Sonderbericht Nr. 10/98 über die Kostenerstattungen und Vergütungen für die Mitglieder des Europäischen Parlaments, zusammen mit den Antworten des Europäischen Parlaments (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) Amtsblatt Nr. C 243 vom 03/08/1998 S. 0001 - 0015 SONDERBERICHT Nr. 10/98 über die Kostenerstattungen und Vergütungen für die Mitglieder des Europäischen Parlaments, zusammen mit den Antworten des Europäischen Parlaments (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (98/C 243/01) EINLEITUNG Prüfungsbereich 1.1. Die Mitglieder des Europäischen Parlaments beziehen ein von den einzelstaatlichen Parlamenten gezahltes, je nach Land unterschiedlich hohes Gehalt.
Das Europäische Parlament zahlt ihnen keine Dienstbezüge, sondern auf der Grundlage einer regelmäßig aktualisierten Regelung, die das Präsidium des Europäischen Parlaments 1984 angenommen hat (PE 133.116) (1), Zulagen und Vergütungen für die Kosten, die ihnen in Ausübung ihres Mandats entstehen. 1.2. Die Prüfung betraf ausschließlich die Umsetzung der Regelung für die Kostenerstattung durch das Europäische Parlament: a) Pauschale Reisekostenvergütung (2); b) Reisekostenvergütung mit einem Hoechstsatz von 3 000 ECU (3); c) Tagegelder (4); d) Sekretariatszulage (5); e) Allgemeine Kostenvergütung (6); f) Erstattung der Reise- und Unterrichtskosten sowie Tagegelder im Zusammenhang mit Sprach- und EDV-Kursen (7).
1.3. Geprüft wurde die Entwicklung des Vergütungssystems seit den letzten Prüfungen des Hofes zu den Haushaltsjahren 1990 und 1991 (8). Die Überprüfungen anhand von Belegen betrafen hauptsächlich das Haushaltsjahr 1996. Die dabei eingesetzten Verwaltungs- und Buchführungsverfahren wurden im Hinblick auf die spezifische Regelung des Parlaments, die Haushaltsvorschriften der Gemeinschaft und den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung geprüft. Die in diesem Bericht beschriebenen Schwachstellen und Risiken sind alle durch Prüfungsfeststellungen abgesichert. Finanzdaten 1.4.
Die Tabellen im Anhang (Tabellen 1, 2 und 3) zeigen die Entwicklung der den geprüften Vergütungen entsprechenden Zahlungen zwischen 1990 und 1997. Der Gesamtbetrag dieser Ausgaben belief sich 1997 auf 142,6 Mio ECU, das entspricht 16 % sämtlicher Sachausgaben des Parlaments. Von den Zahlungen entfielen 48 % auf die Sekretariatszulage, 33 % auf die verschiedenen Reisekostenvergütungen und Tagegelder und 16 % auf die allgemeine Kostenvergütung. Die direkte oder indirekte, durchschnittliche jährliche Ausgabe je Mitglied für diese Vergütungen stieg von 138 000 ECU im Jahr 1990 auf 227 000 ECU im Jahr 1997 (9), das entspricht einem durchschnittlichen Anstieg von 7,4 % pro Jahr.
Der Hauptgrund für diesen Anstieg liegt in der Neubewertung des Satzes für die Sekretariatszulage (plus 10,6 % im Jahresdurchschnitt). Die Zulage wird seit Juni 1996 direkt an die Assistenten oder an von dem Mitglied bezeichnete selbsteintretende Dritte gezahlt. FORMELLE EINHALTUNG DER REGELUNG 1.5. Außer den Erstattungen für Kosten im Zusammenhang mit Sprach- und EDV-Kursen werden die hier geprüften Vergütungen von der Dienststelle "Vergütungen für die Mitglieder" verwaltet, die aus zwei getrennten Diensten besteht: - der Zahlstelle für die Mitglieder, die mit der Auszahlung der Reisekostenvergütungen und Tagegelder beauftragt und einer anweisungsbefugten Dienststelle unterstellt ist.
Diese Dienststelle gewährleistet die Überprüfung der Zahlungen der Zahlstelle und sorgt für die Ausstellung der Einziehungsanordnungen oder notwendigen Ergänzungen sowie für die Verbuchung dieser Vorgänge im Haushaltsplan; - einem Dienst "Sekretariatszulagen und allgemeine Kostenvergütung", der mit der Anordnung und den Kontrollen der allgemeinen Kostenvergütung und der Sekretariatszulagen befaßt ist. 1.6. Die innerhalb der Dienststelle "Vergütungen für die Mitglieder" eingerichteten Verwaltungssysteme gewährleisten insgesamt eine korrekte Anwendung der vom Parlament angenommenen Regelung.
1.7. Diese Verfahren stützen sich sowohl bei den Auszahlungen der Zahlstelle als auch bei den übrigen Ausgaben für Vergütungen auf ausgereifte EDV-Werkzeuge. Sie sind kohärent, zuverlässig und schnell. Die formelle Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben in bezug auf die vom Präsidium des Parlaments erlassenen Vorschriften wird durch Vorlage und systematische Kontrolle der in dieser Regelung geforderten Nachweise gewährleistet. VORGÄNGE DER ZAHLSTELLE FÜR DIE MITGLIEDER 1.8. Die Zahlstelle für die Mitglieder sorgt in Brüssel und Straßburg für die Zahlung der Ausgaben für die pauschale Reisekostenvergütung, die Reisekostenvergütung und die Tagegelder.
Die Zahlungen der Zahlstelle für die Mitglieder beliefen sich 1997 auf 46,9 Mio ECU, was 33 % der Vergütungen für die Mitglieder des Parlaments entspricht. Der Hoechstbetrag des dieser Zahlstelle gewährten, erneuerbaren Vorschusses ist seit 1991 auf 3,2 Mio ECU festgelegt. 1.9. Der Hof war der Auffassung (10), daß der Einsatz einer Zahlstelle für derart hohe Ausgaben nicht den Grundsätzen der Haushaltsordnung (Artikel 54) und ihrer Durchführungsbestimmungen (Artikel 82 ff.) entspricht. Weder die Art der betreffenden Ausgaben noch eine besondere Dringlichkeit rechtfertigen in diesem Falle die Abweichung von den üblichen Zahlungs- und Kontrollvorschriften.
1.10. Außerdem haben die Mitglieder in Anwendung von Artikel 4 Absatz 5 der Regelung des Parlaments die Möglichkeit, beim Reisebüro des Parlaments Fahrausweise für die private Nutzung zu erwerben, deren Kosten von den ihnen zustehenden Reisekostenvergütungen und Tagegeldern abgezogen werden. Damit begleicht das Parlament vorläufig Rechnungen, die mit seinen Tätigkeiten nichts zu tun haben, zieht diese später in Abweichung von den in der Haushaltsordnung festgelegten Bestimmungen ein und gewährt damit den Mitgliedern Vorschüsse. 1.11. Im Gegensatz zur Haushaltsordnung wird diese Zahlstelle dazu genutzt, bei den Mitgliedern vor der Anordnung und ohne Eingreifen des Finanzkontrolleurs die Beträge einzuziehen, die sie zu Lasten verschiedener Haushaltslinien zu zahlen haben (insbesondere Fahrscheine für die private Nutzung, für nicht nachgewiesene Anwesenheit gezahlte Vergütungen).
1.12. Während Artikel 23 Absatz 3 der Regelung des Parlaments die Barauszahlung auf die Tagegelder beschränkt, wurde diese Bestimmung durch eine Mitteilung des Kollegiums der Quästoren aus dem Jahre 1990 aufgehoben, wobei die Möglichkeit der Barzahlung auf sämtliche von der Zahlstelle geleisteten Vergütungen ausgedehnt wurde. Die Barzahlungen machten 1997 insgesamt 42 % der von der Zahlstelle ausgeführten Vorgänge aus. 1.13. Diese abweichenden Verfahren führen zu erhöhten Kosten und Verwaltungsrisiken. Allein für das System einer Zahlstelle mit Kasse, Kontrolldienst und Anweisungsbefugtem sind umfangreiche Personal- und Finanzressourcen erforderlich.
Die privaten Vorschüsse für die Mitglieder sind bei der Zahlstelle ebenfalls mit Personal- und Kassenmittelaufwand verbunden. Derzeit ist ein Großteil des Personals der Dienststelle "Vergütungen für die Mitglieder" bereits lediglich mit der Auszahlung und der Kontrolle eines begrenzten Anteils sämtlicher Vergütungen beschäftigt. Außerdem besteht bei den Barzahlungen, bei denen wie in diesem Fall umfangreiche Mittel bewegt werden müssen, ein weitaus höheres Verwaltungsrisiko als bei anderen Zahlungsweisen. 1.14. Die normalen Zahlungs- und Kontrollverfahren würden eine bessere Verteilung der Arbeitsbelastung ermöglichen und die Risiken beim Umgang mit Barmitteln verringern.
Eventuell könnte nach Artikel 46 der Haushaltsordnung ein ständiges Vorschußsystem mit besseren Sicherheitsbedingungen als eine Zahlstelle eingerichtet werden, damit die Mitglieder keine eigenen Barmittel aufwenden müssen. Pauschale Reisekostenvergütung und Tagegelder 1.15. Die pauschale Reisekostenvergütung dient gemäß den Artikeln 1-7 der Regelung des Parlaments zur Erstattung sämtlicher Fahrtkosten der Mitglieder zwischen ihrem Wohnort und dem Sitzungsort für die nachgewiesene und genehmigte Teilnahme an Sitzungen der offiziellen Organe des Europäischen Parlaments. Die Tagegelder werden nach den Artikeln 11 und 12 der Regelung für jeden Tag der Teilnahme an Tätigkeiten gezahlt, für die eine pauschale Reisekostenvergütung gezahlt wird.
1.16. Berechnet wird die pauschale Reisekostenvergütung durch Anwendung eines Kilometertarifs auf die Entfernung zwischen dem Sitzungsort und dem vom Mitglied gemeldeten Wohnort. Dieser Kilometertarif ist seit 1994 "eingefroren". Die Tagegelder werden unter Anwendung des Tagessatzes auf die Anzahl der vom Mitglied angegebenen Anwesenheitstage berechnet. 1.17. Die Tabelle der pauschalen Reisekostenvergütung entspricht nicht den tatsächlichen Fahrtkosten der Mitglieder. Die Analyse des Hofes zeigt, daß 1996 auf den Fahrstrecken "Wohnort der Mitglieder - Sitzungsort" Zahlungen in Höhe von 27,6 Mio ECU getätigt wurden, die global durchschnittlich um 30 % über den in der Business-Class verlangten Flugpreisen liegen, was einer Abweichung von rund 6,5 Mio ECU entspricht.
Diese Abweichung ändert sich erheblich mit dem Herkunftsort der Mitglieder und wächst je nach Entfernung. Die tatsächliche Abweichung ist größer, da in der Praxis häufig preisgünstigere Verkehrsmittel wie Eisenbahn oder Flugzeug in der Touristenklasse benutzt werden und einige einzelstaatliche Parlamente den Mitgliedern des Europäischen Parlaments Vergünstigungen auf den Inlandsstrecken gewähren. 1.18. Bis Ende 1997 wurden die pauschale Reisekostenvergütung und die Tagegelder durch die Zahlstelle auf der Grundlage der Angaben der Mitglieder ausgezahlt. Kontrolliert wurden nicht die tatsächlich zurückgelegten Fahrstrecken oder die tatsächlichen Aufenthalte, sondern die Anwesenheit der Mitglieder an den Sitzungsorten, die grundsätzlich durch Unterschrift in einem im Sitzungssaal ausliegenden Register nachgewiesen wird.
1.19. Außerdem ist in der Regelung vorgesehen, daß die Mitwirkung des Mitglieds an den Arbeiten des Parlaments auch durch andere Belege nachgewiesen werden kann. Mitglieder, die bestimmte Mandate wahrnehmen (11), haben die Möglichkeit, durch Paraphierung einer speziellen Liste vom Grundsatz der Unterschrift im Sitzungssaal abzuweichen. Auch können alle Mitglieder, falls sie die Unterschrift im Anwesenheitsregister vergessen haben, alternative Belege, insbesondere Fahrscheine oder Hotelrechnungen, vorlegen. Diese Belege dürfen jedoch in einem Zeitraum von zweieinhalb Jahren nur fünfmal vorgelegt werden.
1.20. Die Beweiskraft der Dokumente wie Flugscheine, Eisenbahnfahrkarten oder Hotelrechnungen, die als Ersatz für die Unterschrift unter die Register oder Anwesenheitslisten zugelassen sind, ist fraglich. Im Jahr 1996 wurden solche Belege als alternativer Nachweis in ungefähr der Hälfte der Ersatzfälle vorgelegt. Bei allen 1996 geprüften Fällen betrafen die der Verwaltung als Ersatz für den fehlenden Nachweis vorgelegten Hotelrechnungen eine Teilnahme zu Beginn oder am Ende der wöchentlichen Sitzung. 1.21. Auch durch die Unterschrift in der Anwesenheitsliste läßt sich die tatsächliche Mitwirkung der Mitglieder an den Arbeiten des Parlaments nicht nachweisen.
1.22. Da bis Ende 1997 die zur Zahlung der pauschalen Reisekostenvergütung gemeldeten, tatsächlich zurückgelegten Fahrstrecken nicht kontrolliert wurden, konnten Zahlungen geleistet werden, ohne daß die entsprechende Fahrstrecke zurückgelegt worden war. 1.23. Außerdem stellte der Hof fest, daß Kriterien für den Abreiseort (vom Mitglied nach freiem Ermessen angegebener Wohnort) und folglich Transparenz und Kontrollen fehlten. 1.24. Der Hof erkennt die Bemühungen des Präsidiums des Parlaments an, das 1997 einige Maßnahmen ergriff, um diese Schwachstellen zu beseitigen. a) Es wurde ein System zur Kontrolle der pauschalen Reisekostenvergütung durch Vorlage der entsprechenden Belege eingerichtet.
Seit 1. November 1997 setzt die Zahlung der pauschalen Reisekostenvergütung die Vorlage der Bordkarte oder der Eisenbahnfahrkarte bei Flug- bzw. Eisenbahnreisen oder einer persönlichen ausführlichen Erklärung im Fall einer Fahrt mit dem eigenen Auto voraus. b) Ab 1. Februar 1998 verlieren Mitglieder, die an den Tagen, an denen das Parlament legislative Fragen behandelt (Dienstag, Mittwoch und Donnerstag in den Sitzungen in Straßburg, Donnerstag in den Sitzungen in Brüssel), bei der Hälfte der namentlichen Abstimmungen nicht anwesend sind, die Hälfte ihrer Tagessätze. c) In Brüssel haben die Mitglieder die Wahl, entweder die Anwesenheitslisten in den Sitzungen der Ausschüsse und Fraktionen sowie in den sonstigen offiziellen Sitzungen des Europäischen Parlaments, oder ein zentrales Paraphierungsregister abzuzeichnen.
Reisekostenvergütung mit einem Hoechstsatz von 3 000 ECU 1.25. Gemäß Artikel 10 der Regelung haben außer in den Fällen, die durch pauschale Reisekostenvergütung und Tagegelder abgedeckt sind, die Mitglieder (außer bei Reisen innerhalb des Landes, in dem sie gewählt wurden) zur Deckung der Kosten für Reisen, die sie in Ausübung ihres Mandats unternehmen, Anspruch auf eine Vergütung von bis zu 3 000 ECU jährlich. 1.26. Die Ausgaben der Mitglieder bei Reisen, die von dieser Vergütung abgedeckt sind, werden von der Zahlstelle auf der Grundlage einer Erklärung unter Vorlage der Belege für die Reise, einer Einladung oder des Besuchsprogramms erstattet.
Würden Kriterien definiert, welche Reisen die Mitglieder "in Ausübung ihres Mandats" unternehmen, könnten auch Kontrollen der Zulässigkeit der Ausgaben vorgenommen werden. ALLGEMEINE KOSTENVERGÜTUNG - SEKRETARIATSZULAGEN 1.27. Der Sektor "Sekretariatszulagen - Allgemeine Kostenvergütung" nimmt die Feststellung und Anordnung der im Rahmen der Vergütungen fälligen Summen vor, die monatlich durch Banküberweisung in einer vom Mitglied angegebenen Gemeinschaftswährung im Rahmen des vom Präsidium des Parlaments festgelegten Hoechstsatzes gezahlt werden. Die entsprechenden Ausgaben erreichten 1997 einen Betrag von 93,6 Mio ECU.
1.28. Die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften sieht in Artikel 11 Absatz 4 vor, daß die Umrechnung zwischen dem Ecu und den Landeswährungen grundsätzlich zum Tageskurs vorgenommen wird; in außergewöhnlichen, hinreichend begründeten Fällen kann von diesem Grundsatz abgewichen werden, indem der Kurs des vorletzten Tages des Monats angewandt wird, der vor dem Monat liegt, für den die Kurse festgesetzt sind. 1.29. In Artikel 26 der Regelung des Europäischen Parlaments ist für die Umrechnung der monatlichen Zahlungen für die Sekretariatszulagen und die allgemeine Kostenvergütung in die Landeswährung der Wechselkurs des vorletzten Werktages des Monats November des vorausgegangenen Jahres vorgesehen; dies garantiert den Mitgliedern während der Dauer einer Legislaturperiode, daß der in Landeswährung ausgedrückte Betrag der Sekretariatszulage auf dem Stand des Vorjahres erhalten bleibt.
Außerdem bezeichnen und ändern die Mitglieder die Auszahlungswährung nach freiem Ermessen. Diese Abweichungen von den üblichen Umrechnungsvorschriften können erhebliche Belastungen für das Organ mit sich bringen. Es müssen andere, mit der Haushaltsordnung übereinstimmende Verfahren gefunden werden, die dem legitimen Wunsch entsprechen, die Bezüge der Assistenten gegen Wechselkursrisiken zu schützen. Allgemeine Kostenvergütung 1.30. Gemäß Artikel 13 der Regelung dient die den Mitgliedern gewährte allgemeine Kostenvergütung zur Deckung der mit ihrer Tätigkeit als Mitglieder verbundenen Kosten, die nicht von anderen Vergütungen erfaßt werden.
Sie wird zum vom Präsidium festgelegten Satz (38 304 ECU jährlich im Jahr 1997) auf der Grundlage eines jährlichen Antrags auf Gewährung gezahlt. Diese Vergütung wird für Mitglieder, die an weniger als der Hälfte der Sitzungen teilnehmen, um 50 % gekürzt. 1.31. Die Tabelle für diese Pauschalvergütung stützt sich nicht auf genaue Zahlenangaben über die einzelnen übernommenen Kosten und berücksichtigt auch nicht die allgemeinen Kosten, die z.B. durch einige nationale Parlamente erstattet werden können. Sekretariatszulage 1.32. Die Sekretariatszulage soll - nach den Artikeln 14-16 der Regelung - die mit der Einstellung oder mit der Inanspruchnahme der Dienste eines oder mehrerer Assistenten verbundenen Kosten decken.
Sie wird monatlich bis zu einem vom Präsidium festgelegten jährlichen Hoechstsatz gezahlt (110 460 ECU im Jahre 1997). 1.33. Die Regelung enthält keine Angaben, durch welche Anteile an den tatsächlichen Kosten die festgelegte Hoechstgrenze begründet wird. Die einzigen Angaben des Parlaments dazu enthielten die Erläuterungen zu den Haushaltsplänen 1993 und 1994, wo es hieß, daß jedes Mitglied zwei Assistenten einstellen kann, einen in Brüssel und einen im Herkunftsmitgliedstaat. Diese Hinweise erscheinen in späteren Haushaltsplänen nicht mehr. Bezüglich der seitdem erfolgten erheblichen Erhöhung des Satzes dieser Zulage wird in keiner Weise transparent erläutert, welche Aufwendungen damit ausgeglichen werden sollen.
Außerdem werden bei der Zahlung der Sekretariatszulage nicht die Zulagen berücksichtigt, die den Europaabgeordneten von einigen nationalen Parlamenten für denselben Zweck gewährt werden. 1.34. Die monatliche Zahlung der Sekretariatszulage beruht entweder auf der Vorlage eines "Antrags auf Gewährung", der vom Mitglied für eine Einzelzahlung oder für wiederholte Zahlungen an einen Parlamentsassistenten gestellt wird, oder auf der Vorlage einer Rechnung für Forschungs-, Dokumentations- oder Sekretariatsarbeiten. Seit Juni 1996 werden die Bezüge direkt an den Assistenten oder über einen von dem Mitglied bezeichneten selbsteintretenden Dritten gezahlt.
Vorbehaltlich des Unvereinbarkeitsprinzips bei den Bediensteten der Fraktionen oder der europäischen Organe bleibt die Wahl der Assistenten dem Ermessen der Mitglieder überlassen. 1.35. In der Regelung heißt es, daß das Mitglied nach geltendem nationalen Recht einen Vertrag zwischen ihm und dem Assistenten schließen muß; die Vorlage dieses Dokuments ist jedoch nicht vorgeschrieben. Die Parlamentsdienste kontrollieren nicht, ob die in der Regelung vorgesehenen Verträge tatsächlich abgeschlossen wurden, und prüfen auch nicht die Rechtswirksamkeit der Klauseln vor dem Hintergrund steuer- oder sozialrechtlicher Vorschriften.
Ebensowenig bezieht sich die Kontrolle auf die Zulässigkeit der Rechnungen. 1.36. In der Praxis verwischt sich die Unterscheidung zwischen der Zahlung gemäß Vertrag und der Zahlung von Leistungen auf Rechnung. Die Assistenten können nämlich Rechnungen zusätzlich zu einem Arbeitsvertrag vorlegen oder aber keinen Arbeitsvertrag abgeschlossen haben, sondern lediglich Dienstleistungen erbringen. Außerdem kann ein Antrag auf Gewährung der Zulage ebenso für einen Dauervertrag wie für eine "Einzelzahlung" vorgelegt werden, die nichts von einer einfachen Rechnung unterscheidet. 1.37. Die Flexibilität des angewandten Regelwerks, für das fehlende Transparenz und Kontrolle hinsichtlich der Klauseln und Art der Verträge kennzeichnend sind, bietet der Haushaltsbehörde keine ausreichende Gewähr gegen das Risiko einer unangemessenen Verwendung der Sekretariatszulage.
Die geltende Regelung ermöglichte bisher eine zu große Vielfalt juristischer Vertragsformeln und übernommener Ausgabenarten, ohne ausreichend zu gewährleisten, daß die Leistungen tatsächlich erbracht wurden. 1.38. Die geltende Regelung soll in Kürze weiterentwickelt werden. Die Kommission hat den Entwurf eines Vorschlags für eine Verordnung ausgearbeitet, mit der den Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten ein neuer Artikel zum Status der Parlamentsassistenten hinzugefügt wird. Im Rahmen dieser neuen Vorschrift soll dann das Parlament den genauen Inhalt der Bestimmungen für die Beschäftigung von Parlamentsassistenten festlegen.
Nach vorliegenden Informationen wird der künftige Status des Europäischen Assistenten die derzeitigen Beschäftigungsmöglichkeiten im Rahmen des nationalen Rechts ergänzen, aber nicht ersetzen, um die Transparenz bei der Verwaltung der Assistentenstellen zu verbessern und gleichzeitig die Flexibilität des geltenden Systems zu erhalten. SCHLUSSFOLGERUNG 1.39. Die Regelung über die Vergütungen für die Mitglieder soll darauf abzielen, die den Mitgliedern in Ausübung ihres Mandats entstehenden Kosten in angemessener Höhe abzudecken. Die Verwaltungs- und Rechnungsführungsverfahren erlauben insgesamt eine korrekte Anwendung der vom Parlament angenommenen Regelung.
Im Laufe des Haushaltsjahres 1997 hat das Präsidium des Parlaments verschiedene Maßnahmen getroffen, um einige Schwachstellen des Systems zu beseitigen. Außerdem wird an einem Entwurf zur dienstrechtlichen Stellung der Parlamentsassistenten gearbeitet. 1.40. Die Prüfung durch den Hof gibt jedoch Anlaß zu folgenden Bemerkungen und Empfehlungen, die eine gründliche Überarbeitung der Regelung rechtfertigen dürften. Verbesserung des Verwaltungssystems 1.41. Einige Vorschriften der Regelung des Parlaments entsprechen nicht den Finanzvorschriften der Gemeinschaft und haben hohe Verwaltungskosten zur Folge.
Dies trifft auf das Verfahren der Zahlstelle ebenso wie auf die den Mitgliedern eingeräumten Vorschußmöglichkeiten zur privaten Nutzung zu. Die verwendeten Wechselkurse sollten nach den in der Haushaltsordnung festgelegten Vorschriften berechnet und die Wechselkursrisiken gegebenenfalls durch andere Instrumente abgesichert werden (siehe Ziffern 1.13 und 1.29). Realitätsnahe Gestaltung der Vergütungsverfahren 1.42. Mit den Verfahren ist die Einhaltung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung nicht gewährleistet. Die meisten Vergütungen werden pauschal gewährt oder stellen jährliche Ansprüche mit bestimmten Hoechstsätzen dar, ohne in engem Bezug zu der tatsächlichen Lage oder den tatsächlichen Kosten zu stehen.
Die bei der allgemeinen Kostenvergütung und den Sekretariatszulagen zu berücksichtigenden Kostenelemente sollten eindeutig definiert und quantifiziert werden. Die den Mitgliedern möglicherweise von anderer Stelle gewährten Leistungen und Vergünstigungen sind entsprechend zu berücksichtigen. Die Erstattung der Reisekosten sollte auf der Grundlage der tatsächlichen Ausgaben vorgesehen werden. Eventuell könnte ein ständiges Vorschußsystem eingeführt werden, damit die Mitglieder weiterhin keine eigenen Barmittel aufwenden müssen. Überdies würde der Einsatz moderner Zahlungsmittel, z.B. ein mit den Verkehrsgesellschaften ausgehandeltes Kartensystem, eine Direktzahlung der Rechnungen bei den Dienstleistern ermöglichen (siehe Ziffern 1.14-1.17, 1.31 und 1.33).
Transparenteres und leichter kontrollierbares Regelwerk 1.43. Die Zahlung dieser Vergütungen beruht weitgehend auf einem Antragsverfahren, das nur wenige Belege und Kontrollen beinhaltet. Außerdem wurden in mehreren Bereichen die Grundregeln durch Bestimmungen geändert, die ihre Verbindlichkeit abschwächen. Das Vergütungssystem muß ein ausreichendes Maß an Kontrolle und Transparenz aufweisen, damit gewährleistet ist, daß die gezahlten Mittel gemäß den in der Regelung vorgesehenen Zielen verwendet werden (siehe Ziffern 1.18-1.23, 1.26 und 1.35). Verringerung vorhandener Schwachstellen 1.44.
Die Schwachstellen der vorhandenen Regelung können dazu führen, daß die Mittel unangemessen verwendet werden. Die Beibehaltung eines Vergütungssystems in Form von durch Hoechstsätze begrenzten Ansprüchen sollte sich auf transparente Zahlungsmodalitäten auf der Grundlage beweiskräftiger Belege wie Verträge und ordnungsgemäß ausgestellte Rechnungen stützen. Die Einführung einer dienstrechtlichen Absicherung für Parlamentsassistenten, die zu einer höheren Haushaltsbelastung führen dürfte, kann nur dann zu einer transparenteren und besseren Verwaltung der Kosten der Parlamentsassistenten beitragen, wenn das neue System für die Mitglieder des Europäischen Parlaments bindend ist und eine Kontrolle über die tatsächliche Erbringung der vergüteten Leistungen ermöglicht (siehe Ziffern 1.36-1.38).
Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 15. Juli 1998 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Bernhard FRIEDMANN Präsident (1) Siehe PE 133.116/QUE/rev. VIII/7-97. (2) Die pauschale Reisekostenvergütung dient zur Erstattung sämtlicher Fahrtkosten der Mitglieder zwischen ihrem Wohnort und dem Sitzungsort für die nachgewiesene und genehmigte Teilnahme an Sitzungen der offiziellen Organe des Europäischen Parlaments. (3) Mit dieser Vergütung sollen außer in den Fällen, die durch pauschale Reisekostenvergütung und Tagegelder abgedeckt sind, im Rahmen eines auf 3 000 ECU jährlich festgesetzten Hoechstsatzes Ausgaben erstattet werden, die den Mitgliedern für Reisen in Ausübung ihres Mandats entstehen, außer bei Reisen innerhalb des Landes, in dem sie gewählt wurden.
(4) Die Mitglieder haben Anspruch auf die Zahlung von Tagegeldern für jeden Tag, an dem sie Tätigkeiten nachgehen, für die die pauschale Reisekostenvergütung gezahlt wird. (5) Die Mitglieder haben Anspruch auf eine Sekretariatszulage zur Deckung der mit der Einstellung oder mit der Inanspruchnahme der Dienste eines oder mehrerer Assistenten verbundenen Kosten. (6) Die Mitglieder haben Anspruch auf eine allgemeine Kostenvergütung zur Deckung der mit ihrer Tätigkeit als Mitglieder verbundenen Kosten, die nicht von anderen Vergütungen erfaßt werden. (7) Die Prüfung ergab keine signifikanten Bemerkungen zu dieser Form der Vergütungen.
(8) ABl. C 324 vom 13.12.1991, Kapitel 15, und ABl. C 330 vom 15.12.1992, Kapitel 18. (9) 82 % der am 1.11.1996 im Amt befindlichen Mitglieder erhielten einen Betrag, der um 20 % unter oder über dem jährlichen Durchschnittsbetrag lag. (10) Siehe Ziffern 15.22-15.23 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1990 sowie Ziffern 18.7-18.8 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1991. (11) Präsident, Vizepräsidenten, Quästoren, Vorsitzende und stellvertretende Vorsitzende der Ausschüsse, Berichterstatter, ... ANHANG >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANTWORTEN DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS AUF DEN BERICHT DES RECHNUNGSHOFS ÜBER DIE KOSTENERSTATTUNGEN UND VERGÜTUNGEN DER MITGLIEDER DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS EINLEITUNG Ziffern 1.1-1.4 Wenn der Bericht des Rechnungshofs das Parlament bei der Verbesserung der Transparenz des Vergütungssystems für die Mitglieder unterstützen soll, möchte das Parlament den Kontext, in dem sich das Vergütungssystem entwickelt hat, die Sachzwänge, unter denen das Parlament seine Tätigkeit organisiert, sowie das Wesen einer parlamentarischen Institution, die Rolle seiner Mitglieder und die Reformen unterstreichen, die das Präsidium bereits an dem derzeitigen System vorgenommen hat - ein Prozeß, der bereits vor der Prüfung durch den Rechnungshof eingeleitet wurde.
In diesem Zusammenhang ist die Tatsache von Bedeutung, daß es keine gemeinsame Höhe der Entschädigungen gibt, was darauf zurückzuführen ist, daß es für die Mitglieder des Europäischen Parlaments im Gegensatz zu den Mitgliedern der Kommission, des Gerichtshofs, des Gerichts erster Instanz und des Rechnungshofes nach wie vor kein gemeinsames Statut gibt. Für ein Parlament, das auf supranationaler Ebene tätig ist, gelten besondere Umstände: die Zahl der von jedem Mitglied vertretenen Bürger, die Größe der Wahlkreise, die überaus schwere Reisebelastung aller Mitglieder (Reisen aus dem jeweiligen Mitgliedstaat zu den Arbeitsorten, Reisen zwischen den Arbeitsorten und Reisen in andere Mitgliedstaaten).
Auf diese Punkte wurde vom Rechnungshof nicht eingegangen. Ferner wird außer acht gelassen, daß die Mitglieder eines parlamentarischen Organs nicht nur dann "im Amt" sind, wenn sie an formellen Sitzungen offizieller Gremien des Parlaments teilnehmen, sondern auch wenn sie an einem überaus breiten Spektrum öffentlicher Veranstaltungen teilnehmen, bei denen Parlamentariern eine Aufgabe zukommt. Der Rechnungshof erkennt die anhaltenden Bemühungen an, die das Parlament bereits von sich aus eingeleitet hat, um das Vergütungssystem auf eine solidere Grundlage zu stellen: - die nachdrückliche Forderung des Parlaments, daß die Kommission einen Vorschlag für einen gemeinschaftlichen Rechtsrahmen für die Assistenten der Mitglieder vorlegt; dieser Vorschlag liegt mittlerweile vor; - die Einführung von Maßnahmen, die die Vorlage schriftlicher Nachweise für durchgeführte Reisen vorschreiben; - die Abhängigkeit der Zahlung des Tagegelds von der Teilnahme an namentlichen Abstimmungen; - die Einfrierung der Reisevergütung für mehrere Jahre.
Der Rechnungshof stellt keinerlei Vergleich mit bestehenden Regelungen und Kontrollsystemen in nationalen Parlamenten an. So ist beispielsweise in den meisten nationalen Parlamenten keine vergleichbare Regelung wie die Verpflichtung für die Mitglieder des Europäischen Parlaments, ihre Anwesenheit durch ihre Unterschrift in einem Register zu belegen, vorhanden. Auch die Vorlage von Reisebelegen ist auf nationaler Ebene nicht immer erforderlich. Der Rechnungshof führt nicht aus, welchen Maßstab er zur Prüfung der Effizienz der eingeführten Kontrollen angelegt hat, es ist jedoch offensichtlich, daß die herangezogenen Kriterien, wie auch immer sie aussehen mögen, nicht auf der üblichen Praxis der Parlamente in den Mitgliedstaaten beruhen.
Der Anstieg der Ausgaben (Ziffer 1.4) ist darauf zurückzuführen, daß die Haushaltsbehörde die Zulage angehoben hat, um das Niveau der parlamentarischen Assistenz vor allem im Zuge der gestiegenen Bedeutung des Organs und seiner Mitglieder aufgrund des Inkrafttretens des Vertrags von Maastricht zu verbessern. Es sei ferner darauf hingewiesen, daß die letzte Erweiterung vor allem wegen der beiden Länder in starker Randlage einen relevanten Faktor für den Anstieg der Reise- und Aufenthaltskosten darstellt. Der Leser erhält somit ein klareres Bild von der Entwicklung der beiden wichtigsten parlamentarischen Ausgabenkategorien, nämlich den Ausgaben für Assistenten und für Reisekosten (82 % der Gesamtausgaben).
VORGÄNGE DER ZAHLSTELLEN FÜR DIE MITGLIEDER Ziffern 1.8-1.14 Was die Vorgänge der Zahlstelle für die Mitglieder anbelangt (Ziffern 1.8 - 1.14), so lehnt das Parlament die vom Rechnungshof bereits in den vorangegangenen Jahresberichten diesbezüglich vorgenommene Beurteilung erneut ab, wonach der Rückgriff auf Vorschüsse für die Zahlung von Reisekosten und Aufenthaltskosten nicht mit den in der Haushaltsordnung und deren Durchführungsbestimmungen vorgesehenen Grundsätzen vereinbar sei. Das Parlament ist der Auffassung, daß die große Anzahl und die Häufigkeit dieser Zahlungen die entsprechende Anwendung des in Artikel 54 der Haushaltsordnung und in Artikel 82 ff. der Durchführungsbestimmungen vorgesehenen Systems der Zahlstellen in jeder Hinsicht rechtfertigen.
Das Parlament bleibt daher bei seinen Antworten zu den Jahresberichten des Rechnungshofes für die Haushaltsjahre 1990 und 1991, denen zufolge "Artikel 54 der Haushaltsordnung die Errichtung einer Zahlstelle für die Zahlung bestimmter Arten von Ausgaben gestattet. In der Haushaltsordnung werden keinerlei Bedingungen für die Höhe der zu zahlenden Beträge genannt" (siehe ABl. C 324 vom 13.12.1991, S. 14, und ABl. C 330 vom 15.12.1992, S. 453). Ein Verfahren für derartige Zahlungen nach dem üblichen System der Ausgabe von Zahlungsanweisungen, die vor ihrer Auszahlung durch den Rechnungsführer vom Anweisungsbefugten unterzeichnet und vom Finanzkontrolleur mit einem Sichtvermerk versehen worden sein müssen, würde im übrigen in diesem besonderen Fall zu beträchtlichen Verspätungen führen, ohne dabei die Arbeitsbelastung der betroffenen Dienststellen zu verringern oder die entsprechenden Verwaltungskosten merklich zu senken.
Bezüglich der Bemerkung über die Möglichkeit der Zahlung von Vorschüssen derartiger Vergütungen "für nicht nachgewiesene Anwesenheit" (Ziffer 1.11) sei darauf hingewiesen, daß in diesen seltenen Fällen systematisch auf die Wiedereinziehung aufgrund der Prüfung der Unterschriften auf den Anwesenheitslisten, die den Anspruch auf die entsprechenden Zahlungen begründen, zurückgegriffen wird. Die über die Zahlstelle erfolgten Zahlungen sind nämlich keine endgültigen Zahlungen und werden erst nach ihrer Abrechnung im Haushaltsplan verbucht. Die Abrechnung ihrerseits umfaßt alle in den Bestimmungen vorgesehenen Nachprüfungen durch den Anweisungsbefugten, der die Zahlungsanweisung unterzeichnet und sie anschließend dem Finanzkontrolleur zur Eintragung eines Sichtvermerks vorlegt.
Die Bemerkung zur vorläufigen Übernahme der Kosten für nicht offizielle Reisen von Mitgliedern durch die Zahlstelle bis zu ihrer Abrechnung und Wiedereinziehung (Ziffer 1.10) entspricht der Wirklichkeit. Es sei jedoch darauf hingewiesen, daß dies nur eine geringe Anzahl von Reisen betrifft und daß das Parlament bereit ist, diesen Punkt erneut zu prüfen. Das gleiche gilt für die Zahlungsarten zur Begrenzung der vollständigen Beseitigung der Risiken beim Umgang mit Barmitteln. Der Rechnungshof führt aus, daß es sinnvoll sein könnte, in das von ihm vorgeschlagene verbesserte System folgendes aufzunehmen: "Eventuell könnte ein ständiges Vorschußsystem eingerichtet werden, damit die Mitglieder keine eigenen Barmittel aufwenden müssen." Dieses System würde in der Praxis auf 626 gesonderte MdEP-Konten hinauslaufen und äußerst schwerfällig zu verwalten sein.
Das Parlament wird die diesbezüglichen Vorschläge für eine Modernisierung seines derzeitigen Systems im Hinblick auf eine entsprechende Anpassung sorgfältig prüfen. Pauschale Reisekostenvergütung und Tagegelder Ziffern 1.15-1.26 Es liegt in der Natur einer pauschalen Erstattung, daß sie nicht exakt den tatsächlich entstandenen Kosten entspricht. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß das Präsidium des Parlaments seit 1997, wie der Rechnungshof selbst einräumt, das Kontrollsystem für die als Voraussetzung für die Zahlung der pauschalen Reisekostenvergütung geltenden Bedingungen verschärft hat (Zahlung gegen Vorlage eines Nachweises darüber, daß die Reise tatsächlich durchgeführt wurde).
Der Rechnungshof nennt die "Beweiskraft der Dokumente wie Flugscheine, Eisenbahnfahrkarten oder Hotelrechnungen, die als Ersatz für die Unterschrift unter die Register oder Anwesenheitslisten zugelassen sind," (Ziffer 1.20) zweifelhaft und verweist auf die Unzulänglichkeit der Unterschrift in den Anwesenheitslisten als Nachweis für die tatsächliche Mitwirkung der Mitglieder an den Arbeiten des Parlaments (Ziffer 1.21). Hierbei wurde das Wesen der parlamentarischen Arbeit, die häufig beispielsweise Kontakte und Sitzungen außerhalb und auch innerhalb der Gebäude des Parlaments erfordern kann, nicht berücksichtigt.
Was die Zulässigkeit der auf 3 000 ECU begrenzten Ausgaben im Zusammenhang mit besonderen Reisen anbelangt, die die Mitglieder "in Ausübung ihres Mandats" durchführen, wobei Kriterien zur Definition dieser Reisen fehlen (Ziffer 1.26), erscheint es ebenfalls angebracht, dieses Urteil zu relativieren, da die Teilnahme der Mitglieder an einer breiten Palette von öffentlichen Veranstaltungen fester Bestandteil ihrer Aufgaben als Politiker ist. In der Praxis wird jeder Antrag geprüft, um festzustellen, ob es sich um ein offizielles Programm gehandelt hat. In Zweifelsfällen wird der Antrag dem zuständigen Quästor unterbreitet.
Außerdem ist darauf hinzuweisen, daß diese Art Ausgaben nur einen sehr geringen Anteil der Vergütungen der Mitglieder ausmachen, daß sie nur gegen Vorlage von Belegen erstattet werden (Erstattung der tatsächlichen Kosten) und ein Drittel der Mitglieder diese Vergütung nicht in Anspruch nimmt. ALLGEMEINE KOSTENVERGÜTUNG - SEKRETARIATSZULAGE Ziffern 1.27-1.38 Die Bemerkung des Rechnungshofs zu dem in der Regelung vorgesehenen Kurs, zu dem für diese Vergütungen die Umrechnung zwischen Ecu und Landeswährung erfolgt (Ziffern 1.27-1.29), trifft zwar zu, doch dürfte sie bald überholt sein, da es mit der Einführung des Euro zwischen den Landeswährungen der Mitgliedstaaten, die sich für die Teilnahme an der WWU qualifiziert haben, keine Kursunterschiede mehr geben wird.
Die Festlegung eines festen jährlichen Wechselkurses war, wie der Rechnungshof einräumt, durch den "legitimen Wunsch" bedingt, "die Bezüge der Assistenten gegen Wechselkursrisiken zu schützen". Für die Währungen der anderen Mitgliedstaaten könnten geeignete Übergangslösungen gefunden werden. Die pauschale allgemeine Kostenvergütung dient zur Deckung einer Vielzahl von Ausgaben, die den Mitgliedern insbesondere in ihrem Herkunftsland entstehen, namentlich Kosten für die Unterhaltung eines Büros, Telefon- und Portogebühren, Kosten für DV- und Telekommunikationsanlagen, Reisekosten innerhalb ihrer Herkunftsländer usw.
Ihr pauschaler Charakter ist durch die große Vielzahl von Ausgaben, für die sie bestimmt ist, gerechtfertigt. Außerdem sollen damit die nicht unerheblichen Verwaltungskosten und Verzögerungen vermieden werden, die unweigerlich bei einer Regelung auftreten würden, die auf von 626 Mitgliedern aus 15 Mitgliedstaaten vorzulegenden Belegen basiert, während gleichzeitig die unterschiedlichen Kumulierungsbestimmungen der einzelnen Mitgliedstaaten zu berücksichtigen sind. Die Bemerkungen des Rechnungshofs zur Sekretariatszulage betreffen eher die Regelung selbst und weniger ihre Anwendung. Das Parlament möchte diesbezüglich folgende Punkte unterstreichen: - Es ist zwar Aufgabe des Parlaments sicherzustellen, daß die Mittel für Assistenten ordnungsgemäß verwendet werden, doch handelt es sich bei der Beschäftigung von Assistenten um ein privatrechtliches Vertragsverhältnis zwischen dem Mitglied und seinem Assistenten bzw. seinen Assistenten, das für das Parlament als Institution keinerlei Verpflichtungen nach sich zieht.
Um auszuschließen, daß die Verwaltung des Parlaments von einem einzelstaatlichen Richter als unmittelbarer Arbeitgeber der Assistenten betrachtet wird, kann sie daher nicht tätig werden, um die Gültigkeit dieser privatrechtlichen Verträge hinsichtlich der geltenden nationalen (zivil-, handels-, steuer- und sozialrechtrechtlichen) Bestimmungen zu prüfen. - Die Flexibilität des Regelwerks (Arbeitsvertrag, Dienstleistungsvertrag, Zahlung nur gegen Rechnung usw.) soll den Mitgliedern die Möglichkeit eröffnen, ihren Bedarf an Unterstützung den sich ständig ändernden Funktionen und Sonderaufgaben, mit denen sie betraut werden, anzupassen.
Wie der Rechnungshof bemerkt, wird dieses Regelwerk in Zusammenarbeit mit der Kommission und dem Rat derzeit überprüft, um in die Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten eine neue Kategorie von Mitarbeitern, d. h. die Parlamentsassistenten, aufzunehmen. Mit dieser Reform dürften sich, wie der Rechnungshof einräumt (Ziffer 1.38), die Transparenz und Effizienz der Regelungen für die Verwaltung der Assistentenstellen verbessern. Der Rechnungshof spricht die Möglichkeit an, daß Mitglieder bestimmte Reisekostenvergütungen von den Mitgliedstaaten zusätzlich zu den vom Europäischen Parlament für den gleichen Zweck gezahlten Vergütungen erhalten.
Hierbei handelt es sich nicht um eine weitverbreitete Praxis. Das Parlament ist jedoch bereit, in die Regelung eine Bestimmung aufzunehmen, die derartige Mehrfachzahlungen untersagt, und sicherzustellen, daß entsprechende Kontrollen vorgenommen werden. Dem Europäischen Parlament sind keine Fälle bekannt, in denen nationale Parlamente Mitgliedern des Europäischen Parlaments eine zusätzliche Sekretariatszulage zahlen bzw. gezahlt haben, außer ein Mitglied hat ein Doppelmandat inne. SCHLUSSFOLGERUNGEN Ziffern 1.39-1.44 Das Parlament nimmt die allgemeinen Schlußfolgerungen des Rechnungshofs zur Kenntnis, wonach die Verwaltungs- und Rechnungsführungsverfahren eine korrekte Anwendung der vom Parlament erlassenen Regelung erlauben.
Die Bemerkungen des Rechnungshofs sollten unter Berücksichtigung der Rahmenbedingungen verstanden werden, unter denen das derzeitige Vergütungssystem angewandt wird: dies sind das Fehlen eines gemeinsamen Statuts der Mitglieder und einer gemeinsamen Höhe der Entschädigungen und die besonderen Arbeitsbedingungen von Mitgliedern einer supranationalen parlamentarischen Institution. Das Parlament ist der Auffassung, daß das derzeitige System durch die während des Haushaltsjahrs 1997 beschlossenen Maßnahmen verbessert wurde und der Vorschlag der Kommission zur Schaffung eines neuen rechtlichen Rahmens für die Beschäftigung der Assistenten der Mitglieder eine weitere Verbesserung bedeuten wird.
Das Parlament setzt seine Überprüfung des geltenden Vergütungssytems, mit der es 1995 begonnen hat, fort, um die Transparenz zu erhöhen und die Kontrollen und die Kohärenz des Systems zu verbessern. Es wird die Empfehlungen des Rechnungshofs, soweit sie durchführbar sind, berücksichtigen. Auch wenn es sich weiter um eine Verbesserung der geltenden Regelung bemüht, wird das Parlament seine Arbeit am Entwurf des gemeinsamen Statuts für die Mitglieder fortsetzen, um für die Zukunft eine solide und gerechte Grundlage für die seinen Mitgliedern gezahlten Entschädigungen zu schaffen.