Sonderbericht Nr. 12/98 über die Durchführung der operationellen Programme zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums in den unter Ziel 5b fallenden Gebieten, zusammen mit den Antworten der Kommission (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) Amtsblatt Nr. C 356 vom 20/11/1998 S. 0018 - 0038 SONDERBERICHT Nr. 12/98 über die Durchführung der operationellen Programme zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums in den unter Ziel 5b fallenden Gebieten, zusammen mit den Antworten der Kommission (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (98/C 356/02) 1.
ZIELE UND UMFANG DER PRÜFUNG 1.1. Die vom Hof durchgeführte Prüfung bezog sich auf den Abschluß der operationellen Programme (OP) des ersten Programmplanungszeitraums der 1988 beschlossenen Reform der Strukturfonds (SF) (1) (1989-1993) in den unter Ziel 5b fallenden Gebieten (Förderung der Entwicklung der ländlichen Gebiete). Insbesondere wurde die Verwaltung der für die Durchführung der Programme bereitgestellten Gemeinschaftsmittel aus dem EAGFL-Ausrichtung unter den Gesichtspunkten der Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit und der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung überprüft. 1.2.
Bei der Prüfung wurde folgendes untersucht: a) beim Abschluß der OP erreichter Stand; b) Zuverlässigkeit der Ausgabenbescheinigungen und der Durchführungsberichte; c) Qualität der Systeme zur Verwaltung und Begleitung der OP; d) Übergang zum zweiten Programmplanungszeitraum (1994-1999). 1.3. Die Prüfung wurde bei den zuständigen Dienststellen der Kommission und der Mitgliedstaaten durchgeführt. Sie bezog sich insbesondere auf eine Stichprobe von 12 OP, die teilweise abgeschlossen und teilweise noch nicht abgeschlossen waren. Auf diese OP entfielen Beihilfen in Höhe von 388,3 Mio ECU, d.h.
36 % der Gesamtbeteiligung des EAGFL-Ausrichtung an Ziel 5b. Es wurden Prüfbesuche in Deutschland, Frankreich, Italien, den Niederlanden und Spanien vorgenommen, die 60 Maßnahmen und 272 Vorhaben abdeckten, von denen 101 bei den Endbegünstigten geprüft wurden. 1.4. Anhang 1 gibt einen Überblick über die Grundsätze der Reform, ihre Ziele und die grundlegenden Elemente für ihre Durchführung. 2. WICHTIGSTE BEMERKUNGEN 2.1. Von den im Rahmen des Ziels 5b aus dem EAGFL-Ausrichtung finanzierten 58 OP wurden lediglich 12 innerhalb der ursprünglich vorgesehenen Fristen abgeschlossen. Ende 1997 waren 32 OP immer noch nicht abgeschlossen (siehe Ziffern 3.1.-3.9).
2.2. In 7 von 11 Fällen der in der Stichprobe enthaltenen 12 OP gaben die von den Mitgliedstaaten zur Stützung ihres Antrags auf Restzahlung an die Kommission übermittelten Ausgabenbescheinigungen nicht die tatsächlichen Ausgaben wieder, da die eingegangenen und die verwendeten EAGFL-Beträge voneinander abwichen, voraussichtliche Ausgaben berücksichtigt wurden oder sich die Stichhaltigkeit der vorgelegten Projektverzeichnisse nicht bestätigen ließ (siehe Ziffern 4.1-4.4). 2.3. Anhand der Berichte über die Durchführung der OP kann sich die Kommission wegen der Unvollständigkeit der Indikatoren über die materielle Durchführung und der zu allgemein gehaltenen finanziellen Angaben kein genaues Bild über die Maßnahmen machen (siehe Ziffern 4.5-4.9).
2.4. Dies beruht auf den aufeinanderfolgenden Verzögerungen, durch die sich die Maßnahmen am Ende des Zeitraums anhäuften. Die Verzögerungen traten schon bei der Planung der Maßnahmen auf, und ihre negativen Auswirkungen wurden durch die Verwaltungs- und Begleitsysteme nicht korrigiert. 2.5. Bei keinem einzigen der betroffenen 58 OP faßte die Kommission den ursprünglichen Programmplanungsbeschluß im Jahre 1989; 1990 nahm sie lediglich fünf, 1991 fünfzig und 1992 zwei an. Das letzte OP wurde erst 1993 angenommen, d.h. im Jahr, in dem die Frist ablief (siehe Ziffern 5.1.-5.4). 2.6. Zur Lösung der sich aufgrund des verkürzten Zeitraums für die Durchführung der OP ergebenden Probleme griffen die nationalen mittelbewirtschaftenden Stellen auf ursprünglich nicht vorgesehene Vorhaben zurück und zogen Aktionen, die für den Zeitraum 1994-1999 geplant waren, vor (siehe Ziffern 5.5-5.6).
2.7. Im übrigen mußte die Kommission am Ende des Zeitraums fast systematisch zusätzliche Fristen und inhaltliche Änderungen der OP genehmigen. Dadurch wurde die Kohärenz der Programmplanung beeinträchtigt (siehe Ziffern 5.7-5.9). 2.8. Da der Begriff Mittelbindung unterschiedlich definiert wurde, kam es zu Blockierungen, die in einem Mitgliedstaat den Abschluß der meisten OP verhinderten (siehe Ziffern 5.10-5.11). 2.9. Mehrere Aktionen oder Begünstigte wurden kurz vor Ablauf der bereits verlängerten Förderungszeiträume ausgewählt. Diese Entscheidungen waren nicht ausreichend begründet (siehe Ziffer 5.12).
2.10. Die Verwaltungs- und Begleitsysteme, die diese Mängel hätten korrigieren sollen, erwiesen sich als unwirksam. Entweder widmete die Kommission der Kontrolle der Restzahlungsanträge für die einzelnen Jahrestranchen nicht die erforderliche Aufmerksamkeit, so daß sie auf eine reine Finanztransaktion reduziert wurde, oder die für die technische Hilfe vorgesehenen Mittel wurden für andere Zwecke verwendet (siehe Ziffern 5.14-5.25). 2.11. Diese Schwachstellen wurden dadurch verschärft, daß weder die Dienststellen der Kommission noch die nationalen Behörden ausreichende Kontrollen an Ort und Stelle durchführten (siehe Ziffern 5.26-5.31).
2.12. Im übrigen konnten die mittelbewirtschaftenden Stellen aus den während der Durchführung der OP vorgenommenen Bewertungen keine Lehren ziehen (siehe Ziffern 5.32-5.33). 2.13. Schließlich fiel die Durchführung der Aktionen größtenteils mit dem Anlaufen der Programme des zweiten Zeitraums zusammen, was zu Verwirrungen zwischen den beiden Zeiträumen führte und die Aktionen des zweiten Zeitraums verzögerte (siehe Ziffern 5.34-5.37). 3. BEIM ABSCHLUSS DER OP ERREICHTER STAND 3.1. Die Verwaltung der Programme ist auf die Kommission und die Mitgliedstaaten aufgeteilt. In der Kommission sind zwei Dienststellen mit dieser Aufgabe betraut:
Die GD VI/FI/3 ist mit der Verwaltung sämtlicher operationellen Fragen befaßt, während sich die GD VI/G3 hauptsächlich um ihre finanzielle Umsetzung und um die Kontrolle der von den Mitgliedstaaten eingereichten Ausgabenbescheinigungen und der Mittelbindungs- oder Zahlungsanträge kümmert. In den Mitgliedstaaten ist die Verwaltung der Programme Aufgabe der in den Programmen benannten Stellen. 3.2. Für den ersten Zeitraum genehmigte die Kommission die gemeinschaftlichen Förderkonzepte (GFK) und die entsprechenden OP, die in Tabelle 1 aufgelistet sind. Es wurden 44 GFK angenommen, für die Gemeinschaftsmittel aus den Strukturfonds in Höhe von insgesamt 2 606,7 Mio ECU bereitgestellt wurden.
Der Beitrag des EAGFL-Ausrichtung belief sich dabei auf 1 068,6 Mio ECU (41 %). Im Rahmen der GFK wurden 74 Monofonds- oder Multifonds-OP durchgeführt; bei 58 dieser OP war der EAGFL-Ausrichtung an der Finanzierung beteiligt. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 3.3. Bei den OP des ersten Zeitraums mußten die Mittelbindungen der Gemeinschaft bis zum 31. Dezember 1993 getätigt werden. Die nationalen Zahlungen hatten spätestens zwei Jahre später zu erfolgen, und die Kommission mußte die Restzahlungen vor dem 31. August 1996 vornehmen. Die Frist für die Mittelbindungen wurde eingehalten, die für die Gemeinschaftszahlungen jedoch nicht.
3.4. Am 31. Dezember 1993, der Frist für die Mittelbindungen, beliefen sich die für die OP getätigten Mittelbindungen zu Lasten des EAGFL-Ausrichtung auf 1 084,96 Mio ECU (siehe Tabelle 2). Sie hätten über einen Zeitraum von fünf Jahren gestaffelt werden sollen, doch wurden 80 % des Gesamtbetrags in den beiden letzten Jahren des Programmplanungszeitraums gebunden. Bei Berücksichtigung der zum 31. Dezember 1997 erfaßten aufgehobenen Mittelbindungen belaufen sich die tatsächlichen Mittelbindungen auf 1 072,64 Mio. ECU. Ausgezahlt wurden 988,79 Mio. ECU. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 3.5. Zum 31.
Dezember 1997 waren 26 OP, d.h. weniger als die Hälfte, abgeschlossen. Lediglich bei 12 dieser OP wurde der Abschluß innerhalb der in den Beschlüssen über die Genehmigung festgesetzten Fristen vorgenommen. 3.6. Die 32 zum Ende des Haushaltsjahrs 1997 noch nicht abgeschlossenen OP verteilen sich wie folgt: - Frankreich: 22 (von 28), - Italien: 4 (von 8), - Deutschland: 3 (von 8), - Spanien: 2 (von 8), - Dänemark: 1 (von 1). 3.7. Die Kommission hatte Frankreich mit Schreiben vom 10. Dezember 1993 eine sechsmonatige Verlängerung der Abschlußfristen für die Mittelbindungen und Zahlungen bewilligt (2).
Bei 22 OP wurden diese neuen Fristen nicht eingehalten, da Frankreich zu den bescheinigten Ausgaben noch zusätzliche Informationen liefern mußte. 3.8. Bei acht OP hielten sich die Mitgliedstaaten nicht an die Fristen für die Übermittlung der Restzahlungsanträge an die Kommission. Zu zwei OP waren die Anträge Ende 1997 noch nicht übermittelt worden. 3.9. Insgesamt wurden auch die Restbeträge der finanziellen Beteiligungen des EFRE und des ESF mit Verzögerungen ausgezahlt. Daher waren lediglich 8 der von der Gemeinschaft kofinanzierten 74 Ziel-5b-OP zum 31. Oktober 1997 abgeschlossen. 4.
BESCHEINIGUNG DER AUSGABEN UND DURCHFÜHRUNGSBERICHTE 4.1. Die Gemeinschaftszahlungen werden auf der Grundlage eines Auszahlungsantrags getätigt, der von der zuständigen nationalen Behörde ausgestellt und unterschrieben wurde (3). Die Zahlung des Restbetrags der einzelnen Jahrestranchen ist im übrigen an die Bedingung geknüpft, daß der Mitgliedstaat einen Bericht über den Durchführungsstand und eine Bescheinigung vorlegt, in der er die Richtigkeit der gelieferten Angaben bestätigt. Zuverlässigkeit der Ausgabenbescheinigungen 4.2. Aus verordnungsrechtlicher Sicht ist der Abschluß eines Programmes über die oben beschriebenen Bedingungen hinaus an keine zusätzlichen Bedingungen geknüpft.
In der Praxis gilt ein Programm als abgeschlossen, wenn die Restbeträge aller Tranchen ausgezahlt wurden. Die Bescheinigungen und Bestätigungen für die letzte Tranche unterscheiden sich nicht von denen für die vorangehenden Tranchen. 4.3. Die Bescheinigungen sollten der Kommission zuverlässige Gewähr für die Richtigkeit und Förderungswürdigkeit der gemeldeten Ausgaben geben. Bei der Prüfung der von mehreren Mitgliedstaaten vorgelegten Bescheinigungen trat folgendes zutage: a) Beträge wurden ohne Belege für ihre Richtigkeit bescheinigt und konnten bei den Prüfungen an Ort und Stelle nicht nachvollzogen werden. b) Andere Beträge entsprachen nicht tatsächlichen Ausgaben. c) Bescheinigte Ausgaben waren aus folgenden Gründen nicht förderungswürdig: - Aktionen, für die eine finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft beantragt wurde, wurden vor oder nach dem Förderzeitraum durchgeführt. - Einige Aktionen und Ausgaben waren so geartet, daß sie den Bestimmungen der Fondsverordnung oder der Programme nicht entsprachen. - Es wurden Sachausgaben (insbesondere durch Abzüge von den an die Begünstigten gezahlten Beträgen) berücksichtigt, die Verwaltungs- und Personalkosten entsprachen.
Im übrigen sind diese bescheinigten Ausgaben durch Schwachstellen in den Ausschreibungs- und Vergabeverfahren für öffentliche Aufträge (z. B. Unvollständigkeit der technischen und administrativen Unterlagen über die Auftragsvergabe) beeinträchtigt. 4.4. Im Zusammenhang mit der Feststellung unter Ziffer 4.3 a) mußte der Hof für Bayern, auf das immerhin mehr als 10 % der finanziellen Beteiligung der Fonds entfallen und das somit im Rahmen von Ziel 5b der Hauptbegünstigte der Strukturfonds ist, einen zusätzlichen Prüfbesuch an Ort und Stelle durchführen, um die bei der ersten Prüfung nicht verfügbaren Belegunterlagen zu erhalten.
Die dem Hof bei dieser zusätzlichen Prüfung zur Verfügung gestellten Belege erwiesen sich jedoch als wenig überzeugend. Durchführungsberichte 4.5. Gemäß Artikel 25 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 (4) müssen die Mitgliedstaaten der Kommission Durchführungsberichte für die Jahrestranchen und innerhalb von sechs Monaten nach Beendigung eines Programms einen Schlußbericht vorlegen. Aus diesen Berichten soll insbesondere mit Hilfe vorher festgelegter materieller und finanzieller Indikatoren der Stand der Durchführung hervorgehen. 4.6. Häufig enthalten diese Berichte aber zu den kumulierten Ausgabenbeträgen vorzulegende globale finanzielle Angaben, die folgendes nicht erkennen lassen: - Gesamtkosten der Vorhaben, - zuschußfähige Kosten, - Anteil der öffentlichen Ausgaben, - Beteiligung des EAGFL und/oder der anderen Fonds.
4.7. Im übrigen ist es schwierig, die Angaben in den Durchführungsberichten zu den Programmtranchen mit den Ausgabenbescheinigungen abzustimmen, da sie zu unterschiedlichen Zeitpunkten erstellt wurden. 4.8. Da diese Angaben nicht detailliert genug sind und sich nicht mit den Bescheinigungen abstimmen lassen, sind sie kaum noch von Interesse. In der Praxis nimmt die Kommission die Restzahlungen für die Tranchen auf der Grundlage der Bescheinigungen vor, nachdem sie die Berichte sehr summarisch analysiert hat. 4.9. Die Berichte, die oft keine materiellen Indikatoren enthalten, liefern den mittelbewirtschaftenden Stellen der Kommission nicht die für das Verständnis der Aktionen notwendigen Informationen.
Daher kann beim Abschluß der Jahrestranchen und der OP nicht ermittelt werden, ob die in den OP festgesetzten Ziele erreicht wurden. Der Abschluß stellt damit ein rein formelles Finanzverfahren dar. 5. VERWALTUNGS- UND BEGLEITSYSTEM Durchführung der OP 5.1. Da es schon seit Beginn der Programmplanung immer wieder zu Verzögerungen kam (siehe Ziffern 5.3-5.4), war die Konzentration der Maßnahmen auf das Ende des Zeitraums unvermeidlich. Die Reform der Strukturfonds hätte jedoch grundsätzlich zu einem kohärenten Programmplanungsverfahren, zu einer besseren Fondsverwaltung, zur ständigen Begleitung und zur Bewertung der Aktionen führen müssen.
Programmplanung 5.2. Die Programmplanung ist folgendermaßen angelegt: - Die GFK enthalten eine Beschreibung der Ziele und legen die zu ihrer Erreichung in dem jeweiligen Zeitraum anzuwendende Strategie fest. - In den OP sind die verschiedenen Interventionsformen festgelegt, mit denen die in den GFK festgelegten Leitlinien an Ort und Stelle umgesetzt werden. 5.3. Die fristgemäße Verwirklichung der in den GFK enthaltenen Ziele ist nur dann möglich, wenn die GFK und OP früh genug genehmigt werden. Die GFK wurden aber erst Mitte 1990 angenommen, und für die Bearbeitung der OP waren oft mehr als die in der Verordnung (EWG) Nr.
4253/88 vorgesehenen sechs Monate erforderlich. Dies war bei 40 der 58 OP der Fall. Die durchschnittliche Bearbeitungszeit belief sich auf acht Monate; in zwei Fällen waren 22 Monate erforderlich. 5.4. Obwohl der Programmplanungszeitraum im Jahre 1989 begann, wurde folglich in diesem Jahr kein einziges OP genehmigt. Fünf OP wurden 1990 genehmigt, 50 erst 1991, zwei weitere 1992, d. h. ein Jahr vor Ablauf der ursprünglichen Frist, und das letzte erst 1993. 5.5. Wegen der Verkürzung des Durchführungszeitraums aufgrund der ursprünglichen Programmplanung wählten die französischen Regionen Aktionen aus, die bereits durchgeführt worden waren (5).
In der Region Basse-Normandie wurden mehr als 32 % der öffentlichen Ausgaben für die Vorhaben der analysierten Untermaßnahmen auf diese Art und Weise zugewiesen. Bei der Prüfung dieser Vorhaben wurde festgestellt, daß sie nachträglich in das OP aufgenommen worden waren. Diese Ausgaben können zwar angesichts der im Förderzeitraum getätigten Zahlungen als verordnungsrechtlich zulässig gelten, doch wurde durch den rückwirkenden Charakter dieser Praxis und die willkürliche Unterteilung der in das Programm aufgenommenen Aktionen in verschiedene Kategorien, für die unterschiedliche Regeln galten, die Programmplanung verfälscht.
5.6. Um der Gefahr einer Nichtverwendung der Gemeinschaftsmittel zu begegnen, wurden Maßnahmen auf verschiedene Arten aufgegriffen. In der Region Limousin geschah dies durch Übertragung von Aktionen, die im neuen Programmplanungsdokument eingeplant waren, auf das OP und die Ersetzung annullierter Maßnahmen. Diese unter Mißachtung der Vorschriften über die Förderungswürdigkeit vorgenommenen Verschiebungen betreffen schätzungsweise rund 2 % der gemeldeten öffentlichen Ausgaben. Änderung der Programmplanung 5.7. Die Reform machte die Durchführung der Aktionen flexibler, denn sie eröffnete die Möglichkeit, die ursprüngliche Programmplanung im Rahmen der Partnerschaft Kommission-Mitgliedstaat zu ändern.
So waren von den zur Umsetzung von Ziel 5b genehmigten GFK 34 GFK Gegenstand eines Änderungsbeschlusses. Die Änderung der OP kann unter Anwendung der entsprechenden Beschlüsse je nach ihrer Bedeutung entweder durch eine einfache Entscheidung des Begleitausschusses oder durch einen Änderungsbeschluß der Kommission vorgenommen werden. 5.8. Zu den 51 nach letzterem Verfahren geänderten OP ergingen 45 Beschlüsse im November und Dezember 1993, d. h. in den letzten beiden Monaten vor Ablauf der Frist. Eine solche Praxis stellt keine tatsächliche Änderung der Programmplanung dar; vielmehr akzeptiert die Kommission damit die gegebenen Umstände.
5.9. Die von den Begleitausschüssen vorgenommenen Änderungen bezogen sich insbesondere auf die Finanzierungspläne der Programme und auf den Inhalt der Maßnahmen. Diese Anpassungen am Ende des Programmplanungszeitraums sind Ausdruck für die mangelnde Strenge bei der ursprünglichen Programmplanung. Anwendung der Grundkonzepte 5.10. Nach Auffassung der französischen Behörden stellt die Entscheidung des Endbegünstigten, sich an der Durchführung des OP zu beteiligen, die rechtliche Verpflichtung dar, die unabhängig vom Beschluß der zuständigen nationalen Stellen über die Zuweisung einer finanziellen Beteiligung ein Recht auf Gemeinschaftsfinanzierung eröffnet.
Aufgrund dieses Problems bei der Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften und des Beschlusses über die Fondsbeteiligung, das Ende 1997 noch nicht geklärt war, wurde die Zahlung des Restbetrags von 22 OP ausgesetzt. 5.11. Das späte Auftreten dieses Problems läßt die Wirksamkeit der partnerschaftlichen Zusammenarbeit der Kommission und des betreffenden Mitgliedstaats, dem Hauptempfänger der im Rahmen von Ziel 5b bereitgestellten Mittel, im Bereich der Verwaltung und Begleitung der Programme fraglich erscheinen. Auswahl der Aktionen und Begünstigten 5.12. Kennzeichnend für die von den nationalen mittelbewirtschaftenden Stellen durchgeführten Verfahren zur Auswahl der Aktionen und der Begünstigten ist die Unzulänglichkeit der Kriterien.
Außer diesen Unzulänglichkeiten wurde folgendes festgestellt: a) Die Zuweisung von Gemeinschaftsbeihilfen zu Aktionen im Rahmen von OP wurde an weniger strenge Bedingungen geknüpft, als dies in den spezifischen Verordnungen festgesetzt ist. b) Die Zweckmäßigkeit der Vorhaben und ihre Lebensfähigkeit wurden nicht ausreichend berücksichtigt. c) Bei ähnlich gearteten Aktionen innerhalb ein- und derselben Maßnahme wurden unterschiedliche Interventionssätze angewandt (von 17 % bis 75 %). Begleitverfahren 5.13. Die Begleitung erfolgt durch Teilnahme der mittelbewirtschaftenden Stellen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten an den Sitzungen des Begleitausschusses für die Programme, dessen Hauptaufgabe darin besteht, die Übereinstimmung der Aktionen mit den Verordnungs- und Programmvorschriften zu gewährleisten.
Die Begleitung sollte sich auf finanzielle und materielle Indikatoren stützen. Ihre Wirksamkeit ist abhängig von der Qualität dieser Indikatoren sowie von der Transparenz der Mittelverwaltung. Finanzielle Begleitung 5.14. Gemäß Artikel 21 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 müßte jeder Vorschuß zu Lasten der Mittelbindungen der jeweiligen Tranche verbucht werden. Bei dem vom EAGFL angewandten Verfahren zur Verbuchung der Mittelbindungen und Zahlungen werden jedoch zur Vereinfachung systematisch die ältesten Mittelbindungen abgerechnet (6). Diese Praxis verstößt jedoch gegen die Verordnungsvorschriften für die Fonds und gegen die Haushaltsordnung.
Sie beeinträchtigt den Grundsatz der Jährlichkeit der Tranchen und verhindert Finanzanalysen der laufenden Programme. 5.15. Im übrigen funktioniert der eingerichtete Finanzierungsmechanismus so, daß für jede Jahrestranche der OP ein erster Vorschuß an den betreffenden Mitgliedstaat ausgezahlt wird. Anschließend wird auf der Grundlage der Bescheinigung, daß die tatsächlichen Ausgaben 50 % dieses ersten Vorschusses entsprechen, ein zweiter Vorschuß ausgezahlt. Schließlich nimmt die Kommission auf der Grundlage einer letzten Bescheinigung den Abschluß der jeweiligen Jahrestranche vor. Bis zur abschließenden Bescheinigung der tatsächlich im Rahmen einer Tranche entstandenen Ausgaben durch die Mitgliedstaaten handelt es sich bei den Kommissionszahlungen um Vorschüsse, die gemäß Artikel 71 der Haushaltsordnung auf einem Verwahr- und Abrechnungskonto hätten verbucht werden müssen.
Die Kommission verbucht die Vorschüsse jedoch als endgültige Ausgaben, so daß die Finanzausweise der Gemeinschaft nicht den tatsächlichen Durchführungsstand widerspiegeln. 5.16. Der Zahlung des Restbetrags einer Zwischentranche wird keine besondere Aufmerksamkeit gewidmet. In der Praxis behandelt die Kommission diese Zahlungen wie die Vorschüsse und betrachtet nur die Restzahlungen der letzten Tranche als Restbetrag (7). Die mangelnde Strenge und insbesondere die bei der Begleitung der finanziellen Abwicklung der OP und speziell beim Abschluß der einzelnen Jahrestranchen festgestellten Unzulänglichkeiten führen zu Problemen beim endgültigen Abschluß, die bereits viel früher hätten gelöst werden können, wenn beim Abschluß der Jahrestranchen ernsthafte Kontrollen durchgeführt worden wären.
5.17. Auf nationaler Ebene traten neben den Schwierigkeiten beim Start der OP insbesondere aus folgenden Gründen noch weitere Schwierigkeiten auf: a) Es fehlte ein Dokument, in dem sämtliche Verfahren vom Zeitpunkt der Vorlage des Vorhabens bis zur Abschlußkontrolle der Ausgabenbescheinigung beschrieben werden. b) Die unzulängliche nicht EDV-geführte Begleitung, bei der außer sachlichen Fehlern keine grundlegenden Anomalien aufgedeckt werden konnten, beeinträchtigte die Qualität und Zuverlässigkeit der gemeldeten Angaben und folglich die Stichhaltigkeit der Ausgabenbescheinigungen. c) Die mangelnde Verfügbarkeit von EDV-gestützten Angaben führte zu Schwierigkeiten bei der Vorbereitung der für die Restzahlungsanträge und die Ausarbeitung des Schlußberichts erforderlichen Unterlagen. d) Die Beihilfen wurden über eine Vielzahl zwischengeschalteter Stellen verwaltet, was die Zahlung an die Endbegünstigten verzögerte und die Begleitung erschwerte.
5.18. In ihrer Antwort auf den Sonderbericht Nr. 4/90 über die integrierten Mittelmeerprogramme (IMP) (8) wies die Kommission auf die zögerliche Haltung der nationalen Behörden hin, wenn es darum ging, zuverlässige Indikatoren bereitzustellen und ein System einzurichten, das die "Transparenz der Mittelbewirtschaftung" gewährleistet. Bei den Prüfungen zur Durchführung von Ziel 5b wurde festgestellt, daß sich die Lage seitdem wenig verändert hat. Materielle Begleitung 5.19. Die Begleitung der Durchführung der Aktionen ist unbedingt erforderlich, um es den verschiedenen Partnern zu ermöglichen, die tatsächlichen Verhältnisse einzuschätzen und zur Berichtigung von Abweichungen rechtzeitig einzugreifen.
Diese Begleitung war jedoch bei den im ersten Programmplanungszeitraum durchgeführten Aktionen unzulänglich. Die manchmal schlechte Qualität der Schlußberichte zeugt von dieser Unzulänglichkeit. 5.20. Die durchgeführten Prüfungen brachten in einigen Fällen folgendes zutage: - Die Projektlisten wurden nicht aktualisiert. - Vorgesehene Aktionen waren nicht durchgeführt worden. - Eine formelle Analyse der Gründe, aus denen die Durchführung unterlassen worden war, hatte nicht stattgefunden. - Aktionen waren ebenfalls ohne formelles Verfahren ersetzt worden. 5.21. Bei Prüfungen an Ort und Stelle war es nicht immer möglich, die in den Berichten vorgelegten Finanzangaben mit den tatsächlich vorgefundenen Verhältnissen in Verbindung zu bringen.
Dies beruht darauf, daß Finanzierungstranchen berücksichtigt wurden, die nicht mit der materiellen Durchführung in Einklang zu bringen waren, veranschlagte Abrechnungen sich von der tatsächlichen Ausführung unterschieden, im Ausgabenzeitraum keine Tätigkeiten stattfanden, die Bestimmungen des Lastenhefts nicht eingehalten wurden oder aber die bei der Genehmigung des Vorhabens vorgesehenen Ziele geändert wurden. In anderen Fällen lassen sich die tatsächlichen Kosten der Maßnahmen nicht richtig abrechnen, da zur Bescheinigung der Ausgaben systematisch Pauschalpreise verwendet werden. Technische Hilfe 5.22.
In die OP sind für spezifische Maßnahmen Mittel für technische Hilfe bei der Verwaltung, Begleitung und Bewertung eingesetzt, um insbesondere die Einrichtung von Systemen zur Erfassung, Konsolidierung und Analyse der Angaben zu ermöglichen. 5.23. Die Mitgliedstaaten verwendeten diese Mittel häufig zur Deckung von Kosten, die mit den Zielen der technischen Hilfe nicht in Verbindung standen. Solche Zahlungen betrafen insbesondere a) Verwaltungsausgaben der mittelbewirtschaftenden nationalen Verwaltungen, einschließlich der Bezüge von Beamten, b) operative Tätigkeiten öffentlicher Einrichtungen, die mit den in den OP festgesetzten Maßnahmen nicht in Verbindung standen.
5.24. Im übrigen erwiesen sich die tatsächlichen Kosten der technischen Hilfe als höher als die in den Programmen vorgesehenen Beträge, da operationelle Mittel für Maßnahmen verwendet wurden, die der technischen Hilfe gleichzustellen sind. So bezogen sich in zwei Fällen mehr als 15 % der für operationelle Maßnahmen bereitgestellten Mittel auf Verwaltungs- und Gestaltungsaktionen. Diese Aktionen wurden der Programmdurchführung zugewiesen, gehörten aber zur technischen Hilfe. Dadurch wurde die Wirkung der betreffenden Maßnahmen verringert. 5.25. Im übrigen ist dieser Sachverhalt zu beanstanden, da er dem Grundsatz der Spezialität der Mittel widerspricht, eine Einschätzung der tatsächlichen Kosten der technischen Hilfe erschwert und dazu führt, daß Verwaltungsausgaben der nationalen Behörden, die bereits durch die entsprechenden nationalen Haushalte gedeckt sind, aus dem Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaft finanziert werden.
Kontrollen 5.26. Die Kommission führte im Zeitraum 1992-1997 21 Kontrollbesuche zu 23 der 58 unter Ziel 5b fallenden OP durch. In den Kontrollberichten wird auf mehrere Schwachstellen und Mängel hingewiesen, die bei der Durchführung der OP festgestellt wurden. 5.27. Angesichts dieser Ergebnisse und der Komplexität der einzelnen OP sollte die Kommission verstärkte Kontrollen durchführen. In diesem Zusammenhang ist es verwunderlich, daß das OP Bayern trotz seiner finanziellen Bedeutung (siehe Ziffer 4.4) nicht an Ort und Stelle kontrolliert wurde. 5.28. Die nationalen Stellen führten nur wenige Kontrollen durch, die sich nur auf beschränkte Bereiche bezogen.
Beispielsweise waren die Vor-Ort-Kontrollen, die bei einer Maßnahme in Hessen von den zuständigen Stellen angegeben wurden, nicht vollständig dokumentiert. In einem spezifischen Fall wurde ein Vorhaben im Volumen von 2,7 Mio. ECU finanziell abgeschlossen, ohne daß die obligatorische technische Kontrolle stattgefunden hatte. Zu diesen Kontrollen wurde nicht systematisch ein Bericht erstellt. 5.29. In zwei Fällen wurden die Kontrollen von einer Innenrevisionsstelle durchgeführt. Den Empfehlungen an die nationalen mittelbewirtschaftenden Stellen wurde jedoch nicht immer Folge geleistet, und die Kommission wurde nicht davon informiert.
5.30. Das OP zugunsten Bayerns war 1994 Gegenstand einer Prüfung des bayerischen Rechnungshofs. Der Prüfungsbericht enthält wichtige Feststellungen. 5.31. Manchmal wurden die Kontrollen den Dienststellen übertragen, von denen die Akten bearbeitet worden waren. Diese Praxis verstößt gegen die Aufgabentrennung zwischen den mittelbewirtschaftenden Dienststellen und den Kontrollstellen. Bewertung 5.32. Im Jahre 1994 nahm die Kommission gemäß Artikel 26 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 eine Ex-post-Bewertung vor. Diese bezog sich auf 21 OP. Tatsächlich kann diese Maßnahme, bei der OP betrachtet wurden, die sich noch mitten im Durchführungsstadium befanden, nicht als Ex-post-Bewertung bezeichnet werden.
Im übrigen wurde sie ohne Koordinierung mit den regionalen Behörden durchgeführt, und die entsprechenden Ergebnisse wurden nicht immer mit diesen Behörden analysiert. 5.33. Außerdem war nur eines der 12 vom Hof geprüften Programme Gegenstand einer auf Initiative der nationalen Behörden durchgeführten Ex-post-Bewertung. Bei den anderen Programmen bestand diese Bewertung meistens lediglich aus globalen Analysen zur Vorbereitung der PPD des zweiten Zeitraums. Übergang zum zweiten Zeitraum 5.34. Kennzeichnend für die PPD des neuen Zeitraums war eine Lockerung der Gebietseinteilungskriterien für das Ziel 5b und eine Erhöhung der Zahl kleiner Gebiete, was den mit der Reform unternommenen Konzentrationsbemühungen zuwiderläuft.
Die Bestimmung der für eine Förderung im Rahmen von Ziel 5b in Betracht kommenden Gebiete erfolgt weiterhin ohne Berücksichtigung der administrativen und wirtschaftlichen Grenzen, für die statistische Angaben verfügbar sind. Die Begleitung der Ausgaben bleibt kompliziert, und die Auswirkung einiger Maßnahmen läßt sich nicht beurteilen. 5.35. Die Finanzierungspläne der 84 genehmigten PPD sahen für die ersten vier Durchführungsjahre (1994-1997) Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 1 791,4 Mio. ECU vor. Die Durchführung der Programme hat sich jedoch bereits verzögert, und es wurden für diesen Zeitraum lediglich 1 440,2 Mio.
ECU gebunden. 5.36. Die Planung für das erste Jahr konnte ohne weiteres eingehalten werden, da die erste Tranche automatisch gebunden wurde. Demgegenüber wurde die Vorausschau für 1995 bei weitem nicht verwirklicht: Die Mittelbindungen beliefen sich auf 249,5 Mio ECU, während 441,9 Mio. ECU geplant waren (56 %). 5.37. Die Durchführung der OP fiel oft mit dem Anlaufen der PPD zusammen, so daß einige Maßnahmen auf die beiden Programmplanungszeiträume aufgeteilt wurden. Abgesehen vom Ausnahmecharakter dieser Praxis zeigte sich bei den Prüfungen, daß sich die tatsächlichen materiellen und finanziellen Verhältnisse in den beiden Projektphasen nicht immer nachweisen ließen und damit nicht begründet werden konnte, warum die Vorhaben unter zwei verschiedene Programmplanungszeiträume fielen.
6. SCHLUSSFOLGERUNG UND EMPFEHLUNGEN 6.1. Die erhebliche Verzögerung beim Abschluß der OP sollte die Kommission und die Mitgliedstaaten zu einer gründlichen Überprüfung der Programmplanungs- und Begleitverfahren veranlassen. Die von den Mitgliedstaaten bei der Durchführung der OP angewandten Praktiken zum Ausgleich der Verzögerungen, z. B. die Anwendung großzügigerer Auswahlkriterien, die "rückwirkende" Programmplanung durch Aufnahme bereits vorgenommener Ausgaben und die Änderung der Programmplanung zur Genehmigung neuer Ausgaben, sind nicht transparent genug und müßten überprüft werden (siehe Ziffern 3.1-3.9).
6.2. Das Bescheinigungsverfahren wird durch eine große Zahl von Ungenauigkeiten und Unregelmäßigkeiten beeinträchtigt. Eine von einer öffentlichen Behörde ausgestellte Ausgabenbescheinigung stellt einen Rechtsakt dar, der für den Empfänger eine Garantie bildet und für die der Aussteller haftet. Die mangelnde Zuverlässigkeit dieser Bescheinigungen sollte die Kommission daher veranlassen, ihr Kontrollsystem und die gegenwärtigen Verfahren zur Auslösung der Gemeinschaftszahlungen zu überprüfen (siehe Ziffern 4.1-4.9). 6.3. Im Rahmen des Verwaltungs- und Begleitsystems wurde eine Reihe von Unzulänglichkeiten bei der Programmplanung und ihrer Änderung festgestellt.
Im Hinblick auf die praktische Anwendung der definierten Grundkonzepte müßte die Kommission für die Erstellung klarer Durchführungsbestimmungen sorgen und von Anfang an sicherstellen, daß sich sämtliche Mitgliedstaaten an die Kommissionsauslegung halten (siehe Ziffern 5.1-5.11). 6.4. Für die Auswahl der Aktionen und Begünstigten bedarf es klarer Auswahlkriterien, damit die mittelbewirtschaftenden Stellen ihre Beschlüsse auf einer soliden Grundlage fassen und die Kohärenz der für die verschiedenen Interventionsarten bereitgestellten Mittel sowie eine transparente Durchführung der Aktionen gewährleistet sind (siehe Ziffer 5.12).
6.5. Im Hinblick auf die finanzielle Begleitung ist festzustellen, daß die beim Abschluß der Jahrestranchen aufgetretenen Probleme jeweils bei den Abschlüssen im Laufe der Durchführung des Programms hätten gelöst werden müssen. Die Kontrolle müßte sich auf den Restbetrag jeder Tranche konzentrieren, was den Vorteil hätte, daß kontinuierlich vorgegangen würde und sich am Ende der Programmdurchführung eine Reihe von Problemen und die dadurch entstehenden Hindernisse für den Abschluß vermeiden ließen. Dies würde zu einer beständigeren und wirksameren Begleitung führen, so daß die Kommission und die Mitgliedstaaten die im Rahmen der OP durchgeführten Aktionen besser unter Kontrolle hätten (siehe Ziffern 5.14-5.18).
6.6. Die Mittel für die technische Hilfe zur Verbesserung der Verwaltung, Begleitung und Bewertung der OP wurden wiederholt für andere Finanzierungen verwendet. Die Kommission sollte darüber wachen, daß diese Mittel nur für die vorgesehenen Zwecke zum Einsatz kommen. Jede Zweckentfremdung verstößt gegen den Haushaltsgrundsatz der Spezialität der Mittel (siehe Ziffern 5.22-5.25). 6.7. Angesichts der unzulänglichen oder gar völlig fehlenden Kontrolle der OP müßten seitens der Kommission verstärkte Kontrollen vorgesehen werden. Jedes OP sollte mindestens einmal an Ort und Stelle geprüft werden.
Zu den von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen müßte jedesmal ein Bericht erstellt werden, dessen wichtigste Feststellungen der Kommission zur Kenntnis gebracht werden. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten ihre Kontrollen besser miteinander koordinieren (siehe Ziffern 5.26-5.31). Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 16. und 17. September 1998 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Bernhard FRIEDMANN Präsident (1) Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. Juni 1988 über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen Investitionsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente (ABl.
L 185 vom 15.7.1988, S. 9). (2) Beschluß vom 19. Dezember 1995 für das OP Massif Central. (3) Mit Ausnahme des ersten Vorschusses der ersten Tranche, der automatisch ausgezahlt wird. (4) ABl. L 374 vom 31.12.1988, S. 1. (5) Diese Praxis wurde durch das Verfahren der alternativen Zahlung erleichtert, bei dem die öffentlichen Ausgaben in Gemeinschaftsmittel und nationale Beteiligungen unterteilt werden; die Einzelvorhaben werden dann einer dieser beiden Finanzierungsquellen zugewiesen. (6) Siehe diesbezüglich die Sonderberichte zu den Zuverlässigkeitserklärungen für die Haushaltsjahre 1995 (Ziffer 3.26) und 1996 (Ziffer 21.4).
(7) Siehe Antwort auf die Ziffern 3.34-3.35 des Berichts zur DAS für das Haushaltsjahr 1995. (8) ABl. C 298 vom 28.11.1990. ANHANG ZIEL 5B DER STRUKTURFONDSREFORM 1. Die Strukturfondsreform stützt sich auf vier Grundsätze: Konzentration, Partnerschaft, Programmplanung und Zusätzlichkeit der Mittel. Diesen vier Grundsätzen muß bei der Durchführung der sechs Ziele der Strukturfonds Rechnung getragen werden. 2. Der EAGFL-Ausrichtung ist an der Verwirklichung von drei Strukturfondszielen beteiligt: a) Ziel 1, das die Förderung der Entwicklung und der strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand betrifft, b) Ziel 5, das sich in zwei Bereiche untergliedert: - Ziel 5a wird spezifisch aus dem EAGFL-Ausrichtung finanziert und betrifft die beschleunigte Anpassung der Agrarstrukturen, - Ziel 5b, an dem sich ebenfalls der EFRE und der ESF beteiligen, betrifft die Entwicklung des ländlichen Raums, c) Ziel 6, das die Entwicklung von Regionen mit einer niedrigen Bevölkerungsdichte betrifft (nach dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten für den zweiten Programmplanungszeitraum aufgestelltes Ziel).
3. Die ländlichen Gebiete, die für eine Förderung im Rahmen von Ziel 5b in Frage kommen, sind durch einen hohen Anteil von in der Landwirtschaft beschäftigten Personen im Vergleich zur Gesamtzahl der Erwerbstätigen und einen niedrigen wirtschaftlichen Entwicklungsstand sowie ein niedriges Agrareinkommen gekennzeichnet. Ziel der geplanten Aktionen, die nach den jeweiligen Besonderheiten der einzelnen Fonds beschlossen werden, ist die Anpassung und Diversifizierung des Agrarsektors sowie die Entwicklung von Wirtschaftstätigkeiten, die dem ländlichen Bereich angepaßt sind. Insbesondere handelt es sich um Beihilfen für die ländliche Infrastruktur und die Fremdenverkehrsinfrastruktur, die Erhaltung des ländlichen Raums und den Umweltschutz sowie die Entwicklung forstwirtschaftlicher Tätigkeiten.
Ziel 5b bezog sich im ersten Planungszeitraum auf 50 Regionen, was 5 % der Gemeinschaftsbevölkerung und 17 % des Gemeinschaftsgebiets entsprach; im zweiten Zeitraum bezog es sich auf 89 Regionen, d. h. 8 % der Bevölkerung und 25 % des Gebiets. Erster Programmplanungszeitraum (1989-1993) 4. Die Aktionen des ersten Zeitraums wurden in drei Hauptetappen durchgeführt: a) Die Mitgliedstaaten legen einen Mehrjahresplan vor, in dem sie die sozioökonomische Lage analysieren, die geplante Entwicklungsstrategie beschreiben, Interventionsschwerpunkte vorschlagen und den Finanzierungsbedarf bewerten. b) Die Kommission beschließt ein gemeinschaftliches Förderkonzept (GFK), in dem die Interventionsschwerpunkte festgelegt und ein indikativer Finanzierungsplan sowie ein Überblick über die durchzuführenden Interventionsformen enthalten sind. c) Die Kommission beschließt auf der Grundlage der Anträge der Mitgliedstaaten auf Beteiligung und der GFK die Interventionsformen, bei denen es sich entweder um operationelle Programme (OP), Großvorhaben, Globalzuschüsse oder aber die Kofinanzierung von Beihilferegelungen handelt.
5. Im Hinblick auf Ziel 5b hat sich die Kommission bemüht, die GFK im ersten Programmplanungszeitraum im Wege von operationellen Programmen (OP) durchzuführen. Operationelle Programme sind definiert als kohärente Bündel mehrjähriger Maßnahmen, zu deren Durchführung ein oder mehrere Strukturfonds eingesetzt werden können. 6. Die Gemeinschaft nimmt die Mittelbindungen für die OP auf der Grundlage der genehmigten Finanzierungspläne und entsprechend dem Durchführungsstand in Jahrestranchen vor. Die Zahlungen, im allgemeinen ein erster Vorschuß von 50 % der jeweiligen Mittelbindung, eine zweite Zahlung von 30 % und eine Restzahlung von 20 %, werden getätigt, wenn die zuschußfähigen Ausgaben bestimmte von der Kommission festgesetzte Auslösungsschwellen erreicht haben.
Zweiter Programmplanungszeitraum (1994-1999) 7. Für den zweiten Programmplanungszeitraum wurden die Bestimmungen geändert (1), um es den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, die für die einzelnen Mehrjahrespläne und die Anträge auf Beteiligung erforderlichen Angaben in einem einzigen Dokument für die Programmplanung (PPD) vorzulegen. Reicht der Mitgliedstaat für die Programmplanung ein einziges Dokument ein, so beschließt die Kommission über das GFK und die Beteiligung der Fonds in einem einzigen Beschluß. (1) Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr.
4253/88 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits (ABl. L 193 vom 31.7.1993, S. 20). ANTWORTEN DER KOMMISSION 1. ALLGEMEINE BEMERKUNGEN Das Ziel 5b der Reform der Strukturfonds betrifft die Förderung der Entwicklung ländlicher Gebiete in jenen Regionen, die nicht unter das Ziel 1 fallen. Die förderwürdigen Gebiete wurden unter Berücksichtigung ihres hohen Anteils an in der Landwirtschaft beschäftigten Personen, ihres niedrigen Agrareinkommens und ihres niedrigen wirtschaftlichen Entwicklungsstandes ausgewählt.
Die drei Strukturfonds (EAGFL, Abteilung Ausrichtung, EFRE und ESF) haben sich entsprechend ihrem spezifischen Auftrag - in der Regel über regionale Multifondsprogramme - an der Entwicklung dieser Gebiete beteiligt. Programmplanung für Ziel 5b: Zeitraum und Gegenstand Die Umsetzung des Ziels 5b wurde entsprechend dem durch die Reformverordnungen vorgegebenen Zeitplan in drei Phasen vorbereitet (Entwicklungsplanung, Gemeinschaftliche Förderkonzepte, operationelles Programm), mit einer zusätzlichen Phase für die unter die Ziele 2 und 5b fallenden Gebiete. Nach Veröffentlichung der Reformverordnungen des Rates Ende 1988 wurde die Auswahl der förderwürdigen ländlichen Gebiete im Mai 1989 beschlossen; die Mitgliedstaaten legten ihre Programme für die Entwicklung der ländlichen Gebiete im Oktober 1989 vor.
Die Kommission beschloß Ende 1998 ihren Finanzbeitrag für die einzelnen Mitgliedstaaten. Die Verhandlungen über die Entwicklungsprioritäten jeder Region und über die vorzusehenden Mittel erfolgten im Zuge der Partnerschaft und führten im Juni 1990 zur Genehmigung der Gemeinschaftlichen Förderkonzepte durch die Kommission. Damit waren die Voraussetzungen für die operationelle Programmplanung gegeben. 70 % der geplanten Programme waren von den Mitgliedstaaten bis Ende 1990 vorgelegt worden, so daß die entsprechenden Genehmigungen erst 1991 erfolgen konnten. Die zuständigen Stellen haben in diese Programme neben den traditionellen Entwicklungsmaßnahmen, die bereits in den Regionen bestanden, auch neue Maßnahmen aufgenommen, wie sie u.a. in Artikel 4 der Grundverordnung vorgesehen sind (die Gemeinschaftsaktion erfolgt hierbei ergänzend bzw. unterstützend zu der jeweiligen nationalen Maßnahme).
Dieses Planungsverfahren, das im Zuge der Strukturfondsreform eingeführt wurde, hat die bisherige Arbeitsweise verändert: So war entsprechend dem Grundsatz der Programmplanung jede einzelne Maßnahme in eine Entwicklungsstrategie einzubetten, die auf klar formulierten Zielen und prioritären Interventionsachsen aufbaut. Die Partnerschaft verpflichtete zudem die auf örtlicher, regionaler, nationaler und gemeinschaftlicher Ebene für die ländliche Entwicklung zuständigen Verwaltungsstellen zur Zusammenarbeit. Für die Multifondsprogramme, die bei Ziel 5b überwiegen, ergab sich eine weitere Neuerung, da die für Landwirtschaft, regionale Entwicklung und Valorisierung der Humanressourcen zuständigen Stellen in die Programmdurchführung einbezogen wurden.
Durchführung Bei der Programmdurchführung sind die Mitgliedstaaten bei der Auswahl der Begünstigten und der projektbezogenen Prüfung nach den Verfahren der jeweiligen Verwaltungsstellen vorgegangen. Die regionale und multidisziplinäre Ausrichtung der Programme bedingte eine dezentrale Durchführung, an der eine Vielzahl für die ländliche Entwicklung zuständiger Stellen beteiligt war. Damit verbunden waren ein hohes Maß an Koordinierung seitens der federführenden Stellen auf den verschiedenen Verwaltungsebenen und ein komplexeres Finanzmanagement, für das in erster Linie der Mitgliedstaat (vor der Kommission) die Verantwortung trägt.
Die Dezentralisierung ermöglichte jedoch eine empfängernahe Durchführung und folglich eine bessere Wirkung der Programme. Begleitmaßnahmen Zur Überwachung der ordnungsgemäßen Durchführung der Programme wurden Begleitausschüsse gebildet, in denen die einschlägigen nationalen, regionalen und örtlichen Stellen sowie die Kommission vertreten waren. Die meisten Verwaltungen arbeiteten zum ersten Mal in diesen Ausschüssen mit. Die Ausschüsse haben anhand der Jahresberichte, die von den für die Programmdurchführung zuständigen Stellen vorgelegt wurden, die Fortschritte der Aktionen aus finanzieller und technischer Sicht geprüft.
Sie haben außerdem Programmänderungen vorgeschlagen, sofern dies zweckmäßig erschien. Die Stelle, die im Rahmen des Programms für die finanzielle Abwicklung zuständig ist, erhält und überprüft die Ausgabenerklärungen der verschiedenen Trägerkörperschaften. Anhand dieser Angaben legt sie der Kommission die Anträge auf Vorauszahlung und auf abschließende Zahlung der verschiedenen Programmträger zusammen mit den Ausgabenbescheinigungen vor, sobald die Ausgaben die entsprechenden Schwellenwerte erreicht haben. Bewertung Die Kommission war sich bei der Umsetzung des Ziels 5b von Anfang an über die methodischen Schwierigkeiten bei der Bewertung der betreffenden Programme im klaren.
Aus diesem Grund hat sie umgehend eine Methoden-Studie veranlaßt, bei der mittels einer Analyse ausgewählter Programme untersucht wurde, welche Aktionen eine operative Bewertung zulassen. Zwischen 1994 und 1995 wurde diese Untersuchung, die sich auf 22 Programme bezog, gemeinsam mit den für deren Durchführung zuständigen Verwaltungen fortgesetzt. Damit werden die kontinuierlichen Anstrengungen der Kommission im Bereich der Bewertung der Maßnahmen des Ziels 5b deutlich. 2. WICHTIGSTE BEMERKUNGEN 2.1. Die für diese Verzögerung verantwortlichen Faktoren werden unter den Punkten 5.2 bis 5.4 im einzelnen erläutert.
2.2. Die Kommission prüft derzeit die Antworten der Mitgliedstaaten. 2.3. Die Berichte über die Durchführung dienen in erster Linie dazu, die Kommission und den Begleitausschuß von den Fortschritten bei der Durchführung der verschiedenen Maßnahmen und von den dabei aufgetretenen Problemen in Kenntnis zu setzen, damit der Begleitausschuß die erforderlichen Beschlüsse fassen kann. Falls die Kommission ausführlichere Angaben für notwendig erachtet, so fordert sie diese bei den für die Programmdurchführung zuständigen Stellen an. Siehe Punkt 4.6. 2.4. Die Ballung der Maßnahmen am Ende des Planungszeitraums war in Anbetracht des Zeitplans für die Genehmigung der Verordnungen und der Art der in diesen Verordnungen vorgesehenen Verfahren unvermeidlich.
Die finanzielle Abwicklung in den betreffenden Jahren bewegte sich jedoch in derselben Größenordnung, wie sie bei den laufenden Programmen im Jahresdurchschnitt zu verzeichnen ist. 2.5. Die Ursachen der vom Rechnungshof angeführten Sachverhalte werden in den Allgemeinen Bemerkungen erläutert, die als Einleitung vorangestellt sind. 2.6. Die Entwicklungsstrategie für die ausgewählten ländlichen Gebiete mußte zwangsläufig auch die bereits bestehenden Beihilferegelungen einschließen, die aufgrund ihrer positiven Auswirkungen im Zeitraum 1994-1999 beibehalten wurden. Bei der von einigen Mitgliedstaaten angewandten Praxis wurden die Zahlungen dieser Beihilferegelungen zu Lasten des Programms 1989-1993 im entsprechenden Förderzeitraum verbucht.
Nach Ansicht der Kommission ist ein Programm eine Gesamtheit kohärenter Maßnahmen mit quantifizierten Zielen; die Auswahl der Projekte, die den Zielen bestmöglich entsprechen fällt hierbei in den Zuständigkeitsbereich der für die Programmdurchführung zuständigen Stellen. Die Kommission hält die vom Rechnungshof genannten Praktiken für gerechtfertigt, sofern sie die angestrebte Verwirklichung der Ziele der betreffenden Maßnahme gestatten und die Bedingungen für die Förderfähigkeit erfuellt sind. 2.7. Die Art und die Begründung der Änderungen, die der Rechnungshof anführt, werden in den Punkten 5.7 bis 5.9. im einzelnen untersucht.
Nach Ansicht der Kommission stehen diese Änderungen mit dem Programmplanungsverfahren uneingeschränkt in Einklang. 2.8. Die Art des Problems, auf das der Rechnungshof hinweist, wird in Punkt 5.10 untersucht. 2.9. Die ausführliche Prüfung der Bemerkungen des Rechnungshofes zur Auswahl der Projekte erfolgt in Punkt 5.12. 2.10 und 2.11. Diese Gesichtspunkte werden in den Punkten 5.16 bis 5.18 und 5.23 bis 5.31 eingehend erläutert. 2.12. In den Ziffern 5.32 und 5.33 werden die Bewertungsarbeiten im Rahmen des Ziels 5b, ihre innovative Wirkung sowie die Art und Weise beschrieben, in der die nationalen und regionalen Partner beteiligt wurden.
2.13. Der Übergang zum zweiten Planungszeitraum wird in den Ziffern 5.34 bis 5.37 untersucht. 3. BEI ABSCHLUSS DER OP ERREICHTER STAND 3.3. Gemäß Artikel 21 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88, geändert durch die Verordnung Nr. 2082/93 erfolgen die Zahlungen der Kommission innerhalb einer Frist von in der Regel höchstens zwei Monaten nach Antragseingang. Diese Zweimonatsfrist wurde bei Anträgen überschritten, für die umfangreiche ergänzende Angaben erforderlich waren oder für die seitens Kommission und Mitgliedstaat unterschiedliche Kriterien galten. In den betreffenden Fällen hat es die Kommission vorgezogen, den Vorgang eingehend zu prüfen, auch wenn dadurch die Frist überschritten wurde.
3.4. Da der Großteil der Programme 1991 genehmigt wurde, war eine Ballung der Mittelbindungen in den letzen beiden Jahren des Programmplanungszeitraums unvermeidlich. 3.5 und 3.6. Die Gründe dafür, daß der Abschluß der OP in den einzelnen Ländern noch aussteht, stellen sich wie folgt dar: - Frankreich (22 von 28 OP noch nicht abgeschlossen): Nach Ansicht der Kommission war die Auslegung der Gültigkeit bestimmter Mittelbindungen durch Frankreich sowie die Verwendung der EAGFL-Mittel im Rahmen des OP-Limousin inakzeptabel. Für diese Fragen bahnt sich eine Lösung an. - Italien (4 OP von 8):
Mitte 1998 waren alle italienischen Programme abgeschlossen, mit Ausnahme des OP-Lazio, für das eine Verlängerung für bestimmte Projekte gewährt wurde, die aus rechtlichen Gründen ausgesetzt worden waren. Die für drei OP noch abzuwickelnden Beträge werden umgehend freigegeben. - Deutschland (3 OP von 8): Für das OP-Rheinland-Pfalz wird die Freigabe der nicht verwendeten Mittel (0.681 Mio. ECU), die im Hinblick auf einen möglichen Widerspruch des Mitgliedstaats gegen die Berechnungsweise ausgesetzt worden war, umgehend erfolgen. Für die beiden anderen OP (Bayern und Nordrhein-Westfalen) liegt noch keine Entscheidung vor.
Das bereits abgeschlossene OP-Hessen, wird infolge der Bemerkungen des Rechnungshofes wiederaufgerollt. - Spanien (2 OP von 8): Bei den Kontrollen der OP für Aragon und Katalonien hat die Kommission einige Ausgaben als nicht förderfähig eingestuft; die nationalen und regionalen Behörden in Spanien haben daraufhin ergänzende Angaben vorgelegt, die teilweise zur Änderung dieses Standpunkts geführt haben. Der Saldo wird ausgezahlt, sobald die Lage endgültig geklärt ist. - Dänemark (1 OP von 1): Der Restzahlungsantrag der dänischen Behörden war unvollständig; er kann folglich erst nach Eingang der von der Kommission angeforderten ergänzenden Daten bearbeitet werden.
3.7. Wie bereits in den Punkten 3.5 und 3.6 ausgeführt, hat die Kommission bei den französischen OP bestimmte Praktiken festgestellt, die sie für unregelmäßig hält. Die Kommission muß sicherstellen, daß die Bedingungen für die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen erfuellt sind, selbst wenn es dadurch bisweilen zu einer Überschreitung der in den Rechtsvorschriften festgesetzten Fristen kommt. 3.8. Die Kommission bedauert, daß die in den Rechtsvorschriften vorgesehenen Fristen nicht eingehalten wurden. Ihres Erachtens ist die Nichteinhaltung einer Frist jedoch kein hinreichendes Kriterium für die Ablehnung eines Zahlungsantrags.
4. BESCHEINIGUNG DER AUSGABEN UND DURCHFÜHRUNGSBERICHTE Zuverlässigkeit der Ausgabenbescheinigungen 4.2. Bei Programmabschluß verfügt die Kommission über zusätzliche Angaben über die Programmdurchführung infolge der Sitzungen des Begleitausschusses und der einzelnen Jahresberichte, darunter auch der Jahresbericht über die letzte Tranche, der in der Regel alle Angaben zur gesamten Programmdurchführung (ab Beginn des OP) enthält. 4.3. Die Kommission setzt die Prüfung der vom Rechnungshof im Zusammenhang mit der Gültigkeit der Ausgabebescheinigungen festgestellten Sachverhalte fort. Sie räumt ein, daß auch sie in den Ausgabenbescheinigungen der Mitgliedstaaten bisweilen Irrtümer, Unzulänglichkeiten und Ungenauigkeiten feststellt, insbesondere im Fall von Programmen wie die des Ziels 5b, die eine Vielzahl kleinerer und sehr unterschiedlicher Projekte einschließen, an deren Durchführung etliche Verwaltungsstellen beteiligt sind.
Diese Feststellungen sind im übrigen hauptsächlich für die Verzögerung der Programmabschlußzahlungen verantwortlich, auf die der Rechnungshof in Teil 3 hinweist. Die Kommission teilt die Auffassung des Rechnungshofes, daß die Bescheinigungen zuverlässige Gewähr für die Richtigkeit und Förderfähigkeit der gemeldeten Ausgaben bieten müssen; im Hinblick darauf hat die Kommission die Verordnung (EG) Nr. 2064/97 (ABl. L 290 vom 23.10.1997, S.1) erlassen. Sie schreibt unter anderem verbindlich vor, daß die Mitgliedstaaten der Kommission spätestens bei Beantragung der endgültigen Zahlung eine von unabhängiger Stelle verfaßte Bescheinigung über die Berechtigung des Antrags und die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben vorzulegen haben.
4.4. Die deutschen Behörden haben auf die Bemerkungen des Rechnungshofes geantwortet. Die Kommission hat die mit rund 10 Mio. ECU veranschlagten Ausgabenzahlungen für dieses Programm seit 1997 ausgesetzt. Durchführungsberichte 4.6. Die Durchführungsberichte stützen sich gemäß Art. 25 der Koordinierungsverordnung und den Durchführungsvorschriften auf materielle und finanzielle Indikatoren, die über den Stand der Durchführung sowie den verwaltungsmäßigen Ablauf und etwaige in diesem Zusammenhang auftretende Probleme Aufschluß geben. Die in diesen Berichten angegebenen Finanzdaten haben vorläufigen Charakter und dienen der Prüfung des Programmstandes.
4.7. Der Durchführungsbericht und die Ausgabenbescheinigung dienen jeweils unterschiedlichen Zwecken, unterliegen zwei verschiedenen Artikeln der Koordinierungsverordnung, beziehen sich auf unterschiedliche Termine und werden häufig von unterschiedlicher Seite erstellt. Aus diesem Grund dürfen die Schwierigkeiten hinsichtlich der Vereinbarkeit der Daten beider Berichte nicht als Widerspruch beider Dokumente ausgelegt werden. 4.8. Die Kommission ist der Ansicht, daß diese Berichte keine spezifischen Rechnungsführungsdaten liefern sollen. Sie hält diese Berichte insbesondere insofern für sehr wichtig, als sie für die Begleitung der einzelnen Maßnahmen von Belang sind.
4.9. Die Kommission legt ebenso wie der Rechnungshof größten Wert darauf, daß die Jahresberichte vollständig sind und die Fortschritte und Schwierigkeiten widerspiegeln. Sie hat die zuständigen Behörden wiederholt darauf hingewiesen, daß gut ausgearbeitete Berichte für einen effizienten Verlauf der Sitzungen des Begleitausschusses eine entscheidende Rolle spielen. Die Qualität der Berichte für den Zeitraum 1994-1999 hat sich im Schnitt erheblich verbessert und nimmt mit steigender Erfahrung der Ausschüsse weiter zu (siehe auch Erläuterungen in Ziffer 5.18). Der Abschluß der Jahrestranchen erfolgt anhand der Ausgabenbescheinigungen des Mitgliedstaats nach Eingang des Jahresberichts, zu dessen Konformität die Kommission Stellung nimmt.
5. VERWALTUNGS- UND BEGLEITSYSTEM Durchführung der OP 5.1. Die Konzentration der Maßnahmen auf das Ende des Zeitraums ist grundsätzlich nicht unvereinbar mit einer kohärenten Programmplanung, einer effizienten Mittelverwaltung, einer ständigen Begleitung und einer Bewertung der Aktionen. Die Investitionen erfolgten 1991-1993 zum gleichen Jahresrhythmus wie im Zeitraum 1994-1999. Programmplanung 5.2 bis 5.4. Die Fristen der Vorbereitung, Bearbeitung und Annahme der Programme sind in den allgemeinen Erläuterungen in der Einleitung angegeben. Die Kommission betrachtet diese Fristen als unumgänglich für eine Reform, die die Arbeitsmethoden bei den Strukturmaßnahmen grundlegend ändern sollte.
5.5. und 5.6. Der Hof bezieht sich auf Maßnahmen, bei denen die Empfänger zwar bereits vor Annahme der Programme bestimmt, die Gemeinschaftsmittel aber unter Beachtung der Vorschriften für die Förderfähigkeit entsprechend dem Beschluß zur Gewährung einer Finanzhilfe gezahlt wurden. Die gleiche Lage bestand 1994 bei dem Übergang zwischen den beiden Programmphasen, wobei Maßnahmen, die für die zweite Phase vorgesehen waren, eine Kofinanzierung aus dem ersten Programm erhielten, um andere annullierte Maßnahmen zu ersetzen. Die Kommission betrachtet diese Vorgehensweise als völlig legitim, sofern nachgeprüft wurde, daß alle Auflagen für die Förderfähigkeit erfuellt waren.
Aufgrund Artikel 5 der Grundverordnung (EWG) 2081/93 ist ein Programm als Bündel kohärenter Maßnahmen mit bestimmten Zielvorgaben für die Durchführung und nicht als Zusammenstellung vorbestimmter Vorhaben anzusehen. Um das Prinzip der Programmplanung einzuhalten, müssen im Sinne einer ordnungsgemäßen Durchführung der Maßnahme die für die materielle und finanzielle Durchführung und die Auswirkung gesetzten Ziele erreicht werden. Außerdem darf nicht vergessen werden, daß trotz des verzögerten Beginns der operationellen Phase die Planung der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raumes in den Regionen eingesetzt hatte, sobald die Begrenzung der Gebiete unter Ziel 5b feststand.
So gelten aufgrund Artikel 15 der Koordinierungsverordnung bei den Vorhaben und Beihilferegelungen die Ausgaben als förderfähig, die in den sechs Monaten vor Einreichen des Antrags auf Gewährung einer Finanzhilfe bei der Kommission getätigt wurden. Änderung der Programmplanung 5.7 bis 5.9. Die Änderung der gemeinschaftlichen Förderkonzepte (GFK) und der OP unter Ziel 5b beruhte auf unterschiedlichen Umständen, wie beispielsweise: - Abgleich der GFK. Dabei werden die Beträge zu konstanten Preisen 1989, die im Zeitraum 1989-1993 bei allen Maßnahmen im Rahmen der GFK angesetzt wurden, (OP, Maßnahmen im Zusammenhang mit den Vorschriften, die die "Altlast" begründen), mit dem im GFK beschlossenen Betrag zu konstanten Preisen 1989 abgeglichen.
Der positive oder negative Saldo aus diesem Abgleich sollte auf die bestehenden Interventionsformen übertragen werden. - Technische Anpassungen der operationellen Programme zur Programmierung der zusätzlichen Mittel, die durch den Deflator entstanden sind (zu der Zeit keine geringen Beträge) und in bestimmten Fällen der Auswirkungen der sehr starken Kursschwankungen zwischen nationaler Währung und ECU am Ende der Ausführungsphase der Programme. - Verlängerung der Fristen für Mittelbindungen und Zahlungen. Diese zahlreichen Änderungen, die im Sinne der Bemerkungen des Hofes interpretiert werden könnten, wurden vorgenommen, um die in den GFK vorgesehenen Mittel zur Verfügung zu stellen und um zu ermöglichen, daß die Gemeinschaftsmaßnahme entsprechend den Erfahrungen bei der Durchführung der Programme angepaßt wird.
Auslegung der Grundkonzepte 5.10. Der Begriff der geltenden rechtlichen Verpflichtung, den die französischen Behörden verwenden, berücksichtigte nicht die Auflagen in den Beschlüssen zur Gewährung von Finanzhilfen. Folglich hat die Kommission nach gründlicher Prüfung des Problems gefordert, - und die französischen Behörden haben dem zugestimmt - , daß der Begriff der Verpflichtung korrekt im Sinne der Beschlüsse und so, wie er in allen Mitgliedstaaten ausgelegt wird, angewendet wird. Die Kommission wird den Restbetrag für die Programme auszahlen, sobald sie die Einhaltung dieser Bestimmungen nachgeprüft hat.
5.11. Die Kommission begrüßt, daß dieses Problem aufgedeckt wurde, womit die Wirksamkeit der Kontrollen bewiesen sei. Auswahl der Aktionen und Begünstigten 5.12. Die Kommission prüft mit den Mitgliedstaaten die Bemerkungen des Hofes. Die Auswahl der Empfänger wird von den Mitgliedstaaten nach Kriterien der Priorität und Zweckmäßigkeit vorgenommen, die normalerweise in den nationalen Bestimmungen zur Anwendung dieser Finanzhilfen enthalten sind, die im Rahmen der Gemeinschaftsvorschriften gebilligt wurden. Die Gemeinschaftsvorschriften schreiben weder vor, in welchen Fällen Rentabilitätsstudien erforderlich sind, noch deren Gegenstand.
Nach Auffassung der Kommission sollten derartige Studien den Umfang des Vorhabens und die Erfahrungen mit gleichartigen Vorhaben berücksichtigen. Für die meisten Vorhaben unter Ziel 5b), deren Umfang gering und deren Inhalt zumeist wohlerprobt ist, wäre die direkte Bewertung durch Regional- oder Kommunalbehörden sinnvoller. Die Anwendung unterschiedlicher Interventionssätze ist das wichtigste Instrument der öffentlichen Behörden, um die Maßnahmen nach ihrer Zweckmäßigkeit und ihrer Übereinstimmung mit der geltenden Entwicklungspolitik einzustufen. Die Verordnungen über die Strukturfonds lassen diese unterschiedlichen Sätze zu, und die Kommission sieht ein, daß es zwischen den einzelnen Regionen Unterschiede gibt.
Begleitverfahren Finanzielle Begleitung 5.14. Nach der derzeitigen Praxis im EAGFL-Ausrichtung werden die Zahlungen der ältesten noch offenen Mittelbindung des jeweiligen Programms zugewiesen. Diese Praxis ist transparent und reduziert die Verwaltungsbelastung, wie es die Kommission in ihrer Antwort auf die Zuverlässigkeitserklärung zum Haushaltsjahr 1996 betont hat (Ziffer 21.4 des Berichts). Die Kommission hält diese Vorgehensweise nicht für unvereinbar mit der Regelung für die Strukturfonds. 5.15. In dem vom Hof beschriebenen Fall geht es bei diesen Vorgängen nach Ansicht der Kommission trotz einer nicht immer sehr eindeutigen Terminologie um Abschlagszahlungen und nicht um Vorschüsse.
Tatsächlich handelt es sich um Haushaltsvorschüsse, die den definitiven, aber bis zur Abwicklung der Restzahlung anteilmäßigen Zahlungen und damit Abschlagszahlungen im Sinne von Artikel 46 der Haushaltsordnung entsprechen. Die Zuweisung derartiger Vorschüsse auf ein Verwahrkonto, das in der allgemeinen Rechnungsführung abgeglichen werden müßte, würde einerseits das Niveau des Haushaltsvollzugs bei den Zahlungen erheblich senken und andererseits die "Altlasten" bei der Haushaltsrechnungsführung erhöhen. 5.16. Die Tatsache, daß aus der Sicht der Haushaltsausführung die Zahlung des Restbetrags einer Tranche nicht zur Aufhebung der Mittelbindung führt, bedeutet keineswegs, daß diese Zahlung wie ein Vorschuß behandelt wird.
Die Zahlung des Restbetrags einer Tranche erfolgt dagegen, sobald die Kommission den Jahresbericht über die Programmdurchführung erhält und die mittelbewirtschaftenden Stellen ihm zustimmen. 5.17. Die Verwaltungsinstrumente für die Strukturmaßnahmen hängen in jedem Mitgliedstaat vom dortigen Verwaltungsrecht und der herrschenden Haushaltstradition ab. Sie haben sich seit den ersten Jahren der Reform der Fonds vor allem aufgrund der Erfahrungen mit den ersten Programmen erheblich weiterentwickelt. a) Es gibt keine Vorschrift, die die vom Hof genannten Papiere verlangt. Einige Regionen unter Ziel 5b hatten bereits 1991 Broschüren an die potentiellen Begünstigten veröffentlicht, in denen die Verfahren zur Erlangung der Gemeinschaftshilfen beschrieben wurden; diese Maßnahmen zur Information wurden später in dem Zeitraum 1994-1999 allgemein durchgeführt. b) und c) Die Qualität der Mittelbewirtschaftung hat sich dank des Einsatzes der EDV-gestützten Verfahren erheblich verbessert, und zwar nicht nur bei der Verwaltung der Programme, sondern ganz allgemein bei allen Tätigkeiten in den Behörden und Unternehmen. d) Es ist richtig, daß die Durchführung von Ziel 5b in sehr dezentralisierter Weise vorgenommen wurde, wobei die Rolle des Mitgliedstaats als letzter Ansprechpartner der Kommission vor allem für die finanzielle Ausführung beibehalten wurde.
Auch wenn dies die Verwaltung erschwerte, wurde doch die Durchführung der Programme bereichert und ihre Auswirkung vervielfacht. 5.18. Die begleitende Überwachung der Programme unter Ziel 5b basierte auf materiellen Indikatoren für die einzelnen Maßnahmen, auch wenn die Verschiedenartigkeit der vorgesehenen Interventionen, die den Erfordernissen jedes einzelnen Gebiets konkret angepaßt waren, die Bestimmung des genauen Indikators und vor allem den Vergleich mit den Maßnahmen anderer Programme erschwerte. Die Qualität der Ergebnisse war je nach Komplexität der Programme und der begleitenden Überwachung recht unterschiedlich.
Obwohl dieses Problem bei den integrierten Mittelmeerprogrammen im Fall von Ziel 5b auftrat, ist die Kommission nicht auf besonderen Widerstand bei den für die Durchführung zuständigen einzelstaatlichen Verwaltungen gestoßen, die Angaben vorzulegen. Es gab eher Vorbehalte gegenüber der Zweckmäßigkeit dieser Maßnahme, da es schwierig war, gute Indikatoren zu finden. Nach vielen Jahren der Forschung über Theorie und Praxis der Bewertung halten derzeit die Fachinstitute die Auswahl von Indikatoren für eine entscheidende Phase der Evaluierung. Materielle Begleitung 5.19. Die begleitende Überwachung der Programme kann immer verbessert werden, sofern der Aufwand dafür den investierten Mitteln entspricht.
Die Kommission und die Mitgliedstaaten bemühen sich, diesen Aspekt zu verbessern, und nach der Erfahrung der ersten Phase wurden beachtliche Fortschritte erzielt. 5.20. Die meisten Programme unter Ziel 5b umfassen zahlreiche Vorhaben aus privater Initiative, deren Durchführung von exogenen unvorhersehbaren Faktoren abhängt, die sich der Kontrolle durch die zuständigen Behörden entziehen. Der Ersatz dieser Vorhaben muß also flexibel gehandhabt werden. 5.21. Die Kommission überprüft die in den Schreiben des Hofes zu den einzelnen Sektoren genannten Fälle. Technische Hilfe 5.23. Die Kommission hält die Verwaltungsausgaben der nationalen Verwaltungen nur dann für förderfähig, wenn es sich um zusätzliche, d.h. über die normalen Ausgaben hinausgehende Belastungen handelt, die sich aus ausdrücklichen und zusätzlichen Auflagen infolge der Durchführung der Programme ergeben.
Die Kommission prüft die in Frage kommenden Fälle. 5.24. Es ist zuweilen unmöglich und in keiner Weise durchführbar, innerhalb einer Maßnahme die eigentlichen materiellen Investitionen von einigen Verwaltungs- und Fördermaßnahmen zu trennen, die zu seiner Durchführung erforderlich sind. 5.25. Die Kommission vertritt die Auffassung, daß die Einbeziehung der vorhersehbaren Ausgaben für Fördermaßnahmen in die operationellen Maßnahmen das Prinzip der Spezialität der Mittel respektiert. Zudem können nur die zusätzlichen Verwaltungsausgaben, die direkt durch die begleitende Überwachung der Programme entstehen, aus Gemeinschaftsmitteln kofinanziert werden.
Kontrollen 5.26. und 5.27. Die Kommission setzt das ihr zur Verfügung stehende beschränkte Personal und Material so ein, daß sie die Auflagen, die ihr die Verträge zuweisen, bestmöglich erfuellen kann. Eine verstärkte Kontrolle der Programme unter Ziel 5b hätte zweifellos andere ebenso wichtige Tätigkeiten eingeschränkt. 5.29. bis 5.31. Die für die Durchführung der Programme zuständigen nationalen Behörden sind befugt, über die zweckmäßigsten Folgemaßnahmen zu den Empfehlungen der Kontrolldienste zu beschließen. In jedem Fall wird mit der Verordnung (EG) Nr. 2064/97 die Rolle dieser Dienststellen bei der Kontrolltätigkeit in den Mitgliedstaaten verstärkt.
Bewertung 5.32. und 5.33. Nach Ansicht der Kommission hat sie mit Beginn der Anwendung von Ziel 5b der Bewertung der Auswirkungen dieser Programme besonderen Vorrang eingeräumt. So hat sie 1992 Verträge mit einer Beratergruppe für eine Zwischenbewertung mit strenger Vorgabe der Methodik für elf Programme unter Ziel 5b abgeschlossen, die so ausgewählt waren, daß alle verschiedenen Größen und Verwaltungsformen der Durchführung erfaßt waren. Diese Arbeit, die im Bereich der Bewertung eine Neuheit darstellt, bedeutete eine erste Kontaktaufnahme mit den bekanntesten Evaluierungsinstitutionen in Europa und einen Prüfstein für die Bewertung der Programme unter den anderen Zielen.
Für 21 ex-post-Bewertungen wurden 1994 Verträge abgeschlossen, und die Arbeiten in den Jahren 1994 und 1995 durchgeführt. Sie bezogen sich auf Programme, bei denen die Frist zur Einleitung der Maßnahmen abgelaufen war, so daß also sämtliche förderfähige Maßnahmen bekannt, wenn auch noch nicht alle abgeschlossen waren. Bei noch längerem Abwarten hätten die Bewertungen die Ergebnisse der durchgeführten Programme nicht aufgezeigt und weitergegeben und sie hätten nicht für die Ausarbeitung des Programms 1994-1999 genutzt werden können. Die nationalen, regionalen und lokalen Behörden wurden als erste von der Einleitung der Bewertungen und den Ergebnissen der Ausschreibungen unterrichtet, die die Kommission zur Auswahl der Bewerber durchgeführt hat.
Sie konnten von den Analysen profitieren, auch weil - was bei Bewertungen nicht häufig der Fall ist - direkte Umfragen bei den Empfängern durchgeführt wurden, womit Informationen aus erster Hand zur Verfügung standen. Die Ergebnisse dieser Arbeiten waren Gegenstand eines Seminars in Brüssel vom 3. Mai 1995, an dem sämtliche an der Durchführung beteiligte Verwaltungen teilnahmen. Übergang zum zweiten Zeitraum 5.34. Ziel 5b erfordert eine Beschränkung der landwirtschaftlichen Flächen auf die NUTS III-Regionen, um die Maßnahmen auf die bedürftigsten Gebiete zu konzentrieren. Die vom Hof kritisierten Mißstände vor allem bei der ex-post-Bewertung wurden von den Bewertern durch Anwendung geeigneter Methoden beseitigt.
5.35. Die Kommission hofft, daß die vom Hof kommentierte Verzögerung (19,6 % gegenüber der Vorausschau) in den beiden noch verbleibenden Jahren aufgeholt werden kann. 5.36. Der Hof weist auf die schlechte finanzielle Durchführung im Jahr 1995 hin. Grund dafür sind die Anlaufschwierigkeiten der neuen Programme bei der Durchführung der neuen Maßnahmen aus administrativer Sicht (Annahme der Beihilferegelungen, Ausschreibungen für die Durchführung der Vorhaben) und die mangelnde Unterrichtung der potentiellen Empfänger. 5.37. Die Kommission betrachtet es nicht als nachteilig, wenn Vorhaben oder Maßnahmen, die während der ersten Programmplanungsphase durchgeführt wurden, auch in der zweiten fortgesetzt werden, sofern die einzelnen Vorhaben oder Ausgaben klar voneinander abgegrenzt werden können.
6. SCHLUSSFOLGERUNG UND EMPFEHLUNGEN 6.1. Eine wesentliche Revision wurde bei der Vorbereitung der Programmplanungsphase 1994-1999 mit der Einführung der sog. "DOCUP" (Einziges Dokument für die Programmplanung) vorgenommen, die in einem einzigen Vorgang die Planungs- und die Programmphasen zusammenfassen. Wie die Kommission in ihren Kommentaren zu den Punkten 5.5 und 5.6 ausführt, sollte die Programmplanung für die Maßnahmen und nicht jedes einzelne Vorhaben vorgenommen und eingehalten werden. Es kann also nicht von rückwirkender Programmplanung oder der Genehmigung bereits erfolgter Ausgaben die Rede sein, wenn die Auswahl der konkreten Vorhaben nicht mit dem Zeitpunkt der Programmplanung zusammenfällt.
6.2. Wie in Ziffer 4.3 erläutert, sind in der Verordnung der Kommission (EG) Nr. 2064/97 der Kommission Instrumente vorgesehen, die die Zuverlässigkeit der Bescheinigungen in der vom Hof empfohlenen Richtung verbessern sollen. 6.3. Nach Ansicht der Kommission resultieren die vom Hof in Ziffer 5.10 seines Berichts aufgegriffenen Probleme daraus, daß ein Artikel des Beschlusses zur Gewährung einer Beteiligung nicht eingehalten wurde. Nachdem die Kommission den Sachverhalt festgestellt hatte, konnte sie aufgrund ausreichender rechtlicher Argumente die Einhaltung der fraglichen Bestimmungen einfordern.
6.4. Die Kommission hat stets auf transparenten Kriterien für die Auswahl der Vorhaben bei jeder Maßnahme bestanden. Allerdings wählen in einem Kofinanzierungssystem diejenigen Behörden die Empfänger aus, die für die Durchführung jeder Maßnahme zuständig sind und dabei die Prioritätsauflagen und -kriterien einhalten müssen, die in den Verwaltungsbestimmungen zur Genehmigung der öffentlichen Intervention festgelegt sind. 6.5. Die Kommission zahlt den Restbetrag der Jahrestranchen ausgehend von den Ausgabenaufstellungen der Mitgliedstaaten nach Prüfung der Jahresberichte und in Übereinstimmung mit den an der Begleitung der Programme beteiligten Diensten aus.
Unvermeidlich, wenn auch nicht beabsichtigt, ist dabei allerdings, daß Tatbestände, die sich auf die Abschlußrechnung beziehen, erst bei der Vorbereitung der Zahlung dieses Betrags festgestellt werden. 6.6. Die Kommission vertritt die Ansicht, daß die technische Hilfe ebenfalls bei den Fördermaßnahmen, der Unterrichtung der potentiellen Empfänger, den Maßnahmen zur Vorbereitung und Demonstration, die alle einer verbesserten Durchführung des Programms dienen, eine wichtige Rolle spielen kann. 6.7. Die Verordnung (EG) Nr. 2064/97 greift die Empfehlungen des Hofes auf, da sie die Mitgliedstaaten verpflichtet, spätestens beim Antrag auf die endgültige Zahlung für jede Intervention einen Überblick eines externen Rechnungsprüfers über die Ergebnisse der durchgeführten Kontrollen vorzulegen.