución de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente. El intercambio de experiencias entre Estados miembros sobre problemas concretos comunes constituye a este respecto una base importante para considerar posibles soluciones, incluida la revisión de la legislación actual cuando proceda.
En este sentido, el sistema de informes armonizados que se expone en la Directiva 91/692/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1991, sobre la normalización y la racionalización de los informes relativos a la aplicación de determinadas Directivas referentes al medio ambiente (3) debería ayudar al estudio de los problemas comunes o particulares a que se enfrentan los Estados miembros en el campo de la incorporación y aplicación y a fomentar el intercambio de puntos de vista entre Estados miembros. 12. CONSIDERA que al aplicar la legislación comunitaria sobre medio ambiente, los Estados miembros deberían estipular sanciones apropiadas para garantizar un cumplimiento más uniforme del Derecho comunitario en materia de medio ambiente.
Las sanciones continúan siendo de la competencia de los Estados miembros, deberían ser transparentes, disuasorias, proporcionadas, y deberían ser realmente aplicadas. En este sentido debería tenerse en cuenta la Resolución del Consejo, de 29 de junio de 1995, sobre la aplicación uniforme y eficaz del Derecho comunitario y sobre las sanciones aplicables por incumplimiento de sus disposiciones relativas al mercado interior (4). 13. INVITA a la Comisión a estudiar la inclusión en sus futuras propuestas referentes a medidas medioambientales, cuando proceda y considerando los casos por separado, de una norma que exija que las medidas nacionales de aplicación incluyan las sanciones disuasorias adecuadas en caso de incumplimiento de los requisitos de los actos comunitarios pertinentes, teniendo en cuenta el principio de subsidiariedad.
14. INVITA a la Comisión a velar por que los objetivos medioambientales de la Comunidad y los requisitos del Derecho comunitario en materia de medio ambiente se integren plenamente en los mecanismos existentes de asistencia financiera de la Comunidad y en el control de los proyectos financiados por la Comunidad. RECUERDA además que todos los proyectos, independientemente de que requieran o no financiación nacional o comunitaria, deben ajustarse entre otras cosas a la legislación comunitaria en materia de medio ambiente. INSPECCIONES 15. RESALTA el hecho de que la inspección es un requisito previo esencial para alcanzar el objetivo de una ejecución y cumplimiento uniformes de la legislación en materia de medio ambiente en todos los Estados miembros.
16. SEÑALA que existen ya en los Estados miembros distintos sistemas y prácticas de inspección y CONSIDERA que dichas diferencias deberían ser reconocidas; CONSIDERA además que dichas diferencias no deben ser sustituidas por un sistema de inspección a nivel comunitario. SEÑALA TAMBIÉN que una aplicación más amplia de la gestión medioambiental voluntaria y de esquemas de inspección en consonancia con el sistema comunitario de gestión y auditoría medioambiental podría ser de utilidad para mejorar la aplicación práctica del Derecho comunitario en materia de medio ambiente, fortaleciendo el autocontrol y el seguimiento propio.
17. SOLICITA a la Comisión que, teniendo en cuenta la variedad de sistemas existentes, proponga para ulterior estudio en el Consejo, en particular basándose en el trabajo de la red IMPEL, criterios mínimos o directrices para las tareas de inspección que se realizan a escala de los Estados miembros, así como los distintos modos en que los Estados miembros podrían supervisar su aplicación concreta, con objeto de conseguir en la práctica una ejecución y cumplimiento uniformes de la legislación en materia de medio ambiente. 18. INVITA a los Estados miembros a que estimulen, en el marco adecuado, y fomentando entre otras cosas las iniciativas de la red IMPEL, la cooperación entre Estados miembros y en el interior de los mismos en la lucha contra las prácticas ilegales de carácter transfronterizo en materia de medio ambiente.
IMPEL 19. RECONOCE que la red IMPEL (Red europea para la aplicación y el cumplimiento de la legislación en materia de medio ambiente), en la que todos los Estados miembros y la Comisión están representados, es un instrumento informal muy útil para la mejora de la aplicación, inspección y cumplimiento, entre otros a través del intercambio de información y de experiencia en distintos niveles administrativos, así como a través de la formación y de debates pormenorizados sobre temas de medio ambiente y aspectos relativos al cumplimiento de la legislación. 20. CONSIDERA que la red IMPEL también debería desempeñar en el futuro un importante papel en las diversas fases del proceso normativo y que por lo tanto podría asesorar, previa petición o por iniciativa propia, sobre cuestiones de carácter general relativas a la aplicación y cumplimiento, así como sobre las propuestas de nuevos textos de legislación comunitaria, en particular cuando sea necesaria la aportación de experiencia práctica.
21. CONSIDERA también que IMPEL podría desarrollarse más, por ejemplo pidiéndole que analice si debería ampliar el alcance de su mandato y el enfoque de su labor actual. La estructura de IMPEL debería reflejar sus principales cometidos sobre normativa jurídica, cuestiones de aplicación y de cumplimiento y cuestiones técnicas, ejecución, inspecciones y gestión del medio ambiente, a la vez que mantiene su naturaleza informal. 22. INVITA a los Estados miembros a que fomenten la creación de redes de coordinación nacional que abarquen a las autoridades pertinentes en los diferentes niveles de la administración pública.
23. CONSIDERA además que, para poder llevar a cabo las funciones anteriormente mencionadas, la red IMPEL necesitará medios financieros y una secretaría; TRÁMITE DE LAS RECLAMACIONES Y DE LA PROTECCIÓN JURÍDICA DE LOS CIUDADANOS Y DE LAS ONG 24. ALIENTA a los Estados miembros, la Comisión y otros participantes a desarrollar las actuales iniciativas u otras nuevas para mejorar la conciencia, el conocimiento y la aplicación del Derecho comunitario en materia de medio ambiente por parte de los principales agentes que intervienen en los procesos de ejecución y cumplimiento en los Estados miembros.
25. SUBRAYA la importancia de que, a fin de resolver los litigios en materia de medio ambiente de manera más eficaz (por ejemplo, más rápidamente y con menor costo) y con mayores facilidades para los ciudadanos y para las autoridades nacionales, todos los Estados miembros tomen en consideración mecanismos adecuados, en los niveles apropiados, para tratar las denuncias de los ciudadanos y de las ONG con respecto al incumplimiento de la legislación en materia de medio ambiente, e informen sobre las posibilidades de que las reclamaciones se gestionen en cada Estado miembro. 26. INVITA a la Comisión a que presente al Consejo un informe sobre los actuales mecanismos administrativos y judiciales para tramitar las reclamaciones de los ciudadanos, las ONG y otras partes interesadas, así como sobre los sistemas de protección jurídica existentes, incluido el acceso a la justicia para los ciudadanos y las ONG.
El informe debería presentarse antes de que concluyan, al término de 1997, las negociaciones en el Grupo ad hoc sobre el Convenio-CEPE relativo al acceso a la información medioambiental y la participación pública en la adopción de decisiones medioambientales. ADEMÁS, INVITA a la Comisión a que, basándose en este informe, analice la necesidad de elaborar criterios mínimos o directrices con respecto: - al trámite de las reclamaciones, tanto a escala nacional como comunitaria, y - a un mejor acceso a los tribunales, incluido el administrativo, a la luz del principio de subsidiariedad y teniendo en cuenta los diferentes ordenamientos jurídicos de los Estados miembros.
En este contexto preciso, debería prestarse atención, llegado el caso, al resultado de los debates en curso sobre el acceso a la justicia en el ámbito de la protección de los consumidores. 27. INVITA a la Comisión a que, además de su informe anual sobre control y aplicación de la legislación comunitaria, presente al Consejo un estudio anual sobre el medio ambiente que contenga, entre otras cosas, información detallada sobre la transposición y la ejecución por los Estados miembros de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente y también sobre las principales actividades y resultados concretos de la red IMPEL, incluido su programa de trabajo actual y futuro, basándose en un informe de IMPEL.
28. SE COMPROMETE a estudiar periódicamente, sobre esa base, la situación de la aplicación y cumplimiento de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente. (1) DO C 166 de 17. 6. 1993, p. 1. (2) DO C 138 de 17. 5. 1993, p. 1. (3) DO L 377 de 31. 12. 1994, p. 48. (4) DO C 188 de 22. 7. 1995, p. 1.