Informe especial n° 13/98 sobre la fiscalización del empleo de técnicas de análisis de riesgos en el control aduanero y en el despacho de mercancías acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado con arreglo al párrafo segundo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) Diario Oficial n° C 375 de 03/12/1998 p. 0003 - 0016 INFORME ESPECIAL N° 13/98 sobre la fiscalización del empleo de técnicas de análisis de riesgos en el control aduanero y en el despacho de mercancías acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado con arreglo al párrafo segundo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE)(98/C 375/02) 1.
INTRODUCCIÓN 1.1. El presupuesto comunitario se financia en parte a través de los derechos de aduana y las exacciones reguladoras agrícolas, denominados «recursos propios tradicionales». En 1997 las estimaciones presupuestarias de estos recursos fueron de 14 200 millones de ecus, aproximadamente el 17,7 % del presupuesto total. La recaudación de estos recursos (1) corresponde a los Estados miembros y es llevada a cabo en primera línea por los servicios de aduana de los quince Estados. Además de la recaudación de recursos propios, estos servicios de aduana se encargan, entre otras cosas, de aplicar medidas de política económica, proteger a la Comunidad frente a la importación de mercancías prohibidas o peligrosas y drogas ilegales, supervisar el comercio de especies en peligro de extinción en virtud del Convenio CITES (2) y de controlar las exportaciones con incidencia en el presupuesto comunitario en el marco de la política agrícola común.
1.2. La consecución del mercado único el 1 de enero de 1993 fue acompañada de la entrada en vigor del Código Aduanero Comunitario, establecido por el Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo (3). El Código, junto con sus disposiciones de aplicación (4), tenía por objeto consolidar la reglamentación comunitaria existente en materia aduanera, uno de cuyos objetivos es garantizar la aplicación uniforme de la legislación aduanera en toda la Comunidad. Dicho texto, junto con sus modificaciones subsiguientes, establece en términos específicos la naturaleza de los controles que han de efectuar las autoridades aduaneras para proteger los intereses financieros comunitarios y está destinado a garantizar la correcta aplicación de la legislación aduanera.
1.3. Para obtener una visión global de la función de los servicios de aduana de la Unión Europea, es preciso comprender la naturaleza del entorno en el que deben funcionar. Su labor se rige por la reglamentación comunitaria, sostenida en cada Estado miembro por la legislación e instrucciones nacionales. Cada año, estos servicios deben tramitar aproximadamente 30 millones de declaraciones de importación, un volumen similar de declaraciones de exportación y unos 20 millones de operaciones de tránsito comunitario. Aplican la nomenclatura combinada TARIC (5), que contiene más de 30 000 partidas de productos, muchas de las cuales incluyen varios tipos de derechos diferentes dependiendo del país de origen del producto.
La legislación aduanera, en la medida que se aplica a mercancías específicas, se actualiza constantemente por la modificación de los tipos de derechos y exacciones y la aplicación de derechos antidumping y contingentes arancelarios. Todos estos factores, a los que se añade el objetivo de los operadores de obtener el máximo beneficio, se combinan de modo que la recaudación oportuna y correcta de los derechos y exacciones se halla en situación «de riesgo». 2. NECESIDAD DE ANÁLISIS DE RIESGOS 2.1. Teniendo en cuenta estas circunstancias y la voluntad imperante en todos los Estados miembros de reducir los costes de los servicios públicos, resultaba obvia la necesidad de introducir medidas de eficiencia en materia de control aduanero, garantizando al mismo tiempo la eficacia de estos servicios en la protección de los intereses comunitarios.
2.2. Con este fin y debido a la apertura inminente del mercado único el 1 de enero de 1993, el Instituto Europeo de Administración Pública de Maastricht llevó a cabo, a petición de la Comisión, un estudio sobre «1992 y la organización de las administraciones aduaneras de los Estados miembros y la Comunidad». El Comité de cuestiones aduaneras (6) convino en que la recomendación de elaborar un estudio para mejorar los métodos de trabajo de los servicios de aduana merecía consideración. Un grupo ad hoc de expertos creado para encargarse de este asunto centró sus esfuerzos en el empleo de análisis de riesgos en el control aduanero.
2.3. El 23 de noviembre de 1992 el Consejo Ecofin aprobó el empleo de análisis de riesgos orientados a los controles financieros y pidió a la Comisión que adoptara, antes del final de 1993, medidas para introducir el principio de la auditoría orientada en función del riesgo en todos los sectores sujetos a control. No obstante, en el Código Aduanero Comunitario y sus disposiciones de aplicación, el recurso a las técnicas de análisis de riesgos se limitaba al control de las mercancías importadas en virtud de procedimientos aduaneros simplificados por aire o por mar. La reglamentación que rige la supervisión de productos agrícolas beneficiarios de restituciones a la exportación (7) también exige el empleo de técnicas de análisis de riesgos si los porcentajes de examen son inferiores al 5 %.
2.4. Además, existe una imposición legislativa según la cual las autoridades aduaneras deben emplear técnicas de análisis de riesgos para determinar cómo y cuándo ejercer sus mandatos de control: Decisión n° 210/97/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, por la que se adopta un programa de acción para la aduana en la Comunidad (Agenda 2000) (8), que surgió de la acción experimental «Aduana 2000», iniciada en diciembre de 1993, cuando los responsables de las administraciones de aduana de los Estados miembros manifestaron su intención de mejorar la cooperación entre los servicios aduaneros para aplicar controles y procedimientos de eficacia equivalente en todas las fronteras exteriores del territorio aduanero comunitario; la decisión disponía lo siguiente: «El programa de acción se denominará "Programa Aduana 2000" y será de aplicación durante el período comprendido entre el 1 de enero de 1996 y el 31 de diciembre de 2000» (apartado 2 del artículo 1). «El marco común de objetivos previsto en el apartado 3 del artículo 1, en el seno del cual la Comisión y los Estados miembros establecerán los planes y prioridades con el fin de determinar y poner en práctica una acción coordinada para garantizar la adecuación de la acción aduanera a las necesidades del mercado interior de la Comunidad, tiene por objeto:
1) garantizar una aplicación del Derecho comunitario que asegure resultados equivalentes en cualquier punto del territorio aduanero de la Comunidad, a fin de: - [. . .]; - proteger los intereses de la Comunidad, en particular los financieros; [. . .]» (artículo 4). «Conforme a los objetivos que se fijan en el punto 1 del artículo 4, los Estados miembros y la Comisión: [. . .] 4) para alcanzar estos objetivos, adaptarán los métodos de trabajo, los equipos y los medios materiales con el fin de reforzar la eficacia de los controles; favorecerán, en particular, el desarrollo de técnicas de selección, análisis de riesgo y control a posteriori y, cuando sea necesario, determinarán la naturaleza de los controles con vistas a conseguir resultados equivalentes; [. . .]» (artículo 5).
2.5. No obstante, existen varios documentos y declaraciones comunitarios que fomentan o preconizan el empleo de análisis de riesgos o expresan el deseo de que los servicios aduaneros comunitarios «actúen como un solo servicio». Los más significativos son los siguientes: a) la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo (9) en la que se describe un plan de acción para el tránsito en Europa; b) Resolución del Consejo, de 23 de noviembre de 1995, relativa a la informatización de los regímenes de tránsito aduanero (10); c) Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 del Consejo (11) relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas; d) Resolución del Consejo, de 25 de octubre de 1996, sobre la simplificación y racionalización de las reglamentaciones y procedimientos comunitarios en el ámbito aduanero (12); e) Respuestas de la Comisión a las observaciones del Tribunal en sus Informes Anuales de los ejercicios 1993 y 1996 (13); f) Resolución del Parlamento Europeo de 25 de noviembre de 1995 (14); g) «Segundo informe de la Comisión sobre el funcionamiento del sistema de control de los recursos propios tradicionales», de 11 de diciembre de 1997 (15); h) Resolución del Consejo, de 18 de diciembre de 1997 (16) sobre el establecimiento de prioridades de la cooperación en materia de Justicia y Asuntos de Interior para el período comprendido entre el 1 de enero de 1998 y la fecha de entrada en vigor del Tratado de Amsterdam.
2.6. Todos los documentos enumerados en el apartado 2.5 subrayan la necesidad de emplear las técnicas aduaneras más avanzadas y métodos de trabajo más eficaces, como la tecnología de la información, análisis de riesgos y control orientado mediante la utilización de perfiles de riesgo, política común y coordinada de gestión de riesgos (por ejemplo, un control armonizado cualitativo y cuantitativo según el grado de riesgo) y sistemas de auditoría avanzados. Insisten en la exigencia de que los servicios aduaneros nacionales actúen como si fueran uno solo e invitan a los Estados miembros a cooperar estrechamente y a coordinar sus esfuerzos con el fin de alcanzar estos objetivos comunes.
La Comisión advierte una falta de homogeneidad en las técnicas de inspección de los distintos Estados miembros y expresa su convicción de que el desarrollo de métodos de análisis de riesgos puede solucionar esta situación. Espera establecer «perfiles de riesgo» a nivel comunitario dentro del programa Aduana 2000 y pedirá a los Estados miembros que, para determinados regímenes aduaneros, recurran sistemáticamente a métodos de análisis de riesgos en sus medidas de control. 3. ¿QUÉ ES EL ANÁLISIS DE RIESGOS? 3.1. El análisis de riesgos puede definirse como un proceso sistemático de decisión basado en una recopilación y un análisis estructurados de la información y una identificación y un análisis estructurados de los riesgos para centrar la intervención en los riesgos más importantes y evaluar la eficacia de esta orientación en la reducción o en la supresión de los riesgos.
El análisis de riesgos constituye, además, un sistema de identificación y utilización coherente y transparente de información de gestión adecuada, que permite detectar, documentar y evaluar el riesgo de manera global. El sistema debe reducir los riesgos al mínimo mediante la coordinación de los esfuerzos de control a los que se han asignado prioridades, así como incluir información sobre los resultados para supervisar los progresos realizados y permitir la revisión eficaz de todo el sistema. 3.2. Todo sistema de análisis de riesgos debe respetar determinados principios fundamentales para cumplir los objetivos deseados por el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión y los responsables de las administraciones de aduana (véase el apartado 2.5).
Dichos principios son: a) el contexto en el que se efectúa el análisis de riesgos debe definirse claramente como el territorio aduanero de la Unión Europea entendido como mercado único, lo cual implica que debe reconocerse la naturaleza fragmentada de las administraciones aduaneras comunitarias y que deben adoptarse medidas de coordinación adecuadas para contrarrestar esta situación; b) debido a la libertad de circulación concedida a las mercancías dentro del mercado único, es preciso identificar los riesgos a los que se enfrenta la Comunidad en general distinguiéndolo de los riesgos puramente locales.
Esta identificación depende en muy gran medida de la facilidad con la que los servicios afectados puedan compartir la información y otros datos útiles; c) debe garantizarse el acceso en toda la Comunidad a la información sobre los riesgos detectados, de modo que se pueda llevar a cabo un análisis de riesgos adecuado y coordinado. Todos los resultados de los análisis realizados en cada Estado deberían compartirse con los demás Estados y deben coordinarse los trabajos de análisis para evitar una duplicación innecesaria y una pérdida inútil de recursos valiosos; d) debe determinarse la prioridad relativa de los riesgos identificados para que reciban un tratamiento homogéneo en todos los puntos del territorio y asignarse suficientes recursos para eliminar los riesgos de mayor repercusión en los recursos propios comunitarios; e) por último, ningún sistema estructurado estaría completo sin un procedimiento eficaz de supervisión y revisión que garantice que toda la información pertinente subyacente a las hipótesis y decisiones adoptadas sea exacta, actualizada y oportuna.
Esta supervisión debe ser efectuada por todos los servicios aduaneros de la Comunidad, en un espíritu de cooperación. La revisión debe aprovechar la información obtenida del proceso y dar lugar a una actualización del análisis y de las prioridades en el trabajo de control. 4. COORDINACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE ANÁLISIS DE RIESGOS HASTA LA FECHA 4.1. El grupo ad hoc de expertos mencionado en el apartado 2.2 comenzó su trabajo sobre el análisis de riesgos en marzo de 1991. Con la ayuda de los servicios de la Comisión y la contribución de la mayor parte de los Estados miembros, este grupo elaboró directrices de aplicación comunitaria sobre el análisis de riesgos.
4.2. En febrero de 1993 el grupo presentó a la Comisión un proyecto de directrices. Antes de su versión definitiva, se comunicaron varios proyectos a los Estados miembros, a quienes se invitó a aplicarlos ya en esta fase. En octubre de 1997 se distribuyeron a todos los Estados miembros directrices de utilización no obligatoria. Éstas serán el objeto principal de un proyecto piloto que se llevará a cabo en seis Estados miembros hasta el 31 de diciembre del 2000. 5. FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL 5.1. La fiscalización del Tribunal se centró en el empleo de técnicas de análisis de riesgos en los controles aduaneros consistentes en la inspección física de mercancías y la comprobación documental de las declaraciones de importación que afectan a los recursos propios comunitarios.
5.2. Pese a que el análisis de riesgos carece de una base reglamentaria global, la Comisión ha preconizado su empleo en los controles de aduana puesto que «es materialmente imposible para las administraciones aduaneras nacionales efectuar controles sistemáticos, físicos o documentales, de todos los cargamentos de mercancías» (17). Además, puesto que no son las mercancías, sino los operadores quienes defraudan, es importante que el análisis de riesgos se centre en éstos. En opinión del Tribunal, después de unos seis años del comienzo del programa de análisis de riesgos y cuatro años después de la apertura del mercado único, debe fiscalizarse el modo en que se están aplicando las técnicas de análisis de riesgos en los Estados miembros.
5.3. Tomando como modelo el sistema de análisis de riesgos descrito en el apartado 3.2, la fiscalización se centró en las metodologías adoptadas en ocho Estados miembros para identificar y prevenir los riesgos que afectan a los recursos propios comunitarios. También se examinó el papel controlador y coordinador de los distintos servicios de la Comisión, atendiendo a la gestión y la eficacia de las técnicas empleadas, al uso dado a las fuentes de información y al alcance de los mecanismos de reaprovechamiento existentes. En los países en que no se empleaban técnicas formales de análisis de riesgos, la investigación trató de evaluar la eficacia de métodos alternativos para proteger los intereses financieros de la Comunidad.
5.4. En los ocho Estados miembros visitados (Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Francia, Italia, Países Bajos y Reino Unido), el Tribunal trató de encontrar información sobre: a) políticas e instrucciones nacionales en materia de control, evaluando el grado de utilización del análisis de riesgos; b) el papel desempeñado por los sistemas informáticos de los servicios aduaneros nacionales en la selección de las declaraciones de aduana para someterlas a un examen específico. Esto incluye la capacidad de los sistemas para aislar operaciones mediante la utilización de perfiles (filtración); c) fuentes de información y metodología aplicadas para la obtención de datos sobre riesgos; d) metodología aplicada para analizar los datos relativos a riesgos y asignar recursos para hacer frente a los más importantes; e) sistemas utilizados para comunicar al personal aduanero sobre el terreno los datos relativos a los riesgos y para aprovechar la información sobre el uso de dichos datos.
5.5. El Tribunal examinó la aplicación de la metodología en varias aduanas de cada Estado miembro visitado. 5.6. El Tribunal seleccionó una muestra de comunicaciones de la Comisión a los Estados miembros en virtud del Reglamento (CE) n° 515/97 del Consejo, de 13 de marzo de 1997, sobre asistencia mutua (18), para evaluar cómo han utilizado los Estados miembros dichas comunicaciones y en qué medida se han puesto a disposición del personal de aduana sobre el terreno. 6. RESULTADOS 6.1. El Tribunal reconoce que varios Estados miembros participan y apoyan plenamente los esfuerzos para crear una metodología de análisis de riesgos en el ámbito comunitario, aplicable al control aduanero.
Los resultados presentados en este informe deberían servir de ayuda en estos esfuerzos. Resultados generales 6.2. En la mayor parte de los Estados miembros se reconoce la necesidad de emplear técnicas de análisis de riesgos. El personal aduanero sobre el terreno puede acceder en condiciones satisfactorias a la información sobre riesgos. Sin embargo, en la mayoría de los casos dicha información no se analiza ni utiliza adecuadamente para asignar recursos a los ámbitos de mayor riesgo. 6.3. Aparte de la comunicación de información sobre casos de fraude detectados con arreglo a las disposiciones sobre asistencia mutua, no existen una red de comunicación estructurada que garantice el intercambio de información sobre riesgos comunes entre los Estados miembros y la Comisión.
6.4. Los Estados miembros utilizan la información difundida en el marco de la asistencia mutua esencialmente en los controles a posteriori de las operaciones aduaneras. Los servicios de aduana sólo la utilizan excepcionalmente como fuente de información sobre riesgos potenciales en importaciones en curso o futuras. 6.5. Aunque las directrices de la Comisión reconocen formalmente que las personas defraudan, las mercancías no, en la actualidad el análisis de riesgos se centra exclusivamente en mercancías de riesgo. Aunque los operadores y los regímenes aduaneros presentan, por naturaleza, un mayor riesgo, no se está efectuando ningún esfuerzo para concentrar en ellos el análisis de riesgos.
6.6. En la mayor parte de los Estados miembros, el proceso de reutilización de la información consistía en facilitar datos financieros de los importes recaudados a raíz de controles a posteriori. En la mayor parte de los casos no era posible saber si los controles que dieron lugar a la recaudación de derechos adicionales se habían efectuado sobre la base de análisis de riesgo y los datos facilitados por las oficinas recaudadoras tampoco contenían detalles de las circunstancias y riesgos específicos que dieron lugar a la recaudación de dichos derechos. 6.7. El porcentaje de controles físicos y documentales efectuados en los distintos Estados miembros difiere considerablemente.
Las disposiciones nacionales de tres Estados miembros establecen que se someta a un control documental el 100 % de las declaraciones directas de aduana, mientras que en otro Estado visitado no existían datos estadísticos de que se efectuaran controles de este tipo. En el resto de los Estados miembros visitados, el índice de controles documentales realizados oscilaba entre el 17 y el 70 %. En varios Estados miembros no fue posible determinar con precisión el nivel de inspecciones físicas de mercancías importadas directamente. Según las estimaciones efectuadas por el Tribunal en las aduanas visitadas, el nivel de inspecciones físicas realizadas variaba entre el 1,4 y el 10,3 %.
Resultados específicos 6.8. Todos los Estados miembros visitados afirmaban que utilizaban técnicas de análisis de riesgos en sus actividades de control aduanero, apoyando esta afirmación con la presentación de planes e instrucciones nacionales en materia de control. No obstante, cada uno insistía en diversa medida en el control de los distintos tipos de mercancías, operadores y regímenes considerados de riesgo. Esta diferencia en la importancia concedida a los ámbitos de riesgo se acrecienta con los distintos grados de participación central en el proceso de gestión del riesgo. 6.9. En cuatro de los Estados miembros visitados, la realización de los análisis de riesgos correspondía plenamente a las aduanas locales, mientras que en los demás Estados el método adoptado se basaba en datos de procedencia local, central o regional.
6.10. En la mayor parte de los Estados miembros no se hace distinción alguna entre la identificación de riesgos [véase la letra b) del apartado 3.2] y el análisis de riesgos [véase la letra c) del apartado 3.2]. Esta falta de claridad, evidente en el nivel de la administración central, se manifiesta en el nivel operativo debido a la ausencia de una orientación y formación claras a nivel nacional. 6.11. Sólo en dos Estados miembros el Tribunal encontró pruebas de una aplicación constante del análisis de riesgos en relación con la importación de mercancías a la Comunidad. En otro Estado miembro, aunque se afirmó que el sistema funciona basándose en el análisis de riesgos, no se pudieron presentar pruebas que lo justificaran.
En otros tres Estados miembros se distribuye ampliamente información sobre mercancías de riesgo, principalmente en el marco de la asistencia mutua, pero no existe ninguna disposición real de que se analicen los riesgos existentes y garantizar así el control de las mercancías de mayor riesgo. 6.12. En tres de los Estados miembros visitados, todas las declaraciones de aduana, salvo las presentadas en virtud de procedimientos simplificados, debían ser objeto de un control documental antes del despacho definitivo de las mercancías importadas. En uno de ellos, se emplea el análisis de riesgos para seleccionar las declaraciones que se han de someter a controles físicos y documentales en el momento del despacho.
Otras declaraciones son objeto de controles documentales a posteriori. 6.13. El hecho de que los Estados miembros con un nivel de comprobación del 100 % afirmen emplear análisis de riesgos en sus procedimientos de control pone en cuestión la confianza de las autoridades aduaneras respectivas en la calidad de los análisis de riesgo efectuados. Según la Comisión, «sería negativo para la fluidez del tráfico comercial legítimo e incidiría de manera desproporcionada sobre los recursos humanos y financieros de las administraciones aduaneras» (19). Utilización de sistemas de filtración 6.14.
Una solución alternativa a la comprobación del 100 % de las declaraciones es la utilización de sistemas de filtración, que se basan en la creación de perfiles o parámetros de filtración y sólo pueden aplicarse con eficacia en un sistema informatizado de despacho de aduana. Los sistemas de despacho de aduana de todos los Estados miembros visitados disponen de una cierta capacidad de filtración que permite determinar si las declaraciones seleccionadas deben ser objeto de un control físico o documental. En un Estado miembro, no obstante, sólo podían utilizar la información resultante de esta filtración las aduanas conectadas al sistema informatizado de despacho e, incluso en ese caso, el control de las declaraciones seleccionadas no era obligatorio.
6.15. El grado de eficacia, sofisticación y fiabilidad de los sistemas de filtración utilizados en los Estados miembros varía de unos a otros. La filtración de las declaraciones de aduana se efectúa mediante la determinación de perfiles de las operaciones que presentan mayor riesgo y la programación del sistema de despacho para aislar las que corresponden a dichos perfiles. En dos Estados miembros, corresponde a la administración aduanera central la determinación de los perfiles, mientras que en otros cinco las aduanas locales pueden añadir perfiles orientados a riesgos determinados en el nivel local.
6.16. En un Estado miembro, aunque es posible establecer perfiles en el nivel central, normalmente no se utiliza esta posibilidad para seleccionar las importaciones que se han de someter a control físico. Con respecto a los controles documentales, el criterio seguido es el del valor en aduana, seleccionándose únicamente las declaraciones superiores a 12 500 ecus. Este criterio selecciona un número tan elevado de operaciones que prácticamente deja sin efecto los criterios basados en los riesgos locales, cuando éstos existen. Los criterios locales no se aplican en algunas aduanas; en otras, se gestionan mediante la aplicación de los principios expuestos en el apartado 3.2.
El despacho previo de mercancías utilizando documentos mercantiles (20) antes de su registro en el sistema informatizado, puede impedir al servicio aduanero realizar los controles exigidos por el sistema. En consecuencia, el proceso de control puede ser desigual. 6.17. El sistema de otro Estado miembro sólo permite establecer perfiles utilizando tres de los ocho tipos de parámetros aplicables. Esta restricción da lugar a una selección de categorías muy amplia, de modo que se emplean muy pocos perfiles nacionales o centrales. El sistema, que incluye un módulo de registro y de despacho aduaneros, permite a los usuarios de procedimientos simplificados de este Estado miembro eludir fácilmente una selección de perfiles y, a cualquier usuario, evitar ser detectado por un perfil efectuando el despacho en un centro aduanero que no sea el suyo.
No existe una coordinación de los perfiles establecidos a nivel local, por lo que no es posible garantizar la homogeneidad de los controles efectuados en las aduanas. 6.18. En un tercer Estado miembro, los perfiles establecidos en el ámbito nacional están concebidos principalmente para aislar las declaraciones que deben someterse a un control aduanero obligatorio en virtud de la legislación comunitaria. Se supone que sólo los perfiles locales deben estar basados en el análisis de riesgos. La coordinación de los criterios establecidos a nivel local es escasa, por lo que declaraciones de riesgos similares reciben un tratamiento diverso según las aduanas.
La revisión y actualización periódicos de perfiles de riesgos establecidos a nivel local no se basan en análisis de riesgos. 6.19. El sistema de determinación de perfiles de riesgo de otro Estado miembro, de cuya aplicación se encarga un servicio central, se concentra principalmente en los riesgos asociados a actividades intermitentes de pequeños importadores. Para el control de los operadores de mayor envergadura, se emplea un sistema basado en el «cliente». Los perfiles nacionales, que rara vez dan lugar a inspecciones físicas obligatorias, permiten a las aduanas locales actuar con autonomía para establecer el nivel de inspecciones físicas y control documental aplicando factores de riesgo locales.
6.20. En otro Estado miembro, el sistema, gestionado en el nivel central, utiliza criterios predeterminados y obligatorios, así como un algoritmo matemático (factor aleatorio) para seleccionar las declaraciones que han de pasar una inspección física. La actualización de los criterios relativos a perfiles existentes no se basa en un análisis de riesgos continuo, ya que están previstos por la legislación y son de carácter general. Controles aleatorios 6.21. Las directrices de la Comisión recomiendan la integración de controles aleatorios en la metodología general de análisis de riesgos como medio para detectar riesgos nuevos o no detectados anteriormente.
Sólo en tres Estados miembros existían muestras de que se hubiera efectuado una selección aleatoria de las declaraciones que se habían de controlar. El sistema de un Estado miembro incorpora por naturaleza un elemento aleatorio en sus selecciones. En otro Estado miembro, no se incita al personal aduanero local a realizar pruebas aleatorias. 6.22. Ni siquiera el sistema de análisis de riesgos más riguroso puede evitar que pasen inadvertidos nuevos factores de riesgo importantes o que operadores o agentes malintencionados descubran los criterios utilizados. Es fundamental, pues, que todos los sistemas de análisis de riesgos contengan un elemento aleatorio en sus procedimientos de selección.
Eficacia de los filtros 6.23. La eficacia de los filtros está determinada en gran medida por la calidad del trabajo de análisis efectuado para establecer los perfiles. Si éstos no están suficientemente definidos, las declaraciones seleccionadas pueden no presentar riesgos, lo que es contrario a los objetivos originales del método de determinación de perfiles. Ya se han mencionado ejemplos de ello en relación con dos Estados miembros (véanse los apartados 6.15 y 6.16). 6.24. Para evaluar adecuadamente la eficacia del proceso de filtración, es necesario disponer de datos adecuados y pertinentes que sirvan de base a la evaluación.
Esto supone que tanto la información sobre los tipos de declaraciones seleccionadas por los filtros, como los resultados de los controles consiguientes (valor y circunstancias) y una interpretación de la información deben devolverse al servicio de análisis para ser incluidos en futuros procesos de determinación de perfiles. 6.25. En ninguno de los Estados miembros visitados se encontraron pruebas de una comunicación adecuada de los resultados del proceso de filtración. En dos Estados miembros el personal aduanero local está facultado para no tener en cuenta perfiles establecidos a nivel nacional sin tener que informar de ello.
En consecuencia, los datos y estadísticas nacionales sobre la eficacia de los sistemas de filtración no son fiables. 6.26. En los Estados en que el personal aduanero local lleva a cabo controles en respuesta a factores de riesgo locales, no existe en general un mecanismo formalizado para registrar estos factores y darles un uso nacional o local en el futuro. El sistema de dos Estados miembros dispone, aparte del sistema de «análisis de riesgos», el registro de la incidencia de controles seleccionados en el ámbito local. También dispone la difusión de los resultados de casos graves de fraude o irregularidad.
6.27. En una aduana de un Estado miembro, se recuperaron 22,5 millones de ecus de derechos adicionales correspondientes a declaraciones por un importe inferior al correcto que se habían liquidado inicialmente, en el marco del sistema de análisis de riesgos, sin comprobación. El saldo de 15 millones de ecus recuperados procedía de declaraciones clasificadas por el sistema como de riesgo. El Tribunal expresa su preocupación por el hecho de que pueda recuperarse un importe tan considerable de declaraciones inicialmente consideradas de «escaso riesgo». 6.28. En todos los casos, la ausencia de una transmisión adecuada de la información a las administraciones centrales implica que éstas no pueden confirmar que la cobertura de los controles aduaneros sea homogénea dentro de su propio territorio, ni mucho menos a nivel comunitario.
Porcentaje de controles efectuados con arreglo al sistema de filtración 6.29. No fue posible obtener datos desglosados del porcentaje de controles efectuados en todos los Estados miembros visitados, ni generales, ni por operadores ni por mercancías consideradas de riesgo. Procedimientos simplificados dentro del sistema de filtración 6.30. La aplicación de sistemas de filtración en el marco de los procedimientos simplificados de despacho aduanero, resulta problemática para las autoridades aduaneras, ya que dificulta las posibilidades de inspeccionar físicamente las mercancías. En primer lugar, el procedimiento simplificado de introducción directa de datos, a través de un intercambio electrónico de información, sólo deja a las autoridades aduaneras un breve plazo para manifestar su intención de llevar a cabo una inspección física de las mercancías antes de que sean retiradas del control aduanero.
El procedimiento permite a las autoridades aduaneras bloquear el levante de las mercancías, pero en la práctica, presionar a los agentes aduaneros encargados de efectuar inspecciones, con frecuencia en lugares geográficamente remotos, presenta problemas logísticos. Por otra parte, en el mejor de los casos resultan difíciles los controles físicos de las importaciones efectuadas por operadores con autorización para utilizar sistemas de presentación de declaraciones periódicas, es decir, una declaración mensual global de todas las mercancías importadas durante un mes determinado. La única opción posible es someter a estos operadores a controles de importación posteriores al despacho aduanero.
6.31. En un Estado miembro las instrucciones nacionales, vigentes desde hace varios años, exigen que se apliquen análisis de riesgos al control de las importaciones efectuadas por grandes operadores que utilicen procedimientos simplificados. Sin embargo, el Tribunal observó que la selección de importaciones para realizar controles físicos se efectúa diariamente sin que haya indicio alguno de que se empleen técnicas de análisis de riesgos. Puntos fuertes y débiles de los sistemas de filtración 6.32. En principio, los sistemas de filtración constituyen una base para realizar controles adecuados de los recursos propios comunitarios.
Sin embargo, esto sólo es así si dichos controles se efectúan mediante un análisis apropiado de los riesgos detectados y si las aduanas locales disponen de una autonomía razonable para afinar los resultados de dichos sistemas. 6.33. La eficacia y eficiencia de los sistemas de filtración en los Estados miembros se ven reducidas por varios factores, en particular, la falta de coordinación de los perfiles en el plano transnacional, la ausencia de un verdadero análisis de riesgos en muchos ámbitos, la falta de reaprovechamiento de los resultados de los controles, la escasa idoneidad de determinados sistemas informáticos y, en algunos casos, la comprensión errónea de los objetivos de un sistema orientado en función del riesgo.
En un caso, el Tribunal observó que la declaración utilizada como perfil de riesgo era la que había dado lugar al pago del importe máximo de derechos, en lugar de las que solicitaban tipos preferenciales. 6.34. Estas debilidades pueden dar lugar a: a) la falta de identificación de mercancías u operadores considerados de riesgo debido a un aprovechamiento inadecuado de la información; b) la consideración inadecuada de riesgos reales al restar eficacia a los filtros aplicando criterios de carácter general, como por ejemplo, un valor mínimo (véase el apartado 6.15); c) la posibilidad para los operadores de eludir, accidental o deliberadamente, los controles de filtración debido a la falta de flexibilidad de los sistemas informáticos y los procedimientos (véase el apartado 6.16); d) incoherencias en el tratamiento de riesgos similares, no sólo en el territorio aduanero sino también dentro de los Estados miembros.
Esto puede deberse a la utilización, como perfiles locales, de factores de riesgo que deberían haberse considerado de importancia nacional o incluso comunitaria, como sucede en los dos Estados miembros donde no existe coordinación de los criterios de riesgo utilizados entre las aduanas. Controles de importación posteriores al despacho aduanero y análisis de riesgos 6.35. A nivel nacional, la aplicación de coeficientes de riesgo adecuados a los operadores es de vital importancia para controlar eficazmente los recursos propios comunitarios. 6.36. Del trabajo de auditoría efectuado por el Tribunal en el marco de la DAS en los Estados miembros, se desprende claramente que en todos ellos un volumen importante de recursos propios es abonado por un número reducido de grandes operadores, muchos de los cuales presentan sus declaraciones de aduana mensualmente en el marco del sistema de declaración periódica.
Las directrices de la Comisión abogan por el empleo de técnicas de análisis de riesgos en la selección de operadores que se han de controlar. 6.37. Todos los Estados miembros visitados efectúan a su vez visitas de inspección posteriores al despacho para complementar los controles efectuados en el momento de la importación o para controlar a los operadores que se acogen a procedimientos simplificados. 6.38. En un Estado miembro, el plan anual de control del servicio encargado de la evaluación y el control contable no se basa en análisis de riesgos formales. Tampoco se están respetando las normas nacionales que establecen el volumen de inspecciones que se han de efectuar.
6.39. El plan nacional de control del servicio aduanero de un Estado miembro dispone la aplicación de análisis de riesgos en el control posterior al despacho de aduana. Este trabajo es efectuado por un servicio de inspección nacional y regional, basándose en unos límites financieros predeterminados. Aunque para el control correspondiente a los programas anuales, los operadores deben seleccionarse mediante la aplicación de técnicas de análisis de riesgos, no se pudieron facilitar al Tribunal los criterios utilizados en casos específicos examinados. Esta institución observó que, cuando los controles de importación posteriores al despacho aduanero efectuados con arreglo a estos planes detectan un pago insuficiente de derechos, los procedimientos existentes no permiten ampliar el control hasta una fecha reciente, por lo que se necesita efectuar un control posterior dentro del siguiente programa.
Esto puede dar lugar a que no se determinen cuanto antes los derechos adicionales. 6.40. En un Estado miembro, la autorización a los operadores para utilizar procedimientos simplificados debe determinarse tras efectuar análisis de riesgos, utilizando todos los datos fiscales registrados que existen sobre el operador. Las instrucciones nacionales exigen que se efectúe una visita de control anual (una auditoría) en todos los casos y que, en su caso, se dispongan visitas extraordinarias. Para seleccionar a los operadores objeto de dichas visitas no se emplea el análisis de riesgos. 6.41. Los planes de control de un Estado miembro disponen la selección de los operadores para los controles a posteriori sobre la base de la pérdida de ingresos que pueden ocasionar.
Se ha concebido un sistema basado en una cuantificación de los ingresos que presentan riesgo para garantizar que cualquier diferencia entre las previsiones y la realidad sea aceptable. El sistema, orientado hacia los operadores y a los regímenes aduaneros de mayor riesgo, ha sido examinado recientemente por una institución nacional de control, a raíz de lo cual se está revisando actualmente. Las críticas recibidas por el sistema son las siguientes: se ajusta el factor de riesgo para que el volumen del trabajo de auditoría alcance el nivel deseado; carece de flexibilidad; las evaluaciones de los sistemas son incompletas; los análisis son insuficientes; la formación y directrices ofrecidas en el marco del sistema deberían permitir una mejor comprensión de las técnicas y principios de auditoría; la asignación de recursos no evoluciona ni refleja los riesgos y, por último, la inclusión de otros objetivos de la administración aduanera puede reducir su grado de fiabilidad.
6.42. En otro Estado miembro, los planes de control aduanero para los operadores autorizados a efectuar sus declaraciones periódicamente deben formularse recurriendo a procedimientos formales de análisis de riesgos. En la mayoría de los casos se respeta este requisito, aunque en varias aduanas visitadas se detectaron algunas incoherencias. 6.43. En otro Estado miembro, aunque el plan nacional de control exige el empleo de análisis de riesgos en la selección de operadores que se han de controlar, se encontraron pocos indicios de que existiera un enfoque formal de dicho análisis. En las aduanas visitadas, en el proceso de selección se aplicaba el conocimiento local que se tenía de los operadores, pero de modo informal.
6.44. Las autoridades aduaneras de un Estado miembro utilizan ampliamente un sistema de control a posteriori para hacer frente a los riesgos. Dicho sistema se caracteriza por un proceso informatizado de selección de riesgos basado en factores de riesgo preestablecidos. Se elabora un plan anual de auditorías a operadores. Sin embargo, el Tribunal observó que los datos en que se basa el análisis de riesgos no se mantienen actualizados y que la primera evaluación del riesgo efectuada para los nuevos operadores varía según la circunscripción aduanera que efectúa la evaluación. En las regiones visitadas en su fiscalización, el Tribunal advirtió que no se alcanzaban los niveles de auditoría previstos y que generalmente no se utilizaban los resultados de auditorías anteriores para actualizar los factores de riesgo en el proceso de planificación.
6.45. No está claro en qué medida los procedimientos vigentes en los Estados miembros visitados, destinados a seleccionar operadores de riesgo en el plan anual de control, permiten identificar a operadores que, aunque efectúan importantes operaciones aduaneras, presentan sus declaraciones en distintos puntos aduaneros, tanto dentro del país como en los Estados miembros limítrofes. Planes nacionales de control 6.46. Una condición previa al establecimiento de un enfoque homogéneo del control aduanero en toda la Comunidad es la existencia de planes nacionales de control coherentes. 6.47. Aunque todos los Estados miembros cuentan con planes, estrategias o instrucciones nacionales de control, sólo en tres de ellos se encontraron muestras de una planificación nacional de control de carácter formal.
Pese a ello, la fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que la diversidad de prácticas de control encontradas se debía a la ausencia de una coordinación adecuada en el nivel central de los datos locales o regionales registrados en el sistema de planificación. Problemas en el control de importación posterior al despacho aduanero 6.48. El Tribunal ya trató los controles de importación posteriores al despacho aduanero en su informe sobre el ejercicio 1993. Dicho informe indicaba que varios Estados miembros emplean análisis de riesgos para elaborar sus planes de control. 6.49. El Tribunal observa que, cinco años después, se han realizado pocos progresos en el empleo de análisis de riesgos con el objeto de identificar operadores de riesgo.
De hecho, incluso en los Estados miembros en que se aplica formalmente esta técnica, las observaciones efectuadas en los apartados anteriores indican que es urgente afinar más la orientación en este ámbito. 6.50. En muchos casos, los criterios de riesgo se ajustan para adaptarse a una asignación de recursos predeterminada. En un sistema adecuado de análisis de riesgos, dichos criterios deberían, como se indica en la introducción, identificarse, evaluarse y recibir una prioridad antes de la asignación de los recursos. Examen de una muestra de declaraciones de aduana correspondientes a las comunicaciones difundidas en virtud de la asistencia mutua 6.51.
En todos los casos los Estados miembros efectúan un examen retrospectivo de las operaciones correspondientes a las comunicaciones y, en su caso, establecen procedimientos de recuperación a posteriori. No obstante, con respecto a la utilización de esta información como base de análisis de riesgos permanentes, las observaciones del Tribunal son más contrastadas. 6.52. En tres Estados miembros las comunicaciones de información sobre asistencia mutua se difunden ampliamente a las aduanas, sin embargo, el personal de las aduanas de cada uno de estos Estados tiene que depender de su memoria para orientar las declaraciones correspondientes en función de los criterios en cuestión.
En uno de los sistemas, las declaraciones se someten a control documental y también pueden ser seleccionadas para un control físico en el marco del mecanismo de selección aleatoria integrado en el sistema. 6.53. En otros tres Estados miembros, se efectúan ciertos análisis detallados de la información contenida en las comunicaciones para determinar si deben incluirse los perfiles nacionales en el sistema de filtración de declaraciones. 6.54. En otro Estado miembro la información obtenida en el marco de la asistencia mutua no se utiliza en la elaboración de perfiles nacionales. La información se distribuye de manera selectiva, pero sin recurrir al análisis de riesgos.
6.55. Uno de los Estados miembros visitados sólo distribuye las comunicaciones de asistencia mutua a las aduanas cuando existen antecedentes de operaciones afectadas. Esta información, pues, no sirve para una futura determinación de riesgos en todas las regiones. 7. CONCLUSIÓN 7.1. Aún distan mucho de conseguirse las aspiraciones del Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión y los responsables de las administraciones aduaneras a que los servicios aduaneros de la Comunidad actúen como si fueran un solo servicio emprendiendo acciones coordinadas para obtener resultados equivalentes en el territorio aduanero comunitario mediante la aplicación eficaz, eficiente y homogénea de las normas comunitarias (véanse los apartados 6.2 y 6.6).
7.2. Pese a la voluntad general de fomentar la utilización de análisis de riesgos en los servicios aduaneros, la falta de coordinación, en particular para determinar las mercancías y circunstancias de mayor riesgo, deja sin efecto gran parte del trabajo efectuado en el nivel local (véanse los apartados 6.4 y 6.14 a 6.19). 7.3. Se encontraron pruebas suficientes para confirmar que buena parte de la información sobre ámbitos de riesgo se transmite a los servicios aduaneros situados en primera línea. No obstante, sin un análisis realmente eficaz del efecto potencial de estos riesgos en los distintos puestos fronterizos, la existencia de este amplio volumen de información no representa ninguna mejora en la organización del esfuerzo de control (véanse los apartados 6.9, 6.32 y 6.50).
7.4. Existen tantas manifestaciones de metodologías de análisis de riesgos como Estados miembros visitados en esta investigación. Aunque pueda existir un común acuerdo sobre la necesidad de una metodología de riesgo y las directrices de la Comisión constituyan una buena orientación para su aplicación, las tendencias actuales indican una aplicación descoordinada e irregular de la legislación comunitaria [véanse los apartados 6.6, 6.33 d), 6.46 y 6.49]. 7.5. Cinco años después de la creación del mercado único y tras seis años de funcionamiento del Programa Matthaeus (21), cabría esperar mayor cohesión de los programas de formación e intercambio iniciados.
Otra solución sería mejorar la coordinación entre los Estados miembros a través de una cierta integración de las administraciones aduaneras, que se conseguiría con la creación de unidades o servicios comunes a nivel comunitario, verbi gratia para actividades de planificación y control (véase el apartado 6.2). 7.6. Queda aún trabajo considerable por hacer para garantizar el funcionamiento de un sistema de análisis de riesgos eficaz, eficiente y homogéneo en todos los Estados miembros. La Comisión debería: a) asegurarse de que sus directrices se incorporan a reglamentos de aplicación obligatoria y se articulan para prestar la máxima protección a la Comunidad.
Debería modificarse inmediatamente la legislación comunitaria que regula todos los aspectos de la actividad y control aduaneros para disponer el uso obligatorio de metodologías basadas en el riesgo y de controles orientados; b) garantizar la asignación adecuada de recursos a sus servicios con el fin de coordinar eficazmente todos los análisis significativos de la totalidad de los datos para que se utilicen en todos los Estados miembros, especialmente en los ámbitos de mercancías y regímenes de riesgo. En particular, la Comisión debería emprender la coordinación del análisis de riesgos y los consiguientes planes de control con respecto a las operaciones intracomunitarias o a los operadores que realizan sus actividades en más de un Estado miembro; c) tomar las medidas adecuadas para asegurarse de que la propuesta de cualquier proyecto de legislación aduanera, no aumenta los riesgos introduciendo requisitos legales inadecuados (poco prácticos o inaplicables).
La Comisión debe asimismo garantizar una supervisión permanente y eficaz de la legislación nacional introducida en los Estados miembros, que en algunos casos incluyen modalidades de aplicación de la legislación comunitaria, para asegurar así que la legislación nacional no crea riesgos adicionales; d) garantizar que las actividades de sus servicios de inspección y supervisión se planifican basándose en los riesgos, de modo que contribuyan a la consecución de controles equivalentes y de un nivel aceptable en todos los Estados miembros; e) tomar las medidas necesarias para incorporar a sus directrices y legislación las numerosas iniciativas eficaces e innovadoras adoptadas en los Estados miembros, como un análisis centralizado de los productos de riesgo, análisis de riesgos inherentes a determinados regímenes, utilización de unidades de información sobre la carga, o la selección aleatoria utilizando algoritmos de riesgo.
Es fundamental reunir lo mejor de estas innovaciones para formar una barrera protectora global de los recursos propios comunitarios; f) exigir la armonización del nivel de controles documentales efectuados en los Estados miembros. El Tribunal observó que dichos controles variaban desde el 17 % en dos Estados miembros al 100 % en tres Estados. Obviamente, la utilización del análisis de riesgos cuando el control es del 100 %, supone un gasto innecesario de recursos, así como un entorpecimiento adicional del desarrollo de los controles. Con frecuencia los controles de importación posteriores al despacho aduanero se ven negativamente afectados en estas circunstancias.
Debe subrayarse el interés de la armonización de los controles, para que éstos constituyan una carga uniforme para todos los operadores económicos de la Unión; g) ayudar a los Estados miembros a desarrollar sistemas de análisis de riesgos más estructurados y científicos, mediante la aportación de competencia, formación, investigación y coordinación. El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en sus reuniones de los días 16 y 17 de septiembre de 1998. Por el Tribunal de Cuentas Bernhard FRIEDMANN Presidente (1) 94/728/CE, Euratom: Decisión del Consejo, de 31 de octubre de 1994, sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas (DO L 293 de 12.11.1994 p.
9). (2) Convenio para el Comercio Internacional de las Especies en Peligro de Extinción (CITES). (3) DO L 302 de 19.10.1992. (4) Reglamento (CE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, por el que se establece el Código Aduanero Comunitario (DO L 253 de 11.10.1993, p. 1). (5) Reglamento (CEE) n° 2658/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, relativo a la nomenclatura arancelaria y estadística y al Arancel Aduanero Común (DO L 256 de 7.9.1987, p. 1), posteriormente modificado por el Reglamento (CE) n° 2086/97 de la Comisión, de 14 de noviembre de 1997, que modifica el Anexo I del Reglamento (CEE) del Consejo n° 2658/87 (DO L 312 de 14.11.1997, p.
2). (6) El Comité de cuestiones aduaneras está formado por los responsables de las administraciones de aduanas en los Estados miembros y el Director General de la DG XXI. (7) Reglamento (CEE) n° 386/90 del Consejo, de 12 de febrero de 1990 relativo al control de las exportaciones de productos agrícolas que se benefician de una restitución o de otros importes (DO L 42 de 16.2.1990, p. 6). (8) DO L 33 de 4.2.1997, p. 24. (9) DO C 176 de 10.6.1997, p. 3. (10) DO C 327 de 7.12.1995, p. 2. (11) DO L 312 de 23.12.1995, p. 1. (12) DO C 332 de 7.11.1996, p. 1. (13) DO C 327 de 24.11.1994, p. 295 y DO C 348 de 18.11.1997, p.
39. (14) DO C 308 de 20.11.95 p. 57. (15) COM(97) 673 final, de 11.12.1997. (16) DO C 11 de 15.1.1998, p. 1. (17) Pregunta escrita n° 951/96 de Viviane REDING a la Comisión. Problemas con los controles aduaneros (DO C 322 de 28.10.1996, p. 16). (18) DO L 82 de 23.3.1997, p. 1. (19) Pregunta escrita n° 951/96 de Viviane REDING a la Comisión. Problemas con los controles aduaneros (DO C 322 de 28.10.1996, p. 16). (20) Código Aduanero Comunitario, artículo 76. (21) Decisión 91/341/CEE del Consejo, de 20 de junio de 1991, sobre la aprobación de un programa de acción comunitaria en materia de formación profesional de los funcionarios de aduanas (Programa Matthaeus) (DO L 187 de 13.7.1991, p.
41). RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 1. INTRODUCCIÓN Las observaciones del Tribunal, que contribuyen a dar transparencia a la situación de hecho en materia de control aduanero, basan sus conclusiones en una concepción de la gestión de la Unión aduanera que constituye una anticipación respecto a la fase final de la ejecución del programa «Aduana 2000» y que va incluso más allá. 1.2. Es cierto que, a nivel general, los Estados miembros tienen la obligación de controlar, pero también es evidente que tienen ahora la oportunidad de apreciar las modalidades según las cuales se efectúan los controles, en general o en los casos concretos.
En materia de control de la exportación de productos agrícolas, el Consejo estableció normas para los métodos de control; aunque, en este caso, lo que se cuestiona es los procedimientos aduaneros de exportación, el carácter particular de la normativa de que se trata viene dictado por la finalidad del FEOGA en la cual se inserta. Sin embargo, las modalidades de control en los ámbitos que afectan a la recaudación de los derechos de importación no se han determinado más que en un solo caso: el de los plátanos. Mediante el Reglamento (CE) n° 89/97 de la Comisión, de 20 de enero de 1997, se introdujo un artículo 290 bis y un anexo 38 ter a las Disposiciones de aplicación del código, en que se fijan las modalidades de control de los plátanos despachados a libre práctica.
Las circunstancias que dieron origen a esa normativa son sin embargo particulares y está claro que su adopción no puede interpretarse como una prueba de la voluntad por parte de los Estados miembros de aceptar en lo sucesivo que este ámbito sea administrado de manera horizontal por la normativa comunitaria. 1.3. La Decisión «Aduana 2000» determina el entorno institucional en el cual tienen que operar las Administraciones aduaneras nacionales, y su objetivo es definir un equilibrio entre las respectivas funciones de las instituciones comunitarias y los Estados miembros y mantener ese equilibrio aceptando, al mismo tiempo, la idea de una unidad en la asociación.
La Comisión próximamente presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación y el impacto del programa «Aduana 2000». 2. NECESIDAD DEL ANÁLISIS DE RIESGOS 2.3. En 1992, el Consejo Ecofin destacó la importancia de los métodos de análisis de riesgo para los Controles Financieros y, por lo que se refiere a los asuntos aduaneros, el marco quedó fijado mediante la Decisión de 1996 «Aduana 2000». Ésta cubre la normativa aduanera en su totalidad, de modo que ya no es necesario insertar referencias a estos métodos de trabajo en la parte dispositiva del Código, aunque esa posibilidad no quede excluida.
Por lo que se refiere a los métodos de control moderno, la Decisión «Aduana 2000» no deja ninguna duda en cuanto al papel de la Comisión, que consiste en «apoyar» o en «alentar» acciones cuya definición y cuya aplicación corresponde a los Estados miembros (punto 1 del artículo 9). 2.6. En el marco de acción que se le había fijado, la Comisión elaboró en 1997 unas «líneas de conducta» que sirven para establecer «perfiles de riesgo». 6. RESULTADOS 6.1. 6.55. La ausencia de líneas estructuradas de comunicación entre los Estados miembros y la Comisión, y la consiguiente falta de informaciones compartidas, se explican por el hecho de que la gestión de la unión aduanera no la ejerce una única administración aduanera y carece de una estructura conveniente.
La elaboración de las «líneas de conducta» por la Comisión en 1997 fue la manera de fomentar el proceso de convergencia de los métodos de trabajo que, como constató el Tribunal en la parte de las comprobaciones efectivas de sus observaciones, está incluido en el futuro. Los métodos de trabajo que se utilizan en los Estados miembros siguen estando en gran medida determinados por otros factores, ya se trate de la organización de los servicios, de la formación del personal, de la disponibilidad de los recursos o del grado de informatización de los procedimientos. 7. CONCLUSIÓN 7.2. Las condiciones necesarias para mejorar la coordinación serán óptimas cuando se informaticen los procedimientos aduaneros.
Actualmente la evolución en los distintos Estados miembros es relativamente diferente. El desarrollo de procedimientos aduaneros con estructura transnacional, como será el NCTS (New computerized transit system) debería contribuir a esa coordinación que se busca, en la medida en que se opte por un sistema de identificación de las mercancías basado en un código de nomenclatura. 7.3. La transmisión intensiva y no estructurada de toda clase de información a las aduanas periféricas no representa en absoluto un problema de método que haya que examinar y solucionar, sino un problema que podrá abordarse en el futuro en los organismos a los que corresponderá la aplicación de la Decisión «Aduana 2000».
7.5. Los programas de formación e intercambios de funcionarios previstos en el marco de «Matthaeus» favorecen en general la apertura de las mentalidades y la convergencia de comportamientos. A largo plazo, también serán beneficiosos para la armonización de los métodos de trabajo nacionales aunque éstos, por el momento, sigan estando determinados en gran medida por factores de otro tipo (véase el apartado 6). La creación de unidades especializadas a escala comunitaria sólo tendría sentido si éstas tuvieran una función operativa. Esa función representaría seguramente una estructura consustancial con un sistema de administración aduanera única, concepto que rebasa claramente el objetivo del instrumento de gestión basado en la asociación que preconiza «Aduana 2000».
En cambio, podría considerarse la posibilidad de que los Estados miembros constituyan entre ellos una estructura encargada de esa función operativa. 7.6. Las observaciones en cuanto a los límites inherentes a la Decisión «Aduana 2000» (cf. introducción) son también adecuadas para la recomendación del Tribunal de que sean obligatorias las «líneas de conducta» [letra a) del apartado 7.6] así como las iniciativas innovadoras de algunos Estados miembros [letra e) del apartado 7.6] Por lo que se refiere a los controles documentales que son más importantes en unos Estados miembros que en otros [letra f) del apartado 7.6], convendría seguramente distinguir entre una operación de control minucioso y una operación que tiene por objeto proceder a una primera selección.
Las de este segundo tipo parece, en efecto, que deben seguir siendo efectuadas por seres humanos mientras no exista un entorno procedimental informatizado. Por último, y en cuanto a la necesidad de examinar los proyectos legislativos en función de los riesgos que podrían representar [letra c) del apartado 7.6], la Comisión concede a este aspecto especial importancia. Para elaborar su programa anual de control en que se señalan algunos temas prioritarios, la Comisión se basa en una serie de criterios objetivos, a partir de un análisis de los riesgos vinculados a los procedimientos aduaneros y contables considerados más sensibles por lo que se refiere a su incidencia sobre los recursos propios tradicionales.
Estos controles dan a menudo lugar a controles suplementarios de los Estados miembros y contribuyen pues a equiparar la naturaleza y el nivel de los controles que efectúan los Estados miembros [letra d) del apartado 7.6]. Preámbulo al Informe especial n° 13/98 sobre la fiscalización del empleo de técnicas de análisis de riesgos en el control aduanero y en el despacho de mercancías y al Informe especial n° 20/98 sobre la fiscalización de los controles físicos de los productos agrícolas que se benefician de restituciones a la exportación (98/C 375/01) 1. El Tribunal ha fiscalizado los controles aduaneros de las importaciones que generan recursos propios en favor del presupuesto comunitario, así como de las exportaciones de productos agrícolas que se benefician de restituciones financiadas por dicho presupuesto.
Ambas fiscalizaciones se han centrado en el empleo del análisis de riesgos para orientar selectivamente los controles aduaneros. 2. La necesidad de redactar dos informes separados nace de la grandes diferencias existentes entre las disposiciones que regulan respectivamente los controles a la importación y a la exportación. Las disposiciones que rigen los primeros, tanto en el momento como a posteriori, son de carácter facultativo y su exigencia de emplear el análisis de riesgos es limitada. Las disposiciones que rigen los controles aduaneros a la exportación de productos agrícolas que se benefician de restituciones establecen controles obligatorios (incluidos los físicos) tanto en el momento como a posteriori; mientras que el empleo del análisis de riesgos es obligatorio para estos últimos, sigue siendo optativo para seleccionar partidas con vistas a su control físico.
3. Las circunstancias expuestas han hecho necesario que el Tribunal procediera a una definición precisa del análisis de riesgos para orientar selectivamente los controles de las importaciones. Ello ha desembocado naturalmente en recomendaciones de carácter más específico para mejorar la eficacia de los controles de las restituciones a la exportación. Sin embargo, las fiscalizaciones tienen en común una serie de conclusiones, en particular la necesidad de hacer obligatorio el empleo del análisis de riesgos, el seguimiento de la ejecución de los controles, la comunicación a los responsables de los resultados obtenidos, la medición del rendimiento y la coordinación de los controles físicos y a posteriori en el territorio aduanero comunitario.
4. En el contexto de la protección de los intereses financieros comunitarios, resulta ilógico limitar el empleo obligatorio del análisis de riesgos a las restituciones a la exportación. El análisis de riesgos constituye un instrumento de gestión de recursos que facilita la realización de controles eficaces. Por este motivo, la Unión Europea necesita un marco regulador más amplio con el fin de que sea utilizado por los Estados miembros y de que las administraciones nacionales no se limiten sólo a orientar selectivamente las operaciones de un mismo régímen aduanero o cualquier otro de naturaleza comunitaria, sino también a asignar estos recursos de control a diferentes regímenes aduaneros o comunitarios basándose para ello en la comparación de los riesgos que pesan sobre el presupuesto comunitario.
Al mismo tiempo, es necesario que los Estados miembros asuman más responsabilidades en cuanto a la calidad de la orientación y ejecución de los controles. 5. La publicación conjunta de ambos Informes responde al deseo de llamar la atención sobre la necesidad de examinar la conveniencia de emplear el análisis de riesgos en todos los controles aduaneros de los regímenes que afectan al presupuesto comunitario. Dadas las circunstancias, la Comisión debería tratar de adoptar una estrategia global para llevar a la práctica las recomendaciones del Tribunal con el fin de lograr la mayor coherencia posible en ámbitos tan interrelacionados como los controles de las importaciones y exportaciones.