Informe especial n° 5/98 sobre la reconstrucción de la antigua Yugoslavia (período 1996-1997) acompañado de las respuestas de la Comisión (Presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE)

Informe especial n° 5/98 sobre la reconstrucción de la antigua Yugoslavia (período 1996-1997) acompañado de las respuestas de la Comisión (Presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) Diario Oficial n° C 241 de 31/07/1998 p. 0001 - 0057 INFORME ESPECIAL N° 5/98 sobre la reconstrucción de la antigua Yugoslavia (período 1996 1997) acompañado de las respuestas de la Comisión (Presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (98/C 241/01) >REFERENCIA A UN GRÁPHICO> PREÁMBULO - CONDICIONES PREVALECIENTES EN LA ANTIGUA YUGOSLAVIA 1.

La reconstrucción de la Antigua Yugoslavia afecta principalmente a dos países: Bosnia y Herzegovina y, en menor medida, Croacia. Bosnia y Herzegovina Las Instituciones de Bosnia y Herzegovina creadas por Dayton 2. El Acuerdo de paz dividió Bosnia en dos entidades, cada una dotada de una amplia autonomía: la Federación de Bosnia y Herzegovina, que agrupa la población musulmana y croata y la República Srpska, con población serbia. En la Federación se crearon diez cantones que constituyen un nivel de gobierno intermedio entre ésta y el municipio. 3. Como Bosnia no era un Estado independiente antes de las hostilidades, fue necesario crear nuevas instituciones en todos los niveles del Estado, entidades y cantones.

La fragilidad de las recientes instituciones de Bosnia y Herzegovina, las tensiones entre los representantes de las comunidades étnicas en las administraciones del Estado y la Federación, así como la diversificación de competencias entre el Estado, las entidades, los cantones y los municipios, complicaron singularmente la búsqueda de interlocutores responsables para las acciones iniciadas por los proveedores de fondos, incluida la Comisión Europea, durante todo el período 1996 97. Situación económica 4. En Bosnia, la destrucción directamente causada por los combates se valoró entre 15 150 y 30 300 millones de ecus (1).

El estado de las infraestructuras del país, ya malo antes del conflicto, se había deteriorado aún más debido al insuficiente mantenimiento. En 1995, la producción industrial sólo llegaba al 10 % de su nivel antes de la guerra, mientras que la economía exigía reformas profundas. Al final de 1995, el 80 % de la población dependía de la ayuda humanitaria. 5. Al final de 1997, la situación en Bosnia continuaba siendo preocupante. El PIB, que en 1996 había aumentado en un 50 % hasta 554 ecus por habitante, creció un 35 % en 1997, pero seguía siendo muy bajo (2). En efecto, la producción industrial sólo representa aún un 20 % del volumen anterior a la guerra (3).

En esta misma fecha, alrededor del 20 % de la población seguía necesitando ayuda alimentaria y la atención sanitaria dependía todavía de la ayuda internacional (4). Situación de los refugiados y personas desplazadas 6. De una población antes de la guerra de cuatro millones de habitantes, 250 000 habían muerto, un millón se encontraba desplazado en el interior del país y 1,3 millones se habían refugiado en el extranjero. De manera general, los refugiados proceden de las ciudades de Bosnia y Herzegovina, mientras que las personas desplazadas abandonaron los pueblos durante la guerra para encontrar una seguridad relativa en las ciudades, ocupando en la mayoría de los casos las viviendas abandonadas por las personas que se habían refugiado en el extranjero.

Para permitir el retorno de los refugiados era necesario ayudar primero a las personas desplazadas a recuperar sus viviendas en las zonas afectadas por los combates. 7. Al final de 1997, 800 000 personas continuaban desplazadas en Bosnia y Herzegovina, mientras que sólo habían regresado 200 000 refugiados; 612 000 refugiados se encontraban todavía en el extranjero, de los cuales 263 000 en los Estados miembros de la Unión Europea y, de éstos 220 000 en Alemania, sin haberse hallado solución duradera alguna (5) (6). Croacia 8. En Croacia, el programa de reconstrucción se concentró en Eslavonia oriental, la región más destruida del país, y puesta bajo el control administrativo temporal de las Naciones Unidas [UNTAES (7)] durante el período de 1996 1997.

La destrucción debida directamente a la guerra se evaluó aquí en alrededor de 1 000 millones de ecus. El proceso de adhesión de esta región a la República de Croacia que requiere el retorno pacífico de los croatas, manteniendo los derechos de la población serbia, significó una fuerte restricción a las operaciones de reconstrucción (véase el cuadro A). Contexto de la intervención comunitaria 9. El Tribunal de Cuentas considera necesario recordar las condiciones en las que se lanzaron las acciones de reconstrucción que limitaron en gran medida su realización. El contexto de la intervención se caracterizó, por tanto, como sigue: a) el grado de urgencia que exigía la situación política y los imperativos de la reconstrucción que debía llevarse a cabo desde el inicio de 1996; b) la situación políticamente inestable sobre el terreno, marcada por la obstrucción por determinadas partes a la aplicación de los Acuerdos de paz; c) las dificultades para obtener el acuerdo de las autoridades gubernamentales de las diferentes entidades (condiciones que se derivan de la reglamentación comunitaria) que condujeron a retrasos en la ejecución de las acciones. d) instrumentos jurídicos y financieros complejos y poco flexibles que implicaron el empleo simultáneo de dos reglamentos y de varias líneas presupuestarias.

El Reglamento (CE) n° 1628/96 relativo a la reconstrucción fue aprobado a finales de julio de 1996 por el Consejo, tras el dictamen de Parlamento Europeo. La transposición en este Reglamento de los mismos procedimientos y umbrales de firma de contratos que para el programa TACIS no estaba adaptada a la situación específica de la antigua Yugoslavia. El Reglamento (CE) n° 851/98 aprobado por el Consejo el 20 de abril de 1998 (8), con el dictamen del Parlamento Europeo y como consecuencia de las críticas formuladas con respecto a la ayuda a la antigua Yugoslavia, se basa, en gran medida, en las propuestas presentadas por la Comisión para aligerar los procedimientos y acelerar la ejecución. >SITIO PARA UN CUADRO> 1.

INTRODUCCIÓN 1.1. En la prórroga de los Acuerdos de paz de Dayton y de París del final de 1995 (9), la Unión Europea (UE) reservó una dotación financiera indicativa de 1 000 millones de ecus para la reconstrucción de la antigua Yugoslavia durante el período 1996 1999 (10) (véase el cuadro A). La parte esencial de este importe la constituye la contribución de la Unión Europea al programa de reconstrucción prioritaria de 5 100 millones de dólares (3 880 millones de ecus) aprobado para Bosnia y Herzegovina por la comunidad internacional desde el final de 1995 (11). El Anexo 1 presenta un panorama de la articulación presupuestaria de la ayuda de la Unión Europea, así como del reparto de las tareas entre los servicios de la Comisión. >SITIO PARA UN CUADRO> 1.2.

En su Informe anual relativo al ejercicio 1996, el Tribunal de Cuentas había llamado la atención sobre la muy escasa movilización del programa de reconstrucción. Ante una situación juzgada alarmante (12), ha llevado a cabo, desde 1996, un estudio cuyos resultados expone en el presente informe. A lo largo de toda su investigación, el Tribunal ha mantenido informada a la Comisión de sus comprobaciones. 1.3. El cuadro 2 muestra que en el transcurso del período 1996 1997, Bosnia y Herzegovina fue el principal beneficiario de la ayuda a la reconstrucción. >SITIO PARA UN CUADRO> 1.4. El objetivo de la fiscalización del Tribunal fue evaluar la gestión de la Comisión para la ayuda a la reconstrucción de Bosnia y Herzegovina y Croacia, así como examinar la incidencia concreta de estas ayudas al final de 1997, es decir a mitad del programa 1996 1999 (13).

En 1997 se efectuaron cuatro misiones sobre el terreno y en 1996 dos visitas en los Estados miembros, a las agencias de abastecimiento encargadas del programa de suministros a Bosnia (14). Estas visitas se completaron con un análisis de las cuentas y expedientes en los servicios centrales de la Comisión. 2. RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES 2.1. El programa de reconstrucción de la antigua Yugoslavia, iniciado con urgencia al final de 1997, se había puesto en marcha dos años más tarde esencialmente en la Federación croato-musulmana de Bosnia y Herzegovina (véase el apartado 1.3 y el apartado 2 del preámbulo) y su grado de movilización continuaba siendo escaso (véase el apartado 3.30).

2.2. A pesar de que en cuatro comunicaciones había anunciado una estrategia muy ambiciosa (véase el apartado 3.1), la Comisión no elaboró después un plan de ejecución sectorial, práctico y escalonado, para permitir una aplicación coordinada de esta estrategia (véase el apartado 3.3), especialmente con las ayudas de ECHO, pese a la existencia de líneas directrices claras (véase el apartado 3.11). Un plan así de ejecución hubiera sido especialmente útil para coordinar las acciones que condicionan el retorno de los refugiados. 2.3. Tras haber confiado sin suficiente preparación a dos agencias de abastecimiento un programa de suministros a Bosnia y Herzegovina por valor de 125 millones de ecus, la Comisión debió interrumpir después su ejecución, porque había sobreestimado la capacidad de gestión de las administraciones beneficiarias (véase el apartado 3.5).

2.4. Pese a que la Comisión dirigió sus intervenciones hacia un gran número de sectores de actividad (véanse los apartados 3.4 a 3.6), no utilizó medios acordes con sus ambiciones y no destinó a sus servicios operativos, ni en la sede ni sobre el terreno, los recursos humanos necesarios para la correcta ejecución de numerosas acciones (véanse los apartados 3.13 a 3.25). Por otra parte, los procedimientos de estos mismos servicios no se reexaminaron suficientemente para tener en cuenta la urgencia, lo que hizo más lento no sólo el proceso de toma de decisiones sino también el ritmo de ejecución de las acciones (véanse los apartados 3.28 a 3.37, 3.41, 3.46 a 3.50).

2.5. La coexistencia de tres reglamentos por los que se rigen las líneas presupuestarias utilizadas para la financiación de las acciones de reconstrucción condujo a la aplicación de reglas diferentes para operaciones similares y complicó los procedimientos de gestión de la Unión Europea (véanse los apartados 3.36 y 3.37). 2.6. El recurso al ACNUR para poner en marcha proyectos de reconstrucción de viviendas añadió un eslabón costoso a la cadena de los participantes sin, por otra parte, aportar una experiencia específica (véase el apartado 3.55). Además, las modalidades de colaboración que la Comisión intenta imponerle al ACNUR son incompatibles con el enfoque global que éste último aplica a la financiación de sus propios programas (véase el apartado 5.7).

Finalmente, la Comisión no pudo obtener el control de las operaciones del ACNUR como hubiera deseado y se vio enfrentada en diversas ocasiones a hechos consumados a la hora de abandonar o reducir acciones (véase el apartado 4.13). 2.7. Aunque las minas continúan causando un número considerable de víctimas y retrasando el programa de reconstrucción, los fondos destinados por la Comisión a su desactivación fueron limitados y la utilización de los mismos resultó particularmente lenta (véase el apartado 3.32). Además, los créditos 1997 previstos para esta actividad no se utilizaron. 2.8.

La reconstrucción de las viviendas tropezó con múltiples obstáculos al no haberse estudiado suficientemente desde el principio los proyectos y el número de hogares reinstalados fue inferior a lo previsto (véase el apartado 4.13). En diversas ocasiones, viviendas que se habían beneficiado de rehabilitaciones permanecieron sin ocupar, bien porque los trabajos se interrumpieron bien porque las condiciones de seguridad o las condiciones de vida (incluido el mercado de trabajo) no lo permitieron (véase el apartado 4.18). La insuficiencia del número de viviendas rehabilitadas frena la reinstalación de las personas desplazadas y el retorno de los refugiados, que, sin embargo, siguen constituyendo un objetivo principal de la Unión Europea (véanse los apartados 3.8 y 4.8 y el anexo 3).

2.9. La reconstrucción de infraestructuras en los sectores de sanidad y educación tuvo, en general, efectos visibles. En estos dos sectores, aún son necesarias reformas institucionales para garantizar la permanencia de los servicios (véanse los apartados 4.22 y 4.26). 2.10. Al final de 1997, las intervenciones en el ámbito de la energía no habían tenido aún mucha incidencia (véanse los apartados 4.29 y 4.30). La Comisión no se había asegurado de la puesta en marcha de los equipos suministrados en el marco de su programa de ayudas esenciales (véase el apartado 4.28) y los demás proyectos no habían comenzado, debido a retrasos en la preparación de las licitaciones (véase el apartado 4.30).

2.11. Se movilizaron importes importantes en el sector de los transportes, si bien las acciones iniciadas sólo tuvieron una relación indirecta sobre el retorno de los refugiados (véase el apartado 4.33). No obstante, el carácter visible de las ayudas destinadas a la reapertura de líneas de transporte público en Sarajevo permitió afirmar la presencia de la Unión Europea (véase el apartado 4.34). 2.12. Pese a la importancia del sector en términos de empleo, el apoyo de la Comisión a la agricultura resultó modesto (véase el apartado 4.49). Sólo a partir de mediados de 1997 se iniciaron algunas acciones convincentes en las regiones de Una Sana y de Banja Luka (véanse los apartados 4.52 y 4.53).

Igualmente, la Comisión prestó poca asistencia al sector industrial (véanse los apartados 4.54 a 4.56). 2.13. Aparte de la creación de una oficina de asistencia fiscal y aduanera (CAFAO) cuya eficacia es manifiesta (véase el apartado 4.58), la Comisión no concedió suficiente importancia a la reforma de la administración pública, a pesar de las enormes necesidades de las instituciones de Bosnia y Herzegovina (véase el apartado 3.7). 3. CONCEPCIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS DE AYUDA Estrategia de la Comisión 3.1. Paralelamente a los Acuerdos de Dayton, la Comisión anunció su estrategia para la reconstrucción de la antigua Yugoslavia en cuatro comunicaciones complementarias al final de 1995 (15).

Planificación de las intervenciones de la DG IA 3.2. El Reglamento (CE) n° 1628/96 (16) fija en el programa de reconstrucción el objetivo de «apoyar el proceso de reconstrucción, favorecer el retorno de los refugiados, la reconciliación y la cooperación económica regional y crear las condiciones económicas y sociales que constituyen la base del desarrollo de los países beneficiarios». Estos objetivos confirman los de la comunicación mencionada en el apartado a) de la nota 15. 3.3. La Comisión no aprobó ningún plan de ejecución sectorial, práctico y escalonado para aplicar su estrategia.

En el marco de la coordinación internacional prevista en la comunicación citada en el apartado d) de la nota 15, dicha institución debería haber preparado un programa basado en una evaluación de sus propios puntos fuertes y débiles, teniendo en cuenta los de los demás donantes para determinar los sectores en los que su contribución podría ser más valiosa. En esta misma comunicación, la Comisión indicaba que la coordinación debía asegurar «la utilización del análisis y el know how propios de los diferentes proveedores de fondos». Ni siquiera entre sus propios servicios, la Comisión diseñó un plan de ejecución coordinado y los enfoques de la DG IA y ECHO no siempre fueron suficientemente complementarios.

3.4. Tal como muestran los Anexos 2.1 y 2.2, la Comisión eligió grandes campos de intervención para poder atender todo tipo de demandas, lo que finalmente le llevó a una gran dispersión de sus acciones que no pudo controlar debido a la insuficiencia de recursos humanos que movilizó. 3.5. En 1996, se concedió la primacía a un programa de ayudas esenciales (PAE) de 125 millones de ecus consagrado a suministros de urgencia para relanzar la economía de Bosnia y Herzegovina atendiendo las necesidades prioritarias en nueve sectores (17). La Comisión inició esta operación a pesar de que sólo tenía una experiencia limitada en programas de suministros en un contexto de reconstrucción.

De esta forma suministró equipos médicos y escolares sin tener en cuenta las intervenciones de ECHO en estos mismos campos. En lo que se refiere al PAE Suministros, la Comisión se apoyó en gran medida en las autoridades locales para la identificación y la distribución de bienes, pero sobreestimó las capacidades de gestión de las autoridades de Bosnia y Herzegovina y, en consecuencia, no garantizó el apoyo técnico y la supervisión necesarios. Las dificultades de puesta en marcha le llevaron, así pues, a interrumpir el PAE en noviembre de 1996, después de haber comprometido 83 millones de ecus, y a utilizar el saldo de 42 millones de ecus para ayudas movilizadas en forma de proyectos de tipo clásico, siendo responsabilidad de la Comisión hasta la finalización total de los trabajos, a diferencia de las operaciones de entrega de suministros.

3.6. Para 1997, el programa de la DG IA incluyó tres ámbitos que, conjuntamente, abarcaban a su vez la práctica totalidad de los sectores: a) el desarrollo del sector privado y el refuerzo institucional; b) el apoyo al sector social (refugiados, vivienda, sanidad y educación); c) las infraestructuras (energía, transportes, telecomunicaciones, suministro de agua). 3.7. Durante el período 1996 1997, la Comisión no desempeñó un papel destacado en el campo de las reformas económicas y de refuerzo institucional (véanse los apartados 4.54 y 4.57), especialmente en los sectores sanitario y de educación, donde las necesidades eran especialmente urgentes (véanse los apartados 4.22 y 4.26).

3.8. Ante la importancia que los Estados miembros de la Unión Europea conceden al retorno de los refugiados, la Comisión, debería haber convertido éste en una de sus prioridades desde el inicio de su intervención en 1996. Ello hubiera sido incluso más lógico, ya que los dos otros principales donantes de fondos (USAID y Banco Mundial) solamente aportan una ayuda limitada en el sector de la vivienda. La Comisión, que tiene libertad para repartir tareas entre sus servicios, debería haber encargado mejor a ECHO que a la DG IA la cuestión del retorno de los refugiados, debido a la experiencia adquirida por esta oficina en los sectores sociales durante los años de guerra.

En efecto, ECHO no solamente constituye el socio privilegiado del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR), responsable de la coordinación de las ayudas a los refugiados (18), sino que las ONG con las que ECHO celebró acuerdos de cooperación se encargan también en la mayoría de los casos de la ejecución de los proyectos a favor de los refugiados. Además, los procedimientos de la ayuda humanitaria permiten a ECHO una gestión más rápida que la de la DG IA en materia de acciones urgentes de rehabilitación (véase el apartado 3.32), especialmente en lo que se refiere al acuerdo de las autoridades locales, las licitaciones y el nivel de los anticipos pagados a los socios (hasta el 80 % del importe de las operaciones).

3.9. En lo relativo a infraestructuras, la Unión Europea, contrariamente a los demás donantes, no dispone de procedimientos suficientemente rápidos, ni de las competencias técnicas necesarias para lograr una incidencia real en plazos razonables. Planificación de las intervenciones de ECHO 3.10. Mientras que la DG IA cuenta con un marco financiero plurianual que le permite planificar sus operaciones de rehabilitación, no ocurre lo mismo con ECHO (véase el cuadro n° 1), y si la ayuda humanitaria tradicional puede gestionarse con dotaciones anuales, la ayuda a la rehabilitación requiere perspectivas más amplias.

En realidad, ECHO no puede efectuar ni siquiera previsiones anuales y el presupuesto inicial de la línea B7-214 no permitió cubrir todo el año 1997 apartado 3 (del anexo 1). Mientras que en 1996 hubo que recurrir en gran medida a la reserva presupuestaria de urgencia (capítulo B7-910), en 1997 se emplearon créditos suplementarios del programa PHARE durante la segunda mitad del ejercicio (19). 3.11. A pesar de las intenciones anunciadas por la Comisión en su Comunicación al Consejo y al Parlamento sobre «los vínculos entre la ayuda de urgencia, la rehabilitación y el desarrollo» (20), la DG IA y ECHO no aprobaron conjuntamente ningún dispositivo relacionado con la desvinculación progresiva de la Oficina humanitaria durante el período 1996 1999.

Igualmente, el Grupo de trabajo (task force), compuesto por agentes encargados de la ayuda humanitaria y por agentes de los servicios de ayuda al desarrollo, que debería haber coordinado la ejecución de la transición, no fue encargado de la elaboración de los programas de ayuda. 3.12. En 1996, ECHO intervino poco en el sector de la vivienda, ya que concentró sus acciones en las infraestructuras sociales de base (en particular, edificios para escuelas y atención médica) y en las infraestructuras de suministro de agua y electricidad. Los proyectos propuestos por las ONG se elaboraron sin definir criterios para que la selección fuera sistemática y transparente.

Por el contrario, en el caso de los proyectos de 1997, ECHO aplicó un enfoque intersectorial y un conjunto de criterios coherentes con objeto de aumentar la incidencia de sus ayudas, en particular en el sector de la vivienda, donde sus intervenciones se reforzaron. Organización de los servicios de la DG IA 3.13. La incapacidad de la Comisión para desplegar los recursos humanos necesarios para las operaciones de reconstrucción constituyó el principal escollo del programa a favor de la antigua Yugoslavia. El importe de 1 000 millones de ecus se aprobó en el plano político sin que realmente se hubiera efectuado una evaluación previa de las capacidades de gestión de la Comisión.

En su comunicación «Reconstrucción de la antigua Yugoslavia: gestión de la ayuda de la Unión Europea y coordinación de la ayuda internacional», la Comisión había insistido, por otra parte, en el hecho de que sus servicios eran «insuficientes» y declarado que adoptaría las medidas correctoras necesarias [letra d) de la nota 15]. 3.14. No obstante esta declaración de intenciones y pese a la importancia financiera y política del programa, tanto el desarrollo de las orientaciones sectoriales como la gestión de los proyectos y su seguimiento sobre el terreno corrieron a cargo en 1997 de sólo cinco gestores de los servicios centrales, de los que ninguno era agente permanente de la Comisión, y cuyos contratos vencen, en la mayoría de los casos, a mediados de 1998.

La delegación de la Comisión en Sarajevo tampoco dispuso de personal suficiente para el seguimiento del programa de reconstrucción al que únicamente asignó dos agentes auxiliares bajo la supervisión del jefe de delegación y de su adjunto. En Croacia, la Comisión no abrió una oficina hasta abril de 1997, que, en septiembre de ese mismo año, todavía contaba únicamente con un enviado especial asistido de personal local (21). En Bosnia y en Croacia, la Comisión contrariamente a los demás donantes, no recurrió a agentes locales para el seguimiento de los programas, como hace con sus delegaciones en los países PHARE.

3.15. A efectos de comparación, en el caso de Polonia, que dispone de una dotación financiera anual comparable a la de Bosnia, la delegación de Varsovia cuenta con 18 agentes de categoría A, de los cuales 10 son agentes locales. 3.16. En 1996, la financiación de la oficina de la Comisión en Sarajevo se improvisó en gran medida. Una parte sustancial de sus costes se cubrió con el programa de ayudas esenciales (PAE): personal (463 582 ecus), equipos (282 000 ecus), gastos de funcionamiento (157 000 ecus), mientras que este tipo de gastos deberían haberse imputado a la parte A (funcionamiento) del presupuesto de la Comisión (22).

Estos gastos de funcionamiento fueron cubiertos por los anticipos de tesorería abonados por la Comisión a las agencias de abastecimiento a las que se había confiado la ejecución del programa. Este procedimiento irregular, además de no ser transparente, hace que la oficina de la Comisión dependa indebidamente de las agencias a las que, por otra parte, debía supervisar. Además, la Comisión debió pagar a las agencias 5 000 ecus en concepto de honorarios de intermediario por simples transferencias de fondos. 3.17. En Eslavonia oriental, La DG IA recurrió también a procedimientos no ortodoxos para financiar sus gastos administrativos.

En este caso, se sirvió de una ONG, situada bajo la supervisión de un experto contratado, como pantalla para emplear a 27 agentes en Vukovar, con el fin de concebir y ejecutar su programa de reconstrucción (23). Incluso después de la apertura de su oficina de representación en Zagreb, en abril de 1997, la Comisión mantuvo sin cambios su «antena» de Vukovar. Para la Unión Europea, que colabora en la región con los demás proveedores de fondos y la misión de las Naciones Unidas (UNTAES), siendo la Comisión el proveedor de fondos más importante en Eslavonia oriental, no son aceptables semejantes soluciones, incluso si constituyen un arreglo de circunstancia para movilizar la ayuda.

3.18. La escasez de personal de la delegación de la Comisión en Sarajevo y sus poderes de decisión limitados redujeron sus posibilidades de coordinación local con los demás donantes. De esta forma, aunque la Oficina del Alto Representante en Bosnia (OHR) (24) creó un sistema de grupos de trabajo por sectores compuestos de representantes de los diferentes donantes para mejorar la coordinación, la Comisión, por falta de medios in situ, no preside ninguno de estos grupos de trabajo y no puede aportarles una contribución significativa. 3.19. Si bien la gestión del programa PHARE se ha descentralizado en gran medida y el Reglamento (CE) n° 1628/96 (25) contempla que la ayuda de la Comisión se llevará a cabo, a ser posible, de manera descentralizada, en Bosnia, la gestión del programa siguió estando muy centralizada (26).

En estas condiciones, la delegación de la Comisión en Sarajevo, no desempeñó más que un papel marginal, por estar a menudo mal definido. 3.20. Si las dificultades encontradas por el PAE Suministros explican en parte el enfoque centralizado de la Comisión, (véase el apartado 3.5), esta centralización resultó, a su vez, fuente de problemas, no solamente durante la negociación de los acuerdos de financiación con las autoridades de Bosnia y Herzegovina, sino también durante la fijación del contenido de los proyectos. En los demás países de Europa central y oriental, la Comisión creó un sistema de unidades de gestión de programa (UGP) para movilizar sus ayudas PHARE.

Este sistema, aplicado según las recomendaciones formuladas por el Tribunal en su Informe especial sobre la gestión descentralizada del programa PHARE (27), es decir, limitando el número de UGP y centralizando en una de ellas la gestión financiera del programa habría constituido en Bosnia un término medio entre la descentralización y la excesiva centralización mantenida. Las UGP se situaron en los ministerios de los países beneficiarios y estaban compuestas de agentes nacionales y consultores extranjeros. El programa PHARE financiaba estos últimos. Las UGP están supervisadas por la delegación de la Comisión en el país.

Este sistema crea un intermediario importante entre la Comisión y los ministerios que facilita el diálogo a la hora de canalizar la ayuda. 3.21. Para gestionar la ayuda internacional que coordina, el Banco Mundial ha creado en Bosnia estructuras comparables a las UGP en los diferentes ministerios de ambas entidades. La Comisión utilizó poco estas estructuras. Como al final de 1997 el Banco Mundial estimaba que había desembolsado rápidamente la parte esencial de los fondos que debía destinar a la reconstrucción, la Comisión debería retomar el papel de jefe de línea mediante el suministro a estas estructuras de una asistencia técnica a título de refuerzo institucional necesario para la recuperación duradera en Bosnia y Herzegovina.

3.22. La lentitud de los procedimientos de movilización de las ayudas (véanse los apartados 3.28 a 3.50) es también consecuencia de la insuficiente descentralización de la delegación de la Comisión en Sarajevo. Esta situación es claramente opuesta a la del programa de reconstrucción de la Unión Europea en Mostar, donde treinta y nueve agentes (civiles) extranjeros habían sido destinados, sobre el terreno, a la administración del programa. 3.23. En este mismo contexto, conviene señalar que la Oficina de asistencia fiscal y aduanera (CAFAO) (28), que constituye una de las operaciones de más éxito de la Comisión (véanse los apartados 4.58 y 4.59), está dirigida de manera fuertemente descentralizada por la DG XXI (29).

Así, dicha Oficina, que integra unas 25 personas, funciona bajo la autoridad del representante local, consultor de la DG XXI. Éste goza de gran autonomía y garantiza, sin intervenciones excesivas de la sede, la responsabilidad de la ejecución de su programa. 3.24. En 1996, el Banco Mundial optó también por una amplia descentralización de sus operaciones en Bosnia. Allí dispone de una docena de personal extranjero y de unos veinte agentes locales. Igualmente, la USAID, tercer donante, ha abierto una oficina en Sarajevo con una veintena de personal extranjero y aproximadamente cien agentes locales que cubren el conjunto de Bosnia.

3.25. La falta de plan de ejecución, tanto en lo que se refiere al reparto de las ayudas como al refuerzo y la organización de los servicios de la DG IA, está ligado en parte a la inestabilidad de los directores destinados a la reconstrucción en la antigua Yugoslavia. En un principio y hasta octubre de 1996, se encargó a dos direcciones distintas dentro de la DG IA la gestión del programa de reconstrucción: la primera de PHARE y la segunda de las demás líneas presupuestarias. Los dos directores fueron sustituidos al final de 1996 por un director único que, a su vez, fue objeto de un traslado a mediados de 1997 sin que se nombrara un sustituto hasta noviembre de ese mismo año.

Esta ausencia de continuidad en la dirección del programa causó lentitud en la toma de decisión y retrasos a la hora de proseguir con las acciones. Organización de los servicios de ECHO 3.26. Contrariamente a la DG IA, prácticamente todo el personal ECHO destinado en Bosnia tiene su puesto en el país. De esta forma, en septiembre de 1997, 17 agentes, de los que 16 eran expertos contratados, se encontraban repartidos en cinco oficinas regionales. Estas oficinas aumentaron considerablemente los éxitos de ECHO en materia de identificación de proyectos que podían satisfacer las necesidades in situ.

No obstante, los insatisfactorios procedimientos existentes para reconducir los contratos del personal experimentado pero no estatutario pueden hacer peligrar esta organización. 3.27. Mientras que en términos de personal las operaciones de ECHO en Bosnia están muy descentralizadas, sus procedimientos de autorización de proyectos, de contratos y de pagos continúan centralizados. En estos ámbitos, la descentralización podría conducir a una movilización aún más rápida de los fondos, siempre que se creara un sistema de umbrales a partir de los cuales se requeriría la autorización de los servicios centrales.

Ejecución de los programas Porcentaje de utilización de los créditos 3.28. El cuadro 3 indica las principales líneas presupuestarias relativas a la reconstrucción de la antigua Yugoslavia, así como su porcentaje de ejecución al 31 de diciembre de 1997. >SITIO PARA UN CUADRO> 3.29. La falta de plan de ejecución, la insuficiencia de personal, la centralización excesiva y las debilidades institucionales de las autoridades locales dieron lugar a una lentitud en la movilización de los créditos destinados por la Unión Europea a la reconstrucción y condujeron a la Comisión a transferir en 1997, 130 millones de créditos de pagos (es decir, el 59,1 % de los créditos iniciales) de las líneas presupuestarias para la antigua Yugoslavia hacia otra partidas del presupuesto.

Los préstamos BEI y la asistencia macrofinanciera no se utilizaron y la cooperación con el BERD resultó muy limitada. 3.30. Al 31 de agosto de 1997, última fecha de la que se dispone de cifras comparables en relación con todos los donantes, el ritmo de los pagos del programa de reconstrucción de la Unión Europea (29 %) era más lento que el de los demás donantes, cuya media se acercaba al 52 % (véase el cuadro 4). Ello parece deberse en gran medida a las modalidades de ejecución de las ayudas de la Unión Europea. Al 31 de diciembre de 1997, el porcentaje de ejecución sólo alcanzaba el 31 % (véase el cuadro 3).

Con excepción del PAE Suministros, los pagos no representaban más del 17 % de los compromisos. >SITIO PARA UN CUADRO> 3.31. Los procedimientos internos de ECHO, están concebidos para una movilización rápida de la ayuda humanitaria (pago de anticipos por valor de hasta el 80 % del importe de los contratos de operaciones), lo que permitió un ritmo más rápido de ejecución (porcentajes de ejecución de los compromisos contraídos del 74 %). Además, las ayudas de ECHO no dependen de la autorización previa de las autoridades gubernamentales del país beneficiario para cada plan de acción.

El riesgo mayor que implica el pago de anticipos importantes se amortigua, no obstante, con las relaciones bastante estables entre ECHO y sus socios, fijadas por contratos de asociación (30). 3.32. A pesar de que en Bosnia las minas matan o hieren a una media de 35 personas todos los meses (31) y que las operaciones para su desactivación a menudo constituían una condición previa a los proyectos de reconstrucción, la ayuda limitada de los donantes en este sector se movilizó lentamente y la cooperación de Bosnia y Herzegovina resultó muy insuficiente por la falta de voluntad de movilizar los recursos necesarios.

Por lo que respecta a la Unión Europea, no se efectuó ningún pago a partir de la línea presupuestaria específica reservada a la desactivación de minas (6,7 millones de ecus; B7-615) en 1996, debido a las dificultades encontradas para identificar los contratistas que pudieran efectuar bien las obras. En 1997, los fondos destinados a esta línea presupuestaria (B7-661) ascendieron a 2,4 millones de ecus y al 31 de diciembre de 1997 aún no se había comprometido ninguna operación. Preparación de los proyectos 3.33. En relación con las ayudas PHARE y las ayudas a la reconstrucción (B2-54) la presencia sobre el terreno muy limitada de la Comisión redujo sus capacidades de análisis y supuso un obstáculo para la identificación y tramitación completa de los proyectos en plazos razonables.

En demasiadas ocasiones se realizaron propuestas a raíz de misiones cortas de consultores o de agentes de la Comisión que no contaban con un conocimiento detallado de las limitaciones locales, ni mantuvieron relaciones estables con las administraciones nacionales, ambas cosas necesarias para la elaboración de buenas propuestas de proyectos. La reorientación del proyecto de reconstrucción de Vukovar (5,3 millones de ecus) en julio de 1997, un año después de su aprobación, constituye un buen ejemplo de este fenómeno (véase el apartado 4.6). 3.34. Pese a que el International Management Group (IMG), creado en 1993 al amparo del ACNUR (32), emplea alrededor de 140 agentes extranjeros y locales en el conjunto de Bosnia y que aproximadamente el 60 % de su presupuesto está financiado por la Unión Europea, la DG IA sólo recurrió a sus servicios esporádicamente, mientras que ECHO lo hizo a menudo.

La intervención del IMG, resulta especialmente útil para el examen de las propuestas y de los pliegos de condiciones de los consultores o las ONG cuando presentan sus proyectos técnicos. El recurso al IMG que actúa de manera más operativa bajo la autoridad de un representante único de la Comisión, responsable de todas la acciones financiadas por el presupuesto de la Unión Europea, constituye una vía que merecería estudiarse rápidamente. 3.35. El enfoque de la Comisión se basa demasiado en las propuestas de las ONG (que pueden considerarse «ONG demand driven»- es decir, a instancias de la ONG).

Por lo tanto, la Unión Europea delega sus responsabilidades en ONG sobre las que no ejerce suficiente control. Esto queda confirmado por la manera en que la Comisión reunió a decenas de ONG, el 23 de enero de 1998, solicitándoles, sin aportar más precisiones que le presentaran antes del 19 de febrero de 1998 proyectos en favor del retorno de los refugiados (por un importe de 70 millones de ecus). En 1996 y 1997, los procedimientos administrativos necesarios entre la presentación de los proyectos de las ONG y la firma de los contratos de la DG IA requirieron generalmente seis meses. En algunos casos, los plazos administrativos obligaron a replantear los proyectos inicialmente concebidos, debido a las nuevas circunstancias.

Firma de contratos 3.36. La existencia de dos reglamentaciones (véase el apartado 2 del Anexo 1) para operaciones similares (33) influyó en la gestión de la Comisión. Así, al final de 1997, la tramitación de los contratos era efectuada todavía por dos servicios, según la fuente de financiación utilizada (34), pese a la similitud de las acciones en cuestión. 3.37. Las condiciones generales de los contratos PHARE no se conciben para un programa prioritario de reconstrucción, sino para una asistencia técnica a operaciones de reestructuración económica. Con objeto de poder remediar esta limitación, la Comisión introdujo una excepción para el PAE, de manera que los contratos se concedieron tras licitaciones restringidas.

En el cuadro 5 figura una descripción de los procedimientos de adjudicación de estos contratos. >SITIO PARA UN CUADRO> 3.38. En el marco del PAE, dos agencias de abastecimiento celebraron contratos por un valor de 73 millones de ecus (véase el apartado 3.35) con empresas de los Estados miembros o de los países PHARE. La Comisión recurrió a 3,7 millones de ecus de los fondos del programa para pagar a estas agencias. 3.39. El examen de una muestra de 76 contratos, que suponen el 71 % de las compras efectuadas en el marco del PAE Suministros, puso en evidencia las siguientes debilidades: a) en los expedientes de las agencias de abastecimiento no había ninguna explicación escrita de los criterios de elección de los candidatos incluidos en las listas restringidas.

En numerosos casos, las empresas solicitadas de esta forma no presentaron propuestas porque no producían el tipo de mercancía requerida; b) se recibió un promedio de menos de dos ofertas conformes a los pliegos de condiciones técnicas de los contratos. En consecuencia, la competencia sobre los precios quedó reducida excesivamente; c) en el 46 % de los casos examinados, la oferta más baja superó el presupuesto de la operación, lo que llevó al abandono de las demás operaciones. Como la remuneración de las agencias de abastecimientos era proporcional a los contratos celebrados, éstas no tenían, efectivamente, ningún interés en que las ofertas fueran las mejores posibles; d) en el 39 % de los casos, las empresas consultadas no dispusieron del tiempo mínimo para presentar su oferta (véase el cuadro 5); e) una de las agencias se negó a pagar a los adjudicatarios el anticipo del 60 % que contempla el Reglamento PHARE para los contratos de suministros, lo que redujo el número de ofertas recibidas y permitió a la agencia mantener en el banco fondos importantes durante un período prolongado; f) la otra agencia no pudo demostrar que había participado en el comité de examen de ofertas.

Además, en el caso de las dos agencias los miembros del comité no firmaron las declaraciones de imparcialidad; g) las agencias de abastecimiento se dirigieron en diversas ocasiones a empresas sin demasiado interés en las ofertas, con el único objetivo de establecer un equilibrio geográfico entre los candidatos a un contrato determinado; h) el principal contrato del sector de la electricidad (4,9 millones de ecus, aumentados por una cláusula adicional a 6,4 millones de ecus) se atribuyó a la única empresa que había presentado una oferta para cada uno de los 19 lotes. Los abastecimientos podían haber resultado mucho menos onerosos (35) si los contratos se hubieran adjudicado por lotes, como en el caso de otros contratos.

No obstante, desde el punto de vista administrativo, un enfoque así hubiera resultado mucho más costoso para la agencia de abastecimiento, cuya remuneración hubiera resultado, en consecuencia, inferior por esta operación; i) en el caso de tres contratos relativos a los abastecimientos destinados a la agricultura y por un valor de 990 385 ecus, los contratos se atribuyeron, bien a empresas que no habían ofrecido el mejor precio, o a empresas cuyas ofertas eran inaceptables. 3.40. Si bien Croacia tiene acceso a los contratos financiados conforme al Reglamento (CE) n° 1628/96, no lo tuvo, sin embargo a los contratos PHARE y se vio excluida del PAE, pese a que siempre ha sido el principal suministrador de Bosnia.

Por otra parte, mientras que el Reglamento PHARE abre el acceso a sus contratos a todos los países que participan en su programa, estos mismos países no tienen acceso a los contratos financiados según el Reglamento (CE) n° 1628/96. Este tipo de diferencias son absurdas. 3.41. Con objeto de acelerar la ejecución del programa de reconstrucción, el Reglamento (CE) n° 1628/96 permite recurrir a la contratación directa cuando los contratos de servicios son inferiores a 200 000 ecus. No obstante, el Reglamento no incluye ninguna excepción similar para los contratos de suministros y de obras, a pesar de que una fracción mucho más importante de las ayudas se moviliza de esta forma.

3.42. Al final de 1997, solamente el 11,3 % del valor de los contratos otorgados por la DG IA al margen del PAE se habían adjudicado tras una licitación (véase el cuadro 6). En efecto, el 88,7 % de los contratos se habían celebrado con organizaciones sin ánimo de lucro (ONG, organismos públicos, organizaciones internacionales) o en otras condiciones para las que el Reglamento Financiero (apartado 2 del artículo 118) autoriza los acuerdos directos. Todos los contratos ECHO se concedieron también a ONG o a organizaciones internacionales, pero según los procedimientos reservados a las ayudas humanitarias (36).

No obstante, por razones de transparencia y dada la competencia entre estas organizaciones para obtener subvenciones de la Unión Europea, la elección de cada operador debería estar justificada por una nota escrita de los servicios operativos de la Comisión recordando especialmente los trabajos anteriores de la organización y la calidad de sus prestaciones (37). >SITIO PARA UN CUADRO> 3.43. Numerosos contratos celebrados con las ONG o las organizaciones internacionales abarcan una parte importante de trabajos subcontratados a empresas de construcción, en principio previa licitación. Hasta agosto de 1997, los contratos entre la Comisión y las ONG exigían licitaciones internacionales para las operaciones de más de 10 000 ecus, con lo que las operaciones resultaban más lentas.

En el caso de PHARE, los procedimientos de ejecución de los contratos de obras no se aprobaron hasta noviembre de 1997. 3.44. La DG IA no intentó limitar los honorarios pagados a las ONG y a las organizaciones internacionales y no se entendió con ECHO para que los distintos servicios de la Comisión abordaran las operaciones similares de la misma forma (38). Así la DG IA acepta honorarios sensiblemente más elevados que ECHO para operaciones idénticas. Además, estos honorarios varían considerablemente según el caso [entre 2 566 y 12 100 ecus al mes (39)]. 3.45. En la antigua Yugoslavia, los baremos de ECHO para los honorarios mensuales de los agentes locales son de 280 ecus, lo que constituye un nivel demasiado bajo con mucho para permitir a las ONG contratar y conservar un personal local de calidad (40).

Los contratos de operaciones de ECHO resultaron ser poco adecuados para los proyectos relativamente complejos de rehabilitación, en el sentido de que no se elaboró ninguna versión final de los pliegos de condiciones de los proyectos y no se aprobó ninguna norma que fijara los períodos de garantía de los trabajos y las retenciones que debían operarse antes de su aceptación definitiva. Pagos 3.46. Algunos proyectos se retrasaron a menudo, debido a la lentitud del pago de los anticipos. Un examen de los contratos financiados conforme al Reglamento (CE) n° 1628/96 mostró que en un 40 % de los casos, la Comisión aún no había pagado ningún anticipo cuando ya habían finalizado los tres primeros meses de ejecución de los contratos; tarde si se tiene en cuenta que la duración de los contratos suele estar limitada a seis meses y que se trata de organizaciones beneficiarias, de tesorería generalmente reducida.

3.47. En la mitad de los casos, los retrasos se debieron a un defecto de forma de las solicitudes presentadas por las ONG. En el caso de la DG IA, la forma de las garantías bancarias causó numerosos retrasos, mientras que ECHO no exige garantías en el caso de operaciones similares. 3.48. En otros casos, la razón del retraso radica en los procedimientos administrativos internos de la Comisión, ya que las solicitudes de pago de anticipos deben ser aprobadas por servicios operativos ya de por sí sobrecargados. Esta aprobación puramente formal, esta aprobación es inútil en el momento en que el contrato se ha celebrado conforme a lo establecido (41).

También hubo retrasos debidos a la lentitud de tramitación de los expedientes en los servicios de la Comisión, pese a la urgencia de las operaciones en cuestión. 3.49. El caso de la rehabilitación de una pequeña parte del edificio del Parlamento nacional de Bosnia, de por sí totalmente discutible (ya que la rehabilitación comprendía sólo el primero de los cinco pisos del edificio pero no el hemiciclo central de este primer piso) cofinanciado por el Banco Mundial, ilustra muy bien las dificultades que crean los retrasos en el pago. Pese a que el proyecto debía terminarse al final de octubre de 1996, los contratos relativos a la contribución de la Unión Europea no se firmaron hasta abril de 1997, con agosto de 1997 como nueva fecha de vencimiento (es decir, un retraso de diez meses).

A pesar de este primer retraso, la intervención (DG XX) bloqueó la solicitud de pago de anticipo presentada en mayo de 1997, considerando que el anticipo debía pagarse en ecus y no en marcos alemanes, pese a las cláusulas del convenio de financiación y del contrato. Debido a la insistencia de la DG XX en que dicho convenio y el contrato se modificaran, el anticipo no se pagó hasta octubre de 1997. Este primer anticipo permitió iniciar los trabajos, pero debido al retraso de la Comisión en los pagos siguientes, la ejecución fue aún más lenta. Así, a la espera de que los trabajos a cargo de la Comisión permitan la finalización de la parte del Banco Mundial que se acababa prácticamente en febrero de 1997, el Parlamento del Estado de Bosnia y Herzegovina se reunió en otros edificios reconstruidos por otro donante.

3.50. En el marco del PAE Suministros, el retraso de los pagos a las empresas de Bosnia y Herzegovina que la agencia de abastecimiento debía efectuar dio lugar a interferencias en la continuidad de los proyectos. Algunas empresas debieron interrumpir o realizar con mayor lentitud su trabajo para evitar la suspensión de sus pagos. Esta situación fue el resultado de los ineficaces procedimientos aplicados conjuntamente por la Comisión y la agencia, y se agravó por las debilidades del sistema bancario de Bosnia y Herzegovina. Seguimiento y evaluación de los proyectos 3.51. Al margen de la ayuda humanitaria, no existe ningún dispositivo coherente para el seguimiento y la evaluación de las actividades de reconstrucción (B7-50 y B7-54).

Las propuestas de financiación de la Comisión no se preparan según un marco lógico, contrariamente a la práctica empleada con las demás ayudas exteriores. Además, ninguna de las oficinas de la Comisión en Bosnia o en Croacia está equipada para llevar a cabo un seguimiento serio de las operaciones. 3.52. Para la supervisión del PAE Suministros, la Comisión contrató a una serie de consultores en mayo de 1996, cuatro meses después del inicio del programa. Su eficacia inicial se vio mermada, ya que su mandato colisionaba con el de las agencias de abastecimiento que disponían de sus propios representantes en Bosnia.

La Comisión no instauró ningún procedimiento para realizar un seguimiento rápido de las observaciones y recomendaciones de los consultores. En octubre de 1997 financió una evaluación del PAE Suministros, cuyos resultados no se conocerán, en principio, hasta abril de 1998. Su aplicación deberá ir seguida de una auditoría contable del programa financiado por la Comisión. 3.53. La Comisión no dedicó suficiente atención a determinados aspectos financieros del PAE: a) en el sector agrícola, la Comisión no aprobó procedimientos para la gestión de los fondos de contrapartida (42) generados por la venta de los suministros (motocultores:

4,6 millones de ecus; pesticidas 0,25 millones de ecus) (véase el apartado 4.51); b) no se organizó ningún control de los intereses percibidos por las agencias de abastecimiento sobre los anticipos de tesorería pagados por la Comisión, pese a que los intereses en cuestión habían alcanzado como mínimo la cifra de 1,21 millones de ecus al final de 1997; c) finalmente, la Comisión no estableció los controles contables más elementales sobre sus anticipos exigiendo, por ejemplo, la conciliación periódica entre los fondos pagados, los gastos efectuados y las disponibilidades bancarias. Así, el Tribunal comprobó que el importe de los anticipos que figuraba en la contabilidad de una de las agencias era inferior en 89 527 ecus a los pagos registrados por la Comisión.

3.54. Al margen del PAE, la DG IA aplicó, en el transcurso del segundo semestre de 1997, un sistema de seguimiento para el sector de la vivienda en Bosnia, pero no organizó una supervisión continuada del resto del programa de reconstrucción que, sin embargo, representa el 70 % del conjunto de los fondos comprometidos al 31 de diciembre de 1997. 3.55. Aunque la Comisión había remunerado también al ACNUR por vigilar la utilización de los 45 millones de ecus de los proyectos de reconstrucción que la DG IA y ECHO financiaron por medio de este organismo, se encontraron varias dificultades en la gestión de las operaciones: a) el ACNUR ejecuta también proyectos de reconstrucción recurriendo a las mismas ONG que la Comisión.

La Unión Europea remunera al ACNUR para controlar los aspectos técnicos de las operaciones, pese a que este último es escasamente competente en este sector. La Comisión obtendría una mejor relación coste - eficacia si ella misma ejecutara directamente los proyectos de reconstrucción de viviendas con las ONG; b) en varios casos (43) el ACNUR destinó los fondos de la UE a la financiación de otros proyectos distintos a los previstos en los contratos celebrados entre él y la Comisión. Ante los hechos consumados, la Comisión aprobó sistemáticamente las modificaciones a posteriori. En otros casos se aumentaron también sistemáticamente los importes destinadas a ciertos subproyectos en detrimento de otros, sin haber informado a la Comisión antes de finalizar el contrato; c) la Comisión no exigió al ACNUR que le informara acerca de los acuerdos de subcontratación firmados con sus socios.

Esta falta de información hizo prácticamente imposible cualquier supervisión seria por parte de sus servicios (44); d) en el caso de un contrato de restauración de viviendas financiado por la Comisión a través del ACNUR en el cantón de Una Sana, el Tribunal no pudo asegurarse de la utilización de materiales por valor de 459 000 marcos alemanes facturados destinados a la reparación de apartamentos en Velika Kladusa. 4. EFECTO DE LAS ACCIONES Reparto geográfico Entidades constituyentes de Bosnia y Herzegovina 4.1. La Federación recibió alrededor del 90 % de las ayudas. Si estaba previsto conceder el 30 % de los fondos a la República Srpska, el hecho de no respetar las condiciones políticas impuestas por la Unión Europea y algunos aspectos de los acuerdos de Dayton, dio lugar, tanto en 1996 como en 1997, a la suspensión de la ayuda en diversas ocasiones, especialmente para intentar llevar ante los tribunales a los criminales de guerra.

Sin embargo, la ayuda no se subordinó, en cada entidad, a los progresos en las reformas económicas. 4.2. En lo que respecta a los de proyectos se realizaron pocas cosas en favor del acercamiento entre entidades. En este ámbito, la principal intervención fue el establecimiento de las comunicaciones telefónicas, que, sin embargo, debió interrumpirse (véase el apartado 4.46). Algunos proyectos de restauración de viviendas dieron también lugar a intercambios comerciales limitados entre las entidades, especialmente en Posavina. Sarajevo 4.3. La movilización de los 65 millones de ecus concedidos por la DG IA a Sarajevo en 1996 y en 1997 fue extremadamente lenta y había tenido escasos efectos poca incidencia al final de 1997.

Ello se debió principalmente a las dificultades encontradas por la Comisión para entablar un diálogo constructivo con las autoridades de esta ciudad, y al hecho de que en el seno de la DG IA se hubiera nombrado un sólo gestor tanto para el programa «Europa por Sarajevo» como para el relativo al retorno de los refugiados. Una Sana (Federación) 4.4. A pesar de que este cantón era prioritario debido al fuerte potencial que representaba en términos de retorno de refugiados procedentes de los Estados miembros de la Unión Europea (45), las intervenciones resultaron modestas. En agosto de 1996, las autoridades de la Federación, tras haber consultado a Alemania, presentaron a la Comisión una propuesta de programa de 39,5 millones de ecus para el cantón (46), pero la Comisión no estimó posible convertir esta propuesta en plan de financiación.

Al final de 1997, aún no se había aprobado ningún plan de conjunto ni ningún programa integrado. Brcko (República Srpska) 4.5. Hasta después del aplazamiento, en febrero de 1997, de la decisión de arbitraje sobre el futuro de la ciudad, la comunidad de donantes no eligió declarar esta zona prioritaria en materia de ayuda a la reconstrucción. Al final de 1997, al margen de las operaciones humanitarias sostenidas por ECHO en el conjunto de la región (2 millones de ecus), no se había realizado aún ninguna acción significativa de la Comisión. En efecto, mientras que se habían concedido 2 millones de ecus a un programa integrado de repatriación a Brcko en noviembre de 1996, en el marco de la reorientación del PAE, el contrato de ejecución de esta acción no se había firmado todavía al final de 1997.

Croacia 4.6. Pese a un programa de 5,29 millones de ecus aprobado en julio de 1996 por la Comisión en favor de la ciudad, en gran medida destruida, de Vukovar, la ayuda de dicha institución tuvo muy poca incidencia en 1996, debido a la mala preparación del proyecto, que fue necesario reorientar en julio de 1997 (véase el apartado 3.33). Al final de 1997, las financiaciones para la reparación de apartamentos y de las redes de suministro de agua y de electricidad comenzaban a producir efecto. 4.7. Un importante plan de reconstrucción de viviendas en las aldeas de la línea del frente en Eslavonia oriental (2,7 millones de ecus) que debía realizar el ACNUR se bloqueó durante más de un año por la obstrucción de las autoridades croatas.

También en este caso, la preparación de los proyectos por el ACNUR había sido muy insuficiente (véase el apartado 3.55). El mismo Gobierno croata contribuye con un esfuerzo significativo a la reconstrucción de la región e intenta dar preferencia a la reinstalación de la población croata frente a la de origen serbio. Reparto sectorial Vivienda y retorno de los refugiados 4.8. El retorno de los refugiados a Bosnia constituye una prioridad principal de los programas de la Unión Europea. En estas condiciones, la valoración del efecto de las operaciones de reconstrucción de las viviendas no debe referirse solamente al alcance y calidad de las rehabilitaciones, sino también a su incidencia en el retorno de los refugiados.

La atención de ECHO se centró en las personas desplazadas en el interior del país y en las directamente afectadas por la guerra. Sus intervenciones tenían por objeto completar las de la DG IA. 4.9. Según el ACNUR, el retorno de los refugiados, tanto en 1996 como en 1997, fue mucho menos importante de lo esperado. Frente a los 200 000 previstos para cada año, en 1996 se repatriaron 88 000 refugiados y en 1997, 106 000. Al igual que sucede en relación con la lentitud del proceso de reconstrucción, los problemas políticos y de seguridad que sufre aún el país pesan sensiblemente sobre las intenciones de retorno de los refugiados (47).

Además, el retorno de las personas más capacitadas es precisamente el más difícil de organizar, lo que entorpece aún más la reactivación económica. 4.10. En el sector de la vivienda, la destrucción está estimada en 4 000 millones de dólares (48). La guerra dañó alrededor de la mitad de las 1,3 millones de viviendas, que en un 80 % eran propiedad privada. Las financiaciones de la Comisión representaron aproximadamente un 32 % de los compromisos del conjunto de los donantes, pero solamente el 8 % de sus pagos para el período 1996 1997. 4.11. La reconstrucción de las viviendas a cargo del primer tramo del PAE comenzó justo antes del invierno 1996/1997.

En esta época, la Comisión dudó, entre el simple suministro de materiales y la realización de proyectos completos. Las demás operaciones de reconstrucción de viviendas (al margen del PAE) no se iniciaron, en general, hasta la segunda mitad de 1997, debido, en primer lugar, a los plazos de tramitación de los proyectos inherentes a los procedimientos comunitarios (véase el apartado 3.35) y, después, a las dificultades encontradas por las ONG para identificar beneficiarios y casas que respondieran a las preocupaciones de los acuerdos de Dayton en relación con el retorno de los refugiados y fueran aceptables para las autoridades locales.

4.12. Al 31 de diciembre de 1997, la Comisión había financiado la reparación de unas 10 700 casas individuales, de las que 6 300 se habían terminado, es decir el 2 % del conjunto de las reparaciones que debían efectuarse. Por razones de eficacia, los trabajos se habían centrado sistemáticamente, hasta la fecha, en las viviendas menos afectadas, por resultar su reconstrucción la menos onerosa. El cuadro 7 recapitula las principales operaciones de rehabilitación de viviendas privadas iniciadas por la Comisión. >SITIO PARA UN CUADRO> 4.13. En diversas ocasiones, la restauración de viviendas prevista por los contratos no pudo ejecutarse por completo.

Así: a) en Gorazde (49), debían repararse 400 viviendas en el marco del PAE, por un coste total de 2,33 millones de ecus. Sólo se terminaron 42 y los trabajos relativos a 334 viviendas se abandonaron dejando dos tercios de dichas casas inhabitables. Finalmente, la reparación de las 24 últimas ni se inició. La ONG responsable del proyecto pagó a la empresa de construcción 787 000 marcos de más que la Comisión no llegó nunca a recuperar. Estas dificultades surgieron pese a la vigilancia del proyecto por tres organismos partícipes: la agencia de abastecimiento, la ONG encargada de la coordinación de los trabajos y la oficina de consultores encargada de la supervisión del PAE; b) en Bosanska Krupa (Una Sana), un proyecto confiado al ACNUR para la restauración completa de 400 casas se transformó en proyecto de reparación de 500 tejados, ya que el municipio se había comprometido ante dicho organismo a ejecutar el resto de los trabajos.

Finalmente, solamente se repararon 435 tejados y el municipio no cumplió con su compromiso; en septiembre de 1997, la mitad de las casas permanecían sin ocupar pues eran inhabitables; c) en Stolac (región de Mostar) debían restaurarse 100 casas (0,9 millones de ecus) para acoger a refugiados musulmanes. Únicamente se repararon 66, y una veintena de ellas estaba habitada en septiembre de 1997. En efecto, la oposición croata a la reinstalación de los refugiados era intensa y dos de las casas reparadas fueron incendiadas; d) en Eslavonia oriental se habían confiado al ACNUR 2,7 millones de ecus, en octubre de 1996, para reconstruir 600 casas en dos aldeas piloto del frente (Antunovac y Ernestinovo).

En septiembre de 1997 no se había restaurado ninguna casa y las autoridades croatas sólo habían aceptado 20 expedientes. Hasta octubre de 1997 el ACNUR no advirtió a la Comisión de las dificultades con las que se estaba encontrando y propuso reducir a 325 el número de viviendas que debían repararse. Las sumas así liberadas debían dedicarse a edificios públicos (escuelas, centros sanitarios, etc.). 4.14. Los 67,4 millones de ecus movilizados por la Comisión para las viviendas (véase el cuadro 7) deben beneficiar a largo plazo a unos 10 000 refugiados acogidos en los Estados miembros de la Unión Europea, así como a otros 37 500 beneficiarios, sobre todo personas desplazadas.

Al final de 1997, el Tribunal estimaba el número de las personas reinstaladas de esta forma en 5 000 refugiados y 22 500 personas desplazadas. En 1996, como la Comisión no había aprobado ningún programa de alojamiento que diera preferencia a los refugiados, la gran mayoría de los beneficiarios de las reconstrucciones fueron personas desplazadas en el interior del país. Además, en la mayoría de los proyectos financiados en 1997, la Comisión intentó que el 50 % de los hogares beneficiados se destinaran a refugiados procedentes de un Estado miembro de la Unión Europea, sin, no obstante, incluir esta condición en los contratos de ejecución de los proyectos.

La Comisión se limitó al 50 % para evitar el riesgo de provocar el resentimiento de la población que había permanecido en Bosnia durante la guerra. 4.15. Se planteó la cuestión de saber qué refugiados debían acogerse a los proyectos de reconstrucción de la Comisión y se pensó en dos soluciones: a) iniciar trabajos únicamente para refugiados identificados previamente y decididos a regresar con la condición de disponer de una vivienda; b) reconstruir en regiones que pudieran reocupar refugiados y adjudicar las viviendas entre las familias que estuvieran ya de retorno en Bosnia, con objeto de incitar al retorno a las que quedaron en los países de acogida.

Finalmente resultó difícil poner en práctica la primera solución, debido al tiempo que lleva la identificación de los refugiados en los Estados miembros. No obstante, en la segunda propuesta, que se siguió mayoritariamente, no es posible establecer una relación de causa efecto entre las reconstrucciones y el retorno de los refugiados. 4.16. Dado el gran número de rehabilitaciones necesarias y la limitación de los recursos disponibles, las viviendas restauradas podrían haber sido muchas más si los fondos se hubieran destinado prioritariamente a las personas menos favorecidas, que en general permanecieron en Bosnia durante la guerra.

En ese caso, hubiera convenido asociar a las ayudas gratuitas un dispositivo de préstamos bonificados para las personas más favorecidas, generalmente los refugiados. 4.17. En realidad, la política en este campo resultó bastante vaga. Hasta octubre de 1997 no se definió un sistema de créditos, en colaboración con el Kreditanstalt für Wiederaufbau [Instituto de Crédito para la Reconstrucción (KfW)]. Además, si bien para los proyectos de la Comisión confiados al ACNUR la selección de los beneficiarios se basaba en criterios sociales y económicos (50), estos mismos criterios no fueron recogidos generalmente en los contratos celebrados directamente entre la Comisión y las ONG, de manera que las condiciones de elección de los beneficiarios variaron enormemente de una ONG a otra.

4.18. Finalmente, los proyectos tuvieron menos efectos de lo que se podía pensar viendo el número de reparaciones, ya que numerosas casas reconstruidas quedaron sin ocupar. Así, por ejemplo, en el proyecto de 1996 en Una Sana, el 40 % de las casas reconstruidas permanecía sin ocupar en agosto de 1997. Ello se debía, a menudo, al hecho de que las obras no se habían iniciado en el marco de proyectos que abarcaban también las infraestructuras sociales, el suministro de agua y electricidad, así como la creación de empleo. 4.19. La mayoría de los proyectos destinados a la reconstrucción de edificios colectivos se limitaron a la reparación de tejados, cristaleras y zonas comunes.

Al final de 1997, alrededor de 6 270 apartamentos, un 75 % de los cuales se encontraba en Sarajevo, se habían beneficiado de estas reparaciones con el presupuesto 1996 y 1997. Los beneficiarios fueron principalmente personas que ya ocupaban los apartamentos. Mientras que en Bosnia el arreglo de las partes privadas de los inmuebles apenas había comenzado al final de 1997, debido a dificultades relacionadas con la determinación de los derechos de propiedad, en Vukovar, las reparaciones abarcaron, por el contrario, la totalidad de la reconstrucción de dos edificios con un total de 142 apartamentos individuales que debían finalizarse al final de 1997 (coste:

3,4 millones de ecus). En Vukovar, el recurso a un comité paritario de reparto de viviendas, financiado por la Comisión, constituyó un buen instrumento de clarificación. Educación 4.20. Los combates dañaron gravemente o destruyeron la mitad de las escuelas y la educación no ha sido objeto de ningún presupuesto regular desde 1991 1992. Las escuelas que permanecieron abiertas no tenían profesores, material ni suministros. En 1996 y 1997, los compromisos y pagos de la Comisión representaron, respectivamente, el 29 y 21 % de los del conjunto de los donantes. 4.21. En el marco del PAE se concedieron 2 millones de ecus al sector de la educación para el suministro de mobiliario a las escuelas.

Este programa cubrió alrededor del 20 % de las necesidades de las escuelas primarias de la Federación. El mobiliario fue suministrado por una empresa local, con lo que el programa contribuyó también al despegue de la economía del país. No obstante, los muebles eran de calidad mediocre y los criterios utilizados para designar las escuelas beneficiarias quedaron poco claros. Los fondos de la DG IA habrían estado mejor empleados si se hubieran adjudicado en primer lugar a las escuelas reparadas por ECHO y cuya elección estaba justificada. 4.22. Los proyectos de rehabilitación de escuelas iniciados por ECHO tuvieron un efecto bastante claro, ya que, al final de 1997, se habían reparado alrededor de unas cien en el marco de los programas 1996 1997.

Sin embargo, en esta fecha, en numerosas escuelas todavía faltaban profesores y material. Como estos problemas van más allá del campo de acción de ECHO, habría sido deseable que la DG IA prestara asistencia técnica para mantener y reformar el sistema escolar. Sanidad 4.23. Según las regiones, entre el 35 y el 50 % de las infraestructuras sanitarias quedaron afectadas por la guerra y los servicios perdieron alrededor de la mitad de su personal. Al final de 1997 aún había riesgo de falta de medicamentos y suministros de base. En el período 1996 1997, los compromisos y pagos de la Comisión en favor de este sector ascendieron, respectivamente, al 15 y 20 % de la ayuda del conjunto de los proveedores de fondos.

4.24. A pesar de su experiencia en las reformas del sector de la sanidad en Europa central y oriental, la Comisión acometió pocos proyectos en este sector en Bosnia. La debilidad de las financiaciones se debe en parte a la voluntad de actuar conjuntamente con el Ministerio Federal de la Salud, cuya eficacia se ve minada por los conflictos internos de origen étnico. Un importe de 6 millones de ecus se dedicó en 1996 a la compra de equipos médicos y ambulancias en el marco del PAE, pero el Ministerio confeccionó las listas de distribución sin consultar a los hospitales y clínicas. De esta forma, algunos bienes suministrados no estaban adaptados a las necesidades locales (51).

Por otra parte, las disensiones en el seno de dicho Ministerio condujeron a un almacenamiento prolongado de los equipos en Sarajevo. Al final de marzo de 1997, aún se encontraban equipos por valor de aproximadamente 2,5 millones de ecus en los depósitos de esta ciudad, pese a que la distribución había comenzado en diciembre de 1996. El Ministerio no pudo proporcionar a la Comisión la lista completa de dicha distribución. Al igual que en el sector de la educación, dada la experiencia adquirida por ECHO en el sector de la sanidad durante la guerra, habría sido útil coordinar los servicios de la Comisión para dirigir los materiales hacia las instalaciones sanitarias reconstruidas por ECHO.

4.25. En el marco de un proyecto (2 millones de ecus) financiado con los fondos del PAE, la Comisión debía equipar un laboratorio para el control de calidad de los medicamentos. Como el Ministerio no había tomado una resolución clara en cuanto a la localización del laboratorio, (zona croata o zona musulmana), se tardó un año en decidir su implantación. 4.26. La ayuda de ECHO tuvo una incidencia significativa a través de un programa diversificado de reparación de alrededor de 70 dispensarios. No obstante, el sistema sanitario sigue peligrando y es necesario reformarlo. En efecto, sus gastos continúan siendo sufragados esencialmente por las ayudas humanitarias, ámbito en el que ECHO sigue constituyendo el donante más importante.

Una buena coordinación de los servicios de la Comisión habría permitido a la DG IA iniciar acciones de asistencia técnica para contribuir a la reforma del sector sanitario. Energía (electricidad y gas) 4.27. La mitad de las capacidades de producción de electricidad y el 60 % de los tendidos de transmisión quedaron dañados durante la guerra, mientras que la red de distribución fue destruida en gran parte. Los gaseoductos también se deterioraron y en Sarajevo se realizaron 54 000 conexiones de gas de forma no controlada y peligrosa. En el período 1996 1997, los compromisos y pagos de la Comisión representaron el 22 y 13 % respectivamente del conjunto de las ayudas de los proveedores de fondos.

4.28. El sector de la energía constituye el capítulo más importante del PAE, pero su eficacia se redujo considerablemente porque la Comisión se contentó con suministrar equipos y piezas de recambio, sin garantizar su instalación. Durante las visitas efectuadas sobre el terreno se observaron diversas deficiencias: a) como las sociedades de electricidad locales no disponían de los recursos necesarios, algunos equipos quedaron sin utilizar. Así, se destinaron 0,9 millones de ecus a la rehabilitación de transformadores y de líneas de alta tensión para suministrar electricidad a 10 000 personas en la región de Turbe, Bosnia central, pero los equipos no se instalaron, a pesar de que la población apenas recibía suficiente electricidad para el alumbrado; b) el abastecimiento de equipos raramente se integró en los planes de reconstrucción de las redes, y las entregas a menudo llegaron con retraso, o sin que se informara a las autoridades beneficiarias.

De esta forma, el principal contrato celebrado en el sector de la electricidad (4,9 millones de ecus), firmado en septiembre de 1996, preveía el fin de las entregas para diciembre de 1996 [véase la letra h) del apartado 3.39], pero en esa fecha, solamente se había efectuado un 20 % de las mismas, y hasta junio de 1997 no se finalizaron. En el sector del gas, los retrasos en el abastecimiento de tuberías (0,265 millones de ecus) para la reparación de la red de Sarajevo condujeron a la instalación de canalizaciones procedentes de otras fuentes; c) la Comisión encargó a la compañía central de electricidad que determinara las características de los equipos destinados a sus sucursales locales.

No obstante, como éstas no fueron consultadas correctamente, pese a estar encargadas de las reparaciones, algunas de ellas terminaron recibiendo sólo una parte del material que necesitaban. d) a pesar de un contrato firmado con un consultor (véase el apartado 3.52), la Comisión no llevó a cabo un seguimiento sistemático de los equipos suministrados y no disponía, en abril de 1997, de ningún inventario del material realmente instalado. 4.29. En el sector de la energía, los efectos del PAE resultan desiguales: a) el PAE ayudó a restablecer una producción mínima de electricidad para el enclave musulmán de Gorazde.

Se suministraron seis transformadores, pero en abril de 1997 aún se necesitaban 40 más para atender las necesidades básicas; b) se suministraron equipos y piezas de recambio para reparar los generadores en las dos centrales térmicas más importantes de la Federación en Kakanj y Tuzla (2,2 millones de ecus). El PAE participó con el 12 % aproximadamente en la financiación total. No obstante, en el caso de Tuzla, el tamaño y la antigüedad de la central ponen en duda la justificación económica de las inversiones y, precisamente por esta razón, el Banco Mundial rechazó unirse al proyecto; c) en 1996, el PAE participó con aproximadamente el 25 % en las financiaciones de los donantes en las minas de carbón que alimentan las centrales eléctricas y contribuyó a la recuperación de la producción.

De esta forma, en el período que va de diciembre de 1996 a marzo de 1997, la producción de lignito de la compañía minera de Tuzla pasó de 133 000 a 193 000 toneladas al mes (es decir, un aumento del 42 %); d) se concedió una ayuda para reparar la red de distribución de gas a 4 000 hogares en el barrio de Novi Grad en Sarajevo. Este proyecto incluía el suministro de contadores, esenciales para la facturación del consumo y la viabilidad financiera del distribuidor. El proyecto repartió gratuitamente 4 000 cocinas y 4 000 radiadores (0,9 millones de ecus), pese a que el Banco Mundial había estimado que la mayoría de los hogares podían adquirirlos por sí mismos.

4.30. Al margen del PAE y de las intervenciones de ECHO, los efectos de las ayudas de la Comisión fueron limitados en el sector de la energía. Si bien en diciembre de 1996 se habían comprometido 13,5 millones de ecus (línea B7-5 4 1) en el sector de la electricidad, la licitación no se convocó hasta noviembre de 1997, debido a la envergadura del proyecto, a la lentitud de la Comisión y a las dificultades derivadas de tratar con tres compañías de distribución diferentes (52). Tampoco pudieron movilizarse los 7 millones de ecus añadidos a este mismo proyecto a partir de fondos reasignados del PAE en noviembre de 1996.

De esta forma, al final de 1997 ningún elemento del programa de ese año había comenzado a ejecutarse. 4.31. En lo que se refiere al programa de 13,5 millones de ecus, la decisión de la Comisión de destinar 4,5 millones a cada una de las tres «Elektropriverdas» no corresponde a las disposiciones del anexo 9 de los Acuerdos de Dayton. En efecto, dicha decisión había previsto que se reunificaran las empresas públicas de distribución, repartidas entre los tres grupos étnicos, en los sectores de la electricidad, del agua, de los transportes y de las telecomunicaciones. Debido a la oposición de las autoridades locales, este anexo sólo pudo ejecutarse de manera progresiva por la Comunidad de donantes, si bien los donantes habían decidido, en noviembre de 1996, llevar a cabo un estudio estratégico del sector en relación con este programa, dicho estudio no se inició hasta octubre de 1997, pese a ser especialmente importante para la reconstrucción, ya que hay que tener en cuenta los cambios acaecidos después de la guerra en la estructura de la demanda antes de realizar nuevas inversiones.

Transportes Generalidades 4.32. En enero de 1996, el 28 % de la red principal de carreteras necesitaba una reparación inmediata. Ninguno de los diez puentes situados entre Bosnia y Croacia eran utilizables y otros 70 puentes importantes del interior del país estaban gravemente dañados o destruidos. Los transportes públicos funcionaban con dificultad y el aeropuerto de Sarajevo estaba cerrado a los vuelos civiles, debido al estado de las pistas, terminales y torre de control. En el período 1996 1997, los compromisos y pagos de la Comisión representaban, respectivamente, el 26 y 15 % de los del conjunto de los donantes.

4.33. El sector del transporte constituye el segundo polo beneficiario de los créditos de reconstrucción de la Comisión. En este campo las necesidades son dilatadas y pueden absorber un gran volumen de créditos. No fue posible evaluar el efecto indirecto de estas intervenciones sobre la intención de retorno de los refugiados. Transportes urbanos 4.34. El suministro de autobuses y la reparación de las líneas de tranvía en Sarajevo constituyeron los elementos más visibles del PAE. Al finalizar la guerra solamente quedaban 20 autobuses en funcionamiento en Sarajevo de los 300 que circulaban en 1991.

El suministro de 33 autobuses en el marco del PAE permitió la reapertura, con menor frecuencia, del 75 % de la red. No obstante, la compañía de transportes públicos de Sarajevo no disponía aún de recursos en abril de 1997 para garantizar su funcionamiento. Puentes 4.35. El puente de Bosanski Samac, sobre el río Sava, que separa Croacia y Bosnia, debía repararse en el marco del programa de reconstrucción de 1996 (10 millones de ecus). Para Bosnia, se trata de un proyecto prioritario, ya que este puente constituye un enlace vital entre Budapest y el mar Adriático, vía Croacia y Sarajevo.

La decisión de financiación se había tomado en diciembre de 1996 y la duración de los trabajos debía ser de 18 meses. Al final de 1997, aún no habían comenzado los trabajos de reparación. En efecto, la desactivación de minas de la zona no comenzó hasta agosto de 1997 y la controversia surgida en torno a la elección de la empresa que debía diseñar el nuevo puente dio lugar a que el contrato no se firmara hasta dicho mes. Debido a los retrasos, la fecha de finalización del proyecto se aplazó 18 meses (al final de 1999). Según un informe de unos consultores fechado en diciembre de 1997, el coste del proyecto debe aumentar de 10 a 11,5 millones de ecus, debido a la erosión sufrida por los cimientos del puente después de su destrucción.

Un nuevo retraso en la decisión de la Comisión llevaría a más allá del año 2000 la apertura de este eje particularmente importante. Carreteras 4.36. El principal proyecto (3 millones de ecus) del capítulo de carreteras del programa de reconstrucción 1996 está dedicado a la rehabilitación de 23 km del corredor norte que une el este y el oeste de la República Srpska. Dicho corredor es prioritario para las autoridades serbias, ya que evita atravesar la Federación. Pese a una decisión tomada en noviembre de 1996, la correspondiente licitación de obras no fue convocada hasta noviembre de 1997.

4.37. El programa de carreteras de 1997 (5,45 millones de ecus) abarcaba también otros dos proyectos relacionados con la República Srpska. En primer lugar, un proyecto de 1,35 millones de ecus destinado a la rehabilitación de la carretera entre Pale y Lukavia (53), sede de la representación serbia en el triunvirato de la Presidencia del Estado de Bosnia y Herzegovina. A continuación, un proyecto de 1,35 millones de ecus destinado a reconstruir otra carretera al este de la República Srpska (de Ustipraca a Foca), que permitiría evitar la carretera principal, que atraviesa el enclave musulmán de Gorazde.

Al final de 1997, la Comisión se preguntaba acerca del futuro de estos dos proyectos, cuya ejecución se suspendió. 4.38. En el marco del PAE, se suministró material de mantenimiento de carreteras a 18 equipos en el conjunto del país. Sin embargo, estos suministros sólo tuvieron efectos reducidos, debido, por una parte, a que el Ministerio de Transportes había definido mal las características técnicas de los equipos y, por otra, a que el presupuesto de funcionamiento del que disponían las brigadas de mantenimiento era muy limitado. Así, por ejemplo, la capacidad de las máquinas de asfaltar (cinco por valor de 347 170 ecus) y las apisonadoras (cinco por valor de 332 665 ecus) no era adecuada a la envergadura de los trabajos de reconstrucción que debían llevarse a cabo.

Además, un laboratorio de carreteras móvil que fue entregado a la República Srpska (107 459 ecus) estaba sin utilizar en abril de 1997 porque el beneficiario no disponía de medios de transporte ni de los conocimientos necesarios. Aviación civil 4.39. En el sector de la aviación civil, la Comisión participó en la rehabilitación de la terminal de pasajeros del aeropuerto de Sarajevo (6,8 millones de ecus), que constituye uno de los elementos de un proyecto de reconstrucción del conjunto del aeropuerto en el que intervienen desde mediados de 1996 la mayoría de los donantes occidentales.

4.40. A pesar de que la IMG presentó un presupuesto en noviembre de 1996, los primeros trabajos de urgencia no comenzaron hasta octubre de 1997. Debido al invierno, el grueso de los trabajos no ha podido iniciarse antes de abril de 1998. En este proyecto, la coordinación insuficiente entre los donantes no permitió concebir la rehabilitación del aeropuerto como una sola operación organizada en el marco de una cofinanciación. Gestión de aguas y residuos domésticos 4.41. Al final de 1995, se estimaba que el 60 % de las redes de traída de aguas tenía fugas suficientemente graves como para impedir un suministro normal.

Los sistemas de depuración estaban muy deteriorados y la recogida de basuras ya no se realizaba. En el período 1996 1997, los compromisos y pagos de la Comisión en este sector representaban, respectivamente, el 23 y 13 %, de los del conjunto de los donantes. 4.42. El PAE tuvo pocos efectos en el sector del suministro de agua. El programa entregó, sin embargo, equipos y materiales a 62 de los 69 municipios de la Federación, pero la Comisión no pudo intervenir en los planes de distribución y garantizar que los suministros se efectuaran conforme a lo previsto. En efecto, las entregas se realizaron en parte al término del arbitraje político, ya que algunos de los principales beneficiarios estaban situados en la zona croata, donde las necesidades eran menos agudas.

Además, los equipos suministrados no siempre estaban adaptados a las necesidades locales por causa de un nivel tecnológico, a menudo, mucho más avanzado que el de los materiales utilizados antes de la guerra. Así, los donantes suministraron aparatos modernos de detección de fugas que iban más allá de las necesidades de Bosnia, de manera que estos aparatos siguen en gran medida inutilizados. Finalmente, las compañías locales de distribución de agua, a menudo, no disponían de recursos para instalar o utilizar los equipos recibidos y su reestructuración era necesaria para llevar a buen término los programas de reparación y mantenimiento.

4.43. Al margen del PAE y de la ayuda humanitaria (6 millones de ecus), las ayudas de la Unión Europea a la reconstrucción (20,6 millones de ecus) mejoraron poco la distribución de agua, ya que se había dado prioridad a la concepción y preparación de licitaciones para proyectos cuyo alcance sobrepasa el marco de las reconstrucciones de urgencia. Durante este tiempo, en determinadas regiones como Sarajevo, continuó deteriorándose la red de distribución y el porcentaje de pérdidas alcanzó a veces el 70 %. No obstante, se estaba constituyendo una base sólida para las intervenciones que debían efectuarse en 1998.

4.44. En el campo de la gestión de residuos domésticos ni la Comisión ni otros donantes realizaron acciones de envergadura y existen graves riesgos para la salud pública. Un vertedero financiado por ECHO en el cantón de Una Sana (0,7 millones de ecus) se construyó sin concertación con las autoridades locales, y por resultar defectuoso no se utilizó. Debido a sus contratos de operaciones poco adaptados a los proyectos de rehabilitación, ECHO tiene dificultades para exigir a la ONG las medidas correctoras necesarias. En el primer trimestre de 1997 se financió una evaluación de las necesidades en Sarajevo.

Dicha evaluación debía ir seguida del suministro de equipos en diciembre de 1997. Telecomunicaciones 4.45. Un estudio realizado en 1996 por el BERD evaluó el total de las destrucciones causadas por la guerra en el sector de las telecomunicaciones en 176 millones de ecus (54). En este sector, los donantes no realizaron ningún progreso en 1996, a causa de los intereses opuestos de las dos entidades. En el período 1996 1997, los compromisos y pagos de la Comisión representaron, respectivamente, el 33 y 16 % de la ayuda internacional. No obstante, los compromisos efectivos de los donantes sólo alcanzaron el 17 % (30 millones de ecus) de las previsiones realizadas para dicho período.

4.46. En septiembre de 1997, no obstante, se dio un paso decisivo con el restablecimiento de las comunicaciones telefónicas entre las entidades (pero con una capacidad muy débil de 30 líneas, saturadas al final de 1997), gracias a la movilización de 4,7 millones de ecus con cargo a los créditos 1996. El objetivo de llevar a 90 líneas el número de enlaces entre las entidades no pudo alcanzarse debido a problemas de seguridad en la República Srpska. 4.47. Al final de 1997 no se habían movilizado aún las ayudas concedidas a la Federación (4 millones de ecus) con cargo al presupuesto 1996 para la rehabilitación de la red telefónica en las zonas de retorno de los refugiados.

La Federación se oponía a ello, ya que no había prevalecido su punto de vista sobre la manera de restablecer las comunicaciones entre las dos entidades. 4.48. Los progresos registrados en el restablecimiento de las comunicaciones telefónicas entre las entidades son fruto, en parte, de la fortísima presión política ejercida primero por la Comisión y seguidamente por los demás donantes. Esta presión, que contrasta con la actitud adoptada en otros sectores, dio lugar a que los tres servicios de telecomunicaciones firmaran un memorándum de acuerdo de principio que debe prefigurar una ley común de telecomunicaciones.

Las tres compañías participan, además, en un programa común de formación financiado por la Comisión (0,7 millones de ecus) y lanzado en septiembre de 1997. Agricultura 4.49. Antes de la guerra, el 40 % de la población de Bosnia y Herzegovina dependía en parte o totalmente de la agricultura. El conflicto destruyó alrededor de un 80 % de los equipos mecánicos y un 70 % de la cabaña ganadera (55). En este sector, la contribución de los proveedores de fondos (incluida la Comisión) fue, sin embargo modesta (56), y la agricultura no se incluyó en los programas integrados. Así, en 1996 y 1997, los compromisos de la Comisión ascendieron, respectivamente, a un 24 y 20 % de los del conjunto de los donantes.

4.50. Según los informes de la Oficina de vigilancia dependiente de la Comisión, en el marco del PAE se suministraron: a) 1 300 motocultores (57) en las tres regiones de la Federación (4,6 millones de ecus); b) abonos y pesticidas para las dos entidades (2,1 millones de ecus); c) equipos para el sector lácteo en la Federación (0,4 millones de ecus). 4.51. Las entregas tuvieron lugar demasiado tarde como para tener efectos en 1996. Después, una parte significativa de los productos resultó inadecuada a las condiciones locales, lo que redujo su utilidad. Así, el pequeño modelo de motocultor (5 7 kw) no tenía suficiente fuerza para los terrenos montañosos de dos de las tres regiones:

Gorazde y Mostar. Por otro lado, la capacidad de la mayoría de los aparatos de refrigeración de la leche excedía con mucho las posibilidades de producción de las explotaciones de la región. Finalmente, en la principal región beneficiaria (Tuzla), los abonos y pesticidas que debían repartirse gratuitamente a las explotaciones se vendieron y el producto de las ventas escapó a todo control. 4.52. Además del PAE, la principal ayuda de la Unión Europea se refirió a un programa de importaciones de 3 millones de ecus, acompañado de un programa de asistencia técnica en favor de las regiones de Una Sana (Federación) y de Banja Luka (República Srpska).

Aunque la propuesta de proyecto se había presentado en noviembre de 1996, las discusiones con la ONG afectada no finalizaron hasta mayo de 1997 y los equipos, principalmente 60 tractores y remolques, no se entregaron hasta el período comprendido entre mediados de septiembre y mediados de octubre de 1997. El material llegó, pues, demasiado tarde para la temporada agrícola 1996/97. No obstante, la asistencia técnica creó asociaciones para utilizar material agrícola, que reagrupaban 440 granjeros locales, con el fin de poder alquilar en 1998 a los granjeros tractores y sus accesorios. 4.53.

Durante el segundo semestre de 1997 se reforzaron las operaciones, y la Comisión organizó la importación de 560 cabezas de ganado bovino en las mismas dos regiones. Las primeras entregas tuvieron lugar al final de septiembre de 1997. En diciembre de ese mismo año, se habían distribuido 5 000 ovejas en Bosnia central (600 000 ecus). Desarrollo del sector privado y revitalización económica 4.54. Pese a una elevada tasa de desempleo de alrededor del 60 %, moderada, sin embargo, por una economía sumergida (58), y pese a la necesidad de pasar la economía del país de un sistema socialista a una economía de mercado, la Comisión intervino poco en este campo y no aprobó ningún plan rector para sus intervenciones futuras.

En 1996 y 1997, los compromisos y pagos de la Comisión representaron, respectivamente, el 13 y 7 % de los del conjunto de la ayuda internacional. 4.55. Al final de 1997, apenas habían comenzado las dos mayores operaciones de la Comisión: un programa de relanzamiento económico (16,5 millones de ecus) y un Fondo europeo de garantía a la inversión en Bosnia y Herzegovina (10,5 millones de ecus). Al final de 1997, el Fondo aún no había concedido ninguna garantía. En este tema de las garantías, la técnica presupuestaria permite crear sistemas de cobertura sin movilización inmediata de créditos.

En estas circunstancias, la Comisión podría haber dedicado los 10,5 millones de ecus a proyectos concretos sin, por otra parte, renunciar a su participación en el Fondo de garantía. 4.56. Se acometió otro proyecto en favor de la Zica Wire Drawing Factory de Sarajevo, que recibió una ayuda a la inversión de un millón de ecus. Esta empresa fabrica cables para la industria de la construcción. Se trata de la única intervención de la Comisión en favor de una empresa industrial importante. Esta operación, mediante la que la Comisión estimularía la creación de empleo, constituyó un hecho aislado.

Apoyo a la administración pública 4.57. En el ámbito de la administración pública, los donantes solamente tienen el problema de no saber por qué decidirse, pues las nuevas instituciones creadas en el Estado, en las entidades y los cantones son muy numerosas y la formación, tanto de los antiguos como de los nuevos funcionarios, muy insuficiente. A pesar de que en este campo la ayuda podría hacer que los representantes de las autoridades bosnias participaran más en la ejecución del programa de reconstrucción, la Comisión sólo asignó a este capítulo un importe relativamente escaso, destinado a las instituciones estatales más que a las entidades y cantones.

4.58. La principal intervención de la Comisión fue la apertura de una Oficina de asistencia fiscal y aduanera (CAFAO), que depende de la DG XXI (véase el apartado 3.23). Esta oficina tuvo efectos muy netos, primero, mediante la creación y, después, a través del apoyo aportado al servicio de aduanas de la Federación, que inició sus operaciones en abril de 1996. Los derechos de aduana aportan, aproximadamente, el 80 % de los recursos presupuestarios de la Federación (59). Sin la intervención de la CAFAO, es poco probable que el servicio de aduanas pueda funcionar, debido, especialmente, a las rivalidades étnicas.

Desde principios de 1997, se ayudó también al servicio aduanero de la República Srpska. En las dos entidades, la CAFAO, que investiga los fraudes, informó al Alto Representante de los expedientes de malversación que ascendían a 53 millones de marcos en 1997. A principios de 1998, los fondos objeto de malversación no se habían recuperado. Además, 1 150 agentes de las aduanas de las dos entidades participan en un programa de formación. 4.59. La CAFAO elaboró una ley aduanera temporal que establece un territorio aduanero unificado en Bosnia y Herzegovina, pero esta ley aún no se ha aplicado.

La Comisión financió también la redacción de leyes aprobadas en junio de 1997 relativas al comercio exterior y la inversión. Por otra parte, dicha Dirección General suministró apoyo institucional al Banco central creado recientemente (1 millón de ecus), así como a la Oficina del Defensor del Pueblo (0,75 millones de ecus) y a los servicios de estadística (0,1 millones de ecus). 5. CONCLUSIÓN 5.1. Como la estabilidad política de los Balcanes constituye una cuestión preocupante para la Unión Europea, el Consejo y el Parlamento han convertido a la Comisión en el primer proveedor de fondos del proceso de reconstrucción de la antigua Yugoslavia, confiándole la movilización de 1 000 millones de ecus para el período 1996 1999.

A este importe se suman las ayudas humanitarias decididas anualmente por la Autoridad Presupuestaria y que, entre principios de 1996 y finales de 1997, ascendieron a 315 millones de ecus. 5.2. Desde la firma de los Acuerdos de paz, en diciembre de 1995, la Comisión ha señalado la importancia de una acción de reconstrucción rápida y coordinada con las ayudas de los demás proveedores de fondos para apoyar la creación de instituciones nuevas que favorezcan la reconciliación entre las tres comunidades étnicas de Bosnia y Herzegovina (véase la nota 15). También preconizó el despliegue de recursos suficientes por cada donante en los ámbitos que mejor correspondieran a la experiencia y capacidades de cada uno de ellos.

5.3. Mientras que en el plano político las ayudas de la Unión Europea se decidieron en plazos muy breves, en respuesta a una situación de emergencia, su movilización concreta choca con una serie de obstáculos de organización técnica y administrativa que la mayoría de los demás donantes conocen menos. Así, al final de 1997, la movilización de las ayudas de la Unión Europea era lenta (véase el apartado 3.30), la cuestión del retorno de los refugiados acogidos en diversos Estados miembros se plantea aún en términos inaceptables para estos Estados (véase el apartado 3.8) y, salvo raras excepciones, las intervenciones de la Unión Europea no se ven mucho (véase el apartado 4.34).

Por otra parte, debido a las sucesivas interrupciones del programa de ayudas a la República Srpska, los retrasos de ejecución del programa de reconstrucción en esta entidad llaman particularmente la atención (véanse los apartados 1.3 y 1.4). 5.4. Pese a las declaraciones de intención, que no dejan lugar a dudas (véanse los apartados 3.1 y 3.3), la Comisión no consiguió desplegar personal suficiente en favor de la reconstrucción en la antigua Yugoslavia, tanto en sus servicios centrales como sobre el terreno, en las zonas que debían reconstruirse (véanse los apartados 3.13 y 3.14). En este campo, aprovechó poco la experiencia adquirida en Mostar y que había demostrado unos meses antes la importancia de disponer sobre el terreno de suficiente personal cualificado (60).

Además, la DG IA pudo beneficiarse, no sólo de la experiencia de ECHO, con quien la cooperación fue distante (véanse los apartados 3.8 y 3.11), sino también de los trabajos que el International Management Group (IMG) dirigió desde 1993 en Bosnia y Herzegovina con vistas a la reconstrucción (véase el apartado 3.34). Igualmente, la coordinación in situ con el Alto Representante fue demasiado limitada, como para que en la práctica la posición de la Unión Europea correspondiera a la envergadura de los fondos que había decidido movilizar (véase el apartado 3.18). 5.5. La Comisión no desarrolló un plan de ejecución sectorial, práctico y escalonado adecuado para garantizar la puesta en marcha de operaciones coordinadas en torno a ejes prioritarios correspondientes a la experiencia adquirida por sus servicios en el pasado (véase el apartado 3.3).

En consecuencia, las ayudas movilizadas se dispersaron sin llegar a ser suficientemente importantes como para tener efectos sensibles en cada sector (véase el apartado 3.4). Un plan así debería reflejar, especialmente, la importancia concedida a la cuestión del retorno de los refugiados. En este sentido, sería deseable una cooperación más concreta de sus servicios con los de los Estados miembros, con las representaciones del ACNUR en cada país y con las autoridades municipales de las zonas afectadas por el retorno de refugiados. 5.6. La insuficiencia de preparación del programa de ayudas esenciales (suministros), el desconocimiento de las debilidades de las autoridades de la Federación de Bosnia y Herzegovina y de la República Srpska, así como la prisa con la que la Comisión confió la ejecución a agencias de abastecimiento que no podían garantizar sobre el terreno la validez de las distribuciones a los beneficiarios, condujo a su interrupción en noviembre de 1996 y a su transformación en proyectos de tipo clásico (véase el apartado 3.5) con los consiguientes retrasos en su ejecución.

En el caso de los otros proyectos, la inadaptación de los reglamentos existentes y los plazos de aprobación de los reglamentos de base para permitir la movilización de las nuevas líneas presupuestarias (véase el punto 2 del anexo 1) no fueron las únicas causas de los retrasos. Así la lentitud administrativa de los procedimientos internos de decisión de la Comisión no son admisibles en un contexto de urgencia y los servicios de dicha institución no recurrieron sistemáticamente a los procedimientos de las acciones de urgencia y las operaciones de reconstrucción se adaptaron mal a los procedimientos clásicos seguidos para el apoyo a la reestructuración económica (véanse los apartados 3.33 3.35).

5.7. El recurso al ACNUR para la ejecución de proyectos de reconstrucción de viviendas resulta poco convincente (véase el apartado 3.55), ya que induce a plazos de tramitación suplementarios sin, por otra parte, garantizar una ejecución más eficaz de las acciones por las ONG a las que subcontrata las obras. En efecto, las modalidades elegidas por el ACNUR para ejecutar los proyectos, así como las lagunas de sus procedimientos de presentación de cuentas impiden a la Comisión conservar el control de las operaciones. En este contexto, si la financiación del ACNUR por la Comisión se debiera considerar ineludible, administrativamente sería más eficaz aportar una contribución global a sus peticiones de fondos, ya que los resultados obtenidos no se modificarían.

El control específico exigido por la Comisión constituye, en efecto, un engaño, debido al carácter fungible de las financiaciones del ACNUR (61). 5.8. El retorno de refugiados fue menos intenso de lo previsto, tanto en 1996 como en 1997 (véase el apartado 4.9). En este contexto, las políticas, a veces discriminatorias, de las autoridades locales, las malas condiciones de seguridad (véase el apartado 4.9) y las modalidades de ejecución de las obras de reparación de las viviendas y de las infraestructuras (véase el apartado 4.11) constituyeron obstáculos de mucho peso. Al final de 1997, la Comisión había reconstruido las casas de alrededor de 6 300 refugiados y personas desplazadas, lo que supone un resultado todavía muy modesto (véase el apartado 4.12).

A menudo, viviendas reparadas permanecieron sin ocupar, porque las obras no se habían realizado en el marco de proyectos que abarcaran también las infraestructuras sociales, el suministro de agua y electricidad, así como la creación de empleo (véase el apartado 3.11). 5.9. En los campos de la sanidad y la educación, el efecto de las ayudas de ECHO fue bastante claro. Por el contrario, la DG IA no movilizó, en estos sectores, el apoyo necesario para el buen funcionamiento de las administraciones encargadas de su gestión. Además, las acciones de ECHO y de la DG IA estaban poco coordinadas (véanse los apartados 4.21, 4.22 y 4.26).

En el sector de la energía, los suministros del PAE se siguieron mal (véase el apartado 4.28) y la eficacia de las ayudas resultó irregular. En el sector de los transportes, a excepción de la sensible mejora del funcionamiento de los autobuses y tranvías de la ciudad de Sarajevo (véase el apartado 4.34), el apoyo de la Comisión tuvo poco efecto, porque sus proyectos se toparon con muchas dificultades (véanse los apartados 4.35 a 4.40). Finalmente, en los ámbitos de la administración pública y de las reformas económicas, sólo se consiguieron tímidos avances (véanse los apartados 3.7 y 4.54 a 4.57).

5.10. Dos años después de los Acuerdos de Dayton y de París, la ayuda a la reconstrucción movilizada por la Unión Europea aún queda lejos de las intenciones manifestadas. Esta situación se debe no solamente al difícil contexto de la antigua Yugoslavia, sino también a la incapacidad de la Comisión para desplegar los recursos humanos adecuados y para conseguir que sus propios servicios colaboren entre sí. 5.11. Una coordinación en la práctica demasiado limitada con los principales proveedores de fondos y con la Oficina del Alto Representante condujo a una dispersión de las ayudas en un número exagerado de sectores.

Este fenómeno se vio acrecentado, además, por la voluntad de atender las solicitudes de las autoridades centrales de las entidades de Bosnia y Herzegovina que tendieron a repartir las ayudas comunitarias entre sus principales componentes. En estas condiciones, es importante que la Comisión, a la vez que desconcentra su gestión, oriente sus intervenciones a un número más limitado de sectores, con objeto de responder mejor a las necesidades urgentes de ciertas regiones o comunidades especialmente interesadas en la cuestión del retorno pacífico de los refugiados. 5.12. Finalmente, es también importante que, para asentar su credibilidad ante las autoridades locales, la Comisión centre su atención particularmente en que sus intervenciones resulten visibles, pues, de lo contrario, su presencia in situ corre el riesgo de pasar inadvertida ante la población beneficiaria.

Un primer paso en este sentido podría realizarse ya presentando claramente las intervenciones de la Comisión como financiadas por la Unión Europea y no solamente por ECHO, PHARE, CAFAO, EAP o Obnova (62). El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 7 de mayo de 1998. Por el Tribunal de Cuentas Bernhard FRIEDMANN Presidente (1) Fuente: Banco Mundial: Programa prioritario de reconstrucción, Noviembre de 1996, volumen 3. (2) Véase el cuadro A al final del preámbulo. (3) Fuente: Economist Intelligence Unit Country Report, primer trimestre de 1998.

(4) Fuente: Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea. (5) Fuente: HCR «Repatriation and Return Programme 1998». (6) Alrededor de 700 000 refugiados encontraron soluciones duraderas de Bosnia y Herzegovina. (7) UNTAES = United Nations Temporary Administration in Eastern Slavonia. (8) DO L 122 de 24.4.1998, p. 1. (9) El Acuerdo de paz de Bosnia y Herzegovina se rubricó en Dayton el 21 de noviembre de 1995 y se firmó en París el 14 de diciembre de 1995. (10) Comunicación de la Comisión: «Contribuciones financieras de la Unión Europea a la reconstrucción en ex-Yugoslavia» COM(95) 581 final de 18.12.1995.

(11) El programa fue elaborado por el Banco Mundial en el documento: «Bosnia-Herzegovina: prioridades para el reconducimiento y el crecimiento» preparado para la primera conferencia de los proveedores de fondos reunida en Bruselas en diciembre de 1995. Este programa fue concebido como una primera fase en el proceso de reconstrucción. (12) Informe anual relativo al ejercicio 1996, DO C 348 de 18.11.1997, puntos 14.26 14.31. (13) Los gastos de funcionamiento de la oficina del alto representante de las Naciones Unidas (OHR) financiados mediante 10 millones de ecus en 1995 y 4,6 millones de ecus en 1997 en créditos de la PESC (B8-013) no se examinaron ya que sobrepasaban el marco de las operaciones de reconstrucción.

(14) Programa de ayudas esenciales (PAE). (15) a) SEC(95)1597 final de 27 de septiembre de 1995; b) COM(95) 564 final de 17 de noviembre de 1995; c) COM(95) 581 final de 18 de diciembre de 1995; d) COM(95) 582 final de 20 de noviembre de 1995. (16) Reglamento (CE) n° 1628/96 del Consejo, de 25 de julio de 1996 (DO L 204 de 18.8.1996). (17) Este programa constituía una respuesta a una demanda del Banco Mundial para una primera fase de financiaciones estimada en 360 millones de ecus y que afectaba a 10 sectores de actividad [COM (95) 3507, de 14.12.1995]. Las operaciones de desactivación de minas de la Unión Europea se financiaron al margen del PAE (véase el apartado 3.32).

(18) En el marco de los Acuerdos Dayton-París (anexo 5). (19) Véanse los apartados 2.14 2.16 del Informe especial n° 2/97 relativo a las ayudas humanitarias de la Unión Europea para el período entre 1992 y 1995 (DO C 143 de 12.5.1997). (20) COM(96) 153 final, de 30 de abril de 1996. (21) Un asistente, una secretaria y un chófer. (22) Véanse los apartados 14.29 a 14.31 del Informe anual relativo al ejercicio 1996, (DO C 348 de 18.11.1997). (23) Muchos de estos agentes así como el experto eran antiguos miembros del equipo creado por la Unión Europea para asegurar la gestión de la ciudad de Mostar entre 1994 y 1996.

(24) La Oficina del Alto Representante se creó en el marco del Acuerdo de Dayton para vigilar los aspectos civiles del acuerdo de paz (véase el apartado 1.4 de la nota 13). (25) Artículo 5. (26) Con excepción del PAE Suministros, es decir 83 millones de ecus. (27) Especialmente para la creación de UGP poco numerosas y la centralización de la gestión financiera en una de ellas (DO C 175 de 9.6.1997). (28) Customs and Fiscal Assistance Office. (29) Dirección General de Aduanas y Fiscalidad indirecta. (30) Véanse los apartados 4.11 4.21 del Informe especial n° 2/97 sobre la ayuda humanitaria de la Unión Europea durante el período 1992 1995 (DO C 143 de 12.5.1997).

(31) Fuente: «Rapport d'activité de déminage de la Bosnie-Herzégovine du centre d'action de déminage des Nations unies pour la période de janvier 1996 à septembre 1997». (32) El IMG se creó para permitir iniciar rápidamente las operaciones de reconstrucción en Bosnia, una vez suspendidas las hostilidades [véase el Informe especial n° 2/97 relativo a la ayuda humanitaria de la Unión Europea entre 1992 y 1995, apartado 2.25.a)] (DO C 143 de 12.5.1997). (33) El tercer Reglamento relativo a las ayudas de urgencia sólo se aplica a las operaciones financiadas por ECHO. (34) Dirección B para los contratos PHARE y Dirección F para los contratos financiados según el Reglamento (CE) n° 1628/96.

(35) El Tribunal estima que el ahorro que se habría obtenido si los contratos se hubieran establecido lote por lote habría sido de 978 000 ecus. (36) Reglamento (CE) n° 1257/96 del Consejo, de 20 de junio de 1996 (DO L 163 de 2.7.1996, p. 1). (37) Véase el Informe especial n° 2/97 sobre la ayuda humanitaria de la Unión Europea para el período entre 1992 y 1995 (DO C 143 de 12.5.1997, punto 3.13 y 3.15). (38) Véase el Informe especial n° 2/97 sobre la ayuda humanitaria de la Unión Europea entre 1992 y 1995, apartados 4.23 4.24 (DO C 143, de 12.05.1997). (39) Según el baremo de ECHO, los honorarios de personal expatriado ascienden como máximo a 3 800 ecus al ecus al mes.

(40) Informe Especial n° 2/97 sobre la ayuda humanitaria de la Unión Europea entre 1992 y 1995 [DO C 143 de 12.5.1997, letra c) del apartado 4.22]. (41) En el marco del programa TACIS, gestionado por la DG IA, las solicitudes de pago de anticipos no se someten a la aprobación de los servicios operativos. El contable debe, por su parte, asegurar, en todos los casos que el pago se apoya en los justificantes exigidos por el Reglamento Financiero. (42) Fondos generados por la venta a los beneficiarios finales de los suministros entregados a las autoridades de Bosnia y Herzegovina. (43) Especialmente el contrato DG IA relativo a las reconstrucciones en Eslavonia oriental de octubre de 1996 (2,7 millones de ecus, véase la letra d) del apartado 4.13 y el contrato ECHO de junio de 1996 para cubrir operaciones en Bosnia y Herzegovina (28 millones de ecus).

(44) Véase el Informe especial n° 2/97 sobre la ayuda humanitaria de la Unión Europea para el período entre 1992 y 1995 (DO C 143 de 12.5.1997, recuadro 2). (45) Las previsiones de retorno del ACNUR en lo que se refiere a este cantón en 1997, era de 27 000 personas, es decir, el 17 % de las previsiones para el conjunto de la Federación. (46) Según el ACNUR, al final de 1997 había todavía 220 000 refugiados bosnios en Alemania sin solución de alojamiento duradero. (47) Al final de 1997, el ACNUR estimaba en aproximadamente 263 000 los refugiados aún instalados en los Estados miembros de la Unión Europea (Appel consolidado para el año 1998; repatriation and return operation 1998 - operación de retorno y repatriación 1998). a este número se añadían 335 000 refugiados acogidos en otras repúblicas de la antigua Yugoslavia y 800 000 personas desplazadas en Bosnia.

(48) Banco Mundial: Programa de reconstrucción, programas sectoriales y preferencias (abril 1996). (49) Enclave de la Federación en Bosnia oriental. (50) Hogares con al menos un persona minusválida o de más de 65 años; ingresos mensuales inferiores a 25 marcos alemanes. (51) Varias ambulancias se destinaron, de esta forma, a hospitales que no lo necesitaban. (52) En Bosnia, cada comunidad étnica dispone de su propia compañía de suministro de electricidad (Elektropriverdas). (53) Extrarradio de Sarajevo en la entidad serbia. (54) 220 millones de USD. (55) Fuente: Bosnia y Herzegovina, programa de reconstrucción: programas y prioridades sectoriales.

Elaborado por el Banco Mundial y la Comisión Europea en abril de 1997. (56) Los compromisos de los proveedores de fondos en este sector en 1996 y 1997 sólo alcanzaron el 53 % de las previsiones. (57) Esta ayuda supuso aproximadamente un 5 % de las necesidades nacionales de este bien de equipo. En el mismo contexto, el Banco Mundial financió el 7,5 % de las necesidades. (58) «The Economist Intelligence Unit» Country report, tercer trimestre de 1997. (59) En 1997, se previó que los derechos de aduana aportarían 500 millones de marcos alemanes al presupuesto de la Federación, que, en total, asciende a 615 millones de marcos alemanes.

(60) Véase el Informe especial n° 2/96 relativo a las Cuentas del Administrador y de la Administración de la Unión Europea, Mostar (AMUE), apartados 92 y 93 (DO C 287 de 30.09.1996). (61) Véase el Informe anual relativo al ejercicio 1995 (DO C 340 de 12.11.1996, apartados 11.39 y 11.40). (62) Obnova = Programa de reconstrucción en Bosnia, Croacia, Serbia, Montenegro y ARYM. ANEXO 1 FUENTES DE FINANCIACIÓN DE LA AYUDA DE LA UNIÓN EUROPEA A LA RECONSTRUCCIÓN DE LA ANTIGUA YUGOSLAVIA 1. La ayuda de la Unión Europea procede de dos fuentes principales: a) 600 millones de ecus del programa PHARE, de los cuales 400 millones destinados a la reconstrucción de los territorios devastados por la guerra y 200 millones de ecus para los programas de transición hacia la economía de mercado; b) 400 millones de ecus, provenientes del margen suplementario (475 millones de ecus) de la rúbrica IV (acciones exteriores) de las perspectivas financieras para el período 1996 1999 liberadas durante la Cumbre de Cannes de 1995.

2. Estas dos fuentes de financiación tienen, a su vez, bases legales diferentes: a) los 600 millones de ecus, el Reglamento del programa PHARE (1), que cubre las líneas B7-5 0 0 y B7-5 4 3 del presupuesto general, programa del que, desde 1996, pueden beneficiarse Bosnia (2) y la Antigua República Yugoslava de Macedonia (ARYM) (3); b) hasta agosto de 1996 no entró en vigor un reglamento adecuado a la reconstrucción en Bosnia, Croacia, Serbia-Montenegro y ARYM para la movilización de los 400 millones de ecus (líneas presupuestarias B7-5 4 1, B7-5 4 2 y B7-5 4 5) (4), lo que retrasó la puesta en marcha de este programa (denominado Obnova).

3. La Comisión confió la gestión de los 1 000 millones de ecus a la Dirección General de Relaciones Exteriores «Europa y Nuevos Estados Independientes» (DG IA). Esta ayuda se completa con la ayuda humanitaria (línea B7-2 1 4), gestionada por otro servicio de la Comisión: la Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea (ECHO) (5). De 1992 a 1995, ECHO movilizó en el conjunto de la antigua Yugoslavia alrededor de 1 180 millones de ecus en concepto de las ayudas humanitarias y debía dedicar una fracción cada vez mayor de sus ayudas de posguerra a proyectos de rehabilitación de urgencia.

4. Una línea presupuestaria destinada a las acciones específicas en los ámbitos de las minas antipersonales reservó, por otra parte, 6,7 millones de ecus en 1996 (B7-6 1 5) y 2,4 millones de ecus en 1997 (B7-6 6 1) a las acciones que debían llevarse a cabo en la antigua Yugoslavia. Finalmente, se previeron acciones de apoyo a los servicios aduaneros (CAFAO) por valor de 7,1 millones de ecus en 1996 (B7-7 0 0 2) y de 8,1 millones de ecus en 1997 (B7-5 4 4). (1) Reglamento (CEE) n° 3906/89 del Consejo, de 18 de diciembre de 1989 (DO L 375 de 23.12.1996, p. 11). (2) Reglamento (CE) n° 753/96 del Consejo, de 22 de abril de 1996 (DO L 103 de 24.6.1996).

(3) Reglamento (CE) n° 463/96 del Consejo, de 11 de marzo de 1996 (DO L 65 de 15.3.1996). (4) Reglamento (CE) n° 1628/96 del Consejo, de 25 de julio de 1996 (DO L 204 de 14.8.1996). (5) La ayuda humanitaria tiene como base el Reglamento (CE) n° 1257/96 del Consejo, de 20 junio de 1996 (DO L 163 de 2.07.1996). ANEXO 2-1 >REFERENCIA A UN GRÁPHICO> ANEXO 2-2 >SITIO PARA UN CUADRO> ANEXO 3 >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 2. RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES 2.1. Sólo una semana después del Acuerdo de Dayton la Comisión, junto con el Banco Mundial, movilizó a la comunidad internacional a través de la primera Conferencia de donantes para la reconstrucción de Bosnia y Hercegovina, celebrada en diciembre de 1995.

A finales de ese año la Comisión ya estaba en condiciones de comprometer fondos, desde principios de 1996, para un Programa de ayudas esenciales (programa PAE, financiado a través de PHARE) y de enviar personal a Sarajevo para montar y supervisar la operación. La Comisión respondió así rápidamente ante la urgencia de la situación surgida tras el Acuerdo de Dayton. La Comisión actuó en un contexto especialmente difícil, caracterizado por: - una situación políticamente inestable sobre el terreno, caracterizada por la obstrucción a la aplicación de los Acuerdos de paz por algunas partes.

Ahora bien, la ejecución de los programas comunitarios exigía su aprobación por las autoridades centrales previstas en estos Acuerdos, aprobación que sólo se obtuvo a finales de noviembre para el año 1996 y en septiembre para el año 1997. La Comisión, por tanto, se vio en la imposibilidad de realizar sus programas inmediatamente; - una aplicación evolutiva de la condicionalidad política, tal como la habían definido el Alto Representante y el Consejo de Ministros. Por ejemplo, la suspensión en dos ocasiones de la ayuda a la República Srpska retrasó la ejecución de la ayuda; - unos instrumentos jurídicos y financieros complejos y vinculantes, como recuerda el Tribunal.

La incorporación, en contra de la opinión de la Comisión, de los procedimientos y límites máximos del programa TACIS al Reglamento (CE) n° 1628/96 hizo que se retrasase su aprobación hasta finales de julio de 1996, motivo por el cual fue necesario recurrir, para el período anterior, al procedimiento de diálogo tripartito para poder disponer de fondos. Con anterioridad a abril de 1998, las propuestas de modificación del Reglamento presentadas por la Comisión eran corregidas sistemáticamente de forma restrictiva. A pesar de estas dificultades, a finales de 1996 el presupuesto con cargo al capítulo B7-5 4 estaba comprometido al 99,9 %.

A finales de 1997 el presupuesto revisado para el capítulo B7-5 4 (excepto la línea relativa al protocolo financiero) estaba comprometido al 99,5 %. Considerando el período 1996 1997 en su conjunto, el volumen de recursos presupuestarios comprometidos por la Comisión para la reconstrucción, incluida la ayuda humanitaria, era de 542,2 millones de ecus, de los cuales se habían contratado 286,6 millones y se habían pagado 208,1 millones. Este ritmo de contratación y pagos resulta satisfactorio si se compara con otros programas de ayuda exterior financiados con cargo al presupuesto comunitario, especialmente vistas las difíciles condiciones existentes en Bosnia y Hercegovina.

La Comisión ha financiado también actividades no relacionadas con la reconstrucción, que quedan fuera del ámbito del Informe del Tribunal y cuyas cifras no se incluyen más arriba, en favor de la democracia, los derechos humanos y acciones conjuntas en materia de política exterior y de seguridad común. 2.2. La Comisión anunció una estrategia global en cuatro comunicaciones desde el otoño de 1995. Esta estrategia global se incluye en el programa de reconstrucción elaborado por la Comisión y el Banco Mundial, ha sido presentada a distintos donantes en las tres conferencias internacionales organizadas por la Comisión y el Banco Mundial y ha recibido la aprobación de la comunidad internacional.

La Comisión elabora todos los años las orientaciones para aplicar esta estrategia, plasmadas a continuación en programas sectoriales que agrupan una serie de proyectos integrados, especialmente en materia de refugiados. Por otra parte, los Memorandos de Acuerdo firmados con las autoridades bosnias para los programas 1996 y 1997 establecen un marco global para la aplicación de estos programas. 2.3. El PAE, concebido inmediatamente después de los Acuerdos de Dayton y establecido a partir de enero de 1996, permitió facilitar una ayuda indispensable para el comienzo del proceso de reconstrucción.

Gracias a él se ha podido suministrar material escolar, autobuses, tractores, factores de producción agrícola, equipos para el sector eléctrico, etc. Este programa constituye la primera respuesta importante por parte de un miembro de la comunidad internacional a los problemas planteados por la reconstrucción. La Comisión reorientó el programa de suministros de equipos por varias razones. Concretamente, se dio cuenta del difícil entorno en que operaba: un riesgo importante de fraude, denunciado en su momento por el Alto Representante, la falta de transparencia en la gestión de la ayuda y el riesgo de que los envíos no llegaran a su destinatario final la obligaron a centralizar los programas.

Por aquel entonces, habida cuenta de la situación política en Bosnia y Hercegovina, no resultaba razonable descentralizar el programa en favor de las autoridades de este país. Con esta decisión la Comisión defendía los intereses financieros de la Comunidad. El programa se reorientó, centrándose en un número más reducido de sectores. 2.4. Habida cuenta de las restricciones para la creación de nuevos puestos, la Comisión optó por la redistribución para reforzar los equipos de gestión de la ayuda. Gracias a estas medidas se consiguió: - constituir un equipo de 22 personas en la Oficina de Sarajevo a finales de 1996, o sea, siete meses después de su apertura, con 4 puestos A (entre ellos el Jefe de la Oficina), 1 B, 1 C y 16 agentes locales, 7 de ellos agentes locales expatriados (ALAT).

Posteriormente la Comisión envió un funcionario A en comisión de servicio ante la Administración de Mostar (EUAM), fundamentalmente para el cierre de las cuentas vinculadas a las actividades de la Unión Europea (200 millones de ecus) y puso otro funcionario A a disposición del Alto Representante; - crear en la sede, a partir de 1996, una nueva unidad D-1 en la DG IA: «Bosnia y Hercegovina y reconstrucción, comprendida la coordinación internacional, los aspectos horizontales, los programas multipaíses para la antigua Yugoslavia». A finales de 1997 esta unidad se componía de un equipo de 21 personas, dos tercios de ellas dedicadas a la antigua Yugoslavia.

En lo que se refiere al suministro de competencias técnicas exteriores, 1998 es el primer ejercicio presupuestario en el que se ha autorizado a la Comisión a utilizar créditos de funcionamiento para ayuda técnica a la ejecución de programas hasta un máximo del 2 3,5 % de los costes del programa. Ello contrasta con la situación de otros donantes, como la USAID, que pueden superar el 15 % para gastos similares. 2.5. El presupuesto de 1996, publicado el 29 de enero de 1996, prevé tres líneas específicas para la ayuda a la antigua Yugoslavia. A la espera de un fundamento jurídico, se autorizó a la Comisión a utilizar la línea B7-5 4 1 hasta un total de 7 millones de ecus, dejando los 20 millones de ecus restantes en reserva y autorizando posteriormente su utilización en el marco de un diálogo tripartito.

En abril de 1996 la Comisión presentó un proyecto de Reglamento para las líneas relativas a la reconstrucción que no entró en vigor hasta el 14 de agosto de 1996. Durante los debates sobre este Reglamento, la propuesta de la Comisión experimentó modificaciones importantes, en particular la adición de un anexo sobre adjudicación de contratos inspirado en el Reglamento TACIS y totalmente inadecuado a la situación en Bosnia. A partir del mes de julio de 1997, es decir, en la primera fecha autorizada por el Reglamento para su modificación, la Comisión presentó una modificación de este anexo.

El Consejo mantuvo el dispositivo inicial y sólo siguió muy parcialmente las propuestas de la Comisión. En enero de 1998 la Comisión volvió a presentar una propuesta de modificación sustancial del Reglamento. Entonces el Consejo y el Parlamento tuvieron en cuenta las principales críticas formuladas respecto a la acción comunitaria en la antigua Yugoslavia, siguiendo por fin las grandes líneas de la propuesta de la Comisión. 2.6. La Comisión debe trabajar con el ACNUR en lo que respecta a los refugiados, ya que el Acuerdo de Dayton asigna a este organismo un mandato específico para este fin.

En las conversaciones con el ACNUR sobre la contribución de la Comunidad a los proyectos de viviendas llevados a cabo por ONG a través del ACNUR se plantearon problemas considerables. Las condiciones en que el ACNUR deseaba recibir las aportaciones de la Comunidad eran contrarias, en algunos aspectos, a las exigencias del Reglamento financiero y adolecían de falta de transparencia. 2.7. Gracias a su programa de desactivación de minas, la Comisión ha podido formar a la vez instructores y artificieros, proporcionar material y proceder a la limpieza de un gran número de parajes para permitir tanto el retorno de los refugiados como la realización de grandes obras de infraestructura.

Ello se hizo en estrecha coordinación con las instituciones internacionales y locales, y la Comisión ha puesto especial cuidado en evitar comprometerse en acciones comerciales poco claras, muy frecuentes en estas operaciones. Algunos de los retrasos se debieron al análisis exhaustivo de las propuestas presentadas. Actualmente la Comisión financia, en coordinación con el Mine Action Centre de Bosnia y Hercegovina, un programa destinado a reforzar las capacidades de protección civil en materia de desactivación de minas. La principal ventaja de esta acción es situar las competencias en esta materia a nivel local, aumentando así la rapidez y la eficacia de la intervención.

El compromiso de los créditos previstos para 1997 se retrasó debido a las dificultades surgidas en la negociación con las autoridades bosnias. Estos créditos, previstos para 1997, se prorrogaron a 1998 y se comprometieron el 26 de marzo de 1998, permitiendo la firma del contrato en Sarajevo entre el Director General de la DG IA y los Primeros Ministros de la Federación y de la República Srpska. 2.8. Mediante el PAE en 1996 y los programas de reconstrucción en 1996 y 1997, la Comisión ha reparado un total de 13 030 viviendas, lo que ha permitido al final del programa el retorno de más de 50 000 personas (refugiados y personas desplazadas en el interior del país) a Bosnia.

El retorno de los refugiados y las personas desplazadas no depende únicamente de la disponibilidad de viviendas. Son muchas las variables que influyen sobre una familia a la hora de volver a su hogar reconstruido, entre ellas la disponibilidad de trabajo e instalaciones educativas y la reluctancia a volver a las zonas rurales debido al cambio en las actitudes sociales. La política seguida por la Comisión se basa en el retorno voluntario y el respeto de las estrictas condiciones impuestas por el Acuerdo de Dayton, que exigen el retorno de las familias al lugar en que habitaban anteriormente. 2.10.

Varias intervenciones en el ámbito de la energía han conseguido un cierto éxito, como: - el suministro de equipo a las minas de carbón, que ha ayudado a aumentar la producción en un 30 %, - el suministro de carbón y otros factores de producción para la producción de energía eléctrica, que ha conseguido que los cortes de electricidad en Sarajevo sean, mayoritariamente, cosa del pasado, y - la distribución de gas en Sarajevo, que ha colaborado a reanudar el suministro a 3 800 familias y el suministro de electricidad en Tuzla, que ha ayudado a 20 000 personas. 2.11. El objetivo a corto plazo de las acciones en el sector del transporte no era fomentar el retorno de los refugiados, sino restaurar los servicios básicos de transporte, sobre todo en Sarajevo, lo que se ha conseguido.

La incidencia sobre el retorno de los refugiados se apreciará a más largo plazo. 2.12. Los dos sectores mencionados requerían un análisis cuidadoso antes de cualquier intervención. Así pues, si inicialmente no se aportaron fondos importantes a la agricultura, a partir de 1997, y sobre todo en 1998, la situación ha cambiado radicalmente. Los resultados convincentes mencionados por el Tribunal se han debido también a una buena preparación de proyectos viables (con el apoyo de una «Unidad de Coordinación del Proyecto» que ya había trabajado con el Banco Mundial) en un entorno estabilizado.

Por otra parte, era necesario reorganizar totalmente el sector industrial antes de poder llevar a cabo programas de asistencia, excepto en algunos casos particulares. 2.13. No habría sido realista comprometerse en amplios programas de administración pública antes de que se establecieran las instituciones básicas, en particular las derivadas de los Acuerdos de Dayton. La Comisión, en estrecha cooperación con la Oficina del Alto Representante, decidió a finales de 1997 una serie de programas de apoyo que se determinaron durante dicho año y se llevarán a cabo a lo largo de 1998 para reforzar el Banco Central, el Defensor del Pueblo, la Comisión de Derechos Humanos y el Tribunal Constitucional.

3. CONCEPCIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS DE AYUDA Estrategia de la Comisión Planificación de las intervenciones de la DG IA 3.3. La Comisión anunció una estrategia global en cuatro comunicaciones desde el otoño de 1995. Esta estrategia global se incluye en el programa de reconstrucción elaborado por la Comisión y el Banco Mundial, ha sido presentada a distintos donantes en las tres conferencias internacionales organizadas por la Comisión y el Banco Mundial y ha recibido la aprobación de la comunidad internacional. La Comisión elabora todos los años las orientaciones para aplicar esta estrategia, plasmadas a continuación en programas sectoriales que agrupan una serie de proyectos integrados, especialmente en materia de refugiados.

Por otra parte, los Memorandos de Acuerdo firmados con las autoridades bosnias para los programas 1996 y 1997 establecen un marco global para la aplicación de estos programas. El conjunto del esfuerzo presupuestario ha sido objeto de una comunicación al Consejo, cuyas principales conclusiones fueron consideradas por el Consejo de Asuntos Generales el 29 de abril de 1997. 3.4. La Comisión Europea fue la encargada de gestionar la mayor contribución de donantes a Bosnia. Las primeras asignaciones de fondos en 1996 reflejaban las necesidades urgentes que afectaban a una amplia gama de sectores, pero también la limitada capacidad de absorción de los sectores concretos.

El PAE se centró en los diez sectores clave más afectados por la guerra. Además, las deficiencias de la organización institucional y la escasa fiabilidad de sus homólogos locales obligaron a la Comisión a intervenir en distintos ámbitos. El Banco Mundial, segundo donante por orden de importancia, se ha visto también obligado a cubrir una amplia gama de sectores y actividades. Se ha elaborado una programación más sistemática para las asignaciones correspondientes a 1997, basando las prioridades en los objetivos fijados por la comunidad internacional y los Estados miembros, tal y como se acordó en las conclusiones de las conferencias para el establecimiento de la paz y en los comités directores, así como en las reuniones del Consejo.

3.5. El programa PAE constituía la respuesta comunitaria al programa de reconstrucción elaborado conjuntamente por la Comisión y el Banco Mundial con el apoyo del IMG (Grupo de Gestión Internacional) y aprobado por la comunidad internacional en la primera conferencia de donantes en diciembre de 1995.La Comisión reorientó el programa PAE por varias razones. Concretamente, se dio cuenta de que debía intervenir en un entorno difícil: el alto riesgo de fraude, denunciado en su momento por el Alto Representante, la falta de transparencia en la gestión de la ayuda y el riesgo de que las entregas no llegaran a su destinatario final la obligaron a centralizar los programas.

Por aquel entonces, habida cuenta de la situación política en Bosnia y Hercegovina, no resultaba razonable descentralizar el programa en favor de las autoridades de este país. Con esta decisión la Comisión defendía los intereses financieros de la Comunidad. El programa se reorientó, centrándose en un número de sectores más reducido. 3.7 No habría sido realista comprometerse en grandes programas de refuerzo institucional antes de que se establecieran las instituciones básicas, en particular las resultantes de los Acuerdos de Dayton. En efecto, la comunidad internacional no empezó a intervenir de forma más sistemática en este aspecto hasta la aprobación del «Quick Start Package» en el otoño de 1996.

La Comisión recibió el encargo de ocuparse de todo lo referente al comercio exterior y al sistema bancario central, y prestó su ayuda rápida y satisfactoriamente, hasta el punto que se le pidió que ampliase su ayuda al ámbito fiscal (CAFAO) y los bancos comerciales (formación). También solicitaron su ayuda los donantes encargados del código de comercio. Por otra parte, el Alto Representante encargó a la Comisión que colaborase en la organización de las principales instituciones del Estado (Parlamento, Presidencia, Consejo de Ministros y Ministerios de Estado), y así lo hace desde el otoño de 1997.

La Comisión apoya también al Banco Central y a otras instituciones surgidas de los Acuerdos de Dayton, como el Defensor del Pueblo, la Comisión de Derechos Humanos y el Tribunal Constitucional. Por último, desde principios de este año la Comisión está determinando las necesidades de cada una de las entidades con vistas a reestructurar su sistema judicial. Desde diciembre de 1996 la Comisión viene desarrollando también un plan de acción para apoyar las reformas en el sector sanitario. Esta estrategia, común a los distintos servicios de la Comisión, se aplica en 1998. 3.8. La Comisión ha ejecutado íntegramente la línea presupuestaria dedicada a los refugiados, aprobada por la Autoridad Presupuestaria en 1996.

La ayuda a los refugiados era, y sigue siendo, la principal prioridad en la ejecución del presupuesto para Bosnia y Hercegovina. El retorno ordenado y seguro de los numerosos refugiados y desplazados requiere un gran número de medidas para conseguir un grado suficiente de seguridad, la rehabilitación de viviendas y de infraestructuras básicas, la restauración de los servicios de salud, sociales y educativos, garantizando el acceso a los mismos de toda la población, incluidas las minorías, y la existencia de actividades económicas que permitan a los refugiados reinsertarse en el tejido económico y social.

En estas condiciones no es fácil hacer una distinción clara entre los programas dirigidos al retorno de los refugiados y las demás actividades de ayuda, ya que sólo el conjunto de estas acciones tendrá un efecto duradero y positivo sobre el retorno. En efecto, dada la complejidad del proceso de retorno de los desplazados y los refugiados, la Comisión ha desplegado todos los medios disponibles para conseguir este objetivo de la mejor manera posible. Para poner en marcha el proceso de reconstrucción, la Comisión desarrolló un programa de entrega de equipos y suministros a gran escala (125 millones de ecus), esenciales para reactivar los sectores vitales de una economía devastada por la guerra.

Ello correspondía más a las competencias de la DG IA, que contaba ya con cierta experiencia en suministro de bienes en el Cáucaso, Macedonia y Albania, y con procedimientos normalizados desarrollados en los programas PHARE/TACIS. Hay que recordar también que el esfuerzo comunitario de ayuda a la reconstrucción de Bosnia, junto con la voluntad imperativa de mantener la paz, es una experiencia original tanto para la Comisión Europea como para los demás donantes, lo que hace inevitable adaptar los instrumentos a la situación. Dentro de la Comisión, los programas de la DG IA estaban más orientados a las infraestructuras, el apoyo a las instituciones y la rehabilitación de viviendas; los de ECHO apoyaban las infraestructuras sociales y de primera necesidad (salud, educación, rehabilitación urgente).

En la fase crucial de comienzo del programa, la coordinación entre los servicios de la Comisión estaba garantizada por un grupo interservicios, presidido por el Director General Adjunto de la DG IA. Tanto ECHO como la DG XXI (para la CAFAO) y otros servicios han participado permanentemente en esta labor. Esta coordinación formal se complementa con los numerosos contactos informales y operativos que han caracterizado la coordinación entre los distintos servicios. 3.9. Los donantes adoptaron un programa que distribuía las tareas. Por ejemplo, el BERD se hizo cargo de los sectores de la energía y las telecomunicaciones y el Banco Mundial de los transportes y del agua.

La Comisión intervino en varios de estos sectores de manera coordinada con los demás donantes encargándose, por ejemplo, de la reconstrucción del sistema de telecomunicaciones que permitió las comunicaciones entre la República Srpska y la Federación a partir de septiembre de 1997 (véase el apartado 3.30). Planificación de las intervenciones de ECHO 3.10. Aunque la Comisión ha anunciado una dotación de 1 000 millones de ecus para reconstrucción en el período 1996 1999, la ejecución del presupuesto se realiza en un marco anual. 3.11. Habida cuenta de la persistencia de las necesidades humanitarias en Bosnia, la Comisión decidió mantener una ayuda humanitaria importante paralelamente a la ayuda a la reconstrucción.

La coordinación de las acciones está garantizada por el grupo interservicios así como por contactos informales (véase el apartado 3.8). 3.12. Para 1996, las intervenciones de ECHO en el sector de la vivienda fueron limitadas; su actuación más importante fue un proyecto piloto establecido por el ACNUR. Sólo en 1997, a raíz de la solicitud del Alto Representante, ECHO inició realmente sus actividades en este sector. Organización de los servicios de la DG IA 3.13. Habida cuenta de las restricciones para la creación de nuevos puestos, la Comisión optó por la redistribución para reforzar a los equipos de gestión de la ayuda.

Gracias a estas medidas se consiguió: - constituir un equipo de 22 personas en la Oficina de Sarajevo a finales de 1996, o sea, siete meses después de su apertura, con 4 puestos A (entre ellos el Jefe de la Oficina), 1 B, 1 C y 16 agentes locales, 7 de ellos agentes locales expatriados (ALAT). Posteriormente la Comisión envió un funcionario A en comisión de servicio ante la Administración de Mostar (EUAM), fundamentalmente para el cierre de las cuentas vinculadas a las actividades de la Unión Europea (200 millones de ecus) y puso otro funcionario A a disposición del Alto Representante; - crear en la sede, a partir de 1996, una nueva unidad D-1 en la DG IA: «Bosnia y Hercegovina y reconstrucción, comprendida la coordinación internacional, los aspectos horizontales, los programas multipaíses para la antigua Yugoslavia».

A finales de 1997 esta unidad se componía de un equipo de 21 personas, dos tercios de ellas dedicadas a la antigua Yugoslavia. En lo que se refiere al suministro de competencias técnicas exteriores, 1998 es el primer ejercicio presupuestario en el que se ha autorizado a la Comisión a utilizar créditos de funcionamiento para ayuda técnica a la ejecución de programas hasta un máximo del 2 3,5 % de los costes del programa. Ello contrasta con la situación de otros donantes, como la USAID, que pueden superar el 15 % para gastos similares. Para 1998 la Comisión ha decidido desconcentrar la ejecución in situ de la ayuda comunitaria a Bosnia.

Se reforzarán las facultades de la Delegación, especialmente las de su Jefe, y se equiparán oficinas en varias localidades de Bosnia fuera de Sarajevo, con el fin de aumentar la presencia comunitaria sobre el terreno, en particular en Banja Luka y Mostar. Por primera vez se han incluido en el presupuesto de 1998 dotaciones para la antigua Yugoslavia seguidas de un comentario que permite a la Comisión utilizar fondos de funcionamiento con fines de apoyo técnico, hasta un 2 % para PHARE y un 3,5 % para reconstrucción, mecanismo conocido como dispositivo STAP. Este dispositivo mitigará en parte la escasez de recursos humanos a que se enfrenta la Comisión, aunque sigue existiendo una gran diferencia con la USAID, que puede utilizar más del 15 % de la ayuda para gastos similares.

3.14 3.15. La Comisión ha decidido reforzar su Delegación en Bosnia y Hercegovina con personal in situ a partir de la primavera de 1998. En dicha fecha, la Comisión dispondrá en Bosnia y Hercegovina de 21 puestos de categoría A (10 puestos de funcionarios y 11 puestos ALAT) y 10 puestos de categoría C, incluidos 3 funcionarios. En total, la Delegación constará de 36 personas, 17 de ellas funcionarios. Además la Comisión ha convocado una licitación para crear en Bosnia una unidad de asistencia técnica encargada, bajo su control, de preparar y supervisar los proyectos. 3.16. El PAE en Bosnia se puso en marcha en condiciones extremas.

Dada la importancia y el volumen de la ayuda financiera implicada, la necesidad de garantizar un control adecuado y la situación extremadamente compleja que siguió al conflicto armado, se consideró esencial contar con una presencia visible y operacional de la Comisión para colaborar en la ejecución del programa. La Oficina de la Comunidad en Sarajevo durante el primer semestre de 1996 era una oficina técnica abierta fundamentalmente para llevar a cabo el PAE. El personal incluía especialistas técnicos y exteriores, por lo que estaba justificado utilizar créditos de funcionamiento a este fin.

En aquel momento la Comisión no podía utilizar créditos de la parte A del presupuesto, ya que hasta el 24 de abril de 1996 no se tomó la decisión de establecer una Delegación de la Comisión en Sarajevo. Los gastos de funcionamiento de la Oficina se han ido absorbiendo progresivamente al irse consolidando la presencia oficial de la Comisión en Sarajevo. Ello se realizó al principio a través de una cuenta de anticipos y posteriormente a través de una cuenta de anticipos de caja. Los dos gastos de funcionamiento principales, alquiler y sueldo del personal, se pagaron recurriendo a los créditos del título A6 del presupuesto Comunitario con efectos a partir de junio y noviembre de 1996 respectivamente.

No obstante, la disponibilidad de créditos extra en la parte A del presupuesto habría facilitado la labor de la Comisión. 3.17. Para comprender las decisiones aprobadas en la ejecución de los proyectos de la Comisión hay que tener en cuenta la situación específica de Eslavonia oriental. Estaba bajo control de la UNTAES, cuyo mandato expiró el 15 de enero de 1998, fecha en que esta región se reincorporó plenamente a Croacia. Durante este período la UNTAES era el organismo encargado de la administración y el único homólogo oficial de la Comisión pero, al carecer de estatuto jurídico, no fue posible formalizar un acuerdo.

En consecuencia, dadas sus restricciones generales de personal, la Comisión recurrió al procedimiento descrito por el Tribunal para conseguir un nivel suficiente de personal y poder gestionar los fondos sobre el terreno, lo que le permitió movilizar la ayuda comunitaria más rápidamente. 3.18. La Comisión participa activamente en la «Economic Task Force», encargada de coordinar el conjunto del proceso de reconstrucción. La Comisión participa también en los grupos de trabajo sectoriales, en particular en los sectores que reciben financiación comunitaria, para la cual encargó al Grupo de gestión internacional (IMG) que asumiese la presidencia, habida cuenta de sus competencias técnicas y de su conocimiento de las necesidades.

3.19. Para responder con celeridad a la situación de emergencia surgida tras finalizar los conflictos en Bosnia y Hercegovina, la Comisión aplicó el PAE recurriendo a subcontrataciones, pero los problemas expuestos en el punto 3.5 le obligaron a parar el programa y centralizar su gestión. Por aquel entonces, la situación particular de Bosnia, un Estado de posguerra con una estructura gubernamental débil, compleja y poco operativa, en transición de un régimen comunista a un sistema democrático de tipo occidental, no parecía ofrecer a la Comisión las garantías necesarias para ejecutar la ayuda comunitaria de manera descentralizada.

El pleno conocimiento de todos estos riesgos hizo que la Comisión mantuviera una gestión centralizada de sus programas, postura que se veía apoyada por su experiencia con el PAE. Deliberadamente, la Comisión no quiso crear estructuras de tipo UGP en Bosnia, ya que su proliferación en algunos países PHARE ha sido objeto de críticas y se está aplicando actualmente una estrategia de racionalización de las mismas. Como resultado de las mejoras posteriores en las estructuras políticas y el establecimiento de instituciones más fiables en Bosnia y Hercegovina, la Comisión se está preparando para descentralizar algunas funciones, a partir de la primavera de 1998, transfiriendo recursos a su Oficina en Sarajevo (véanse las observaciones de los apartados 3.13 3.15).

3.20 3.21. Como se afirma en los apartados 3.13 3.15, la Comisión está tomando medidas para descentralizar la ejecución reforzando su Oficina en Sarajevo. Por otra parte la Comisión, junto con el Ministerio bosnio de Agricultura, Agua y Silvicultura, ha optado por reforzar las capacidades administrativas de algunos organismos públicos en vez de crear UGP. - En el sector de los recursos hídricos, en octubre de 1997 se creó oficialmente una Unidad de Coordinación de Proyecto que actúa como enlace entre la Comisión y el Ministerio correspondiente de la Federación a la hora de seleccionar y ejecutar los proyectos.

El papel de esta unidad se limita a la gestión técnica de los proyectos. - Más recientemente, a finales de 1997, la Comisión decidió financiar la unidad de aplicación agrícola, que hasta esa fecha había recibido el apoyo del Banco Mundial. Vistas las dificultades existentes en la región, se excluyó la creación de UGP en los Ministerios durante la fase de puesta en marcha del programa (véase el apartado 3.19). La Comisión participa, en el mismo concepto que el Banco Mundial, en la coordinación de la ayuda internacional. 3.22. En los apartados 3.13 3.15 se describen las medidas tomadas para reforzar las capacidades de la Delegación.

Por otra parte, la Comisión está creando una unidad de asistencia técnica sobre el terreno y un mecanismo de auditoría. En cuanto al programa de Mostar, casi todo el personal allí destinado fue aportado por los Estados miembros, con gastos escasos o nulos para el presupuesto de la Comunidad. La Comisión envió un funcionario a Mostar en comisión de servicio y proporcionó ayuda en el marco de la asistencia técnica. Los costes de gestión de esta acción se subvencionaron con cargo al presupuesto de funcionamiento, de conformidad con la Acción común. Estas disposiciones son más generosas que las que permite la legislación existente para la reconstrucción o las líneas presupuestarias de PHARE.

3.23. El Jefe de la CAFAO celebra consultas con la dirección de la DG XXI casi a diario, y presenta informes periódicos al Presidente del Grupo interservicios. Este procedimiento permite el funcionamiento de un sistema descentralizado sin perder el control de la operación. La eficacia de la CAFAO en términos de organización y gestión financiera se basa en el respaldo de Bruselas, ya sea en asesoría de gestión, organización del suministro de personal internacional, adquisición de los equipos necesarios, gestión de los fondos con la agencia de abastecimiento, control del presupuesto local de la CAFAO, etc.

3.24. El Banco Mundial y la USAID gozan de mayor flexibilidad en las disposiciones financieras aplicables a la gestión del programa (hasta el 15 % de los gastos del programa) que la Autoridad Presupuestaria, la cual, de manera excepcional, ha permitido a la Comisión utilizar el 2 3,5 % de los gastos del programa. La USAID tiene la posibilidad de celebrar contratos por un valor superior a varios millones de ecus sin necesidad de licitaciones formales (por ejemplo, los costes de funcionamiento de su oficina en Sarajevo). 3.25. La Comisión nombró un nuevo Director para la antigua Yugoslavia el 1 de noviembre de 1997.

El 1 de diciembre de 1997 se nombró además un consejero especial encargado específicamente de coordinar la ayuda sobre el terreno en Bosnia, así como en Bruselas. Organización de los servicios de ECHO 3.26. Dado el carácter especial de la ayuda humanitaria, los expertos contratados para las misiones de ECHO sobre el terreno tienen contratos de seis meses renovables. Puesto que la preparación de estos contratos tarda seis semanas por término medio, se pide a los responsables de las oficinas sobre el terreno que, dos meses antes del final de los contratos, den su opinión sobre la oportunidad de una prórroga y sobre la intención de los expertos de proseguir su misión.

3.27. Con el fin de mejorar aún más su eficacia operativa, ECHO está examinando actualmente las posibilidades de descentralizar parcialmente los procedimientos contractuales y de pagos. Desde 1996 ECHO-Bosnia y Hercegovina tiene la posibilidad de gestionar proyectos de hasta un importe máximo de 42 000 ecus. Ahora bien, sigue siendo esencial consultar a la sede, especialmente en materia de gestión de contratos. De no ser así, difícilmente podrían los servicios centrales controlar el buen desarrollo de las operaciones sobre el terreno. Por otra parte, la descentralización aumentará sensiblemente los gastos inherentes a la asistencia técnica y, si se llevase a cabo, debería ir acompañada de un refuerzo del personal de la Comisión para poder enviar sobre el terreno especialistas en asuntos humanitarios.

Ejecución de los programas Porcentaje de utilización de los créditos 3.29. A pesar del deseo de la Comisión, el BEI no pudo participar en el proceso. Bosnia tenía ya una deuda con él vinculada a la deuda previa al conflicto, lo que, según sus estatutos, le impedía intervenir. En mayo de 1998 la Comisión presentará propuestas al Consejo para que pueda intervenir el BEI. 3.30. El Tribunal intenta comparar las acciones financiadas por la Comisión con las financiadas por los demás donantes, pero esta comparación no tiene en cuenta que los demás donantes realizan actividades de carácter muy diferente.

Por ejemplo, el Banco Mundial presta su apoyo esencialmente a través de préstamos. La gestión de un sistema de préstamos es muy diferente a la de un sistema de subvenciones como el que aporta la Comisión, en el que las subvenciones se ofrecen sin más garantía que el compromiso político del beneficiario. Para proteger los fondos públicos, los controles de los desembolsos de las subvenciones son mucho más complejos y lentos que los de los préstamos. Al contrario que las subvenciones, los préstamos son reembolsables y garantizados por el Estado beneficiario, ya que los pagos se cargan en el balance del banco y la condicionalidad política supone una limitación mucho menor.

A pesar de estas dificultades, el ritmo de desembolsos de las subvenciones de la Comisión y de los préstamos del Banco Mundial es similar, en líneas generales. En cuanto a la USAID, un componente importante de su ayuda se aportó en forma de líneas de crédito a pequeñas empresas, también con índices de desembolso más rápidos. Los procedimientos de toma de decisiones de la USAID son mucho más sencillos que los de la Unión Europea, ya que la Comisión debe actuar con arreglo a un Reglamento que fija unas reglas de contratos públicos mucho más rígidas. De hecho, el Reglamento de reconstrucción impuesto por el Consejo se limitaba a recoger el Reglamento TACIS, poco adaptado a la situación de Bosnia.

Al contrario que los Estados Unidos de América, que inicialmente operaban fundamentalmente en los lugares en que tenían tropas, la ayuda de la Unión Europea incluía inicialmente ambas entidades. La ayuda a la República Srpska fue suspendida por primera vez en 1996 y posteriormente en 1997 debido a las exigencias del Acuerdo de Dayton, lo que también ha ralentizado los desembolsos. 3.32. Gracias a su programa de desactivación de minas, la Comisión ha podido formar a la vez instructores y artificieros, proporcionar material y proceder a la limpieza de un gran número de parajes para permitir tanto el retorno de los refugiados como la realización de grandes obras de infraestructura.

Ello se hizo en estrecha coordinación con las instituciones internacionales y locales, y la Comisión ha puesto especial cuidado en evitar comprometerse en acciones comerciales poco claras, muy frecuentes en estas operaciones. Algunos de los retrasos se debieron al análisis exhaustivo de las propuestas presentadas. Actualmente la Comisión financia, en coordinación con el Mine Action Centre de Bosnia y Hercegovina, un programa destinado a reforzar las capacidades de protección civil en materia de desactivación de minas. La principal ventaja de esta acción es situar las competencias en esta materia a nivel local, aumentando así la rapidez y la eficacia de la intervención.

El compromiso de los créditos previstos para 1997 se retrasó debido a las dificultades surgidas en la negociación con las autoridades bosnias. Estos créditos, previstos para 1997, se prorrogaron a 1998 y se comprometieron el 26 de marzo de 1998, permitiendo la firma del contrato en Sarajevo entre el Director General de la DG IA y los Primeros Ministros de la Federación y de la República Srpska. Preparación de los proyectos 3.33. Las medidas descritas en los apartados 3.13 3.15 y 3.22 están concebidas para mejorar la situación de los servicios de la Comisión en Sarajevo. 3.34. El Grupo de gestión internacional (IMG) se creó por iniciativa de la Comisión, que ha recurrido a él regularmente para preparar programas en aquellos sectores en que cuenta con experiencia, como la determinación de los proyectos y los medios de ejecución (SRSA, entre otras, fue seleccionada por el IMG como ONG adecuada para Gorazde).

Sin embargo el IMG sólo interviene en algunos sectores (energía, vivienda, transporte y agua), por lo que no puede ayudar a la Comisión en sectores como educación, sanidad, agricultura o desarrollo institucional. 3.35. En la reunión de ONG de enero de 1998 la Comisión expuso claramente sus expectativas y exigencias y presentó un documento detallado de más de 400 páginas que contenía, en particular, instrucciones precisas para la formulación de las propuestas. Se recibieron propuestas para unos 200 proyectos, que fueron analizadas y evaluadas técnicamente sobre la base de criterios preestablecidos.

Al calificar este procedimiento como «enfoque a instancias de las ONG», el Tribunal no tiene en cuenta estos elementos. En la esfera humanitaria, la Comisión supervisa a las ONG y sus actividades sobre el terreno fundamentalmente a través de su asistencia técnica in situ, que permite a ECHO desempeñar un papel activo y mantener la iniciativa en su asociación con las ONG. Además ECHO efectúa numerosas misiones de control en los locales de sus socios dirigidas, en particular, a examinar su capacidad administrativa y financiera y verificar los datos incluidos en sus informes descriptivos y financieros.

Por último, ECHO efectúa también evaluaciones de proyectos y de programas. Firma de contratos 3.36. La existencia de dos Reglamentos distintos refleja la decisión de la Autoridad Presupuestaria en 1996 de crear una nueva línea específica para la reconstrucción, que requiere un fundamento jurídico. En 1995, ya fijada la dotación presupuestaria, no parecía haber otro instrumento que pudiese utilizarse aparte de PHARE. 3.37. Habida cuenta de la urgencia de la situación, las excepciones a los procedimientos normales introducidas para el PAE permitieron a la Comisión acelerar la aplicación del programa.

3.39. La Comisión ha puesto en marcha una auditoría financiera del PAE y abordará los puntos planteados por el Tribunal sobre las agencias de abastecimiento en este contexto. En lo que concierne a las acciones propias de la Comisión: a) Las listas restringidas de proveedores elaboradas por las agencias de abastecimiento se basaban en un registro recopilado a través de una convocatoria pública de manifestaciones de interés publicada por la Comisión. El registro constaba de 1 692 proveedores potenciales (de 14 países de la Unión Europea y 11 países PHARE) que abarcaban los ocho sectores del PAE. c) En el contexto de una Bosnia recién salida de un conflicto armado y donde seguía existiendo un riesgo importante de inestabilidad, es fácil comprender que, en algunos casos, las ofertas más bajas hayan superado los importes inicialmente asignados a las operaciones. d) Las cláusulas de los contratos entre la Comisión y las agencias de abastecimiento eran muy precisos respecto a los procedimientos que debían seguirse para las compras de equipo.

En algunos casos la Comisión autorizó excepciones a los plazos fijados normalmente por la normativa PHARE con el fin de responder a la urgencia de la situación. g) La Comisión se preocupó de comprobar el número de candidatos de las listas restringidas y facilitar estadísticas sobre su distribución geográfica entre los Estados miembros. Algunos Estados miembros se quejaron señalando que el número de contratos concedidos a sus respectivos fabricantes nacionales no reflejaba el nivel de su contribución al presupuesto de la Unión Europea. Estas observaciones chocan con la necesidad de un planteamiento totalmente independiente para la gestión del programa PAE.

3.40. Tal como lo establece el Reglamento (CE) n° 1628/96, los países PHARE pueden acceder a los contratos con carácter excepcional. La autoridad legislativa impuso esta diferenciación a la Comisión. 3.41. Contrariamente a la propuesta inicial de la Comisión, el Consejo impuso unos límites máximos más estrictos a los procedimientos de contratación más flexibles, en particular para los contratos de suministros y de obras. 3.42. El recurso a las ONG, habida cuenta de las circunstancias particulares, permitió reducir los gastos, acelerar los procedimientos y administrar más eficazmente una intervención a gran escala.

A partir de ahora se incluye en el expediente, como parte integrante del mismo, un formulario normalizado que debe cumplimentar el gestor. 3.43. Las reglas que rigen la subcontratación fueron modificadas en el vademécum de agosto de 1997, como consecuencia de las observaciones del Tribunal a este respecto. 3.45. Los baremos aplicados por ECHO para la financiación de los gastos de personal local se actualizarán próximamente, teniendo en cuenta, en particular, la inadecuación de las dietas a la situación actual en Bosnia y Hercegovina. En los procedimientos de preparación de los contratos de rehabilitación en Bosnia y Hercegovina, ECHO exige a sus socios la elaboración de un pliego de condiciones preliminar que debe ser aprobado a continuación por el IMG y ECHO-Bosnia y Hercegovina antes de la redacción y la firma de los contratos.

Este pliego de condiciones no puede incluirse en el contrato, ya que normalmente experimentará numerosas modificaciones durante la ejecución de los trabajos. En caso contrario, cada cambio obligaría a modificar el contrato, lo que supondría una lentitud administrativa considerable. El período de garantía se establece entre la empresa que efectúa los trabajos y el beneficiario del proyecto. Al final de cada proyecto la ONG, la empresa constructora y un representante del beneficiario, a menudo el municipio, realizan una inspección común al final de la cual, normalmente, el beneficiario acepta los trabajos y se hace cargo del edificio.

ECHO-Bosnia y Hercegovina pide también al IMG que realice una inspección definitiva de los trabajos antes de dar el visto bueno al pago final que, en el caso de ECHO, asciende siempre al 20 %. Pagos 3.46 3.48. La unidad financiera de la DG IA podría pagar directamente los anticipos, pero ello debería especificarse claramente en el contrato. La Comisión examinará la viabilidad de este procedimiento. Las solicitudes de pagos normales deberán seguir transmitiéndose a los servicios operativos para que puedan verificar los servicios prestados y poner el sello «Conforme aux faits, bon à payer», como exige el Reglamento financiero.

Se está estudiando la creación de un sistema de pagos locales in situ para acelerar los procedimientos. 3.47. Se ha elaborado un formato normalizado para las garantías bancarias que se adjunta a todos los contratos. Sin embargo, independientemente de la cuestión «de forma» de las garantías bancarias, hay que tener en cuenta que un gran número de garantías bancarias son devueltas a los contratistas por las razones siguientes: 1) la fecha de validez mencionada en la garantía bancaria es incorrecta. No respeta las normas especificadas en las condiciones generales del contrato y menciona pues una fecha de expiración prematura;

2) la cuenta bancaria mencionada en la garantía bancaria (que tiene una incidencia directa sobre la entrada en vigor de dicha garantía) y la cuenta bancaria mencionada en la solicitud de pago que emana del contratista son incompatibles. Entonces la Comisión no podría realizar el pago sin perjudicar la entrada en vigor de la garantía bancaria. Se trata pues de cuestiones de fondo y no de forma. 3.49. La Oficina del Alto Representante y el Banco Mundial presentaron la opción de la rehabilitación del Parlamento y de la parte que debía rehabilitarse. El proyecto ya había sido evaluado y las licitaciones estaban listas cuando se pidió la ayuda financiera de la Comisión.

La Comisión habría podido negarse a participar, sabiendo que no podría respetar los plazos por causa de las nuevas licitaciones que debía publicar con arreglo a sus propios procedimientos. Puesto que no había otro fondo disponible y habida cuenta de la importancia política de empezar la restauración del Parlamento, la Comisión se comprometió para las obras que se le pedían, que no incluían el hemiciclo central de este edificio. El Director General de la DG IA visitó las obras el 3 de abril de 1998 previa consulta con el Alto Representante. El proyecto tiene una importancia estratégica dentro de los esfuerzos de la comunidad internacional por agrupar en dichos locales a las autoridades centrales y al Parlamento de Bosnia y Hercegovina.

Todos los interesados que trabajan sobre el terreno confirman la inutilidad actual del antiguo hemiciclo, ya que dispone de salas de reunión adecuadas más pequeñas. Seguimiento y evaluación de los proyectos 3.51. El seguimiento del programa PAE se confió a Technitas, por lo que la misión de los funcionarios encargados del programa era «acompañar» el programa sobre el terreno, en estrecha relación con el Task Manager en Bruselas, que sigue siendo el responsable del seguimiento general. En el programa de reconstrucción existen disposiciones de seguimiento para los sectores de la vivienda (desde mediados de 1997), el agua (desde octubre de 1997) y la agricultura (desde diciembre de 1997).

En el presupuesto de 1998 se adoptará un enfoque más sistemático basado en los comentarios a las líneas relativas a la antigua Yugoslavia, que permiten utilizar un porcentaje de los créditos de operaciones a fines de apoyo técnico. Parte de estos créditos se destinarán a seguimiento. 3.52. En mayo de 1998 se dispondrá de un proyecto de informe de evaluación, que será enviado al Tribunal. 3.53. a) La Comisión está estudiando con las autoridades bosnias las disposiciones para la utilización de los fondos de contrapartida generados por los reembolsos de los préstamos concedidos con arreglo al proyecto PHARE de motocultores.

Siguiendo la propuesta financiera de agricultura de 1998, se creará una organización central para suministrar capital inicial y facilidades crediticias en las zonas rurales y coordinar la gestión de los fondos de contrapartida. Se concederá apoyo prioritario a las iniciativas que generen empleo en las zonas rurales y transformen la producción local. b) Puesto que el sistema de pago se basa en previsiones aproximadas de flujos de efectivo, la Comisión sólo puede estimar las necesidades de capital circulante cuando los proyectos pasan a ser operativos (es decir, a partir de los primeros pagos intermedios, pero después de los pagos de anticipos). c) La consolidación financiera de las cuentas se efectuará justo antes del cierre contable de los fondos especiales.

3.54. Actualmente todos los proyectos son supervisados por organismos técnicos (IMG, contratistas específicos, etc.). 3.55. a) b) En diversas ocasiones el Consejo solicitó a la Comisión que financiase al ACNUR en el caso de los refugiados, ya que el Acuerdo de Dayton asignaba un mandato específico al ACNUR para este fin. Durante las conversaciones con el ACNUR sobre la contribución de la Comunidad a los proyectos de viviendas llevados a cabo por ONG a través del ACNUR surgieron problemas considerables. Las condiciones en que el ACNUR deseaba recibir las aportaciones de la Comunidad eran, en algunos aspectos, contrarias a las exigencias del Reglamento financiero y adolecían de falta de transparencia. c) Desde mayo de 1997 ECHO incluye en todos los contratos con el ACNUR la exigencia de que los «sub-agreements» se transmitan sistemáticamente a ECHO.

4. EFECTO DE LAS ACCIONES Reparto geográfico Entidades constituyentes de Bosnia y Hercegovina Una Sana (Federación) 4.4. Aunque Una Sana goza de prioridad para el retorno de los refugiados, la Comisión nunca ha apoyado el plan propuesto por las autoridades de la Federación debido a que presenta algunas deficiencias. La Comisión propuso incluir otros elementos (por ejemplo, infraestructura social y reparaciones de la infraestructura básica) que consideraba esenciales para animar a los refugiados a volver, pero no fueron aceptados por las autoridades de la Federación, lo que retrasó las negociaciones.

No obstante, la Comisión siguió financiando programas en Una Sana independientemente de la propuesta presentada por las autoridades locales. Existe también un proyecto agrícola por un valor superior a los dos millones de ecus que representa una contribución importante a este sector. Después de que la Comisión recibiese multitud de planes y solicitudes de financiación en la zona de Una Sana, se realizó un estudio que ofreció un panorama más claro de las inmensas necesidades en este cantón y constituyó la base para la planificación posterior. Ello incluye un programa en favor de los refugiados por 141 millones de ecus para 1998, para el que se convocó un seminario en enero de 1998 con el fin de informar y preparar a los principales agentes que podrían encargarse de su ejecución.

Parte de este programa se destinará a Una Sana. Brcko (República Srpska) 4.3 4.5. El programa para el retorno de los refugiados financió también algunos proyectos en Brcko. Croacia 4.6. Durante el primer semestre de 1996 se estableció una presencia inicial de la UNTAES en la zona de Vukovar. La decisión inicial para el programa de 1996, tomada en un contexto de presiones políticas en favor de las medidas de reconstrucción, se basaba en la limitada información disponible durante los primeros tiempos de presencia en la zona. Cuando el organismo de ejecución de la Comisión ya estaba más establecido en la zona, resultó evidente la necesidad de introducir modificaciones en el programa con el fin de que sus elementos constitutivos respondiesen mejor a las necesidades de reconstrucción y a las exigencias políticas.

Si no se hubiese hecho nada, a la espera de determinar claramente las necesidades exactas, se habría retrasado seriamente la respuesta de la Comisión (y por tanto de la Unión Europea) a las necesidades de la zona, opción que se consideró inaceptable desde el punto de vista político. Reparto sectorial Vivienda y retorno de los refugiados 4.10 4.11. La rehabilitación de viviendas se vio condicionada por la disponibilidad de fondos presupuestarios, disponibilidad vinculada al diálogo tripartito (véase el apartado 2.5) y a la aprobación del Reglamento de reconstrucción. Ello hizo que no pudieran comenzarse los proyectos antes del otoño de 1996.

Con el fin de hacer más hincapié en el retorno de los refugiados y las personas desplazadas, la Comisión organizó el 23 de enero de 1998 un seminario con las ONG para poner en marcha un programa general de retorno financiado con cargo al presupuesto de 1998. Tras este seminario, al que asistieron más de 200 ONG, la Comisión decidió el 27 de marzo elaborar un programa, por un valor de 141 millones de ecus, que incluye un programa, de 105 millones de ecus, para la rehabilitación de 5 000 viviendas, programa que se está realizando actualmente. Ya se ha liberado un primer tramo de 63 millones de ecus para rehabilitación de viviendas, y el 3 de abril se firmaron contratos en Sarajevo con 23 ONG.

Las reparaciones se realizarán durante el período de reconstrucción de 1998 (principalmente en primavera y verano), y estarán finalizadas en invierno. El programa prevé el retorno de otras 20 000 personas en 1998. El segundo tramo está ya listo, y se pondrá en marcha tan pronto como esté disponible el presupuesto a él destinado (es decir, cuando se libere la reserva de 30 millones de ecus incluida en el presupuesto de 1998). Los proyectos están seleccionados y los contratos preparados. 4.13. a) Gorazde: la Comisión pidió a la agencia de abastecimiento Italtrend que recaudase el excedente de fondos pagados a SRSA, por trabajos no realizados, fijado por una auditoría técnica independiente en 787 384 marcos alemanes.

La Comisión ha comprendido recientemente que SRSA, al no estar en condiciones de recuperar los anticipos entregados a su subcontratista Bosna Auto, no podía reembolsar a la Comisión e impugnaba ahora la validez de la auditoría. La Comisión está estudiando la posibilidad de recurrir a los tribunales. c) La ejecución del proyecto piloto en Stolac experimentó grandes dificultades debido a la tensa situación entre croatas y bosnios en esta parte de Bosnia y Hercegovina. Sin embargo se han conseguido algunos progresos: en marzo de 1998 finalizó la rehabilitación de 95 viviendas y volvieron 94 familias propietarias.

Este primer proyecto piloto animó además a un importante grupo de la minoría a regresar voluntariamente a Stolac en marzo abril de 1998. 4.14. La Comisión no ha podido centrarse únicamente en los refugiados debido al malestar social que ello podría provocar en una comunidad dada. Si las personas desplazadas no vuelven a sus hogares, hay poca posibilidades de que lo hagan los refugiados. La Comisión ha ido utilizando progresivamente para sus programas de reconstrucción la distribución siguiente: un 50 % de refugiados procedentes de la Unión Europea, un 40 % de desplazados y un 10 % de personas vulnerables.

A través del PAE en 1996 y del programa de reconstrucción en 1996 y 1997 la Comisión ha reparado un total de 13 030 viviendas, lo que permitirá, al final del programa, el retorno de más de 50 000 personas (refugiados y personas desplazadas en el interior del país) a Bosnia. 4.16 4.17. El sistema de créditos desarrollado con el KfW no pudo establecerse antes de dicha fecha, debido a que Bosnia carecía aún de un marco jurídico, incluso para una operación de este tipo. Además, la propiedad de los bienes inmuebles es objeto de conflictos, lo que hace difícil cualquier operación de crédito para rehabilitación y requiere el apoyo de la Comisión para los bienes inmuebles.

Por último, todavía no existía en Bosnia un sistema bancario unificado y fiable. En estas condiciones resultaba difícil desarrollar este sistema antes sin exponerse a riesgos que afectarían a la gestión de los fondos públicos europeos. Con anterioridad al establecimiento de este dispositivo la Comisión sólo podía utilizar el mecanismo de donaciones para la rehabilitación de viviendas. La ayuda al retorno no puede asimilarse a una ayuda a las personas menos favorecidas ya que, para que el retorno sea permanente, debe concentrarse en comunidades y no en individuos seleccionados mediante criterios socioeconómicos.

De manera más general, la Comisión se esforzó por promover el retorno minoritario en aquellos lugares en que se consideró que podría desencadenar movimientos de vuelta espontáneos más importantes, que dejen libres las viviendas de los refugiados ocupadas actualmente por personas desplazadas, lo que permitirá el retorno de los refugiados que se encuentran en el extranjero. 4.18. El porcentaje de ocupación de las viviendas rehabilitadas a finales de 1997 es del 70 %, lo que resulta ligeramente superior a las estimaciones proporcionadas por el ACNUR para el conjunto de los donantes (60 65 %).

No obstante, hay que tener en cuenta los puntos siguientes: - algunos de los métodos de reconstrucción utilizados (self-help) dejan a los propietarios la libertad de terminar las obras según les convenga, lo que implica que a veces se acaban después del final del contrato con la ONG. Ello no sucede en las casas reparadas por contratistas (otro método utilizado), en las que el beneficiario recibe la vivienda «llave en mano»; - también hay que tener en cuenta las cuestiones políticas y de seguridad. En 1997 la Comisión desarrolló proyectos de infraestructura social (hospital de Bihac, rehabilitación de escuelas) como acompañamiento al programa de rehabilitación de viviendas.

4.19. El motivo de que las reparaciones se centrasen en obras exteriores y zonas comunes (excepto en Eslavonia oriental) se debió a problemas de propiedad/alquiler: se trataba de obras destinadas a preservar los edificios y permitir su utilización por los ocupantes actuales, tengan o no derecho. En los casos en que pudieron solucionarse los problemas de propiedad/alquiler, se realizaron también reparaciones en los apartamentos; así sucedió en Vukovar gracias al comité de reparto de viviendas. Se está elaborando un marco similar para Sarajevo, con una iniciativa conjunta de la Comunidad, los Estados Unidos y la Oficina del Alto Representante.

La solución de los problemas de propiedad/alquiler es decisiva si se desea conseguir un retorno significativo. Educación 4.21. El programa de educación del PAE contribuyó de forma importante a reactivar la producción industrial local. SIP Konjuh, uno de los mayores fabricantes de muebles en Bosnia y Hercegovina antes de la guerra, pudo reanudar la producción, especializarse en mobiliario escolar (que no estaba en su gama de productos) y aumentar su personal de 384 empleados en 1994 a 1 200 actualmente. Es más, el mayor control de calidad impuesto por el PAE ha ayudado a que SIP Konjuh sea competitiva en el mercado internacional: esta empresa exporta actualmente el 40 % de su producción a todo el mundo.

Las autoridades bosnias asignaron los bienes a las escuelas según sus propios criterios. Sanidad 4.24. En octubre de 1997 el Comité de gestión de PHARE aprobó un programa de sanidad de 5,7 millones de ecus destinado, entre otras cosas, a la atención sanitaria primaria, la reforma de la financiación de la sanidad y el desarrollo del sector farmacéutico. Entre diciembre de 1997 y enero de 1998 se publicaron tres licitaciones y se espera a los primeros equipos sobre el terreno en marzo abril de 1998. 4.25. En diciembre de 1997, el Consejo de Ministros de Bosnia y Hercegovina decidió por fin localizar en Sarajevo el laboratorio para el control de calidad.

Tras esta decisión se aprobó un plan de acción con el Ministerio de Sanidad de la Federación para que la Comisión y dicho Ministerio vuelvan a evaluar conjuntamente los contenidos y objetivos del proyecto. 4.26. Los servicios de la Comisión tuvieron un planteamiento complementario a las acciones en el sector sanitario. Los proyectos de ECHO se destinaron al nivel local, mientras que la DG IA deseaba intervenir a nivel de entidades. Ello se vio limitado por dificultades institucionales como las mencionadas en el apartado 4.25 del Informe del Tribunal. La Comisión garantizó la estrecha cooperación entre sus servicios a través de todo el proceso.

Energía (electricidad y gas) 4.28. 4.29. Los efectos de las acciones del PAE en el sector de la energía son: 1. Distribución de electricidad - Gracias al PAE se ha finalizado satisfactoriamente un proyecto interentidades entre Gorazde y Visegrado. - En la región de Tuzla se ha garantizado la distribución de electricidad a 20 000 personas. - En Odzak se han reparado 27 km. de línea eléctrica. 2. Centrales térmicas Las centrales térmicas no se vieron directamente afectadas por la guerra, sino más bien por la falta de piezas de repuesto y la escasez de carbón. El PAE colaboró al suministro de ambos.

La central de Kakanj produce actualmente hasta el 40 % de su capacidad anterior a la guerra, y los cortes de energía en Sarajevo pertenecen en gran medida al pasado. La ciudad de Tuzla seguiría en la oscuridad sin la ayuda del PAE. 3. Gas Las tuberías y reguladores suministrados gracias al PAE (e instalados en cooperación con el Banco Mundial) han suministrado gas a aproximadamente 3 800 familias en la zona «Novi Grad» de Sarajevo, especialmente devastada. El proyecto incluía el suministro de cocinas y calentadores de gas individuales para cada familia, en parte para garantizar ingresos a Sarajevogas.

4. Minas de carbón Con la ayuda del equipo suministrado por el PAE, la mina de Breza pudo aumentar su producción en un 30 % aproximadamente, hasta las 200 000 toneladas. El carbón se suministra a la central de Kakanj. La mina tiene previsto ahora alcanzar una producción de 500 600 000 toneladas en un futuro próximo, mejorando al mismo tiempo las condiciones de seguridad de los trabajadores. En la mina de carbón de Tuzla, que consiguió ponerse en marcha con un tercer turno de mineros, los resultados son comparables. 4.30. El primer tramo de los 13,5 millones de ecus está ya contratado y en marcha.

En cuanto a la segunda parte del programa, por valor de 7 millones de ecus con cargo a la línea presupuestaria B7-543, la Comisión esperó a recibir las observaciones de los beneficiarios en la fase de evaluación de ofertas, con el fin de evitar conflictos y cancelaciones de proyectos durante la fase de ejecución. 4.31. La responsabilidad de la aplicación del Acuerdo de Dayton corresponde a las autoridades de Bosnia y Hercegovina, bajo la supervisión del Alto Representante. Todos los principales donantes siguieron el mismo planteamiento respecto a las tres Elektroprivredas, en la línea del Acuerdo de Dayton y con la aprobación total del Alto Representante.

El reparto del presupuesto se decidió como resultado de las necesidades urgentes de las Elektroprivredas, que pretenden desarrollar proyectos interentidades sobre esta base. Transportes Generalidades 4.33. El retorno de los refugiados depende, en última instancia, de la mejora del entorno económico. La inversión en infraestructura de transportes desempeña un papel fundamental para la reactivación de la economía. Puentes 4.35. Una razón clara del retraso de este proyecto son las dificultades surgidas al intentar cooperar con las autoridades bosnias. La fecha de finalización está prevista actualmente para julio agosto de 1999.

Las obras preparatorias previas a las principales reparaciones han resultado muy útiles y los estudios subacuáticos preliminares han suministrado información más concreta sobre el estado del puente existente y han permitido una estimación más precisa del coste de las reparaciones. Carreteras 4.36. El contrato ya está adjudicado y se firmó en abril de 1998. 4.37. Los proyectos en la República Srpska se suspendieron por motivos políticos. 4.38. La agencia de abastecimiento consultó directamente a las unidades de mantenimiento de carreteras para determinar sus necesidades exactas. En cuanto a las instalaciones de asfaltado y trituración, la unidad de mantenimiento de carreteras presentó las especificaciones de capacidad y rendimiento a la agencia de abastecimiento, pero la Comisión no pudo aprobar la solicitud porque el precio unitario superaba con creces el presupuesto disponible (lo quintuplicaba).

En lugar de ello, la agencia de abastecimiento ofreció instalaciones móviles alternativas, cuyo precio sí entraba en el presupuesto, pero de capacidad y rendimiento muy inferiores. Las unidades de mantenimiento de carreteras y el Ministerio aceptaron esta alternativa. Aviación civil 4.40. Está previsto que las obras de este proyecto finalicen en mayo de 1998. A pesar de los retrasos, debidos principalmente a dificultades en la cooperación con los beneficiarios locales, se han realizado progresos utilizando fondos de distintos donantes. La contribución de la UE ha incluido un plan rector de aviación civil, que incluye la creación de un representante de la secretaría de aviación civil en Bosnia (3 entidades).

Gestión de aguas y residuos domésticos 4.44. Tras el estudio de la estrategia de gestión de residuos para el cantón de Sarajevo, la Comisión ha reservado financiación adicional para una estrategia de gestión de residuos en todo el Estado de Bosnia, lo que se considera una condición previa necesaria para el desarrollo de nuevos proyectos en este sector. La financiación de las iniciativas consiguientes se considerará en los nuevos programas desarrollados en 1998, en particular para el vertedero de Sarajevo. ECHO se está ocupando de solucionar los problemas planteados por el Tribunal, en estrecha colaboración con la ONG, las autoridades locales y el IMG.

Telecomunicaciones 4.46. El éxito del programa se debió a las financiaciones gestionadas por la Comisión, a pesar de las dificultades políticas surgidas durante su ejecución. 4.48. Resulta más fácil ejercer presiones políticas en el ámbito de las telecomunicaciones que en otros sectores, debido a la importancia del efecto de red y a las economías de escala en este sector. La Comisión utilizó este medio de presión política para reforzar la aplicación de los acuerdos de paz. Agricultura 4.49. Reconociendo el papel clave que debe desempeñar la agricultura, el Comité de Gestión de Phare aprobó dos programas agrícolas, de 5 millones de ecus cada uno, en mayo y octubre de 1997.

Estos programas apoyan, entre otras cosas, la modernización de la producción agraria y la regeneración del sector ganadero en Bosnia y Hercegovina. Se ha elaborado ya un programa de seguimiento por 20 millones de ecus, que se presentó al Comité de Gestión de Phare en marzo de 1998. 4.51. Los 1 300 motocultores suministrados por el PAE han reemplazado aproximadamente el 5 % del equipo destruido durante la guerra, mientras que el Banco Mundial cubrió otro 7,5 %. No obstante, las repercusiones reales son probablemente mayores, ya que la mayoría de los motocultores han sido asignados a las explotaciones agrarias y a los retornados menos favorecidos.

Probablemente los pequeños y medianos aparatos de refrigeración para productos lácteos no tendrán mucha utilidad a corto plazo, ya que la cabaña se redujo un 60 % durante la guerra. No obstante, sus efectos deberían sentirse rápidamente y se trata de un elemento complementario a la estrategia de la Comisión a largo plazo para el sector, por ejemplo, al suministro de vacas con cargo al PAE, que ha resultado un éxito. 4.52. La Comisión debía revisar en profundidad el proyecto propuesto por la ONG en cuestión para que resultase coherente con su propio programa. La propuesta revisada de ARP no llegó hasta marzo de 1997, y la Comisión firmó el contrato el 18 de abril de 1998, permitiendo así a la ONG movilizar sus recursos en mayo.

De manera similar, una vez recibido el proyecto revisado pudo iniciarse el procedimiento de licitación para el nombramiento de una agencia de abastecimiento. A pesar de todos estos problemas, los tractores y el material llegaron a tiempo para preparar las tierras con vistas a las cosechas de invierno. Desarrollo del sector privado y revitalización económica 4.54. La acción de la Comisión en el ámbito del sector privado y de la revitalización económica se orientó hacia la integración económica de los refugiados y las personas desplazadas, como complemento del eje principal de su intervención.

Por otra parte, no es comparable la situación de Bosnia con la imperante en los demás países de Europa central y oriental, ya que la transición económica viene como complemento de los otros dos elementos fundamentales de la acción comunitaria: la reconstrucción física del país tras la guerra y la construcción de un nuevo Estado tras los acuerdos de paz. Es pues lógico que la Comisión haya concentrado su intervención en ámbitos de acción prioritarios y haya seleccionado opciones en este sentido. No obstante, el relanzamiento económico está cubierto por la asistencia internacional, puesto que el Banco Mundial y la USAID centraron su actividad en este punto, mientras que sus actividades en favor de la vuelta de los refugiados fueron poco importantes, al contrario que las de la Comisión.

Existe por tanto una distribución de las tareas entre los donantes y una buena coordinación, lo que explica lo reducido de la acción comunitaria en este ámbito. 4.55. El Fondo europeo de garantía a la inversión en Bosnia y Hercegovina está concebido para asegurar, frente a los riesgos políticos, a las empresas que desean desarrollar sus actividades en el país pero desisten de ello debido a los riesgos de cambios en el Gobierno, o de cambios introducidos por el Gobierno nacional. Su carácter innovador hizo que el tiempo necesario para plasmar esta propuesta en un proyecto sólido fuese más largo que en otras propuestas más directas.

El acuerdo marco detallado, junto con una nota adjunta para ciertas disposiciones financieras, fue firmado por el Comisario en julio de 1997 y entró en vigor a partir de septiembre de 1997, tras su firma por las autoridades de Bosnia. Se han recibido 9 solicitudes preliminares por un total de inversiones de 158 millones de ecus en los sectores de manufacturas, construcción, telecomunicaciones, energía y turismo, que se están evaluando actualmente. 4.56. La selección de la Zica Wire Drawing Factory se basó en el efecto de catalizador que supondría la ayuda a la empresa para los trabajos de reconstrucción en la región.

Esta fábrica produce componentes esenciales para los grandes proyectos de infraestructura energética y de transporte, así como para los programas de viviendas en toda la región. El proyecto está ya en marcha y ha generado varios puestos de trabajo. Apoyo a la administración pública 4.57. No habría sido realista comprometerse en amplios programas de administración pública antes de que se establecieran las instituciones básicas, en particular las derivadas de los acuerdos de Dayton. La Comisión, en estrecha cooperación con la Oficina del Alto Representante, ha seleccionado una serie de programas de apoyo que se llevarán a cabo a lo largo de 1998.

La Comisión ha suministrado, y seguirá suministrando, una asistencia técnica considerable a las instituciones centrales. Las medidas existentes han surtido ya efectos importantes en la administración de aduanas, la creación del banco central y la aproximación de la legislación. 5. CONCLUSIÓN 5.1. La decisión de poner en marcha un programa importante de ayuda a la antigua Yugoslavia no fue acompañada, en su momento, de las asignaciones de recursos correspondientes para que la Comisión pudiera aplicar el programa. En 1998 la Comisión ha tomado medidas para mejorar la situación, transfiriendo personal a Sarajevo, y ha presentado propuestas, tanto legislativas como presupuestarias, para suavizar las limitaciones existentes, que se detallan más abajo.

5.3. Sólo una semana después del Acuerdo de Dayton la Comisión, junto con el Banco Mundial, movilizó a la comunidad internacional a través de la primera Conferencia de donantes para la reconstrucción de Bosnia y Hercegovina, celebrada en diciembre de 1995. A finales de ese año la Comisión ya estaba en condiciones de comprometer fondos, desde principios de 1996, para un Programa de Ayudas Esenciales (Programa PAE, financiado a través de Phare) y de enviar personal a Sarajevo para montar y supervisar la operación. La Comisión respondió así rápidamente ante la urgencia de la situación surgida tras el Acuerdo de Dayton.

La Comisión actuó en un contexto especialmente difícil, caracterizado por: - una situación políticamente inestable sobre el terreno, caracterizada por la obstrucción a la aplicación de los acuerdos de paz por algunas partes. Ahora bien, la ejecución de los programas comunitarios exigía su aprobación por las autoridades centrales previstas en estos acuerdos, aprobación que sólo se obtuvo a finales de noviembre para el año 1996 y en septiembre para el año 1997. La Comisión, por tanto, se vio en la imposibilidad de realizar sus programas inmediatamente. - una aplicación evolutiva de la condicionalidad política, tal como la habían definido el Alto Representante y el Consejo de Ministros.

Por ejemplo, la suspensión en dos ocasiones de la ayuda a la República Srpska retrasó la ejecución de la ayuda. - unos instrumentos jurídicos y financieros complejos y vinculantes. En contra de la opinión de la Comisión, la autoridad legislativa transpuso automáticamente a la antigua Yugoslavia los procedimientos y límites máximos del programa TACIS. Estas restricciones no se adaptaban a la situación de Bosnia y retrasaron la ejecución de los presupuestos. El Consejo, previo dictamen del Parlamento Europeo, aprobó, con retraso, el Reglamento de reconstrucción (1628/96) a finales de julio de 1996, motivo por el cual fue necesario recurrir, para el periodo anterior, al procedimiento de diálogo tripartito para poder disponer de fondos.

Las propuestas de modificación del Reglamento presentadas por la Comisión eran corregidas sistemáticamente de forma restrictiva y hasta 1998 el Parlamento Europeo y el Consejo no tuvieron en cuenta las críticas formuladas respecto a la ayuda, siguiendo entonces gran parte de las propuestas presentadas por la Comisión para flexibilizar los procedimientos y acelerar la ejecución. A pesar de estas dificultades, a finales de 1996 el presupuesto con cargo al Capítulo B7-54 estaba comprometido al 99,9 %. A finales de 1997 el presupuesto revisado para el Capítulo B7-54 (excepto la línea relativa al protocolo financiero) estaba comprometido al 99,5 %.

Considerando el periodo 1996 1997 en su conjunto, el volumen de recursos presupuestarios comprometidos por la Comisión para la reconstrucción, incluida la ayuda humanitaria, era de 542,2 millones de ecus, de los cuales se habían contratado 286,6 millones y se habían pagado 208,1 millones Este ritmo de contratación y pagos resulta satisfactorio si se compara con otros programas de ayuda exterior financiados con cargo al presupuesto comunitario, especialmente vistas las difíciles condiciones existentes en Bosnia y Hercegovina. La Comisión ha financiado también actividades no relacionadas con la reconstrucción, que quedan fuera del ámbito del Informe del Tribunal y cuyas cifras no se incluyen más arriba, en favor de la democracia, los derechos humanos y acciones conjuntas en materia de PESC.

La comparación que hace el Tribunal entre las acciones financiadas por la Comisión y las financiadas por los demás donantes no tiene en cuenta el carácter diferente de la ayuda suministrada. Por ejemplo, el Banco Mundial presta su apoyo esencialmente a través de préstamos. La gestión de un sistema de préstamos es muy diferente a la de un sistema de subvenciones como el que aporta la Comisión, en el que las subvenciones se ofrecen sin más garantía que el compromiso político del beneficiario. Para proteger los fondos públicos, los controles de los desembolsos de las subvenciones son mucho más complejos y lentos que los de los préstamos.

Al contrario que las subvenciones, los préstamos son reembolsables y garantizados por el Estado beneficiario, ya que los pagos se cargan en el balance del banco y la condicionalidad política supone una limitación mucho menor. A pesar de estas dificultades, el ritmo de desembolsos de las subvenciones de la Comisión y de los préstamos del Banco Mundial es similar, en líneas generales. A 1 de enero de 1998 el Banco Mundial había gastado unos 260 millones de ecus, y el total de desembolsos de la Comisión era de unos 275 millones de ecus. En cuanto a la USAID, un componente importante de su ayuda se aportó en forma de líneas de crédito a pequeñas empresas, también con índices de desembolso más rápidos.

Los procedimientos de toma de decisiones de la USAID son mucho más sencillos que los de la Unión Europea, ya que la Comisión debe actuar con arreglo a un Reglamento que fija unas reglas de contratos públicos mucho más rígidas. Al contrario que los Estados Unidos de América, que inicialmente operaban fundamentalmente en los lugares en que tenían tropas, la ayuda de la Unión Europea incluía inicialmente ambas entidades. 5.4. La Comisión acepta la crítica del Tribunal de que los recursos asignados a la gestión del programa de reconstrucción en la antigua Yugoslavia no eran proporcionados a la asignación presupuestaria decidida a nivel político.

Dadas las demás prioridades presupuestarias gestionadas por los servicios correspondientes (ayuda a Europa central y oriental, estrategia de preadhesión, Nuevos Estados Independientes, PESC, Democracia y Derechos Humanos, Ayuda Humanitaria), los recursos existentes sólo pueden repartirse hasta un cierto límite. Habida cuenta de las restricciones para la creación de nuevos puestos, la Comisión optó por la redistribución para reforzar los equipos de gestión de la ayuda. Gracias a estas medidas se consiguió: - constituir un equipo de 22 personas en la Oficina de Sarajevo a finales de 1996, o sea siete meses después de su apertura, con 4 puestos A (entre ellos el Jefe de la oficina), 1 B, 1 C y 16 agentes locales, 7 de ellos agentes locales expatriados (ALAT).

Posteriormente la Comisión envió un funcionario A en comisión de servicio ante la Administración de Mostar (EUAM), fundamentalmente para el cierre de las cuentas vinculadas a las actividades de la UE (200 millones de ecus) y puso otro funcionario A a disposición del Alto Representante. - crear en la sede, a partir de 1996, una nueva unidad D-1 en la DG 1A: «Bosnia y Hercegovina y reconstrucción, comprendida la coordinación internacional, los aspectos horizontales, los programas multipaíses para la antigua Yugoslavia». A finales de 1997 esta unidad se componía de un equipo de 21 personas, dos tercios de ellas dedicadas a la antigua Yugoslavia.

En lo que se refiere al suministro de competencias técnicas exteriores, 1998 es el primer ejercicio presupuestario en el que se ha autorizado a la Comisión a utilizar créditos de funcionamiento para ayuda técnica a la ejecución de programas hasta un máximo del 2 3,5 % de los costes del programa. Ello contrasta con la situación de otros donantes, como la USAID, que pueden superar el 15 % para gastos similares. Esta acción será completada por las medidas indicadas en los apartados 3.13 3.15, es decir: una desconcentración de la asistencia comunitaria en Bosnia, el refuerzo de los poderes de la Delegación y la transferencia de personal a la Delegación prevista a partir de abril de 1998.

Los apartados 3.11 3.12 describen la coordinación entre los distintos servicios de la Comisión. 5.5. La Comisión anunció una estrategia global en cuatro comunicaciones desde el otoño de 1995. Esta estrategia global se incluye en el programa de reconstrucción elaborado por la Comisión y el Banco Mundial, ha sido presentada a distintos donantes en las tres conferencias internacionales organizadas por la Comisión y el Banco Mundial y ha recibido la aprobación de la comunidad internacional. La Comisión elabora todos los años las orientaciones para aplicar esta estrategia, plasmadas a continuación en programas sectoriales que agrupan una serie de proyectos integrados, especialmente en materia de refugiados.

Por otra parte, los Memorandos de Acuerdo firmados con las autoridades bosnias para los programas 1996 y 1997 establecen un marco global para la aplicación de estos programas. En la Conferencia de Londres en diciembre de 1996, la Comisión tomó la iniciativa de crear una «Reconstruction and Return Task Force» (RRTF), que, bajo los auspicios y la Presidencia de la Oficina del Alto Representante, coordina las actividades de reconstrucción destinadas a promover el proceso de retorno. Desde 1997, la RRTF agrupa a todos los actores principales de la asistencia internacional, en particular el ACNUR, el Banco Mundial, los Estados Unidos y la Comisión, y define, a través de informes semestrales, la política de la comunidad internacional en favor de la vuelta de desplazados y refugiados.

En 1997 la Comisión tomó también la iniciativa de proponer un «Deputy High Representative» encargado especialmente de la RRTF, Andrew Bearpark. Paralelamente, la RRTF estableció antenas regionales y locales que, con la participación activa de la Comisión, definen las acciones prioritarias en cada región y municipio. En cuanto a la cooperación con los Estados miembros, la Comisión tomó la iniciativa, a partir de 1996, de cooperar estrechamente con los Estados miembros más directamente afectados por la vuelta de los refugiados de Bosnia y Hercegovina, convocando una reunión a este respecto el 7 de agosto de 1996 en Bruselas.

Esta colaboración se articuló a continuación en numerosas reuniones de coordinación, tanto en Bruselas como sobre el terreno, y permitió establecer estrechos vínculos con los servicios responsables de los Estados miembros en cuestión. En 1998 la Comisión ha concentrado sus trabajos de reconstrucción en un programa importante destinado a los refugiados, por un valor de 141 millones de ecus. El 30 de marzo de 1998 se comprometió un primer tramo de 65 millones de ecus para programas integrados de retorno de refugiados, al que seguirán otras dotaciones tan pronto como la autoridad presupuestaria libere la reserva de 30 millones de ecus en el Presupuesto de 1998.

5.6. El programa de ayudas esenciales (PAE), concebido inmediatamente después de los acuerdos de Dayton y establecido a partir de enero de 1996, permitió facilitar una ayuda indispensable para el comienzo del proceso de reconstrucción. Gracias a él se ha podido suministrar material escolar, autobuses, tractores, factores de producción agrícola, equipos para el sector eléctrico, etc. Este programa constituye la primera respuesta importante por parte de un miembro de la comunidad internacional a los problemas planteados por la reconstrucción. La Comisión reorientó el programa de suministros de equipos por varias razones.

Concretamente, se dio cuenta del difícil entorno en que operaba: un riesgo importante de fraude, denunciado en su momento por el Alto Representante, falta de transparencia en la gestión de la ayuda y el riesgo que los envíos no llegaran a su destinatario final la obligaron a centralizar los programas. Por aquel entonces, habida cuenta de la situación política en Bosnia y Hercegovina, no era razonable descentralizar el programa a las autoridades de este país. Con esta decisión la Comisión defendió los intereses financieros de la Comunidad. El programa se reorientó y se concentró en un número más limitado de sectores.

Respecto los procedimientos, el presupuesto 1996, publicado el 29 de enero de 1996, prevé tres líneas específicas para la ayuda a la antigua Yugoslavia. En espera del fundamento jurídico, se autorizó a la Comisión a utilizar la línea B7-541 hasta un total de 7 millones de ecus, dejando en reserva los 20 millones de ecus restantes. Posteriormente se autorizó la utilización de los 20 millones de ecus en el marco de un diálogo tripartito. La Comisión presentó en abril de 1996 un proyecto de Reglamento para las líneas relativas a la reconstrucción que no entró en vigor hasta el 14 de agosto de 1996.

Durante los debates sobre el Reglamento, la propuesta de la Comisión sufrió modificaciones importantes -concretamente, se añadió un Anexo sobre la adjudicación de los contratos que se inspira en el Reglamento TACIS, totalmente inadecuado a la situación en Bosnia. A partir del mes de julio de 1997, es decir, en la primera fecha autorizada por el Reglamento para su modificación de éste, la Comisión presentó una modificación de este Anexo. El Consejo mantuvo el dispositivo inicial y sólo siguió muy parcialmente las propuestas de la Comisión. La Comisión presentó una nueva propuesta de modificación sustancial del Reglamento en enero de 1998.

El Consejo y el Parlamento tuvieron entonces en cuenta las principales críticas formuladas respecto a la acción comunitaria en la antigua Yugoslavia, siguiendo finalmente las grandes líneas de la propuesta de la Comisión. 5.7. El mandato de la ACNUR respecto a los refugiados se define en el Acuerdo de Dayton como mandato para dirigir y coordinar las acciones en este campo. La Comisión está obligada, por tanto, a trabajar con la ACNUR en este contexto. En las conversaciones con la ACNUR sobre la contribución de la CE a los proyectos de viviendas llevados a cabo por ONG a través de la ACNUR se plantearon problemas considerables.

Las condiciones en que la ACNUR deseaba recibir las aportaciones de la CE eran, en algunos aspectos, contrarias a las exigencias del Reglamento Financiero y adolecían de falta de transparencia. La idea del Tribunal acerca de una contribución global a los fondos de la ACNUR requiere, por tanto, un examen cuidadoso. La Comisión tiene previsto estudiar esta cuestión a la luz de las condiciones generales de los acuerdos financieros con las NU, que se están discutiendo actualmente. 5.8. Gracias al Programa de Ayudas Esenciales en 1996 y al programa de reconstrucción en 1996 y 1997 la Comisión ha reconstruido un total de 13 030 viviendas que permitirán el retorno, al final del programa, de más de 50 000 personas (refugiados y personas desplazadas en el interior del país) a Bosnia.

En cuanto al índice de ocupación de las viviendas, a finales de 1997 era del 70 % para los programas financiados por la Comisión, ligeramente superior a la media para otros donantes. En 1998 la Comisión está reforzando sus actividades para el retorno de los refugiados con las medidas descritas en el apartado 5.5. 5.9. Se han conseguido varios éxitos en el sector energético del PAE: - la realización de un proyecto interentidades entre Gorazde y Visegrado a través del PAE, - la distribución de electricidad a 20 000 personas en la región de Tuzla, - el aumento de la producción de las centrales térmicas y una reducción significativa de los cortes de energía en Sarajevo, - el suministro de equipo a la mina de Breza ha colaborado a aumentar la producción de carbón en un 30 %.

En el sector del transporte, varios proyectos de carreteras han sido retrasados debido a la suspensión de la ayuda a la República Srpska por razones políticas. La ayuda a la administración pública se ha centrado en la administración de aduanas, de considerable importancia para los ingresos públicos en Bosnia y Hercegovina. Otras instituciones clave que reciben ayuda en 1998 son: el Banco Central, el Defensor del Pueblo, la Comisión de Derechos Humanos, el Tribunal Constitucional y la banca comercial. En los ámbitos de la salud y la educación, las dificultades que afectan a la acción de la DG IA se deben más a la incapacidad de las autoridades locales responsables de aceptar la asistencia que se les ofreció (cf., laboratorio de control de los medicamentos) que a la falta de coordinación entre los servicios de la Comisión.

Igual sucede en el sector de la educación, donde la ausencia de voluntad política para unificar los programas de enseñanza sigue impidiendo el restablecimiento de escuelas pluriétnicas. 5.10. La Comisión admite que los recursos dedicados a gestionar la ayuda a la antigua Yugoslavia no eran proporcionados a la decisión política de facilitar recursos presupuestarios extraordinarios. Se tomaron medidas para la redistribución del personal, que se detallan en el apartado 5.4. La coordinación entre los servicios de la Comisión estaba garantizada por un grupo interservicios, presidido por el Director General Adjunto de la DG IA.

ECHO, la DG XXI (para la CAFAO) y otros servicios han participado permanentemente en este ejercicio. Como complemento a esta coordinación formal, la coordinación interservicios se ha caracterizado por numerosos contactos informales y operativos. 5.11. Al iniciar los programas de reconstrucción en 1996 la ayuda se dispersó en una serie de sectores clave con el fin de responder a la situación de emergencia en aquel momento. Posteriormente en ese mismo año, la ayuda se concentró en un número más limitado de sectores. En 1998 los programas de la Comisión concentraban más del 60 % de todos los recursos para la antigua Yugoslavia en una prioridad única: el programa para el retorno de los refugiados.

5.12. La Comisión admite las críticas del Tribunal relativas a los recursos humanos, la complejidad de los procedimientos y la visibilidad de la ayuda de la UE en Bosnia y Hercegovina. Tanto el preámbulo del Informe del Tribunal como los apartados 5.3 y 5.5 describen las dificultades a que se ha enfrentado la labor de la Comisión. A principios de 1998 la Comisión decidió afrontar dichas dificultades a través de las medidas siguientes: - simplificar los procedimientos mediante la modificación del Reglamento sobre reconstrucción - transferir 15 empleados más a su Delegación en Sarajevo a partir de la primavera de 1998 - conceder más facultades al Jefe de la Delegación de Sarajevo - agrupar todos los servicios de la Comisión en un único edificio en Sarajevo La Comisión está dispuesta a proponer nuevas modificaciones al Reglamento con vistas a simplificar más los procedimientos.

En su conjunto, y con el apoyo de las autoridades presupuestarias y legislativas de la UE, estas medidas deberían ayudar a una ejecución más eficaz y visible de la ayuda de la UE a Bosnia y Hercegovina.