Informe especial n° 12/98 sobre la ejecución de los programas operativos destinados a fomentar el desarrollo rural en las zonas del objetivo n° 5b), acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) Diario Oficial n° C 356 de 20/11/1998 p. 0018 - 0038 INFORME ESPECIAL N° 12/98 sobre la ejecución de los programas operativos destinados a fomentar el desarrollo rural en las zonas del objetivo n° 5b), acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (98/C 356/02) 1.
OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN 1.1. La fiscalización llevada a cabo por el Tribunal se refirió al cierre de los programas operativos (PO) que abarcan el primer período de programación de la reforma de los Fondos Estructurales (FE) decidida en 1988 (1) (1989 1993) para fomentar el desarrollo de las zonas rurales en las zonas del objetivo n° 5b) y, en particular, consistió en verificar la gestión de los créditos comunitarios procedentes del FEOGA-Orientación y dedicados a la realización de dicho objetivo, tanto desde el punto de vista de la legalidad y regularidad como de la buena gestión financiera.
1.2. En la fiscalización se verificaron los aspectos siguientes: a) la situación respecto del cierre de los PO; b) la fiabilidad de las certificaciones de gastos y de los informes de ejecución; c) la calidad de los sistemas de gestión y de seguimiento de los PO; d) la transición al segundo período de programación (1994 1999). 1.3. La fiscalización se llevó a cabo en los servicios competentes de la Comisión y los Estados miembros y se centró, en particular, en una muestra de 12 PO, algunos cerrados y otros no, que se habían beneficiado de ayudas por valor de 388,3 millones de ecus, es decir, el 36 % de la contribución total del FEOGA-Orientación al objetivo n° 5b).
Se realizaron visitas a Alemania, España, Francia, Italia y Países Bajos para fiscalizar 60 medidas y 272 proyectos, de los cuales 101 incluyeron controles a los beneficiarios finales. 1.4. El anexo ofrece una visión general de los principios fundamentales de la reforma, de sus objetivos y de los principales elementos de su ejecución. 2. RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES 2.1. De los 58 PO financiados en el marco del objetivo n° 5b) en virtud del FEOGA-Orientación, sólo se cerraron 12 en los plazos inicialmente previstos. Al final de 1997, seguían sin cerrarse 32 (véanse los apartados 3.1 a 3.9).
2.2. En 7 casos de 11 de los 12 PO que constituían la muestra, las certificaciones de gastos transmitidas por los Estados miembros, en apoyo de su solicitud de pago del saldo a la Comisión, no correspondían a gastos reales, debido a las disparidades existentes entre los importes de los créditos FEOGA recibidos y los utilizados, la contabilización de previsiones de gastos o la imposibilidad de validar las listas de proyectos presentados (véanse los apartados 4.1 a 4.4). 2.3. Los informes de ejecución de los PO no permiten a la Comisión hacerse una idea precisa de las realizaciones conseguidas, debido al carácter incompleto de los indicadores de ejecución material y al carácter demasiado general de los datos financieros (véanse los apartados 4.5 a 4.9).
2.4. Esta situación es fruto de sucesivos retrasos que han provocado la acumulación de las operaciones al final del período. Dichos retrasos se manifestaron desde el comienzo mismo de la programación de las operaciones, y sus efectos negativos no fueron corregidos por los mecanismos de gestión y de seguimiento. 2.5. Con respecto a la programación inicial, de los 58 PO considerados, la Comisión no tomó ninguna decisión en 1989 y sólo aprobó 5 en 1990, 50 en 1991 y 2 en 1992. El último PO no fue aprobado hasta 1993, es decir, su último año de vigencia (véanse los apartados 5.1 a 5.4).
2.6. Con el fin de resolver los problemas planteados por el acortamiento del período de ejecución de los PO, los gestores nacionales optaron por incluir proyectos no previstos en un principio y por transferir acciones programadas al período 1994 1999 (véanse los apartados 5.5 y 5.6). 2.7. Además, al final del período, la Comisión se vio obligada a autorizar, de manera casi automática, plazos suplementarios y modificaciones del contenido de los PO. Estas prácticas alteraron la coherencia de la programación (véanse los apartados 5.7 a 5.9). 2.8. La divergencia para fijar una definición de compromiso originó un bloqueo que impidió cerrar la mayoría de los PO en un Estado miembro (véanse los apartados 5.10 y 5.11).
2.9. Un cierto número de acciones y beneficiarios fueron seleccionados justo antes de que vencieran los plazos exigidos para acceder a la subvención, que ya habían sido prorrogados. Las selecciones así efectuadas carecían de justificación suficiente (véase el apartado 5.12). 2.10. Los mecanismos de gestión y de seguimiento que deberían haber corregido las deficiencias expuestas resultaron ineficaces. O bien la Comisión no prestó toda la atención necesaria al control de las solicitudes de pagos relativas al saldo de cada tramo anual, que quedó reducido a un mero ejercicio financiero, o bien los créditos previstos para la asistencia técnica fueron utilizados con otros propósitos (véanse los apartados 5.14 a 5.25).
2.11. Las deficiencias expuestas se vieron agravadas por la insuficiencia de los controles sobre el terreno, tanto por parte de los servicios de la Comisión como de las autoridades nacionales (véanse los apartados 5.26 a 5.31). 2.12. Por otra parte, las evaluaciones practicadas durante la ejecución de los PO no permitieron a los gestores obtener enseñanzas de ellas (véanse los apartados 5.32 y 5.33). 2.13. Por último, la ejecución de las acciones coincidió, en buena parte, con la puesta en marcha de los programas del segundo período, lo cual provocó confusiones entre ambos períodos y retrasos en el segundo (véanse los apartados 5.34 a 5.37).
3. SITUACIÓN RESPECTO DEL CIERRE DE LOS PO 3.1. La gestión de los programas se reparte entre la Comisión y los Estados miembros. En el caso de la primera, esta función corre a cargo de dos servicios: la DG VI/FI/3, que interviene en la gestión de todos los aspectos operativos, y la DG VI/G3, que se encarga principalmente de su traducción financiera y de controlar las declaraciones de gastos de los Estados miembros y las solicitudes de compromiso o de pago. En los Estados miembros, esta función corre a cargo de los servicios designados en los programas. 3.2. Con respecto al primer período, la Comisión adoptó decisiones de aprobación de los marcos comunitarios de apoyo (MCA) y de los PO correspondientes, cuya lista figura en el cuadro 1.
De este modo, se aprobaron 44 MCA cuyo volumen total de créditos ascendió a 2 606,7 millones de ecus en concepto de los Fondos Estructurales, elevándose la contribución del FEOGA-Orientación a 1 068,6 millones de ecus (41 %). Los MCA dieron lugar a 74 PO, monofondos o plurifondos, de los cuales 58 recibieron financiación del FEOGA-Orientación. >SITIO PARA UN CUADRO> 3.3. La fecha límite para los compromisos comunitarios de los PO del primer período quedó fijada el 31 de diciembre de 1993. Los pagos nacionales debían tener lugar, como máximo, dos años después, y la Comisión debía proceder al pago de los saldos antes del 31 de agosto de 1996.
Se respetó la fecha límite establecida para los compromisos pero no la establecida para los pagos comunitarios. 3.4. Al 31 de diciembre de 1993, los compromisos del FEOGA-Orientación con destino a los PO se elevaban a 1 084,96 millones de ecus (véase el cuadro 2). Aunque habrían debido escalonarse a lo largo de un período de cinco años, el 80 % del importe total de los créditos se comprometió en los dos últimos años de la programación. Si se tienen en cuenta las liberaciones registradas al 31 de diciembre de 1997, los compromisos efectivos alcanzan la cifra de 1 072,64 millones de ecus.
Los pagos se elevaron a 988,79 millones de ecus. 3.5. Al 31 de diciembre de 1997, se habían cerrado 26 PO, es decir, menos de la mitad, y de ellos sólo 12 lo>SITIO PARA UN CUADRO> fueron en los plazos fijados por las decisiones de aprobación de los PO. 3.6. Los 32 PO que seguían abiertos al final del ejercicio 1997 se distribuían del modo siguiente: - 22 (de 28) en Francia, - 4 (de 8) en Italia, - 3 (de 8) en Alemania, - 2 (de 8) en España, - 1 (de 1) en Dinamarca. 3.7. Francia había conseguido de la Comisión, mediante carta de 10 de diciembre de 1993, una prórroga de seis meses para el cierre de los compromisos y los pagos (2).
Los nuevos plazos no se respetaron en el caso de 22 PO, pues Francia tenía todavía que facilitar información complementaria sobre los gastos certificados. 3.8. Los Estados miembros no respetaron los plazos de transmisión de las solicitudes de saldo a la Comisión respecto de 8 PO y, en dos de éstos, seguían sin transmitirlas al final de 1997. 3.9. En conjunto, hay que señalar también retrasos en el pago de los saldos tanto en las contribuciones del FEDER como en las del FSE. Por este motivo, sólo 8 de los 74 PO del objetivo n° 5b) cofinanciados por la Comunidad se encontraban cerrados al 31 de octubre de 1997.
4. CERTIFICACIÓN DE GASTOS E INFORMES DE EJECUCIÓN 4.1. Los pagos comunitarios se efectúan sobre la base de una solicitud de pago emitida y firmada por la autoridad nacional competente (3). Para el pago del saldo de cada tramo anual se requiere además que el Estado miembro presente un informe sobre los progresos realizados en la ejecución de las ayudas de los Fondos, así como una declaración que confirme la exactitud de la información facilitada. Fiabilidad de la certificación de gastos 4.2. Desde el punto de vista reglamentario, el cierre de un programa no añade nuevas exigencias a las ya descritas.
En la práctica, un programa se considera cerrado si se han saldado todos sus tramos. Las certificaciones y declaraciones del último tramo no se diferencian de las referentes a tramos anteriores. 4.3. Las certificaciones deberían proporcionar a la Comisión la firme certeza de que los gastos declarados son auténticos y subvencionables. El examen de las certificaciones de varios Estados miembros muestra que: a) se certificaron importes sin que ningún justificante confirmara su autenticidad; además en los controles sobre el terreno resulta imposible reconstituir su origen; b) otros importes no correspondían a gastos efectivos; c) algunos gastos certificados no eran subvencionables debido a que: - se presentaron para recibir ayuda comunitaria acciones realizadas antes, o después, del período exigido para acceder a la subvención, - el tipo de gasto y acción no se ajustaba a veces a lo dispuesto en el Reglamento de los Fondos o en los programas, - se contabilizaron gastos de funcionamiento relativos a costes administrativos y de personal, en especial mediante deducciones operadas en los importes pagados a los beneficiarios.
Por añadidura, estos gastos sufren las consecuencias de una deficiente aplicación de los procedimientos de celebración y adjudicación de contratos públicos, reflejada por ejemplo en la existencia de expedientes técnicos y administrativos incompletos en lo relativo a la adjudicación de dichos contratos. 4.4. Por lo que se refiere al apartado 4.3.a), y al Land de Baviera, beneficiario principal de los Fondos Estructurales respecto del objetivo n° 5b), con más del 10 % de la ayuda de los Fondos, el Tribunal tuvo que organizar una visita de fiscalización suplementaria para conseguir los justificantes que no se le pudieron dar en la primera visita.
Sin embargo, los justificantes puestos a disposición del Tribunal en la segunda visita no resultaron muy concluyentes. Informes de ejecución 4.5. A tenor de lo dispuesto en el artículo 25 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 (4), los Estados miembros están obligados a transmitir a la Comisión informes de ejecución de los tramos anuales y un informe final dentro de los seis meses siguientes a la finalización de un programa. Los informes deberán presentar los avances realizados con la ayuda, entre otros instrumentos, de indicadores físicos y financieros definidos previamente. 4.6. Ahora bien, los informes presentan con frecuencia datos financieros de carácter global, solicitados de manera agregada, que no permiten identificar: - el coste total de los proyectos, - los gastos subvencionables, - la parte correspondiente a los gastos públicos, - la contribución del FEOGA y la de otros Fondos.
4.7. Por otra parte, los datos que presentan los informes de ejecución de los tramos de los programas resultan difíciles de conciliar con las certificaciones de gastos, debido a sus distintas fechas de emisión. 4.8. La falta de detalle de esos datos y la imposibilidad de conciliarlos con las certificaciones les restan mucho interés. En la práctica, los servicios de la Comisión abonan los saldos de tramos basándose en las certificaciones, con sólo un análisis muy somero de los informes. 4.9. Los informes, que con frecuencia no están acompañados de indicadores físicos, no facilitan a los gestores de la Comisión la información necesaria para comprender las acciones.
Por este motivo, el cierre de los tramos anuales y de los PO no permite garantizar que se hayan alcanzado los objetivos fijados en estos últimos, sino que constituyen un ejercicio financiero meramente formal. 5. SISTEMA DE GESTIÓN Y DE SEGUIMIENTO Ejecución de los PO 5.1. La acumulación de sucesivos retrasos desde el inicio de la programación (véanse los apartados 5.3 y 5.4) ha llevado inevitablemente a la concentración de las operaciones al final del período. Ahora bien, la reforma de los Fondos Estructurales tendría que haber conducido, en principio, a una programación coherente, a una mejor gestión de los Fondos, así como a un seguimiento permanente y a la evaluación de las acciones.
Programación 5.2. La programación se articula en torno a: - los MCA, que describen los objetivos y definen la estrategia para alcanzarlos en el período considerado; - los PO, que establecen las diferentes formas de intervención para concretar, sobre el terreno, las orientaciones fijadas por los MCA. 5.3. Sólo pueden alcanzarse, en los plazos previstos, los objetivos asignados a los MCA si éstos y los PO se aprueban con la suficiente antelación. Ahora bien, los MCA no se aprobaron hasta mediados de 1990, mientras que los dilatados plazos de instrucción de los PO han excedido a menudo de los 6 meses previstos por el Reglamento (CEE) n° 4253/88.
En efecto, en 40 de los 58 PO, el período de instrucción excedió de los 6 meses reglamentarios, llegando de media a los 8 meses y, en dos casos, a los 22 meses. 5.4. Por consiguiente, pese a que el período de programación comenzaba en 1989, en ese año no se aprobó ningún PO, mientras que 5 fueron aprobados en 1990, 50 en 1991 y 2 en 1992, es decir, un año antes de su fecha de terminación; el último no fue aprobado hasta 1993. 5.5. El acortamiento del período de ejecución resultante de la programación inicial empujó a las regiones francesas a seleccionar acciones ya realizadas (5).
En Baja Normandía, más del 32 % de los gastos públicos de los proyectos pertenecientes a las submedidas analizadas tiene su origen en esta práctica, pues la fiscalización puso de manifiesto que dichos proyectos se habían incluido en el PO a posteriori. Aunque la reglamentación admita estos gastos, teniendo en cuenta los pagos efectuados en el período exigido para acceder a la subvención, semejante práctica desnaturaliza la programación debido a su carácter retroactivo y a que disgrega arbitrariamente las acciones inscritas en el programa en categorías distintas, no sujetas a las mismas normas.
5.6. Con el fin de evitar el riesgo de que los créditos comunitarios se queden sin utilizar, las acciones se reorganizaron de diversas formas. En la región de Lemosín, por ejemplo, se transfirieron al PO acciones programadas en el nuevo DOCUP y se substituyeron operaciones anuladas. Se estima que este tipo de reajustes, realizados en contravención de las normas establecidas para acceder a las subvenciones, han supuesto cerca del 2 % de los gastos públicos declarados. Reprogramación 5.7. La reforma ha introducido un elemento de flexibilidad en la ejecución de las acciones al permitir la posibilidad de modificar la programación inicial en el marco de la cooperación Comisión-Estado miembro.
De este modo, 34 de los MCA aprobados para la ejecución del objetivo n° 5b) fueron modificados mediante las correspondientes decisiones. Según las decisiones relativas a los PO, su modificación podrá decidirse en función de su importancia, mediante una simple resolución del comité de seguimiento, o bien mediante decisión modificativa de la Comisión. 5.8. En relación con los 51 PO modificados según este último procedimiento, se adoptaron 45 decisiones en noviembre y diciembre de 1993, es decir, en los dos meses anteriores a su fecha de terminación. Semejante práctica no constituye una verdadera reprogramación, sino la aceptación por la Comisión de situaciones de hecho.
5.9. Las modificaciones decididas por los comités de seguimiento se han referido, entre otros extremos, a los planes financieros de los programas así como al contenido de las medidas. El hecho de que estas adaptaciones se hagan al final del período revela la falta de rigor de la programación inicial. Aplicación de conceptos básicos 5.10. Según las autoridades francesas, la decisión del beneficiario final de participar en la ejecución del PO constituye el compromiso jurídico que da derecho a la financiación comunitaria, independientemente de la decisión que adopten las autoridades nacionales competentes acerca de la concesión de una ayuda financiera.
Este problema de aplicación de la reglamentación comunitaria y de la decisión de concesión de ayuda del Fondo, todavía no resuelto al final de 1997, motivó la suspensión del pago del saldo de 22 PO. 5.11. La aparición tardía de esta cuestión suscita interrogantes sobre la eficacia de la cooperación entre la Comisión y este Estado miembro, principal beneficiario del objetivo n° 5b), en lo relativo a la gestión y al seguimiento de los programas. Selección de las acciones y de los beneficiarios 5.12. Los procedimientos aplicados por los gestores nacionales para seleccionar las acciones y los beneficiarios se caracterizan por la insuficiencia de criterios.
Aparte de dicha insuficiencia, se observaron las situaciones siguientes: a) por medio de los PO, se concedieron ayudas comunitarias a acciones en condiciones menos restrictivas que las fijadas por los reglamentos específicos; b) se prestó una atención insuficiente a la utilidad de los proyectos y a su viabilidad; c) se aplicaron porcentajes de intervención diferentes (del 17 al 75 %) a acciones de naturaleza similar incluidas en una misma medida. Mecanismos de seguimiento 5.13. El seguimiento se efectúa mediante la participación de los gestores comunitarios y nacionales en las reuniones del comité de seguimiento de los programas, cuya función principal reside en velar por que las acciones sean conformes a lo dispuesto en los reglamentos y los programas.
El seguimiento debe efectuarse con arreglo a indicadores financieros y físicos. Su eficacia depende de la calidad de estos últimos y de la transparencia en la administración de los fondos. Seguimiento financiero 5.14. En virtud de lo dispuesto en el artículo 21 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, cada uno de los anticipos debe imputarse al compromiso del tramo correspondiente. Sin embargo, el procedimiento de contabilización de los compromisos y de los pagos aplicado por el FEOGA consiste en saldar sistemáticamente los compromisos más antiguos en un deseo de simplificación (6), pero esta práctica resulta contraria a la normativa que rige los Fondos y al Reglamento financiero, desnaturaliza el principio de anualidad de los tramos e impide la realización de los análisis financieros mientras dura el programa.
5.15. Por añadidura, el mecanismo financiero vigente consiste en abonar por cada tramo anual de los PO un primer anticipo al Estado miembro en cuestión. Seguidamente, se abona un segundo anticipo basándose en la certificación de que los gastos efectivos representan el 50 % del importe de este primer anticipo. Para terminar, una última certificación permite a la Comisión saldar el tramo anual en cuestión. Hasta la certificación final por los Estados miembros de los gastos realmente efectuados por tramo, los pagos de la Comisión son anticipos que, de conformidad con el artículo 71 del Reglamento financiero, habrían debido contabilizarse en una cuenta de espera y regularización.
Ahora bien, la Comisión contabiliza los anticipos como gastos definitivos, por lo cual los estados financieros de la Comunidad no reflejan la ejecución real de los programas. 5.16. El pago del saldo de un tramo intermedio no es objeto de especial atención. En la práctica, la Comisión trata estos pagos como anticipos, y sólo califica de saldo el del último tramo (7). La ausencia de rigor, sobre todo las insuficiencias observadas en el seguimiento de la ejecución financiera de los PO, más concretamente en el cierre de cada tramo anual, hace que surjan problemas en el momento de producirse el cierre final cuando podrían haberse solucionado mucho antes si se hubieran llevado a cabo controles efectivos en el momento de cerrar los tramos anuales.
5.17. En el nivel nacional, a las dificultades de puesta en marcha han venido a sumarse otras, generadas sobre todo por: a) la ausencia de un documento que describa el conjunto de los procedimientos, desde la presentación del proyecto hasta el control final de la declaración de gastos; b) las insuficiencias de un seguimiento manual, con el que no se han podido detectar, aparte de errores materiales, anomalías de principio que ponen en entredicho la calidad y la fiabilidad de los datos comunicados y, por consiguiente, la validez de las declaraciones de gastos; c) una informatización deficiente de los datos, que constituye la causa de las dificultades encontradas al preparar la documentación necesaria para las solicitudes de saldo y redactar el informe final; d) la multiplicación del número de intermediarios que participan en la gestión de las ayudas, que alarga los plazos de pago a los beneficiarios finales y dificulta aún más su seguimiento.
5.18. En su respuesta al Informe Especial n° 4/90 sobre los programas integrados mediterráneos (PIM) (8), la Comisión mencionaba la reticencia de las autoridades nacionales a facilitar indicadores fiables y a instaurar un sistema que permitiera garantizar la transparencia de la gestión de los créditos. Los controles efectuados en relación con la ejecución del objetivo n° 5b) han demostrado que la situación no ha evolucionado mucho. Seguimiento material 5.19. El seguimiento de la ejecución de las acciones resulta indispensable para que los socios puedan analizar el grado de realidad de las situaciones e intervenir a tiempo con el fin de corregir las desviaciones.
Ahora bien, este seguimiento ha sido insuficiente con respecto a todas las acciones emprendidas en el curso del primer período. La calidad en ocasiones mediocre de los informes de cierre da testimonio de esta insuficiencia. 5.20. Los controles efectuados han puesto de manifiesto casos en que: - las fichas operativas de las acciones no estaban actualizadas; - no se habían ejecutado en la práctica las acciones programadas; - faltaba un análisis formal de las razones por las que hubo esa falta de ejecución; - se habían sustituido algunas acciones por otras sin recurrir a un procedimiento establecido.
5.21. Durante las visitas realizadas se comprobó que no siempre resultaba posible establecer una relación entre los datos financieros presentados en los informes y la realidad material observada. Esta situación se debe a la existencia de tramos financieros que no pueden conciliarse con la realización material y de previsiones divergentes con la ejecución, a la falta de actividad en el período al que se refieren los gastos, al incumplimiento de lo dispuesto en el pliego de condiciones, e incluso al cambio de los objetivos previstos en el momento de aprobarse el proyecto. En otros casos, el recurso sistemático a la utilización de precios fijados a tanto alzado respecto de los gastos hace que resulte imposible determinar el coste real de las realizaciones.
Asistencia técnica 5.22. Existen créditos para asistencia técnica a la gestión, al seguimiento y a la evaluación de los PO, en el caso de medidas específicas con el fin de permitir, entre otras, la implantación de sistemas de recogida, consolidación y análisis de los datos. 5.23. Los Estados miembros han utilizado frecuentemente estos créditos para sufragar costes no relacionados con los objetivos asignados a la asistencia técnica, en particular, el pago de: a) gastos de funcionamiento de las administraciones nacionales gestoras, incluidos los sueldos de los funcionarios; b) actividades operativas de organismos públicos no relacionadas con las medidas establecidas en los PO.
5.24. Por otra parte, el coste real de la asistencia técnica resultó superior a los importes fijados en los programas debido al empleo de créditos operativos para acciones asimilables a la asistencia técnica. En este sentido, se detectaron dos casos en los que más del 15 % de los créditos de las medidas operativas se referían a acciones de gestión y estímulo. Aunque estaban destinados a la ejecución del programa, dependían de la asistencia técnica y disminuyeron el impacto de las medidas en cuestión. 5.25. Una situación de este tipo resulta además criticable porque contraviene el principio de la especialidad de los créditos, dificulta sobremanera la estimación del coste real de la asistencia técnica y hace que se imputen al presupuesto general de la Comunidad gastos de funcionamiento de las administraciones nacionales ya cubiertos por los presupuestos públicos correspondientes.
Inspecciones 5.26. Los servicios de la Comisión efectuaron 21 visitas de inspección referidas a 23 de los 58 PO pertenecientes al objetivo n° 5b) durante el período 1992 1997. Los informes de estas inspecciones adolecían de determinadas deficiencias y carencias que se pusieron de manifiesto en la ejecución de los PO. 5.27. Habida cuenta de esos resultados y de la complejidad de cada PO, la Comisión debería intensificar sus inspecciones. Resulta extraño en este sentido que el PO de Baviera, pese a su importancia financiera (véase el apartado 4.4), no haya sido objeto de ningún control sobre el terreno.
5.28. Los controles efectuados por los servicios nacionales fueron poco numerosos y se limitaron a ámbitos restringidos. Por citar un ejemplo, las comprobaciones sobre el terreno indicadas por las autoridades competentes respecto de una medida del Land de Hesse no estaban respaldadas por una documentación completa. En un caso particular, se cerró financieramente un proyecto de 2,7 millones de ecus sin antes someterlo al control técnico obligatorio. Estos controles no siempre desembocaron en la redacción de un informe. 5.29. En dos casos, los controles fueron realizados por un servicio de auditoría interna.
Sin embargo, las recomendaciones que se dirigieron a los gestores nacionales no siempre fueron seguidas y la Comisión no recibió noticia de ello. 5.30. El PO decidido en favor de Baviera fue fiscalizado en 1994 por el tribunal de cuentas del Land. El informe contiene importantes observaciones al respecto. 5.31. Las inspecciones se encomendaron a veces a los servicios que habían instruido los expedientes. Esta práctica resulta contraria a la separación de funciones entre los servicios gestores y los de control. Evaluación 5.32. La Comisión ordenó en 1994 una evaluación posterior de conformidad con el artículo 26 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, evaluación que se refirió a 21 PO.
En realidad, este proceso, que se centró en PO en plena fase de realización, no puede considerarse una evaluación de carácter posterior. Por otra parte, no fue coordinado con las autoridades regionales y tampoco se analizaron con ellas sus resultados. 5.33. Además, de los 12 programas fiscalizados por el Tribunal, sólo uno fue sometido a una evaluación posterior a iniciativa de las autoridades nacionales. En los demás, el proceso consistió la mayoría de las veces en análisis generales, de preparación para los DOCUP del segundo período. Transición al segundo período 5.34. Los DOCUP del nuevo período se caracterizaron por una relajación de los criterios de delimitación de zonas del objetivo n° 5b) y por el aumento del número de zonas de dimensión reducida, lo que resulta contrario al esfuerzo de concentración previsto en la reforma.
Continúa efectuándose una delimitación de zonas subvencionables por el objetivo n° 5b) que no guarda relación con las fronteras administrativas y económicas de las que hay datos estadísticos. El seguimiento de los gastos sigue siendo complejo, y el análisis del impacto de algunas medidas resulta imposible de valorar. 5.35. Los planes financieros de los 84 DOCUP aprobados preveían, para los cuatro primeros años de ejecución (1994 1997), 1 791,4 millones de ecus en créditos de compromiso. Ahora bien, la ejecución de los programas va ya retrasada y sólo se ha comprometido durante ese período un importe de 1 440,2 millones de ecus.
5.36. Las previsiones del primero año se cumplieron fácilmente gracias al compromiso automático del primer tramo. En cambio, en 1995 las previsiones distaron mucho de ser respetadas: los compromisos se elevaron a 249,5 millones de ecus, es decir, el 56 % de los 441,9 millones previstos. 5.37. La ejecución de los PO coincidió frecuentemente con la puesta en marcha de los DOCUP, con lo cual algunas operaciones se repartieron entre los dos períodos de programación. Aparte del carácter excepcional de esta práctica, los controles pusieron de manifiesto que no siempre era posible distinguir material y financieramente entre las dos fases de los proyectos y, por consiguiente, justificar su reparto en períodos de programación diferentes.
6. CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES 6.1. El importante retraso registrado en el cierre de los PO debería impulsar a la Comisión y los Estados miembros a revisar radicalmente los procedimientos de programación y de seguimiento. Concretamente en lo relativo a la ejecución, las prácticas seguidas por los Estados miembros para recuperar los retrasos de ejecución de los PO, como la aplicación de criterios de selección más relajados, la programación «retroactiva» que incorpora gastos ya efectuados y la reprogramación para autorizar nuevos gastos, carecen de transparencia y habría que revisarlas (véanse los apartados 3.1 a 3.9).
6.2. Un número elevado de imprecisiones e irregularidades desfiguran el procedimiento de certificación. Ahora bien, como la certificación de gastos extendida por una autoridad pública es un acto jurídico que constituye una garantía para quien la recibe y compromete la responsabilidad de quien la da, la falta de fiabilidad de esas certificaciones tendría que impulsar a la Comisión a revisar su sistema de control, así como los mecanismos que desencadenan actualmente los pagos comunitarios (véanse los apartados 4.1 a 4.9). 6.3. El sistema de gestión y de seguimiento reveló una serie de insuficiencias en lo relativo a la programación y la reprogramación.
Por lo que se refiere a la aplicación práctica de las definiciones de conceptos básicos, la Comisión debería establecer modalidades de aplicación claras y velar por que, desde el principio, la totalidad de los Estados miembros acepten su interpretación (véanse los apartados 5.1 a 5.11). 6.4. En cuanto a los mecanismos de selección de las acciones y de los beneficiarios, es necesario establecer criterios de selección claros que proporcionen una base sólida a las decisiones de los servicios gestores con el fin de dar coherencia a las ayudas concedidas a los diversos tipos de intervención y garantizar una ejecución transparente de las acciones (véase el apartado 5.12).
6.5. En cuanto al seguimiento financiero, los problemas encontrados en el momento de cerrarse los tramos anuales tendrían que haberse resuelto en el transcurso del programa. Habría que controlar el saldo de cada tramo, lo que presenta la ventaja de la continuidad y evitaría muchos problemas al final del programa, con los bloqueos de cierre que provocan. También se lograría con ello un seguimiento más permanente y eficaz, con lo cual la Comisión y los Estados miembros tendrían un mayor dominio de las acciones ejecutadas al amparo de los PO (véanse los apartados 5.14 a 5.18). 6.6. Los créditos de asistencia técnica, que se destinan a mejorar la gestión, el seguimiento y la evaluación de los PO, fueron utilizados en diversas ocasiones para otros propósitos.
La Comisión debería procurar que a esos créditos se les dé sólo el destino previsto, pues de lo contrario se vulnera el principio presupuestario de especialidad de los créditos (véanse los apartados 5.22 a 5.25). 6.7. Dada la insuficiencia, incluso la ausencia, de control de los PO, la Comisión tendría que intensificar los suyos. Cada PO debería al menos inspeccionarse una vez sobre el terreno. En lo relativo a los controles efectuados por los Estados miembros, habría que redactar siempre un informe de inspección, cuyas principales observaciones deberían comunicarse a la Comisión.
Convendría coordinar mejor los controles de esta institución con los de los Estados miembros (véanse los apartados 5.26 a 5.31). El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de los días 16 y 17 de septiembre de 1998. Por el Tribunal de Cuentas Bernhard FRIEDMANN Presidente (1) Reglamento (CEE) n° 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 185 de 15.7.1988, p.
9). (2) Mediante decisión de 19 de diciembre de 1995 en relación con el PO Massif Central. (3) Con excepción del primer anticipo con cargo al primer tramo, que es automático. (4) DO L 374 de 31.12.1988, p. 1. (5) Esta práctica se ha visto facilitada por el procedimiento de pago alternativo, que requiere el reparto de los gastos públicos entre créditos comunitarios y contrapartidas nacionales y se basa en la asignación de los distintos proyectos a diferentes fuentes de financiación claramente delimitadas. (6) Véanse al respecto los informes especiales de apoyo a las declaraciones de fiabilidad relativas a los ejercicios 1995 (apartado 3.26) y 1996 (apartado 21.4).
(7) Véase la respuesta a los apartados 3.34 y 3.35 del informe DAS relativo al ejercicio 1995. (8) DO C 298 de 28.11.1990. ANEXO EL OBJETIVO N° 5b) DE LA REFORMA DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES 1. La reforma de los Fondos Estructurales se basa en cuatro principios fundamentales: concentración, cooperación, programación y adicionalidad, que deben presidir la realización en la práctica de los seis objetivos asignados a los Fondos Estructurales. 2. El FEOGA-Orientación participa en la realización de tres de esos objetivos: a) el objetivo n° 1, destinado a fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas, b) el objetivo n° 5, que comprende dos apartados: - el objetivo n° 5a), específico del FEOGA-Orientación, destinado a acelerar la adaptación de las estructuras agrarias, - el objetivo n° 5b), en el que también intervienen el FEDER y el FSE, destinado a fomentar el desarrollo de las zonas rurales, c) el objetivo n° 6, destinado a desarrollar las regiones escasamente pobladas (objetivo creado para el segundo período de programación a raíz de la adhesión de los nuevos Estados miembros).
3. Les zonas rurales subvencionables por el objetivo n° 5b) se caracterizan por tener un índice elevado de empleo agrícola en relación con el empleo total y un bajo nivel de desarrollo económico y de renta agrícola. Las acciones previstas, decididas según las características de cada Fondo, se dirigen a adaptar y diversificar el sector agrícola, así como a desarrollar actividades económicas adaptadas al medio rural. Su traducción en la práctica consiste en ayudas a las infraestructuras rurales y turísticas, a la conservación del espacio rural y del medio ambiente y al desarrollo de las actividades forestales.
El objetivo n° 5b) abarcó durante el primer período 50 regiones, que representan el 5 % de la población de la Comunidad y el 17 % de su territorio y, durante el segundo, 89 regiones, que representan el 8 % de la población y el 25 % del territorio. Primer período de programación (1989 1993) 4. Las acciones del primer período se llevaron a la práctica en tres etapas principales: a) los Estados miembros presentan un plan plurianual acompañado de un análisis socioeconómico, que describe la estrategia de desarrollo prevista, propone ejes prioritarios de intervención y evalúa las necesidades de financiación; b) la Comisión establece un marco comunitario de apoyo (MCA), que define los ejes prioritarios de intervención, presenta un plan indicativo de financiación, así como un esquema de las formas de intervención previstas; c) la Comisión decide las formas de intervención que resultan de las solicitudes de ayuda presentadas por los Estados miembros y de los MCA, en forma bien de programas operativos (PO), bien de grandes proyectos, bien de subvenciones globales o incluso de cofinanciación de los regímenes de ayudas.
5. Por lo que se refiere al objetivo n° 5b), la Comisión procuró llevar a la práctica los MCA en el primer período de programación a través de los programas operativos (PO), que se definen como conjuntos coherentes de medidas plurianuales para cuya realización se puede recurrir a uno o varios Fondos Estructurales. 6. Los compromisos comunitarios de los PO se contraen por tramos anuales que se basan en los planes de financiación aprobados y en los progresos de su ejecución. Los pagos, en general un primer anticipo del 50 % del compromiso correspondiente, un segundo del 30 % y un saldo del 20 %, se efectúan a partir de umbrales desencadenantes relativos a los gastos subvencionables y fijados por la Comisión.
Segundo período de programación (1994 1999) 7. Para el segundo período de programación, se modificaron las disposiciones (1) con el fin de que los Estados miembros pudieran presentar en un documento único de programación (DOCUP) tanto los datos requeridos por cada plan plurianual como los requeridos por las solicitudes de ayuda. La presentación de un DOCUP por el Estado miembro da lugar a una decisión única de la Comisión que se refiere a la vez al MCA y a la ayuda de los Fondos. (1) Reglamento (CEE) n° 2082/93 de Consejo, de 20 de julio de 1993, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 4253/88 por el que se aprueban las disposiciones de aplicación de Reglamento (CEE) n° 2052/88 relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 193 de 31.7.1993, p.
20). RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 1. OBSERVACIONES GENERALES El objetivo n° 5b) de la reforma de los Fondos tiene como fin el fomento del desarrollo de las zonas rurales, en el interior de las regiones no catalogadas como objetivo n° 1. La selección de las zonas elegibles se realizó en función del elevado índice de empleo agrario, del bajo nivel de rentas agrícolas y del escaso nivel de desarrollo socioeconómico. Los tres Fondos Estructurales (FEOGA-Orientación, FEDER y FSE), cada uno en el marco de su misión específica, han intervenido en el desarrollo de estas zonas, normalmente en el marco de programas regionales multifondos.
Programación del objetivo n° 5b): plazo y contenido La ejecución del objetivo n° 5b) ha seguido el calendario impuesto por los Reglamentos de la reforma, que deseaban una preparación en tres etapas (plan de desarrollo, marco comunitario de apoyo y programa operativo), con una etapa adicional de selección de las zonas en el caso de los objetivos nos 2 y 5b). Tras la publicación en el Diario Oficial de los Reglamentos del Consejo sobre la reforma a finales de 1988, la selección de las zonas rurales elegibles se decidió en mayo de 1989, y los Estados miembros presentaron sus planes de desarrollo de las zonas rurales a lo largo de octubre de 1989.
La Comisión decidió su contribución financiera para cada Estado miembro a finales de 1989. La negociación conjunta de las prioridades de desarrollo que deben mantenerse para cada región, así como de los medios que se les asignan, llevó a la aprobación de los marcos comunitarios de apoyo por parte de la Comisión en junio de 1990, abriéndose la vía de la programación operativa. A finales de 1990, los Estados miembros habían presentado el 70 % de los programas previstos, por lo que su aprobación no se produjo hasta 1991. En estos programas, las autoridades responsables integraron las medidas de desarrollo clásicas, existentes anteriormente en la región, junto a nuevas medidas, tal como prevé el artículo 4 del Reglamento de base (la acción comunitaria se concibe como un complemento de las medidas nacionales correspondientes, o una contribución a éstas).
Este procedimiento de planificación introducido por la reforma de los Fondos ha modificado los métodos de trabajo existentes de la medida estructural. El principio de programación obligaba a situar cada acción individual en el marco de una estrategia de desarrollo definida en sus objetivos y ejes prioritarios de intervención. La asociación obligaba a las administraciones competentes del desarrollo rural a escala local, regional, nacional y comunitaria a trabajar juntas. En el caso de los programas multifondos, mayoritarios en el caso del objetivo n° 5b), la innovación se vio reforzada por la integración en la ejecución de los programas de las administraciones responsables de la agricultura, el desarrollo regional y la valorización de los recursos humanos.
Ejecución Los Estados miembros han ejecutado los programas, aplicando los procedimientos de cada administración para la selección de los beneficiarios o para la instrucción de los expedientes de cada proyecto. El carácter regional y multidisciplinar de los programas ha implicado una ejecución descentralizada, en la que han participado diversas entidades competentes en el desarrollo rural. Ello ha exigido un gran esfuerzo de coordinación por parte de los principales servicios en los diferentes niveles administrativos y ha hecho más compleja la gestión financiera, de la que el Estado miembro es responsable último ante la Comisión.
No obstante, esta descentralización ha permitido una ejecución más cercana a los beneficiarios finales, multiplicando así el impacto de los programas. Seguimiento Con el fin de velar por la correcta ejecución de los programas, se han creado comités de seguimiento, con la participación de las autoridades nacionales, regionales y locales interesadas y de la Comisión. Para la mayoría de estas administraciones, la participación en estos comités ha constituido una novedad. Los comités han seguido el progreso de las medidas, desde el punto de vista financiero y físico, basándose en la información contenida en los informes anuales elaborados por los órganos responsables de la ejecución.
También han propuesto modificaciones de los programas cada vez que ha resultado necesario. La autoridad designada en el programa para la ejecución financiera recibe y verifica las declaraciones de gastos elaboradas por los diferentes organismos gestores. A partir de estas informaciones, presenta a la Comisión peticiones de anticipos y de saldos, acompañadas de las declaraciones de gastos correspondientes, a medida que estos gastos alcanzan los niveles establecidos. Evaluación La Comisión fue consciente, desde el principio de la ejecución del objetivo n° 5b), de las dificultades de carácter metodológico que tendría la evaluación de los programas en cuestión.
Por esta razón, hizo elaborar inmediatamente un estudio metodológico que, basándose en el análisis de algunos programas tipo, permitió determinar las medidas que permitirían realizar una evaluación operativa. En 1994 1995 se prosiguió este estudio, que trataba 22 programas a la vez, con la colaboración de las administraciones responsables de su ejecución. Ello da fe del constante interés de la Comisión por la evaluación de las operaciones del objetivo n° 5b). 2. RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES 2.1. Los factores que explican estos retrasos figuran detalladamente en los puntos 5.2 a 5.4.
2.2. La Comisión está examinando las respuestas de los Estados miembros. 2.3. La finalidad principal de los informes de ejecución es informar a la Comisión y al comité de seguimiento acerca de los avances en la ejecución de las diferentes medidas y los problemas observados, para que puedan adoptarse las decisiones pertinentes. Cuando la Comisión considere que se necesita información más detallada, no dudará en solicitarla a las autoridades responsables de la ejecución de los programas. Véase asimismo el punto 4.6. 2.4. La acumulación de las operaciones al final del período de programación era inevitable, visto el calendario de aprobación de los Reglamentos y la naturaleza de los procedimientos previstos por estos Reglamentos.
Esta concentración ha representado un nivel de ejecución financiera durante estos años igual a la media anual de los programas en curso. 2.5. Las razones de los hechos que señala el Tribunal se explican en las observaciones generales que se presentan a título de introducción. 2.6. La estrategia de desarrollo adoptada para las zonas rurales seleccionadas debía integrar necesariamente los regímenes de ayudas preexistentes, cuyos efectos positivos han conducido a mantenerlos en la fase 1994 1999. La práctica seguida por determinados Estados miembros ha sido imputar al programa 1989 1993 los pagos realizados en virtud de estos regímenes de ayudas durante su período de elegibilidad.
La Comisión considera que un programa es un conjunto de medidas coherentes acompañadas de objetivos cuantificados; la selección de los proyectos concretos que mejor responden a los objetivos de la medida es competencia de las autoridades responsables de la ejecución. La Comisión considera legítimas las prácticas citadas por el Tribunal, desde el momento en que permiten alcanzar los objetivos de realización de la medida en cuestión y que se respetan las condiciones de elegibilidad. 2.7. La naturaleza precisa y la justificación de las modificaciones a que se refiere el Tribunal se examinan en los puntos 5.7 a 5.9.
Según la Comisión, estas modificaciones eran plenamente coherentes con el procedimiento de programación. 2.8. La naturaleza precisa del problema planteado por el Tribunal se examina en el punto 5.10. 2.9. El examen detallado de las observaciones del Tribunal sobre las modalidades de selección de los proyectos figura en el punto 5.12. 2.10 y 2.11. Estos aspectos se comentan extensamente en los puntos 5.16 a 5.18 y 5.23 a 5.31. 2.12. Los puntos 5.32 y 5.33 describen los trabajos de evaluación realizados en el marco del objetivo n° 5b), su carácter pionero y la forma en que los socios nacionales y regionales contribuyen a este ejercicio.
2.13. La transición hacia el segundo período se analiza en los puntos 5.34 a 5.37. 3. SITUACIÓN RESPECTO DEL CIERRE DE LOS PROGRAMAS OPERATIVOS 3.3. El artículo 21 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2082/93, prevé que la Comisión efectuará el pago en un plazo no superior, por regla general, a dos meses a partir de la recepción de una solicitud admisible. Los casos en que se supera el plazo de dos meses corresponden a solicitudes que necesitan información complementaria compleja o para las que existen diferencias de criterio entre la Comisión y el Estado miembro.
En este caso, la Comisión ha preferido examinar a fondo el expediente, incluso superando el plazo límite establecido. 3.4. Dado que la mayoría de los programas se aprobaron en 1991, era inevitable la concentración de los compromisos en los dos últimos años del período de programación. 3.5 y 3.6. Las razones de la no clausura de los programas operativos aún abiertos en cada país son las siguientes: - Francia (22 de los 28 programas operativos siguen abiertos): la Comisión ha considerado inaceptable la interpretación de Francia en lo que respecta a la validez de determinados compromisos, así como la utilización de los créditos del FEOGA en el marco del programas operativos de Limousin.
Estos problemas están en vías de solución. - Italia (4 programas operativos de 8): a mediados de 1998, todos los programas italianos se clausuraron salvo los de la región del Lacio, para la que se acordó una prórroga para determinados proyectos suspendidos por razones judiciales. Los «pendiente de liquidación» aún existentes para tres programas operativos se liberarán sin demora. - Alemania (3 programas operativos de 8): para el programas operativos Renania-Palatinado, la liberación de la ayuda no utilizada (0,681 millones de ecus), que permanecía a la espera de una eventual impugnación por parte del Estado miembro del método de cálculo, se realizará sin demora.
Los otros dos (Baviera y Renania del Norte-Westfalia) siguen abiertos, bajo instrucción. El programa para Hesse, ya clausurado, será reabierto tras las observaciones del Tribunal. - España (2 programas operativos de 8): en las inspecciones realizadas in situ de los programas operativos de Aragón y Cataluña, la Comisión consideró determinados gastos no elegibles; las autoridades nacionales y regionales de España presentaron información complementaria con el fin de modificar parcialmente esta posición. El pago del saldo deberá realizarse de forma inmediata, una vez aclarada definitivamente la situación. - Dinamarca (1 programa operativo de 1): la solicitud del saldo final presentada por las autoridades danesas estaba incompleta, por lo que la Comisión espera la información complementaria solicitada.
3.7. Tal como se indicó en los puntos 3.5 y 3.6 anteriores, la Comisión ha observado ciertas prácticas, que considera irregulares, en los programas operativos franceses. La Comisión está obligada a asegurarse de que se cumplen las condiciones para la concesión de la ayuda comunitaria, incluso si ello supone en algunos casos el rebasamiento de los plazos previstos en la normativa. 3.8. La Comisión lamenta el incumplimiento de los plazos previstos por los Reglamentos; no obstante, no considera que el incumplimiento de dicho plazo constituya un criterio suficiente de inadmisibilidad de la solicitud de pago.
4. CERTIFICACIÓN DE GASTOS E INFORMES DE EJECUCIÓN Fiabilidad de la declaración de gastos 4.2. A la clausura del programa, la Comisión dispone de información suplementaria sobre su ejecución, tras las reuniones del comité de seguimiento y los diferentes informes anuales, incluido el correspondiente al último tramo, que suele recoger los datos de ejecución consolidada desde el principio del programas operativos. 4.3. La Comisión prosigue el examen de los hechos en los que el Tribunal basa sus observaciones en cuanto a la validez de las declaraciones de gastos. La Comisión no oculta que también encuentra a veces errores, negligencias o inexactitudes en las declaraciones de los Estados miembros, especialmente en el caso de programas como los del objetivo n° 5b), que incluyen un gran número de pequeños proyectos, de naturaleza muy diversa y cuya realización depende de una gran diversidad de instancias administrativas.
Estas observaciones constituyen, por otro lado, el origen de la mayoría de los retrasos en el pago del saldo de los programas que el Tribunal señala en la parte 3. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que las declaraciones deben garantizar la realidad y elegibilidad de los gastos declarados, y con este fin ha aprobado el Reglamento (CE) n° 2064/97 de la Comisión (DO L 290 de 23.10.1997, p. 1). Entre otras medidas, establece la obligación para los Estados miembros de presentar, a más tardar con la petición del saldo final, una declaración elaborada por un auditor independiente en la que se establezca la validez de la demanda y de la declaración final, así como la legalidad y la regularidad de las operaciones relativas a los gastos.
4.4. Las autoridades alemanas respondieron a las observaciones del Tribunal. La Comisión está bloqueando, desde diciembre de 1997, el pago del saldo de este programa, cuyo importe estimado asciende a 10 millones de ecus. Informes de ejecución 4.6. Los informes de ejecución se concibieron, con arreglo al artículo 25 del Reglamento de coordinación y a las disposiciones de aplicación, como instrumentos que recogen los indicadores físicos y financieros que muestran el estado de avance de las operaciones, así como los progresos de la gestión y los eventuales problemas conexos. La información financiera incluida en estos informes figura a título indicativo, en la medida en que permite examinar el avance de los programas.
4.7. El informe de ejecución y la declaración de gastos son dos documentos de naturaleza y finalidad diferentes, regidos por dos artículos diferentes del Reglamento de coordinación, que se refieren normalmente a dos fechas diferentes, y que suelen estar elaborados por organismos diferentes. Por esta razón, la dificultad observada al conciliar los datos de los dos documentos no debe interpretarse como una contradicción entre éstos. 4.8. La Comisión estima que estos informes no están destinados a proporcionar información contable específica. La Comisión considera que los informes anuales de ejecución de las medidas revisten un gran interés para seguir la ejecución de las diferentes medidas.
4.9. La Comisión, al igual que el Tribunal, tiene gran interés en que los informes anuales estén completos y describan los progresos realizados y las dificultades observadas; siempre ha insistido ante las administraciones responsables en que una buena preparación de estos informes es un elemento clave para el buen desarrollo de las reuniones del comité de seguimiento. La calidad media de los informes ha progresado mucho en la fase actual 1994 1999, y continúa mejorando a medida que los comités adquieren experiencia. (Véanse también los comentarios al punto 5.18). La clausura de los tramos anuales se realiza sobre la base de las declaraciones de gastos del Estado miembro, previa recepción del informe anual sobre cuya conformidad se pronuncia la Comisión.
5. SISTEMA DE GESTIÓN Y DE SEGUIMIENTO Ejecución de los programas operativos 5.1. La concentración de las operaciones al final del período no es en principio incompatible con un ejercicio de programación coherente, una buena gestión financiera, un seguimiento permanente y una evaluación de las medidas. El ritmo anual de las inversiones en 1991 1993 fue igual al del período 1994 1999. Programación 5.2 5.4. Los plazos de preparación, instrucción y aprobación de los programas se explican en los comentarios generales presentados a título de introducción. La Comisión considera estos plazos inevitables en el contexto de una reforma que modificará profundamente los métodos de trabajo aplicables en el marco de la medida estructural.
5.5 y 5.6. El Tribunal hace referencia a medidas cuya selección de beneficiarios se produjo antes de la aprobación de los programas, pero cuyo pago de los créditos comunitarios respeta las fechas de elegibilidad establecidas en la decisión de concesión de la ayuda. Esta misma situación se presentó en 1994, en la transición entre las dos fases de programación, cuando medidas que estaban previstas para la segunda fase recibieron una cofinanciación a cargo del primer programa, en sustitución de otras operaciones anuladas. La Comisión considera esta forma de proceder perfectamente legítima, una vez verificado el cumplimiento de todas las condiciones de elegibilidad.
De hecho, según el artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2081/93, un programa deberá considerarse un conjunto de medidas coherentes acompañadas de objetivos de realización, y no un conjunto de proyectos previamente definidos. El respeto del principio de programación y la correcta ejecución de la medida exigen que se alcancen los objetivos de realización física y financiera y de impacto previstos. Por otro lado, no hay que olvidar que, incluso si la fase de programación operativa comenzó tardíamente, la planificación de las medidas de desarrollo rural había comenzado en las regiones, tras la delimitación de las zonas del objetivo n° 5b).
De hecho, el artículo 15 del Reglamento de coordinación señala como elegibles, en el caso de los proyectos y los regímenes de ayudas, los gastos realizados en los seis meses anteriores a la presentación a la Comisión de la petición de ayuda. Reprogramación 5.7 5.9. La modificación de los marcos comunitarios de apoyo y de los programas operativos del objetivo n° 5b) respondió a un conjunto de circunstancias diferentes, siendo las principales las siguientes: - conciliación de los marcos comunitarios de apoyo: este ejercicio consiste en comparar los importes a precios constantes de 1989, utilizados en el período 1989 1993 en el conjunto de las intervenciones cubiertas por cada marco comunitario de apoyo (programas operativos, medidas en virtud de los diferentes Reglamentos que conforman la «carga del pasado»), con el importe a precios constantes de 1989 decidido en el marco comunitario de apoyo.
La diferencia, positiva o negativa, resultante de esta comparación, debía repercutirse en las formas de intervención vigentes; - adaptaciones técnicas de programas operativos con vistas a programar los créditos adicionales generados por el deflactor (no despreciables en su momento) y, en algunos casos, de las consecuencias de las importantes fluctuaciones de la paridad entre la moneda nacional y el ecu que se produjeron al final del período de ejecución de los programas; - prórroga de las fechas límite para las operaciones de compromiso y de pago. Estas numerosas modificaciones, que podrían interpretarse en el sentido señalado por el Tribunal, responden a la necesidad de una puesta a disposición de los créditos previstos en los marcos comunitarios de apoyo, y de permitir la adaptación de la intervención comunitaria a la realidad que aparece en la ejecución de los programas.
Aplicación de los conceptos básicos 5.10. La noción de «compromiso jurídicamente válido» aplicado por las autoridades francesas no cumplía las condiciones definidas para este concepto en las decisiones de concesión de la ayuda. Tras esta observación, y tras examinar detenidamente el problema, la Comisión ha exigido, y las autoridades francesas han aceptado, que el concepto de compromiso se aplique correctamente, como se prevé en las decisiones y como se aplica en todos los Estados miembros. La Comisión procederá al pago del saldo de los programas en cuestión una vez haya verificado el cumplimiento de estas disposiciones.
5.11. La Comisión está satisfecha de que se haya detectado este problema, lo que demuestra la eficacia de las medidas de control. Selección de las acciones y de los beneficiarios 5.12. La Comisión examina con los Estados miembros las observaciones del Tribunal. La selección de los beneficiarios la realizan los Estados miembros según criterios de prioridad y de oportunidad, que normalmente figuran en las disposiciones nacionales que rigen la ejecución de estas ayudas, aprobadas en el marco de las disposiciones reglamentarias comunitarias. La legislación comunitaria no precisa los casos en que son necesarios los estudios de viabilidad, ni cuál debe ser su contenido.
Según la Comisión, estos estudios deberán tener en cuenta la dimensión del proyecto, así como la experiencia adquirida con otros proyectos de la misma naturaleza. Para la mayoría de los proyectos del objetivo n° 5b), de escasa dimensión y de contenido a menudo bien experimentado, la apreciación directa por parte de las autoridades regionales o locales está más indicada. La aplicación de porcentajes de ayudas diferentes sigue siendo el principal instrumento de los poderes públicos para clasificar las medidas en función de su interés y su coherencia con las políticas de desarrollo vigentes.
Los reglamentos de los Fondos Estructurales permiten estos porcentajes diferentes y la Comisión comprende que se producen entre las diferentes regiones. Mecanismos de seguimiento Seguimiento financiero 5.14. La práctica actual del FEOGA-Orientación consiste en imputar cada pago al compromiso más antiguo que siga abierto para el programa en cuestión. Esta práctica es transparente y reduce la carga de la gestión de los programas, tal como subrayó la Comisión en su respuesta a la declaración de fiabilidad del ejercicio 1996 (punto 21.4 del informe). La Comisión estima que esta forma de proceder no es incompatible con la normativa relativa a los Fondos Estructurales.
5.15. En el caso señalado por el Tribunal, la Comisión considera que, a pesar de una terminología no siempre muy clara, estas operaciones deben considerarse como cantidades a cuenta y no anticipos. En efecto, se trata de anticipos presupuestarios que constituyen pagos definitivos pero parciales a la espera del procedimiento de liquidación final y que representan por tanto cantidades a cuenta en el sentido del artículo 46 del Reglamento financiero. La imputación de tales anticipos en las cuentas de anticipos que deberán regularizarse en la contabilidad general tendría como efecto, por una parte, reducir considerablemente el nivel de ejecución presupuestaria de los créditos de pago, y por otra parte, aumentar el efecto de la carga del pasado en la contabilidad presupuestaria.
5.16. El hecho de que, desde el punto de vista de la ejecución presupuestaria, el pago del saldo de un tramo no dé lugar a liberación no implica que dicho pago sea tratado como el de un anticipo. En cambio, el pago del saldo de un tramo se realiza una vez que la Comisión recibe el informe anual de ejecución y que los servicios gestores dan su acuerdo sobre el contenido. 5.17. El dispositivo administrativo establecido para las intervenciones estructurales varía de un Estado miembro a otro, en función del Derecho administrativo y de la tradición presupuestaria. Ha evolucionado mucho desde los primeros años de la reforma de los Fondos, gracias, entre otras cosas, a la experiencia adquirida con estos primeros programas. a) Ninguna disposición reglamentaria exige documentos como los citados por el Tribunal.
Algunas regiones del objetivo n° 5b) ya en 1991 publicaron folletos dirigidos a los potenciales beneficiarios, donde se describían los procedimientos necesarios para obtener ayudas comunitarias; posteriormente, estas medidas de información se generalizaron en la fase 1994 1999. b) y c) La calidad de la gestión administrativa ha mejorado mucho gracias a la informática, no sólo en la gestión de los programas, sino en general en todas las actividades de las administraciones y las empresas. d) Es cierto que la ejecución del objetivo n° 5b) se ha llevado a cabo de forma muy descentralizada, manteniendo asimismo la función del Estado miembro de interlocutor último con la Comisión, especialmente para la ejecución financiera.
Ello ha entorpecido la gestión, pero ha enriquecido la ejecución de los programas y ha multiplicado su impacto. 5.18. El seguimiento de los programas del objetivo n° 5b) se ha realizado sobre la base de indicadores físicos para las diferentes medidas, incluso si la diversidad de las intervenciones previstas, muy adaptadas a las necesidades de cada zona, hace difícil encontrar el indicador concreto, y sobre todo la comparación con las medidas de los demás programas. La calidad de los resultados ha sido muy variable según la complejidad de los programas y el esfuerzo realizado por el dispositivo de seguimiento.
Si bien el problema se presentó en los programas integrados mediterráneos, en el caso del objetivo n° 5b) la Comisión no ha observado reticencias especiales por parte de las administraciones responsables de la ejecución para proporcionar datos. Más bien ha encontrado reservas en cuanto a la utilidad del ejercicio, vista la dificultad de encontrar los indicadores correctos. En la actualidad, tras varios años de investigación en la teoría y la práctica de la evaluación, las instituciones especializadas siguen considerando la selección de los indicadores como una de las fases críticas de la evaluación.
Seguimiento material 5.19. Siempre es posible mejorar el seguimiento de los programas, mientras que el esfuerzo dedicado a ello guarde proporción con los recursos invertidos. La Comisión y los Estados miembros se esforzarán por mejorar este aspecto y ya se han logrado importantes progresos tras la experiencia de la primera fase. 5.20. La mayoría de los programas del objetivo n° 5b) comprenden un gran número de proyectos de iniciativa privada, cuya realización efectiva depende de factores exógenos e imprevisibles que escapan al control de las administraciones responsables. La sustitución de los proyectos debe por tanto realizarse mediante procedimientos flexibles.
5.21. La Comisión ha comprobado los casos citados en las cartas sectoriales del Tribunal. Asistencia técnica 5.23. La Comisión considera elegibles los gastos de funcionamiento de las administraciones públicas sólo cuando se trata de gastos adicionales, es decir, además de los gastos ordinarios y por razón de las exigencias reglamentarias expresas y suplementarias derivadas de la ejecución de los programas. La Comisión está examinando los casos en cuestión. 5.24. A veces resulta imposible y nada operativo separar las inversiones materiales propiamente dichas de algunas medidas de gestión y animación necesarias para la ejecución.
5.25. La Comisión considera que la inclusión en las medidas operativas de los gastos de animación previsibles respeta el principio de la especialidad de los créditos. Además, sólo los gastos administrativos adicionales, generados directamente por el seguimiento de los programas, podrán ser objeto de una cofinanciación comunitaria. Inspecciones 5.26 y 5.27. La Comisión utiliza los medios humanos y materiales limitados de que dispone para hacer frente lo mejor posible a las obligaciones que le confieren los Tratados. Un mayor esfuerzo de control para los programas del objetivo n° 5b) habría debilitado sin duda otras actividades también necesarias.
5.29 5.31. Las autoridades nacionales responsables de la ejecución de los programas son competentes para decidir el curso que debe darse a las recomendaciones que le dirigen los servicios de auditoría. En cualquier caso, el Reglamento (CE) n° 2064/97 incrementará la importancia de estos servicios en la actividad de control en los Estados miembros. Evaluación 5.32 y 5.33. La Comisión considera que, desde las primeras fases de la ejecución del objetivo n° 5b), ha prestado especial atención a la evaluación del impacto de estos programas. De esta forma, en 1992 contrató a un grupo de consultores para realizar un estudio de evaluación intermedio con una fuerte orientación metodológica para 11 programas del objetivo n° 5b) seleccionados, de forma que se cubriesen las diferentes tipologías en cuanto al tamaño y la organización administrativa de la ejecución.
Este trabajo, totalmente pionero en el ámbito de la evaluación, ha representado una primera toma de contacto con las instituciones de evaluación reconocidas en toda Europa y ha constituido un auténtico banco de pruebas para las evaluaciones de los programas de los demás objetivos. Los 21 estudios de evaluación posteriores fueron contratados en 1994, y los trabajos se realizaron a lo largo de 1994 y 1995. Trataron sobre los programas para los que el plazo de compromiso de las medidas estaba finalizado, por lo que se conocían todas las operaciones elegibles, incluso aunque no estuvieran finalizadas.
Si se hubiese esperado más tiempo, las evaluaciones no hubieran puesto de manifiesto y transmitido la experiencia de los programas realizados, y no habrían podido ser útiles para la fase de elaboración de los programas de 1994 1999. Las administraciones nacionales, regionales y locales fueron informadas en primer lugar del inicio de las evaluaciones y de los resultados del concurso convocado por la Comisión para la elección de los evaluadores. Estas administraciones tuvieron ocasión de beneficiarse de los análisis realizados, tanto más cuanto que se realizaron investigaciones directas de los beneficiarios de las medidas, lo que es bastante infrecuente en los trabajos de evaluación y que permitió obtener información de primera mano.
Los resultados de estos trabajos fueron objeto de un seminario, celebrado en Bruselas el 3 de mayo de 1995, con la participación de todas las administraciones responsables de la ejecución. Transición al segundo período 5.34. La naturaleza del objetivo n° 5b) exige la delimitación de las zonas rurales en el interior de las regiones NUTS III, con el fin de garantizar la concentración de las medidas en las zonas que más lo necesitan. Los inconvenientes citados por el Tribunal, especialmente en lo que respecta al análisis de los impactos, han sido superados por los evaluadores utilizando métodos apropiados.
5.35. La Comisión espera que el retraso señalado por el Tribunal (19,6 % con relación a las previsiones) se recuperará sin dificultad en los dos años que faltan. 5.36. Tal como señala el Tribunal, el año 1995 experimentó una mala ejecución desde el punto de vista financiero. Ello se explica por las dificultades iniciales de los nuevos programas debidas a la ejecución, desde el punto de vista administrativo, de las nuevas medidas (aprobación de los regímenes de ayudas, concursos para la realización de proyectos, etc.), así como a la falta de sensibilización de los potenciales beneficiarios.
5.37. La Comisión no tiene inconveniente en que una acción o medida que se lleve a cabo en la primera fase de programación pueda continuar en la segunda, siempre que los proyectos o gastos individuales puedan determinarse perfectamente. 6. CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES 6.1. Ya se realizó una revisión sustancial en la preparación de la fase de programación 1994 1999 con la introducción de los DOCUP, que reúnen en una única operación las fases de planificación y de programación. La Comisión, tal como indicó en sus comentarios a los puntos 5.5 y 5.6, considera que la programación se realiza y debe respetarse al nivel de las medidas, y no de cada proyecto individual.
No procede por tanto hablar de programación retroactiva o de introducción de gastos ya ejecutados cuando la selección de los proyectos concretos no coincide con el momento de la programación. 6.2. Tal como se ha señalado en el punto 4.3, el Reglamento (CE) n° 2064/97 prevé instrumentos para mejorar la fiabilidad de las declaraciones en la línea señalada por el Tribunal. 6.3. La Comisión considera que los problemas que plantea el Tribunal en el punto 5.10 del Informe derivan del incumplimiento de uno de los artículos de la decisión de concesión de la ayuda. La Comisión, una vez observados los hechos, no ha escatimado argumentos jurídicos para exigir el respeto de las disposiciones en cuestión.
6.4. La Comisión ha insistido siempre en la existencia de criterios transparentes para la selección de los proyectos dentro de cada medida. No obstante, no hay que olvidar que en un sistema de cofinanciación, la selección de los beneficiarios corresponde a las administraciones responsables de la ejecución de cada medida, según las exigencias y los criterios de prioridad establecidos en las disposiciones administrativas que autorizan la intervención pública. 6.5. La Comisión abona el saldo de los tramos anuales sobre la base de las declaraciones de gastos elaboradas por los Estados miembros, previa verificación de los informes anuales y con el acuerdo de los servicios que participan en el seguimiento de los programas.
No obstante, es inevitable, incluso si no se pretende, que hasta el momento de los trabajos preparatorios para el pago del saldo final no se determinen los hechos pertinentes para el abono de dicho saldo. 6.6. La Comisión estima que la asistencia técnica también puede desempeñar una función muy útil en el ámbito de la animación, de la información de los potenciales beneficiarios y de las medidas de divulgación y demostración, destinadas todas ellas a mejorar la ejecución del programa. 6.7. El Reglamento (CE) n° 2064/97 se une a las recomendaciones del Tribunal, en el sentido de que obliga a los Estados miembros a presentar, a más tardar con la petición del saldo de cada intervención, una declaración elaborada por un auditor externo, que establezca entre otras cosas los resultados de los controles efectuados.