Sonderbericht Nr. 13/98 über die Prüfung des Einsatzes von Risikoanalysetechniken bei Zollkontrollen und der Warenabfertigung, zusammen mit den Antworten der Kommission (vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) Amtsblatt Nr. C 375 vom 03/12/1998 S. 0003 - 0016 SONDERBERICHT Nr. 13/98 über die Prüfung des Einsatzes von Risikoanalysetechniken bei Zollkontrollen und der Warenabfertigung, zusammen mit den Antworten der Kommission (vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (98/C 375/02) 1. EINLEITUNG 1.1. Der Gemeinschaftshaushalt wird teilweise durch Zölle und Agrarzölle finanziert, die als "traditionelle Eigenmittel" bezeichnet werden.
Für 1997 waren Einnahmen an traditionellen Eigenmitteln in Höhe von 14,2 Milliarden ECU veranschlagt, was rund 17,7 % des Gesamtvolumens des Haushaltsplans entspricht. Für die Erhebung dieser Eigenmittel sind die Mitgliedstaaten zuständig (1). Die direkte Erhebung vor Ort erfolgt durch die Zollbehörden der 15 Mitgliedstaaten. Neben der Erhebung von Eigenmitteln sind diese Zollbehörden auch für die Umsetzung wirtschaftspolitischer Maßnahmen, den Schutz der Gemeinschaft vor Einfuhren verbotener oder gefährlicher Waren und illegaler Drogen, die Überwachung des Handels mit gefährdeten Tier- und Pflanzenarten im Rahmen des Washingtoner Artenschutzübereinkommens (2) und die Kontrolle von Ausfuhren zuständig, die im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik Ausgaben zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts nach sich ziehen.
1.2. Die Vollendung des Binnenmarktes am 1. Januar 1993 ging einher mit dem Inkrafttreten des Zollkodex der Gemeinschaften, der mit der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 (3) eingeführt wurde. In diesem Kodex und den zugehörigen Durchführungsvorschriften (4) sollten die bestehenden Zollvorschriften der Gemeinschaft zusammengeführt werden, wobei eines ihrer Ziele die Sicherstellung der einheitlichen Anwendung der Zollvorschriften in der gesamten Gemeinschaft betrifft. In dieser Verordnung und späteren Änderungsfassungen wird die Art der Kontrollen, die die Zollbehörden zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft durchzuführen haben, eingehend beschrieben.
Damit soll die ordnungsgemäße Anwendung der Zollvorschriften sichergestellt werden. 1.3. Zum richtigen Verständnis der Rolle der Zollbehörden der Europäischen Union ist es notwendig, ihr Tätigkeitsumfeld zu begreifen. Ihre Arbeit wird von Gemeinschaftsverordnungen diktiert, die in jedem Mitgliedstaat durch nationale Rechtsvorschriften und Anweisungen ergänzt werden. Sie haben jährlich rund 30 Mio Einfuhranmeldungen, eine ähnliche Zahl von Ausfuhranmeldungen und rund 20 Mio Vorgänge im Rahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens zu bearbeiten. Sie wenden die Kombinierte Nomenklatur TARIC (5) mit über 30 000 Warenpositionen an, von denen viele mehrere verschiedene Zollsätze nach Maßgabe des Ursprungslandes der Ware enthalten.
Die Zollvorschriften für spezifische Waren werden ständig durch Änderungen von Zoll- und Abschöpfungssätzen und die Einführung von Antidumpingzöllen und Zollkontingenten aktualisiert. Aus all diesen Faktoren, verknüpft mit dem Bestreben der Betriebe, ihren Gewinn zu maximieren, ergibt sich die Erkenntnis, daß die rechtzeitige Erhebung von Zöllen und Abschöpfungen in der richtigen Höhe "gefährdet" ist. 2. NOTWENDIGKEIT VON RISIKOANALYSEN 2.1. Angesichts dieser Umstände und der in allen Mitgliedstaaten bestehenden Bestrebungen, die Kosten öffentlicher Dienstleistungen zu senken, wurde die Notwendigkeit deutlich, Maßnahmen zur Verbesserung der Effizienz im Bereich der Zollkontrollen einzuführen und dabei gleichzeitig sicherzustellen, daß die zuständigen Dienststellen weiterhin einen wirksamen Schutz der Interessen der Gemeinschaft gewährleisten.
2.2. Zu diesem Zwecke und wegen des bevorstehenden Inkrafttretens des Binnenmarktes am 1. Januar 1993 erstellte das Europäische Institut für öffentliche Verwaltung in Maastricht im Auftrag der Kommission eine Studie zum Thema "1992 und die Organisation der Zollverwaltungen der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft". Der Ausschuß für Zollfragen (6) stimmte zu, daß die Empfehlung der Studie bezüglich der Verbesserung der Arbeitsmethoden der Zollbehörden stärkerer Aufmerksamkeit bedürfe. Eine Ad-hoc-Gruppe von Experten, die zur Vertiefung dieser Frage eingerichtet wurde, konzentrierte sich auf den Einsatz von Risikoanalysen bei Zollkontrollen.
2.3. Der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister billigte am 23. November 1992 den Einsatz von Risikoanalysen zur Ausrichtung finanzieller Kontrollen. Er ersuchte die Kommission, bis Ende 1993 Maßnahmen zur Einführung des Grundsatzes risikoorientierter Prüfungen in allen Kontrollbereichen zu treffen. Im Zollkodex und den zugehörigen Durchführungsvorschriften ist der Einsatz von Risikoanalysetechniken nur bei der Kontrolle von Waren vorgesehen, die im Rahmen vereinfachter Verfahren auf dem Luft- oder Seeweg eingeführt werden. In den Rechtsvorschriften bezüglich der Überwachung landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die bei der Ausfuhr Erstattungen gewährt werden (7), wird der Einsatz von Risikoanalysen auch verlangt, wenn die Kontrollquote unter 5 % liegt.
2.4. Darüber hinaus gibt es eine rechtliche Vorgabe für die Zollbehörden bezüglich des Einsatzes von Risikoanalysetechniken zur Bestimmung, wie und wo sie ihren Kontrollauftrag ausführen: Entscheidung Nr. 210/97/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Dezember 1996 über ein Aktionsprogramm für das Zollwesen in der Gemeinschaft ("Zoll 2000") (8), das auf das Pilotvorhaben "Zoll 2000" zurückgeht, das im Dezember 1993 initiiert wurde, als die Leiter der Zollverwaltungen in den Mitgliedstaaten ihre Absicht bekanntgaben, die Zusammenarbeit zwischen den Zollbehörden zu verbessern, um an jedem Punkt der Außengrenze des Zollgebiets der Gemeinschaft Kontrollen und Verfahren mit gleichwertiger Wirksamkeit durchzuführen.
In dieser Entscheidung heißt es: "Das Aktionsprogramm wird 'Zoll 2000' genannt und im Zeitraum vom 1. Januar 1996 bis zum 31. Dezember 2000 durchgeführt." (Artikel 1 Absatz 2) "Der in Artikel 1 Absatz 3 vorgesehene gemeinsame Zielrahmen, innerhalb dessen die Kommission und die Mitgliedstaaten Pläne und Prioritäten im Hinblick auf die Erarbeitung und Durchführung koordinierter Maßnahmen festlegen, um sicherzustellen, daß die Maßnahmen im Zollbereich den Erfordernissen des Binnenmarktes der Gemeinschaft entsprechen, hat folgendes zum Zweck: 1. Gewährleistung einer Anwendung des Gemeinschaftsrechts, die gleichwertige Ergebnisse an allen Stellen des Zollgebiets des Gemeinschaft sicherstellt, um - [. . .] - die Interessen der Gemeinschaft, insbesondere ihre finanziellen Interessen, zu schützen; [. . .]" (Artikel 4) "Gemäß den in Artikel 4 Nummer 1 festgelegten Zielen gehen die Mitgliedstaaten und die Kommission wie folgt vor: [. . .] 4.
Sie passen zur Erreichung dieser Ziele die Arbeitsmethoden, die Ausrüstungen und die technischen Hilfsmittel an, um die Wirksamkeit der Kontrollen zu verstärken. Sie fördern insbesondere die Entwicklung der Auswahl- und Risikoanalyseverfahren und der Verfahren zur nachträglichen Kontrolle und legen dort, wo es sich als erforderlich erweist, die Art der Kontrollen zur Erzielung gleichwertiger Ergebnisse fest. [. . .]" (Artikel 5). 2.5. Es wurden jedoch mehrere Gemeinschaftsdokumente und Verlautbarungen herausgegeben, in denen zum Einsatz dieser Techniken ermuntert bzw. aufgefordert wurde oder der Wunsch geäußert wurde, die Zollbehörden der Gemeinschaft mögen so effizient zusammenarbeiten wie eine einzige Verwaltung.
Die wichtigsten Unterlagen sind folgende: a) Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat (9) über einen Aktionsplan für das Versandverfahren in Europa - eine neue Zollpolitik; b) Entschließung des Rates vom 23. November 1995 über die Informatisierung der Versandverfahren im Zollbereich (10); c) Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates (11) über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft; d) Entschließung des Rates vom 25. Oktober 1996 zur Vereinfachung und Rationalisierung der Zollregelungen und Zollverfahren der Gemeinschaft (12); e) Antworten der Kommission auf Bemerkungen des Hofes in seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1993 und 1996 (13); f) Entschließung des Europäischen Parlaments vom 25.
November 1995 (14); g) "Zweiter Bericht über das Funktionieren der Kontrollvorschriften für traditionelle Eigenmittel" vom 11.12.1997 (15); h) Entschließung des Rates vom 18. Dezember 1997 (16) über Prioritäten für die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres für den Zeitraum vom 1. Januar 1998 bis zum Datum des Inkrafttretens des Vertrags von Amsterdam. 2.6. In allen in Ziffer 2.5 aufgeführten Dokumenten wird die Notwendigkeit der Verwendung modernster Zolltechniken und effizienterer Arbeitsmethoden wie etwa EDV, Risikoanalyse und gezielte Kontrollen anhand von Risikoprofilen, einer gemeinsamen, koordinierten Strategie für das Risikomanagement, z.
B. einheitliche qualitative und quantitative Kontrollen entsprechend der Höhe des Risikos, sowie fortschrittlicher Prüfungssysteme unterstrichen. Dabei wird betont, daß die nationalen Zollbehörden als eine Einheit handeln müssen. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, zur Verwirklichung dieser gemeinsamen Ziele eng zusammenzuarbeiten und ihre Anstrengungen zu koordinieren. Die Kommission stellt fest, daß die Kontrolltechniken in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr uneinheitlich sind, und ist zuversichtlich, daß die Entwicklung von Risikoanalysemethoden diesbezüglich Abhilfe schaffen kann.
Im Rahmen des Programms "Zoll 2000" hofft sie, gemeinschaftsweite "Risikoprofile" erstellen zu können. Sie beabsichtigt, die Mitgliedstaaten aufzufordern, bei bestimmten Zollverfahren in ihre Kontrollmaßnahmen systematisch Risikoanalysemethoden einzubeziehen. 3. WAS IST RISIKOANALYSE? 3.1. Risikoanalyse läßt sich definieren als ein systematischer Entscheidungsfindungsprozeß auf der Grundlage einer strukturierten Sammlung und Analyse von Informationen zur gezielten Ausrichtung der Intervention auf die schwerwiegendsten Risiken und zur Bewertung der Wirksamkeit dieser Ausrichtung im Hinblick auf die Minimierung oder Beseitigung der Risiken.
Alternativ läßt sich die Risikoanalyse definieren als ein System zur konsequenten und transparenten Sammlung und Verwendung geeigneter Managementinformationen zur umfassenden Ermittlung, Dokumentation und Bewertung von Risiken. Das System sollte durch Koordinierung der mit Prioritäten versehenen Kontrollanstrengungen zur Minimierung der Risiken führen. Es sollte Informationen über die Leistungsfähigkeit umfassen, um eine Überwachung des Fortschritts und eine wirksame Bewertung des gesamten Systems zu ermöglichen. 3.2. Zur Erfuellung der in den Verlautbarungen des Europäischen Parlaments, des Rates, der Kommission und der Leiter der Zollverwaltungen dargelegten Ziele (siehe Ziffer 2.5) muß jedes Risikoanalysesystem auf bestimmten Grundsätzen beruhen.
Diese Grundsätze lauten wie folgt: a) Das Umfeld, innerhalb dessen die Risikoanalyse angewandt wird, muß deutlich als das Zollgebiet der Europäischen Union als Binnenmarkt definiert sein. Damit muß die Aufsplitterung der Zollverwaltungen der Gemeinschaft anerkannt und mit Hilfe geeigneter Koordinierungsmaßnahmen für den Ausgleich dieses Sachverhalts gesorgt werden. b) Wegen der Freiheit des Warenverkehrs innerhalb des Binnenmarktes sind sowohl die Risiken für die Gemeinschaft als Ganzes als auch rein lokale Risiken zu ermitteln. Die Ermittlung der Risiken hängt in erheblichem Maß davon ab, wie reibungslos Informationen und sonstige einschlägige Erkenntnisse von allen beteiligten Stellen gemeinsam genutzt werden können. c) Der Zugang zu Informationen über ermittelte Risiken muß gemeinschaftsweit gewährleistet sein, damit geeignete, koordinierte Risikoanalysen vorgenommen werden können.
Ergebnisse von Risikoanalysen in einzelnen Mitgliedstaaten sollten allen anderen Mitgliedstaaten zugänglich sein, und die Analysearbeiten sind zu koordinieren, um unnötige Doppelarbeit und die Vergeudung wertvoller Ressourcen zu vermeiden. d) Die relative Priorität der ermittelten Risiken ist zu bestimmen, damit sie an allen Orten des Zollgebiets einheitlich behandelt werden können und zur Beseitigung von Risiken mit stärkeren Auswirkungen auf die Eigenmittel der Gemeinschaft hinreichend Ressourcen eingesetzt werden. e) Ferner wäre ein strukturiertes System ohne ein wirksames Überwachungs- und Bewertungsverfahren unvollständig, mit dem sichergestellt wird, daß alle relevanten Informationen, die den Hypothesen und Entscheidungen zugrunde liegen, richtig, aktuell und stichhaltig sind.
Diese Überwachung muß von allen Zollbehörden der Gemeinschaft im Rahmen der Kooperation vorgenommen werden. Die Bewertung muß auf Rückmeldungen aus dem Verfahren beruhen und zur Aktualisierung der Analyse und zur Neuordnung der Prioritäten für die Kontrolltätigkeit führen. 4. BISHERIGE KOORDINIERUNG DER MASSNAHMEN IM BEREICH DER RISIKOANALYSE 4.1. Die in Ziffer 2.2 erwähnte Ad-hoc-Gruppe von Experten nahm ihre Tätigkeit zum Thema Risikoanalyse im März 1991 auf. Mit Hilfe der Kommissionsdienststellen und anhand von Beiträgen der meisten Mitgliedstaaten erstellte diese Gruppe Leitlinien für die Risikoanalyse zur gemeinschaftsweiten Anwendung.
4.2. Im Februar 1993 legte die Gruppe der Kommission einen Entwurf für Leitlinien vor. Vor der abschließenden Annahme der Leitlinien wurden den Mitgliedstaaten mehrere Entwürfe zugeleitet, die sie in der jeweiligen Fassung anwenden sollten. Im Oktober 1997 wurden allen Mitgliedstaaten unverbindliche Leitlinien übermittelt. Die Leitlinien bilden den Dreh- und Angelpunkt eines Pilotvorhabens, das in sechs Mitgliedstaaten bis zum 31. Dezember 2000 durchgeführt werden soll. 5. PRÜFUNG DES HOFES 5.1. Bei seiner Prüfung befaßte sich der Hof schwerpunktmäßig mit dem Einsatz der Risikoanalyse im Bereich der Zollkontrollen bei der Warenbeschau und Belegprüfungen in bezug auf Einfuhranmeldungen, die sich auf die Eigenmittel der Gemeinschaft auswirken.
5.2. Trotz des Fehlens einer allumfassenden Rechtsgrundlage für den Einsatz der Risikoanalyse hat die Kommission den Einsatz von Risikoanalyseverfahren bei Zollkontrollen befürwortet, da "es materiell unmöglich ist, daß die nationalen Zollbehörden alle Warensendungen einer Beschau und Belegkontrollen unterziehen" (17). Darüber hinaus ist zu bedenken, daß Betrügereien von Betrieben und nicht von ihren Waren begangen werden. Deshalb verdient die betriebsorientierte Risikoanalyse besonderes Augenmerk. Nach Ansicht des Hofes bedurfte der Stand der Anwendung von Risikoanalysetechniken in den Mitgliedstaaten rund sechs Jahre nach Ingangsetzung des Risikoanalyseprogramms und vier Jahre nach Öffnung des Binnenmarktes einer Prüfung.
5.3. Der Hof zog bei seiner Untersuchung als Modell die in Ziffer 3.2 aufgeführten Bestandteile eines Risikoanalysesystems heran und befaßte sich schwerpunktmäßig mit der in acht Mitgliedstaaten angewandten Methodik zur Risikoermittlung und zum Schutz der Eigenmittel der Gemeinschaft vor Risiken. Dabei wurde auch die Kontroll- und Koordinierungsfunktion der verschiedenen Kommissionsdienststellen untersucht. Darüber hinaus prüfte der Hof, wie der Einsatz der verwendeten Techniken gesteuert wird und wie wirksam diese sind, zu welchen Zwecken die Informationsquellen genutzt werden und inwieweit Rückmeldemechanismen bestehen.
Soweit keine Risikoanalysetechniken eingesetzt wurden, wurde im Rahmen der Untersuchung versucht, die Wirksamkeit alternativer Methoden zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu bewerten. 5.4. In den acht besuchten Mitgliedstaaten (Belgien, Dänemark, Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien, Niederlande und Vereinigtes Königreich) sammelte der Hof Informationen a) zu den nationalen Kontrollstrategien und -anweisungen und ermittelte, in welchem Ausmaß Risikoanalysen eingesetzt werden; b) zur Rolle der EDV-Systeme der nationalen Zollverwaltungen bei der Auswahl von Einfuhranmeldungen für eine besondere Überprüfung.
Dabei wurde auch untersucht, inwieweit die Systeme in der Lage sind, Einzelvorgänge durch Suchprofile (Filter) auszusondern; c) zu den Informationsquellen und der zur Sammlung von Risikoinformationen verwandten Methodik; d) zur Methodik für die Analyse der gelieferten Risikoinformationen und für den Ressourceneinsatz zum Ausgleich für die höchsten Risiken und e) zu den bestehenden Systemen zur Verteilung von Risikoinformationen an die Zollbediensteten vor Ort und zum Empfang von Rückmeldungen über die Verwendung dieser Informationen. 5.5. Der Hof prüfte die Anwendung der Methodik in jedem der besuchten Mitgliedstaaten bei mehreren Zollämtern.
5.6. Der Hof wählte eine Stichprobe von Mitteilungen aus, die von der Kommission gemäß der Verordnung (EG) Nr. 515/97 vom 13. März 1997 über die gegenseitige Amtshilfe (18) an die Mitgliedstaaten versandt wurden, um zu prüfen, welchen Gebrauch die Mitgliedstaaten davon machen und inwieweit diese Mitteilungen den operationellen Zollbediensteten verfügbar gemacht werden. 6. FESTSTELLUNGEN 6.1. Der Hof erkennt an, daß eine Reihe von Mitgliedstaaten die unternommenen Versuche zur Entwicklung einer gemeinschaftsweiten Methodik zur Risikoanalyse für Zollkontrollen mit voller Kraft vorantreiben und unterstützen, und hofft, daß die in diesem Bericht dargelegten Feststellungen diesen Bemühungen förderlich sind.
Allgemeine Feststellungen 6.2. In den meisten Mitgliedstaaten wird die Notwendigkeit des Einsatzes von Risikoanalysetechniken anerkannt. Das operationelle Personal hat angemessenen Zugang zu risikobezogenen Informationen. In den meisten Fällen werden diese Informationen jedoch nicht in geeigneter Weise analysiert und genutzt, um den Ressourceneinsatz gezielt auf die mit dem höchsten Risiko behafteten Bereiche zu lenken. 6.3. Abgesehen von der Weitergabe von Informationen zu aufgedeckten Betrugsfällen im Rahmen der Bestimmungen über die gegenseitige Amtshilfe bestehen keine strukturierten Kommunikationswege, mit denen gewährleistet werden könnte, daß Informationen oder Erkenntnisse über gemeinsame Risiken von den Mitgliedstaaten und der Kommission gemeinsam genutzt werden.
6.4. Die im Rahmen der gegenseitigen Amtshilfe übermittelten Informationen werden von den Mitgliedstaaten im wesentlichen im Zusammenhang mit nachgängigen Kontrollen von Zollvorgängen verwendet. Nur in Ausnahmefällen werden sie von den Zollbehörden als Informationsquelle für potentielle Risiken im Rahmen laufender oder künftiger Einfuhren herangezogen. 6.5. Obgleich in den Leitlinien der Kommission förmlich anerkannt wird, daß Betrügereien von Personen und nicht von Waren begangen werden, wird bei der Risikoanalyse derzeit fast ausschließlich auf risikoträchtige Waren abgehoben. Unter den Mitgliedstaaten gibt es allerdings kaum nennenswerte Bemühungen zur Koordinierung der Ausweisung von Risikowaren.
Wenngleich bestimmte Betriebe und Zollverfahren inhärent risikoträchtiger sind als andere, werden keine Anstrengungen unternommen, um die Risikoanalyse gezielt auf solche Betriebe oder Zollverfahren auszurichten. 6.6. In den meisten Mitgliedstaaten bestand das Rückmeldeverfahren in der Mitteilung finanzieller Einzelheiten zu den Beträgen, die aufgrund nachgängiger Kontrollen erhoben wurden. In den meisten Fällen war nicht festzustellen, ob die Kontrollen, die zur Erhebung zusätzlicher Zölle geführt hatten, aufgrund einer Risikoanalyse durchgeführt worden waren, und auch die von den Erhebungsstellen übermittelten Angaben enthalten keine Einzelheiten zu den Umständen und spezifischen Risiken, die zur Erhebung zusätzlicher Zölle geführt haben.
6.7. Das Ausmaß von körperlichen und Belegkontrollen ist zwischen den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich. In drei Mitgliedstaaten werden aufgrund nationaler Anweisungen 100 % der Einzelzollanmeldungen einer Belegprüfung unterzogen, in einem anderen besuchten Mitgliedstaat dagegen lagen keine statistischen Angaben zu Belegkontrollen vor. In den übrigen besuchten Mitgliedstaaten bewegte sich die Quote der Belegprüfungen zwischen 17 % und 70 %. In einer Reihe von Mitgliedstaaten konnte die Beschauquote für Waren unmittelbar bei der Einfuhr nicht genau ermittelt werden. Schätzungen, die der Hof bei den besuchten Zollstellen vornahm, deuten darauf hin, daß die Quoten körperlicher Kontrollen sich zwischen 1,4 % und 10,3 % bewegten.
Spezifische Feststellungen 6.8. Alle besuchten Mitgliedstaaten behaupteten, bei ihren Zollkontrollen Risikoanalysetechniken einzusetzen, und untermauerten diese Behauptung durch nationale Kontrollprogramme oder Anweisungen. Die Differenzierung nach einzelnen Risikobereichen von Waren, Betrieben und Zollverfahren ist jedoch sehr unterschiedlich. Die Unterschiede in der Differenzierung werden noch dadurch verstärkt, daß die zentrale Ebene in unterschiedlichem Ausmaß am Risikomanagement beteiligt ist. 6.9. In vier der besuchten Mitgliedstaaten liegt die Zuständigkeit für die Durchführung von Risikoanalysen ausschließlich bei den lokalen Zollstellen, während in anderen Mitgliedstaaten Vorgaben von lokaler und zentraler oder regionaler Seite in die Methodik einflossen.
6.10. In den meisten Mitgliedstaaten wird nicht zwischen Risikoermittlung [siehe Ziffer 3.2 Buchstabe b)] und Risikoanalyse [siehe Ziffer 3.2 Buchstabe c)] unterschieden. Dieser offensichtlich auf der zentralen Verwaltungsebene bestehende Mangel an Klarheit schlägt sich wegen des Fehlens klarer nationaler Leitlinien oder von Fortbildungsmaßnahmen bis zur operationellen Ebene nieder. 6.11. Nur in zwei Mitgliedstaaten fand der Hof Anhaltspunkte für laufende Risikoanalysen in bezug auf die Einfuhr von Waren in die Gemeinschaft. In einem anderen Mitgliedstaat konnte, obwohl das System angeblich auf der Grundlage von Risikoanalysen funktioniert, diesbezüglich kein Nachweis erbracht werden.
In weiteren drei Mitgliedstaaten gibt es eine umfassende Verteilung von Informationen zu risikobehafteten Waren, hauptsächlich im Rahmen der gegenseitigen Amtshilfe, doch es bestehen keine konkreten Vorschriften für die Analyse der betreffenden Risiken im Hinblick auf eine gezielte Behandlung von Waren mit hohem Risiko. 6.12. In drei der besuchten Mitgliedstaaten werden sämtliche Einfuhranmeldungen mit Ausnahme derjenigen, die sich auf vereinfachte Verfahren beziehen, vor der endgültigen Abfertigung der Einfuhrwaren einer Belegprüfung unterzogen. In einem dieser Mitgliedstaaten wird eine Risikoanalyse zur Auswahl von Anmeldungen für körperliche und Belegkontrollen zum Zeitpunkt der Abfertigung vorgenommen.
Weitere Anmeldungen werden nachgängigen Belegprüfungen unterzogen. 6.13. Bereits durch die Tatsache, daß Mitgliedstaaten, die behaupten, bei ihren Kontrollverfahren Risikoanalysen einzusetzen, eine 100 %ige Kontrollquote aufweisen, wird das Vertrauen der betreffenden Zollbehörden in die Qualität der durchgeführten Risikoanalysen in Frage gestellt. Der Kommission zufolge "würden [solche systematischen Kontrollen] dem Fluß des rechtlich einwandfreien Warenverkehrs Schaden zufügen und das Personal und die Finanzmittel der Zollverwaltungen unangemessen überlasten" (19). Einsatz von Filtersystemen 6.14.
Die Alternative zu einer 100 %igen Kontrolle der Einfuhranmeldungen besteht im Einsatz von Filtersystemen. Diese Systeme beruhen auf der Erstellung von Filterprofilen oder Parametern und können nur in einem automatisierten Abfertigungsverfahren eingesetzt werden. Die Zollabfertigungssysteme in allen besuchten Mitgliedstaaten sind mit gewissen Filterfunktionen ausgestattet, mit denen bestimmt werden kann, ob ausgewählte Anmeldungen einer Beschau oder einer Belegprüfung unterzogen werden sollen. In einem Mitgliedstaat können jedoch nur die an das EDV-Abfertigungssystem angeschlossenen Zollstellen die Filterangaben nutzen, und selbst dann ist die Kontrolle der ausgewählten Anmeldungen nicht verpflichtend.
6.15. Wirksamkeit, technischer Standard und Zuverlässigkeit der eingesetzten Filtersysteme sind von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat recht unterschiedlich. Die Filterung von Zollanmeldungen erfolgt durch die Erstellung von Profilen der risikoträchtigsten Vorgänge und durch Programmierung des Abfertigungssystems dahin gehend, daß den Profilen entsprechende Vorgänge ausgesondert werden. In zwei Mitgliedstaaten ist für die Definition der Profile die zentrale Zollverwaltung zuständig, während in weiteren fünf Mitgliedstaaten die lokalen Zollstellen die Möglichkeit haben, Profile für auf lokaler Ebene ermittelte Risiken hinzuzufügen.
6.16. In einem Mitgliedstaat besteht zwar die Möglichkeit, auf zentraler Ebene Profile zu erstellen, sie wird jedoch gewöhnlich nicht zur Auswahl von Einfuhren für körperliche Kontrollen genutzt. Für Belegkontrollen gilt als Kriterium ein Zollwert von über 12 500 ECU. Anhand dieses Kriteriums werden so viele Anmeldungen ausgewählt, daß die lokalen risikobasierten Kriterien, soweit vorhanden, vollkommen unwirksam werden. In einigen Zollstellen werden keine lokalen Kriterien verwendet, in anderen dagegen werden sie gemäß den in Ziffer 3.2 dargelegten Grundsätzen angewandt. Die vorgezogene Warenabfertigung anhand von Handelspapieren (20) vor der Eingabe in das EDV-System kann dazu führen, daß die Zollbehörde die vom System verlangten Kontrollen nicht vornehmen kann.
Infolgedessen wird der Kontrollprozeß möglicherweise unausgewogen. 6.17. In einem anderen Mitgliedstaat ermöglicht das System die Erstellung von Profilen anhand von nur drei von acht zulässigen Parameterarten. Diese Einschränkung führt zur Auswahl nach großen Kategorien mit der Folge, daß nur sehr wenige nationale oder zentrale Profile verwendet werden. Das System, das ein Erfassungs- und ein Abfertigungsmodul umfaßt, ermöglicht es den Benutzern vereinfachter Verfahren in dem betreffenden Mitgliedstaat, eine profilbezogene Auswahl leicht zu umgehen, oder jedem beliebigen Benutzer, einer Aufdeckung durch ein Filterprofil zu entgehen, indem er die Waren bei einer anderen als der für den Ort seines Geschäftssitzes zuständigen Zollstelle abfertigt.
Es gibt keine Koordinierung hinsichtlich lokal erstellter Profile, so daß eine einheitliche Kontrolle auf der Ebene der Zollstellen nicht möglich ist. 6.18. Die auf nationaler Ebene erstellten Profile eines dritten Mitgliedstaates sind hauptsächlich auf die Aussonderung von Anmeldungen zugeschnitten, die aufgrund gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften verpflichtend einer Zollkontrolle zu unterziehen sind. Nur lokale Profile müssen auf Risikoanalysen basieren. Es besteht wenig Koordination hinsichtlich der lokal aufgestellten Kriterien, so daß mit einem ähnlichen Risiko behaftete Anmeldungen bei verschiedenen Zollstellen unterschiedlich behandelt werden.
Bei der regelmäßigen Überarbeitung und Aktualisierung der lokal erstellten Risikoprofile werden keine Risikoanalysen durchgeführt. 6.19. Das System der Risikoprofile eines anderen Mitgliedstaates, das von einer zentralen Stelle verwaltet wird, ist hauptsächlich auf kleinere unregelmäßige Einführer ausgerichtet. Für die Kontrolle größerer Handelsbetriebe wird ein "Kunden"-orientiertes System eingesetzt. Nationale Profile, aufgrund deren selten Beschaupflicht besteht, lassen den lokalen Zollstellen Handlungsfreiheit bei der Bestimmung des Ausmaßes von Beschaumaßnahmen und Belegkontrollen durch den Einsatz lokaler Risikofaktoren.
6.20. Das zentral verwaltete System in einem weiteren Mitgliedstaat stützt sich auf vorgegebene verbindliche Risikokriterien in Verbindung mit einem mathematischen Algorithmus (Zufallsfaktor) zur Auswahl von Anmeldungen für eine Beschau. Die bisherige Risikoanalyse wird nicht zur Aktualisierung der in Gebrauch befindlichen Profilkriterien verwendet, da diese auf Rechtsvorschriften beruhen und allgemeiner Natur sind. Zufallskontrollen 6.21. In den Leitlinien der Kommission wird die Integration von Zufallskontrollen in die Gesamtmethodik der Risikoanalyse als ein Mittel zur Aufdeckung neuer oder zuvor nicht aufgedeckter Risiken empfohlen.
Nur in drei Mitgliedstaaten gab es Anhaltspunkte für Elemente der Zufallsauswahl von Anmeldungen für Kontrollzwecke. Das System eines Mitgliedstaates enthält aufgrund seiner Natur ein Zufallselement im Bereich der Auswahl. In einem anderen Mitgliedstaat werden die lokalen Zollbediensteten nicht zum Einsatz von Zufallstests ermuntert. 6.22. Selbst beim rigorosesten Risikoanalysesystem besteht die Gefahr, daß neue wichtige Risikofaktoren übersehen werden oder die verwendeten Kriterien potentiell unredlichen Betrieben oder Agenten zur Kenntnis gelangen. Deshalb ist es von wesentlicher Bedeutung, daß alle Risikoanalysesysteme in ihren Auswahlverfahren ein Zufallselement enthalten.
Wirksamkeit der Filter 6.23. Die Wirksamkeit der Filter hängt in hohem Maße von der Qualität der Analysearbeit ab, die der Erstellung der Profile vorausgeht. Die Erstellung unzureichend definierter Filter führt zur Auswahl von Anmeldungen, die nicht mit einem inhärenten Risiko behaftet sind, was den ursprünglichen Absichten der Profilerstellung zuwiderläuft. Beispiele hierfür wurden vorstehend in bezug auf zwei Mitgliedstaaten angeführt (siehe Ziffern 6.15-6.16). 6.24. Zur ordnungsgemäßen Bewertung der Wirksamkeit des Filterverfahrens müssen geeignete, stichhaltige Angaben vorliegen, auf die sich die Bewertung stützen kann.
Dazu ist es erforderlich, daß Informationen über die Art der anhand der Filter ausgewählten Anmeldungen, die Ergebnisse der daraufhin durchgeführten Kontrollen (Betrag und Umstände) und eine Interpretation dieser Informationen an die Dienststelle zurückgeleitet werden, die die Analyse vorgenommen hat, damit sie bei der Erstellung künftiger Profile berücksichtigt werden können. 6.25. In keinem der besuchten Mitgliedstaaten gab es Anhaltspunkte für eine angemessene Rückmeldung der Ergebnisse des Filterverfahrens. In zwei Mitgliedstaaten sind lokale Zollbedienstete befugt, auf nationaler Ebene festgelegte Profile außer Kraft zu setzen, ohne darüber Rechenschaft ablegen zu müssen.
Infolgedessen sind die nationalen Angaben und Statistiken über die Wirksamkeit der Filterverfahren unzuverlässig. 6.26. Wenn lokale Zollbedienstete Kontrollen aufgrund lokaler Risikofaktoren durchführen, gibt es in der Regel keinen formalen Mechanismus zur Erfassung der Faktoren für den künftigen Gebrauch auf lokaler oder nationaler Ebene. In dem in zwei Mitgliedstaaten bestehenden System ist außerhalb des "Risikoanalyse"-Systems vorgeschrieben, Aufzeichnungen über die Häufigkeit lokal ausgewählter Kontrollen zu führen. Ferner wird Rückmeldung über die Ergebnisse zu schwerwiegenden Fällen von Betrügereien oder Unregelmäßigkeiten verlangt.
6.27. In einer Zollstelle eines Mitgliedstaates wurden im Rahmen eines Risikoanalysesystems zusätzliche Zölle in Höhe von 22,5 Mio ECU in bezug auf zu niedrige Anmeldungen erhoben, die zunächst ohne Kontrollen abgefertigt worden waren. Weitere 15,0 Mio ECU wurden in bezug auf Anmeldungen erhoben, die vom System als risikoträchtig ausgewählt worden waren. Der Hof ist besorgt, daß ein so hoher Betrag in bezug auf Anmeldungen vereinnahmt werden konnte, die zunächst als "mit einem geringen Risiko behaftet" angesehen wurden. 6.28. In allen Fällen bedeutet das Fehlen einer geeigneten Rückmeldung an die Zentralbehörden, daß diese nicht bestätigen können, daß mit den Zollkontrollen eine wirklich homogene Abdeckung innerhalb ihres eigenen Zollbezirks, geschweige denn entsprechende Homogenität auf Gemeinschaftsebene erzielt wird.
Kontrollquote im Rahmen von Filtersystemen 6.29. Eine Aufschlüsselung der Kontrollquote in allen besuchten Mitgliedstaaten insgesamt oder nach Betrieben oder nach Risikowaren war nicht erhältlich. Vereinfachte Verfahren im Rahmen eines Filtersystems 6.30. Der Einsatz von Filtersystemen bei vereinfachten Verfahren ist für die Ausübung seitens der Zollbehörden ihres Rechts auf Beschau der Waren problematisch. Zum einen läßt das vereinfachte Verfahren mit Direkteingabe durch den Betrieb (DTI) und elektronischer Datenübermittlung den Zollbehörden nur einen kurzen Zeitraum, in dem sie den Wunsch nach einer Beschau der Waren äußern können, bevor diese aus der Zollkontrolle genommen werden.
Das Verfahren bietet den Zollbehörden die Möglichkeit, die Entnahme der Waren zu sperren. In der Praxis entstehen durch den Druck auf die operationellen Zollbediensteten zur Durchführung von Kontrollen häufig an geographisch abgelegenen Standorten logistische Probleme. Zum anderen gestalten sich körperliche Kontrollen in bezug auf Einfuhren durch Betriebe mit einer Bewilligung zur Verwendung von Sammelzollanmeldungen, d. h. einer monatlichen Gesamtanmeldung für sämtliche in einem bestimmten Monat eingeführte Waren, in jedem Falle schwierig. Diese Betriebe können nur nachgängigen Kontrollen unterzogen werden.
6.31. In einem Mitgliedstaat wird in den seit mehreren Jahren geltenden Anweisungen verlangt, daß bei der Kontrolle von Einfuhren durch Großbetriebe im Rahmen vereinfachter Verfahren Risikoanalysen durchgeführt werden. Der Hof stellte jedoch fest, daß die Auswahl von Einfuhren für Vorortkontrollen täglich auf Ad-hoc-Basis ohne erkennbaren Einsatz von Risikoanalysetechniken vorgenommen wird. Stärken und Schwächen von Filtersystemen 6.32. Grundsätzlich liefern Filtersysteme eine Grundlage für angemessene Kontrollen in bezug auf die Eigenmittel der Gemeinschaft. Dies ist jedoch nur dann der Fall, wenn sie in Verbindung mit einer geeigneten Analyse erkannter Risiken durchgeführt werden und die lokalen Zollstellen über genügend Autonomie verfügen, die Ergebnisse solcher Systeme den jeweiligen Gegebenheiten anzupassen.
6.33. Wirksamkeit und Nutzen der Filtersysteme in den Mitgliedstaaten werden durch verschiedene Faktoren gemindert. Dazu gehören insbesondere das Fehlen koordinierter grenzüberschreitender Profile, einer echten Risikoanalyse in vielen Bereichen sowie von Rückmeldungen zu Kontrollergebnissen, Unzulänglichkeiten einiger EDV-Systeme und bisweilen mangelndes Verständnis von Zweck und Zielsetzungen eines Systems, mit dem gezielt auf bestimmte Risikoprofile abgehoben werden kann. In einem Fall stellte der Hof fest, daß eine Anmeldung, bei der der Hoechstzollsatz gezahlt worden war, nicht jedoch Anmeldungen, in denen Präferenzzollsätze beantragt wurden, einem Risikoprofil entsprachen.
6.34. Diese Unzulänglichkeiten können dazu führen, daß a) mit Risiken behaftete Waren oder Betriebe wegen unzureichender Rückmeldung nicht ermittelt werden; b) echte Risiken nicht angemessen behandelt werden, weil durch den Einsatz von Pauschalkriterien wie etwa einer Wertschwelle eine viel zu hohe Trefferzahl erzielt wird (siehe Ziffer 6.15); c) Betriebe zufällig oder absichtlich die durch unflexible EDV-Systeme und -Verfahren bedingten Kontrollfilter umgehen (siehe Ziffer 6.16); d) ähnliche Risiken nicht nur innerhalb des Zollgebiets, sondern sogar innerhalb einzelner Mitgliedstaaten unterschiedlich behandelt werden.
Dies kann dadurch geschehen, daß Risikofaktoren, die als von nationaler oder gar gemeinschaftsweiter Bedeutung angesehen werden müßten, als lokale Profile eingesetzt werden. Dies ist in zwei Mitgliedstaaten der Fall, wo es zwischen den Zollstellen keine Koordinierung hinsichtlich der herangezogenen Risikokriterien gibt. Nachgängige Kontrollen und Risikoanalyse 6.35. Auf nationaler Ebene ist die Zuweisung geeigneter Risikowerte an die Betriebe für eine wirksame Kontrolle der Eigenmittel der Gemeinschaft von höchster Bedeutung. 6.36. Aus den Arbeiten, die der Hof in den vergangenen Jahren in allen Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Zuverlässigkeitserklärung durchgeführt hat, geht hervor, daß in allen Mitgliedstaaten ein erheblicher Anteil der Eigenmittel von einer geringen Anzahl von Großbetrieben gezahlt wird.
Viele dieser Betriebe legen ihre Zollanmeldungen im Sammelzollverfahren auf Monatsbasis mit Zahlungsaufschub vor. Die Kommission plädiert in ihren Leitlinien für den Einsatz von Risikoanalysetechniken bei der Auswahl von Betrieben für Kontrollzwecke. 6.37. In allen besuchten Mitgliedstaaten werden zusätzlich zu den Kontrollen bei der Einfuhr oder zur Kontrolle von Betrieben, die vereinfachte Verfahren in Anspruch nehmen, nachgängige Vorortkontrollen durchgeführt. 6.38. In einem Mitgliedstaat beruht das jährliche Kontrollprogramm für die zuständige Kontrolldienststelle nicht auf einer formalen Risikoanalyse.
Die nationalen Vorgaben hinsichtlich der Kontrollquote werden nicht erfuellt. 6.39. Im Rahmen des nationalen Kontrollprogramms der Zollverwaltung eines Mitgliedstaates ist der Einsatz von Risikoanalysen bei nachgängigen Kontrollen vorgeschrieben. Diese Arbeiten werden von einem nationalen und regionalen Inspektionsdienst anhand zuvor ausgewählter Betragsschwellen durchgeführt. Obgleich die Betriebe anhand von Risikoanalysetechniken für eine Kontrolle im Rahmen des Jahresprogramms ausgewählt werden sollen, konnten die in den spezifischen geprüften Fällen angewandten Kriterien dem Hof nicht mitgeteilt werden.
Der Hof stellte fest, daß in Fällen, in denen bei nachgängigen Kontrollen im Rahmen dieser Programme entdeckt wird, daß Zölle in zu geringer Höhe entrichtet wurden, die geltenden Verfahren es nicht ermöglichen, die Kontrolle bis zum jeweils aktuellen Zeitpunkt auszudehnen. Dadurch ist eine weitere Kontrolle im Rahmen des folgenden Programms notwendig, was dazu führen kann, daß etwaige zusätzliche Zölle nicht zum frühestmöglichen Zeitpunkt festgestellt werden. 6.40. In einem Mitgliedstaat wird die Bewilligung zur Inanspruchnahme vereinfachter Verfahren den Betrieben unter auf Risikoanalysen beruhenden Bedingungen erteilt, wobei alle erfaßten steuerlichen Informationen über den Betrieb herangezogen werden.
In den nationalen Anweisungen sind in jedem Falle ein jährlicher Prüfbesuch (eine Prüfung) sowie erforderlichenfalls außerordentliche Prüfbesuche vorgesehen. Zur Auswahl von Betrieben für außerordentliche Prüfbesuche werden keine formalen Risikoanalysen vorgenommen. 6.41. In den Kontrollprogrammen eines anderen Mitgliedstaates ist vorgesehen, daß die Auswahl der Betriebe für nachgängige Kontrollen auf der Grundlage des potentiellen Einnahmenausfalls erfolgt. Ein System, das auf einer Quantifizierung der gefährdeten Einnahmen beruht, soll die Gewähr liefern, daß eine etwaige Differenz zwischen dem, was geschehen soll, und dem, was tatsächlich geschieht, akzeptabel ist.
Das System, das auf die Betriebe und Zollverfahren mit dem höchsten Risiko ausgerichtet ist, wurde kürzlich von der nationalen Rechnungskontrollbehörde geprüft und wird daraufhin derzeit überarbeitet. Die Beanstandungen in bezug auf das System lauten wie folgt: Das Risiko wird an das gewünschte Volumen an Prüfungsarbeit angepaßt. Das System ist unflexibel. Die Systembewertungen sind unvollständig. Die Tests sind unzureichend. Im Rahmen der Fortbildung und Anleitung im Hinblick auf das System muß ein besseres Verständnis für Prüfungstechniken und -grundsätze vermittelt werden. Der Ressourceneinsatz ist statisch und entspricht nicht den Risiken.
Andere konkurrierende Ziele der Zollverwaltung können dazu führen, daß die angestrebte Gewähr nicht in vollem Umfang erreicht wird. 6.42. Die Kontrollprogramme der Zollverwaltung in einem anderen Mitgliedstaat in bezug auf Betriebe, die Sammelzollanmeldungen abgeben, müssen anhand formaler Risikoanalyseverfahren aufgestellt werden. In den meisten Fällen wird diese Vorschrift erfuellt, wenngleich bei einigen besuchten Zollstellen Unstimmigkeiten festgestellt wurden. 6.43. In einem weiteren Mitgliedstaat gab es, obgleich im nationalen Kontrollprogramm der Einsatz von Risikoanalysen bei der Auswahl von Betrieben für Kontrollzwecke vorgesehen ist, wenig Anhaltspunkte für einen formalen Risikoanalyseansatz.
Bei den besuchten Zollstellen wurden die auf lokaler Ebene vorhandenen Informationen über die Betriebe - wenn auch in informeller Weise - im Auswahlprozeß verwendet. 6.44. Die Zollbehörden in einem Mitgliedstaat verwenden zur Abwendung von Risiken ein breit angelegtes System nachgängiger Kontrollen. Das System ist durch ein EDV-gestütztes Risikoauswahlverfahren mit vordefinierten Risikofaktoren gekennzeichnet. Es wird ein Jahresprogramm für Betriebsprüfungen erstellt. Der Hof stellte jedoch fest, daß die Angaben, auf denen die Risikoanalyse beruht, nicht auf dem neuesten Stand gehalten werden und neuen Betrieben je nach Zollbezirk bei der Ersteinstufung unterschiedliche Risikowerte zugewiesen werden.
In bezug auf die besuchten Bezirke stellte der Hof fest, daß die Zahl der geplanten Prüfungen nicht eingehalten wurde und die Ergebnisse vorangegangener Prüfungen in der Regel im Planungsprozeß nicht zur Aktualisierung der Risikofaktoren herangezogen wurden. 6.45. Es ist nicht klar, wie mit den in den besuchten Mitgliedstaaten angewandten Verfahren zur Auswahl von Risikobetrieben im jährlichen Prüfungsplan Betriebe identifiziert werden können, die, obwohl sie umfangreiche Zollvorgänge tätigen, ihre Anmeldungen bei unterschiedlichen Zollstellen sowohl innerhalb des Mitgliedstaates als auch in benachbarten Mitgliedstaaten vorlegen.
Nationale Kontrollprogramme 6.46. Eine Voraussetzung für die Entwicklung eines einheitlichen Ansatzes für Zollkontrollen auf Gemeinschaftsebene ist die Erstellung kohärenter nationaler Kontrollprogramme. 6.47. Wenngleich alle Mitgliedstaaten über nationale Kontrollprogramme, -strategien oder -anweisungen verfügen, gab es lediglich in drei Mitgliedstaaten Anhaltspunkte für eine förmliche nationale Kontrollplanung. Nichtsdestoweniger wurde bei der Prüfung des Hofes deutlich, daß die Vielfalt der vorgefundenen Kontrollpraktiken darauf zurückzuführen ist, daß die auf lokaler oder regionaler Ebene getätigten Eingaben in das Planungssystem nicht auf zentraler Ebene koordiniert werden.
Probleme im Rahmen der nachgängigen Kontrollen 6.48. Der Hof hat sich bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1993 mit den nachgängigen Kontrollen in den Mitgliedstaaten befaßt. Dabei stellte er fest, daß eine Reihe von Mitgliedstaaten zur Aufstellung ihrer Kontrollprogramme Risikoanalysen verwenden. 6.49. Nach Ansicht des Hofes ist fünf Jahre später hinsichtlich der Verwendung von Risikoanalysen zur gezielten Prüfung von Risikobetrieben wenig Fortschritt zu verzeichnen. Selbst in Mitgliedstaaten, in denen es ausdrückliche Vorschriften für den Einsatz von Risikoanalysen gibt, lassen die vorstehenden Bemerkungen die dringliche Notwendigkeit erkennen, die Ausrichtung der Auswahl nach bestimmten Risiken zu formalisieren.
6.50. In vielen Fällen werden die Risikokriterien an den zuvor festgelegten Ressourceneinsatz angepaßt. Im Rahmen eines ordnungsgemäßen Risikoanalysesystems sollten jedoch Risiken, wie in der Präambel festgehalten, vor der Ressourcenzuweisung ermittelt, bewertet und nach Prioritäten geordnet werden. Stichprobe von Zollanmeldungen, zu denen Mitteilungen im Rahmen der gegenseitigen Amtshilfe vorliegen 6.51. In allen Fällen nehmen die Mitgliedstaaten eine nachträgliche Untersuchung der Vorgänge vor, auf die sich die Mitteilungen beziehen, und leiten gegebenenfalls Verfahren zur Nacherhebung ein.
In bezug auf die Verwendung dieser Mitteilungen als Grundlage für eine laufende Risikoanalyse sind die Feststellungen des Hofes allerdings recht unterschiedlich. 6.52. In drei Mitgliedstaaten werden die Mitteilungen im Rahmen der gegenseitigen Amtshilfe auf breiter Ebene an die Zollstellen verteilt. In jedem dieser drei Mitgliedstaaten müssen sich die Zollbediensteten der betreffenden Zollstellen allerdings auf ihr Gedächtnis verlassen, um gezielt Anmeldungen auszusondern, die den jeweiligen Kriterien entsprechen. In einem System werden die Anmeldungen einer Belegprüfung unterzogen, und im Rahmen eines in das System integrierten Zufallsauswahlmechanismus kann jede Anmeldung für eine Beschau ausgewählt werden.
6.53. In drei anderen Mitgliedstaaten werden die Einzelheiten der Mitteilungen einer gewissen Analyse unterzogen, um zu ermitteln, ob in das Filtersystem für die Anmeldungen nationale Profile eingebaut werden sollen. 6.54. In einem anderen Mitgliedstaat werden die Mitteilungen im Rahmen der gegenseitigen Amtshilfe nicht zur Erstellung nationaler Profile genutzt. Es wird eine selektive Verteilung der Mitteilungen vorgenommen, jedoch nicht auf der Grundlage einer Risikoanalyse. 6.55. In einem der besuchten Mitgliedstaaten werden Mitteilungen im Rahmen der gegenseitigen Amtshilfe nur an Zollstellen weitergeleitet, bei denen die betreffenden Vorgänge in der Vergangenheit aufgetreten sind.
Somit stehen diese Informationen nicht in allen Bezirken für die künftige Bestimmung von Risiken zur Verfügung. 7. SCHLUSSFOLGERUNG 7.1. Die Bestrebungen des Europäischen Parlaments, des Rates, der Kommission und der Leiter der Zollverwaltungen, die Zollstellen der Gemeinschaft mögen so effizient wie eine einzige Verwaltung zusammenarbeiten, indem sie koordiniert vorgehen, um durch die effiziente, wirksame und einheitliche Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften gleichwertige Ergebnisse im gesamten Zollgebiet der Gemeinschaft zu erzielen, werden bei weitem nicht erfuellt (siehe Ziffern 6.2 und 6.6).
7.2. Es besteht zwar auf breiter Linie die Bereitschaft, den Einsatz der Risikoanalyse bei den Zollstellen zu fördern, doch ein erheblicher Teil der Kontrollarbeit auf lokaler Ebene wird durch fehlende Koordinierung insbesondere bei der Bestimmung risikoträchtiger Waren und Sachverhalte unwirksam gemacht (siehe Ziffern 6.4 und 6.14-6.19). 7.3. Es gab hinreichend Anhaltspunkte dafür, daß ein Großteil der Informationen zu Risikothemen an die mit der Abfertigung befaßten Zollstellen weitergeleitet wird. Wegen des Fehlens einer wirklich wirksamen Analyse der Relevanz und des Potentials dieser Risiken für die einzelnen Grenzabfertigungsstellen ist die Verfügbarkeit dieser großen Masse von Informationen der Ausrichtung des Kontrollaufwands nicht förderlich (siehe Ziffern 6.9, 6.32 und 6.50).
7.4. Es gibt ebenso viele Varianten von Risikoanalysemethoden wie im Zuge dieser Prüfung besuchte Mitgliedstaaten. Es herrscht zwar gemeinsam Einsicht für die Notwendigkeit einer Risikomethodik, und die Leitlinien der Kommission liefern gute Anhaltspunkte für ihre Umsetzung, doch die gegenwärtigen Trends lassen eine unkoordinierte und uneinheitliche Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften erkennen (siehe Ziffern 6.6, 6.33 Buchstabe d), 6.46 und 6.49). 7.5. Es wäre zu erwarten, daß fünf Jahre nach Vollendung des Binnenmarktes und nach sechsjähriger Laufzeit des Matthaeus-Programms (21) die initiierten Fortbildungs- und Austauschprogramme zu mehr Kohäsion geführt hätten.
Zum anderen ließe sich möglicherweise durch eine gewisse Integration der Zollverwaltungen im Wege der Einrichtung gemeinsamer Fachdienststellen oder -behörden auf Gemeinschaftsebene beispielsweise für Planungs- und Kontrollaufgaben die Koordination zwischen den Mitgliedstaaten verbessern (siehe Ziffer 6.2). 7.6. Es bedarf noch erheblicher Anstrengungen, damit in allen Mitgliedstaaten ein effizientes, wirksames und einheitliches Risikoanalysesystem funktioniert. Die Kommission sollte a) dafür sorgen, daß ihre Leitlinien in verbindliche Rechtsvorschriften umgesetzt werden und so zugeschnitten sind, daß ein bestmöglicher Schutz für die Gemeinschaft gewährleistet wird.
Die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften in bezug auf alle Aspekte im Zusammenhang mit der Tätigkeit der Zollbehörden und der Zollkontrollen sollten unverzüglich dahin gehend geändert werden, daß die Verwendung risikoorientierter Methoden und zielgerichteter Kontrollen verpflichtend wird; b) dafür sorgen, daß ihre Dienststellen personell hinreichend ausgestattet sind, um eine wirksame Koordinierung einer sinnvollen Analyse sämtlicher Daten zum Gebrauch in allen Mitgliedstaaten und insbesondere hinsichtlich risikoträchtiger Waren und Zollverfahren gewährleisten zu können. Die Kommission sollte vor allem die Koordination der Risikoanalyse und der entsprechenden Kontrollprogramme für innergemeinschaftliche Vorgänge oder Betriebe übernehmen, die in mehr als einem Mitgliedstaat tätig sind; c) Maßnahmen treffen, damit bei Vorschlägen für neue Zollvorschriften sich die Risiken durch die Einführung unzweckmäßiger (aufwendiger oder schwer handhabbarer) Bestimmungen nicht erhöhen.
Ferner muß die Kommission eine wirksame laufende Überwachung der in den Mitgliedstaaten eingeführten nationalen Rechtsvorschriften sicherstellen, mit denen in einigen Fällen gemeinschaftliche Rechtsvorschriften umgesetzt werden, damit mit den nationalen Rechtsvorschriften keine zusätzlichen Risiken entstehen; d) dafür sorgen, daß die Tätigkeit ihrer Inspektions- und Überwachungsdienste auf einer risikoorientierten Grundlage geplant wird, damit sichergestellt ist, daß in allen Mitgliedstaaten in einem akzeptablen Ausmaß gleichwertige Kontrollen durchgeführt werden; e) die notwendigen Maßnahmen ergreifen, um die zahlreichen innovativen Initiativen der Mitgliedstaaten wie etwa zentralisierte Analyse warenbezogener Risiken, Analyse verfahrensbezogener Risiken, Einsatz von Fahndungseinheiten im Frachtwesen, Zufallsauswahl mit Hilfe von Risikoalgorithmen in ihre Leitlinien und Rechtsvorschriften zu integrieren.
Es ist von wesentlicher Bedeutung, daß die besten dieser Innovationen zu einer umfassenden Schutzbarriere für die Eigenmittel der Gemeinschaft kombiniert werden; f) die Angleichung des Ausmaßes von Belegkontrollen in den Mitgliedstaaten verlangen. Der Hof stellte fest, daß die Quote der Belegkontrollen zwischen 17 % in zwei Mitgliedstaaten und 100 % in drei Mitgliedstaaten schwankte. Der Einsatz von Risikoanalysen in einer Umgebung mit einer Kontrollquote von 100 % ist natürlich eine unnötige Ressourcenvergeudung und bietet darüber hinaus einen Vorwand, die betreffenden Kontrollen nicht durchzuführen.
Unter solchen Umständen werden häufig nachgängige Kontrollen vernachlässigt. Das Interesse der Angleichung der Kontrolltätigkeit, um allen Wirtschaftsbeteiligten in der Union eine gleichmäßige Kontrollast aufzuerlegen, ist zu unterstreichen; g) die Mitgliedstaaten durch die Bereitstellung von Know-how sowie Fortbildungs-, Forschungs- und Koordinierungskapazitäten dabei unterstützen, besser strukturierte und auf wissenschaftlichen Erkenntnissen basierende Risikoanalysesysteme zu konzipieren. Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 16. und 17. September 1998 in Luxemburg angenommen.
Für den Rechnungshof Bernhard FRIEDMANN Präsident (1) Beschluß 94/728/EG, Euratom des Rates vom 31. Oktober 1994 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften, ABl. L 293 vom 12.11.1994, S. 9. (2) Übereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflanzen (CITES). (3) ABl. L 302 vom 19.10.1992. (4) Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften, ABl. L 253 vom 11.10.1993, S. 1. (5) Verordnung (EWG) Nr.
2658/87 vom 23. Juli 1987 über die zolltarifliche und statistische Nomenklatur sowie den Gemeinsamen Zollkodex, ABl. L 256 vom 7.9.1987, S. 1, später geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 2086/97 der Kommission vom 14. November 1997 zur Änderung des Anhangs I der Verordnung (EWG) Nr. 2658/87 des Rates, ABl. L 312 vom 14.11.1997, S. 1. (6) Der Ausschuß für Zollfragen setzt sich zusammen aus den Leitern der Zollverwaltungen der Mitgliedstaaten und dem Generaldirektor der GD XXI. (7) Verordnung (EWG) Nr. 386/90 des Rates vom 12. Februar 1990 über die Überwachung zum Zeitpunkt der Ausfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen, für die Erstattungen oder sonstige Beträge gewährt werden, ABl.
L 42 vom 16.2.1990, S. 6. (8) ABl. L 33 vom 4.2.1997, S. 24. (9) ABl. C 176 vom 10.6.1997, S. 3. (10) ABl. C 327 vom 7.12.1995, S. 2. (11) ABl. L 312 vom 23.12.1995, S. 1. (12) ABl. C 332 vom 7.11.1996, S. 1. (13) ABl. C 327 vom 24.11.1994, S. 295, und ABl. C 348 vom 18.11.1997, S. 39. (14) ABl. C 308 vom 20.11.1995, S. 57. (15) KOM(97) 673 endg. vom 11.12.1997. (16) ABl. C 11 vom 15.1.1998, S. 1. (17) Schriftliche Anfrage Nr. 951/96 von Viviane REDING an die Kommission. Probleme mit den Zollkontrollen, ABl. C 322 vom 28.10.1996, S. 16. (18) ABl. L 82 vom 23.3.1997, S. 1. (19) Schriftliche Anfrage Nr.
951/96 von Viviane REDING an die Kommission. Probleme mit den Zollkontrollen, ABl. C 322 vom 28.10.1996, S. 16. (20) Zollkodex der Gemeinschaften, Art. 76. (21) Entscheidung 91/341/EWG des Rates vom 20. Juni 1991 über die Annahme eines gemeinschaftlichen Aktionsprogramms zur beruflichen Aus- und Fortbildung der Zollbeamten (Matthaeus-Programm), ABl. L 187 vom 13.7.1991, S. 41. ANTWORTEN DER KOMMISSION 1. EINLEITUNG Der Rechnungshof trägt mit seinen Bemerkungen zwar zur Transparenz der Zollkontrollpraxis bei, stützt seine Schlußfolgerungen aber auf ein Konzept für die Verwaltung der Zollunion, das die Endphase der Durchführung des Programms "Zoll 2000" vorwegnimmt und sogar darüber hinausgeht.
1.2. Auch wenn die Mitgliedstaaten allgemein zur Kontrolle verpflichtet sind, so haben sie doch auch die Möglichkeit, die Kontrollmodalitäten global und im Einzelfall zu bestimmen. Was die Kontrolle der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse betrifft, so wurden die Kontrollmethoden vom Rat geregelt. Zwar geht es in diesem Fall um Zollverfahren bei der Ausfuhr, doch beruht der besondere Charakter der Regelung auf der Zweckbestimmung des EAGFL. Im Falle der Einfuhrabgaben dagegen wurden die Kontrollmodalitäten nur für die Einfuhr von Bananen festgelegt. Mit der Verordnung (EG) Nr. 89/97 der Kommission vom 20.
Januar 1997 wurden in die Durchführungsvorschriften zum Zollkodex ein neuer Artikel 290a und ein Anhang 38b eingefügt, um die Kontrollmodalitäten für die Überführung von Bananen in den zollrechtlich freien Verkehr zu regeln. Dieser Verordnung liegen jedoch besondere Umstände zugrunde, und ihre Annahme kann nicht als Beweis für den Willen der Mitgliedstaaten gewertet werden, von nun ab zu akzeptieren, daß dieser Bereich horizontal auf Gemeinschaftsebene verwaltet wird. 1.3. Mit der Entscheidung "Zoll 2000" werden die institutionellen Rahmenbedingungen für die Tätigkeit der nationalen Zollverwaltungen festgelegt.
Das Ziel dieses Rechtsaktes ist es, ein Gleichgewicht zwischen den jeweiligen Aufgaben der Gemeinschaftsorgane und der Mitgliedstaaten zu schaffen und aufrechtzuerhalten und gleichzeitig die Idee der Partnerschaft zu fördern. Demnächst wird die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Bericht über die Durchführung und die Auswirkungen des Programms "Zoll 2000" vorlegen. 2. NOTWENDIGKEIT VON RISIKOANALYSEN 2.3. Die Bedeutung der Methoden der Risikoanalyse für die Finanzkontrollen wurde 1992 vom Rat der Wirtschafts- und Finanzminister hervorgehoben. Für den Zollbereich dagegen wurde der Rahmen mit der Entscheidung "Zoll 2000" von 1996 vorgegeben.
Diese deckt die gesamten Zollvorschriften ab, so daß es nicht mehr erforderlich (wenn auch nicht ausgeschlossen) ist, im Zollkodex selbst auf diese Arbeitsmethoden hinzuweisen. Was die modernen Kontrollmethoden betrifft, so läßt die Entscheidung "Zoll 2000" keinerlei Zweifel daran, welche Rolle die Kommission zu spielen hat: sie "unterstützt" bzw. "fördert" die Aktionen, die von den Mitgliedstaaten festzulegen und durchzuführen sind (Artikel 9 Nummer 1). 2.6. Die Kommission hat 1997 innerhalb ihres Aktionsrahmens "Leitlinien" für die Erstellung von "Risikoprofilen" ausgearbeitet. 6. FESTSTELLUNGEN 6.1.-6.55.
Das Fehlen strukturierter Vorgaben für die Kommunikation zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission und das sich daraus ergebende Fehlen einer gegenseitigen Unterrichtung erklären sich dadurch, daß für die Zollunion keine einheitliche Zollverwaltung zuständig ist: es fehlt eine geeignete Struktur. Mit den "Leitlinien" der Kommission von 1997 soll die Harmonisierung der Arbeitsmethoden gefördert werden, die - wie der Rechnungshof feststellt - noch stattfinden muß. Für die Arbeitsmethoden in den Mitgliedstaaten sind nach wie vor weitgehend andere Faktoren ausschlaggebend, ob es sich um die Organisation der Dienststellen, die Ausbildung des Personals, die Verfügbarkeit von Ressourcen oder den Grad der Computerisierung der Verfahren handelt.
7. SCHLUSSFOLGERUNG 7.2. Mit der Computerisierung der Zollverfahren dürften sehr günstige Voraussetzungen für eine bessere Koordinierung geschaffen werden. In diesem Bereich ist der aktuelle Stand in den Mitgliedstaaten recht unterschiedlich. Die Entwicklung von Zollverfahren mit staatenübergreifender Struktur - wie im Falle des künftigen NCTS (New Computerized Transit System) - dürfte zur gewünschten Koordinierung beitragen, sofern ein Warenidentifikationssystem auf der Grundlage einheitlicher Waren-Codes gewählt wird. 7.3. Die massive, nicht strukturierte Übermittlung aller Arten von Informationen an die Grenzzollstellen ist durchaus ein Problem der Methode, das analysiert und gelöst werden muß.
Es kann in Zukunft in geeigneten Gremien erörtert werden, die sich mit der Umsetzung der Entscheidung "Zoll 2000" befassen. 7.5. Die Fortbildungs- und Austauschprogramme für Beamte wie z. B. im Rahmen von "Matthaeus" fördern in der Regel die Aufnahmebereitschaft und die Konvergenz der Verhaltensweisen. Langfristig dürfte dies auch zur Harmonisierung der Arbeitsmethoden beitragen, selbst wenn diese derzeit noch weitgehend von verschiedenen anderen Faktoren bestimmt werden (siehe oben Punkt 6). Die Einrichtung von Fachdienststellen auf Gemeinschaftsebene hätte nur Sinn, wenn diese eine operationelle Funktion übernähmen.
Dabei müßte es sich um eine Struktur innerhalb eines einheitlichen Zollverwaltungssystems handeln, ein Konzept, das eindeutig über die Partnerschaft hinausgeht, die im Rahmen von "Zoll 2000" angestrebt wird. Dagegen könnte ins Auge gefaßt werden, daß die Mitgliedstaaten untereinander eine Struktur schaffen, die mit dieser operationellen Funktion betraut wird. 7.6. Die Bemerkungen zu den Grenzen der Entscheidung "Zoll 2000" (siehe Einleitung) gelten auch für die Empfehlung des Rechnungshofs, den "Leitlinien" (Punkt 7.6a) und den innovativen Initiativen einiger Mitgliedstaaten (Punkt 7.6e) verbindlichen Charakter zu verleihen.
Was die Belegkontrollen betrifft, deren Bedeutung in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich ist (Punkt 7.6f), so wäre es sicherlich angebracht, zwischen ausführlichen Kontrollen und Kontrollen, mit denen lediglich eine Vorauswahl getroffen wird, zu unterscheiden. Letztere müssen wohl auch weiterhin manuell durchgeführt werden, solange die Verfahren noch nicht auf EDV umgestellt sind. Was schließlich die Notwendigkeit betrifft, die Vorschläge für neue Vorschriften auf ihre möglichen Risiken hin zu prüfen (Punkt 7.6c), so mißt die Kommission diesem Aspekt besondere Bedeutung bei.
Die Kommission stützt sich bei der Ausarbeitung ihres jährlichen Kontrollprogramms für bestimmte vorrangige Themen auf eine Reihe objektiver Kriterien, die auf einer Analyse der Risiken im Zusammenhang mit den Zoll- und Buchführungsverfahren basieren, bei denen hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf die traditionellen Eigenmittel die Betrugsrisiken besonders groß sind. Diese Kontrollen führen häufig zu zusätzlichen Kontrollen seitens der Mitgliedstaaten und tragen daher dazu bei, daß Art und Umfang der Kontrollen der Mitgliedstaaten gleichwertig sind (Punkt 7.6d). Vorwort zu Sonderbericht Nr.
13/98 über die Prüfung des Einsatzes von Risikoanalysetechniken bei Zollkontrollen und der Warenabfertigung und Sonderbericht Nr. 20/98 über die Prüfung von Warenkontrollen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen, für die Ausfuhrerstattungen gewährt werden (98/C 375/01) 1. Die Prüfungen des Hofes im Bereich der Zollkontrollen betrafen Zollkontrollen bei der Einfuhr von Waren, die zur Erhebung von Eigenmitteln für den Unionshaushalt führen sowie Zollkontrollen bei der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die Erstattungen aus dem Unionshaushalt gewährt werden. Beide Prüfungen hatten den Einsatz der Risikoanalyse zur Ausrichtung der Zollkontrollen zum Schwerpunkt.
2. Zwei getrennte Berichte waren erforderlich, weil die rechtlichen Auflagen für Ein- und Ausfuhrkontrollen grundverschieden sind. Die Rechtsvorschriften für - laufende und auch nachträgliche - Einfuhrkontrollen haben fakultativen Charakter, die Vorgaben in bezug auf den Einsatz der Risikoanalyse sind recht begrenzt. Die Rechtsgrundlage für Zollkontrollen bei Ausfuhren erstattungsfähiger landwirtschaftlicher Erzeugnisse sieht verbindliche laufende (auch körperliche) und nachträgliche Kontrollen vor. Der Einsatz von Risikoanalyseverfahren ist verbindlich in bezug auf die nachträglichen Kontrollen, behält aber fakultativen Charakter bei der für Kontrollzwecke getroffenen Auswahl von Sendungen.
3. Vor diesem Hintergrund mußte sich der Hof mühsam eine genaue Definition der Risikoanalyse zur Ausrichtung der Zollkontrollen bei der Einfuhr erarbeiten. Naturgemäß gibt diese Sachlage auch Anlaß für eher spezifische Empfehlungen zur Verbesserung der Wirksamkeit der Kontrollen im Bereich der Ausfuhrerstattungen. Dennoch ergaben die Prüfungen eine Reihe ähnlich gelagerter Schlußfolgerungen: insbesondere die Notwendigkeit, den Einsatz der Risikoanalyse verbindlich zu machen, die Durchführung der Kontrollen zu überwachen, Rückmeldungen an die Verwaltung vorzugeben, den Erfolg zu bewerten und die körperlichen und nachträglichen Kontrollen im Zollgebiet der EU zu koordinieren.
4. Mit Blick auf den Schutz der finanziellen Interessen der EU entbehrt es jeder Logik, die Risikoanalyse nur bei Ausfuhrerstattungen verbindlich einzusetzen. Die Risikoanalyse stellt ein Managementwerkzeug dar, mit dem die Durchführung wirksamer Kontrollen erleichtert werden kann. Zu diesem Zweck benötigt die EU weitergefaßte Rechtsvorschriften zur Anwendung durch die Mitgliedstaaten, die gewährleisten, daß die einzelstaatlichen Behörden sich nicht nur auf Vorgänge innerhalb einzelner Zollverfahren oder anderer Gemeinschaftsregelungen konzentrieren. Vielmehr sollten die für Kontrollen verfügbaren Ressourcen auch für andere Zollverfahren oder Gemeinschaftsregelungen mit vergleichbarem Risiko für den EU-Haushalt eingesetzt werden.
Gleichzeitig müssen die Mitgliedstaaten für die Ausrichtung und Durchführung der Kontrollen verstärkt verantwortlich gemacht werden. 5. Die gemeinsame Veröffentlichung beider Berichte soll daher deutlich machen, wie wichtig der Einsatz der Risikoanalyse bei allen Zollverfahren ist, die sich auf den Gemeinschaftshaushalt auswirken. In Anbetracht der gegebenen Umstände sollte die Kommission einen möglichst umfassenden Ansatz für die Durchführung der Empfehlungen des Hofes verfolgen und eine größtmögliche Abstimmung dieser benachbarten Bereiche der Ein- und Ausfuhrkontrollen anstreben.