Sonderbericht Nr. 24/98 über aus Mitteln der Europäischen Entwicklungsfonds finanzierte Risikokapitaloperationen, zusammen mit den Antworten der Kommission (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) Amtsblatt Nr. C 389 vom 14/12/1998 S. 0044 - 0063 SONDERBERICHT Nr. 24/98 über aus Mitteln der Europäischen Entwicklungsfonds finanzierte Risikokapitaloperationen, zusammen mit den Antworten der Kommission (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (98/C 389/02) 1. EINLEITUNG Allgemeines 1.1. Die nach den Lomé-Abkommen finanzierten Projekte oder Programme können durch Zuschüsse, durch die Einbringung von Risikokapital aus den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF), durch Darlehen der Europäischen Investitionsbank (EIB oder "die Bank") aus deren Eigenmitteln oder aber durch Verbindung zweier oder mehrerer dieser Finanzierungsformen finanziert werden (1).
Dieser Bericht betrifft die Verwendung von Mitteln aus Risikokapital. 1.2. Die Bereitstellung von Risikokapital ist im Rahmen der beiden Abkommen Lomé III und Lomé IV eine besondere Finanzierungsmethode, bei der unter günstigen Bedingungen prioritären Sektoren in den AKP-Staaten aus Afrika, der Karibik und dem pazifischen Raum sowie in den überseeischen Ländern und Gebieten (ÜLG) rückzahlbare finanzielle Beihilfe insbesondere dort gewährt werden kann, wo die Kreditfähigkeit der Begünstigten keine Finanzierung aus Eigenmitteln der EIB erlaubt (2). 1.3. Die zu den EEF gehörenden Mittel aus Risikokapital (3) werden von der EIB für Rechnung der Gemeinschaft und gemäß ihrer Satzung sowie nach Maßgabe der Finanzregelung für den EEF verwaltet (4).
1.4. Die in Lomé III und Lomé IV für Risikokapitaloperationen (RKO) vorgesehenen Beträge machen 615 bzw. 850 Mio ECU aus. Von diesen Gesamtbeträgen sind die beschlossenen Beträge (5), die Nettoverpflichtungen und die Auszahlungen (nur für AKP-Staaten) mit Stand zum 31. Dezember 1997 Tabelle 1 zu entnehmen. Von den nach den Abkommen Lomé III und Lomé IV verfügbaren Mitteln wurden 88 % gebunden. Den Darlehensempfängern wurden jedoch nur 64 % der Mittel ausgezahlt. Prüfungsablauf 1.5. Bei seiner Prüfung hat der Hof die Empfehlung des Europäischen Parlaments berücksichtigt (6), in der es heißt: "fordert die Kommission, die EIB und den Rechnungshof auf, regelmäßig und häufig Rechnungsführungsprüfungen an Ort und Stelle für die von der EIB im Auftrag verwalteten Operationen durchzuführen".
1.6. Die Prüfung des Hofes ist die dritte Überprüfung der Beihilfeoperationen, die die EIB im Auftrag für den EEF verwaltet (7); sie fand auf der Grundlage des Dreierabkommens zwischen der EIB, der Kommission und dem Rechnungshof (8) statt. Die wichtigsten Feststellungen in den beiden früheren Prüfungen lauteten: a) Die Dokumentation über die Verwaltung von Risikokapitalmitteln durch die EIB ist in den Akten der Kommission unzureichend und wird zu wenig genutzt. b) Die EIB arbeitet mehr als Handelsbank anstatt als Entwicklungsbank. 1.7. Die Akten der Kommission scheinen immer noch nicht vollständig zu sein und werden nicht vollständig genutzt, obwohl die Bank den Kommissionsdienststellen umfangreiche Dokumentationen zur Verfügung gestellt hat und das Dateisystem während der Prüfung des Hofes verbessert wurde.
Im Verlauf der Prüfung wurde die Bank um Zusatzinformationen gebeten. 1.8. Grundsätzlich war die Zusammenarbeit mit der Bank gut, vor allem während der Prüfbesuche an Ort und Stelle. Leider jedoch wurden wichtige Informationen so spät bereitgestellt, daß die wirksame Durchführung der Prüfung des Hofes behindert wurde. 1.9. Angaben über die Ergebnisse der offiziellen Ausschreibungen sind nie anders als in Form von Beschaffungstabellen mit lediglich globalen Informationen eingegangen. 1.10. Der Hof prüfte 42 RKO, von denen 33 Projekte an Ort und Stelle besucht wurden (9), einschließlich einer Prüfung der Operationen der Zwischeninstanzen und der Endbegünstigten der Risikokapitalfinanzierung (siehe Anhang I).
2. RISIKOKAPITAL ALS INSTRUMENT DER FINANZHILFE Arten der Risikokapitalfinanzierung 2.1. Risikokapital dient der Finanzierung von Investitionen und soll die Durchführung unmittelbar produktiver, der wirtschaftlichen und industriellen Entwicklung der AKP-Staaten förderlicher Investitionen sowohl des öffentlichen als auch des privaten Bereichs erleichtern (siehe Artikel 263 des Abkommens Lomé IV). 2.2. Gemäß Artikel 234 des Abkommens Lomé IV kann Risikokapital in Form von Darlehen oder Beteiligungen bereitgestellt werden. 2.3. Innerhalb der Darlehenskategorien stellen die Globaldarlehen eine Sonderform der bedingten Darlehen dar und lassen sich mit den "Kreditlinien" vergleichen, die Finanzinstitute eröffnen.
Diese Institute können in den AKP-Staaten liegen (Finanzinstitute oder kleine lokale Kapitalgesellschaften), aber auch in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, und sie verleihen, abhängig von der Genehmigung der EIB, die Mittel an den Endbegünstigten, insbesondere KMU, in Form von individuellen Nebendarlehen oder Beteiligungen weiter. 2.4. Darlehen mit Beteiligungsrechten sind eine Sonderform der Risikokapitalfinanzierung, die von der Bank eingeführt wurde, um bedingte oder nachrangige Darlehen mehr mit dem Konzept des Quasikapitals abzustimmen (10). Diese Darlehen werden normalerweise mit einem Festzinsanteil und zweitens einer variablen Komponente verzinst, die als Prozentanteil der gezahlten Dividenden errechnet wird.
2.5. Im Falle der Beteiligung werden Risikokapitalmittel verwendet, um im Namen der Gemeinschaft vorübergehend Minderheitsbeteiligungen am Kapital von AKP-Unternehmen oder von Instituten zu erwerben, die Entwicklungsprojekte in den AKP-Staaten finanzieren oder Privatinvestitionen fördern und finanzieren. Die Aufschlüsselung der Arten von Risikokapitalfinanzierungen ist Anhang II zu entnehmen. Interventionssektoren und Mittelzuweisung 2.6. Die wesentlichen Hinweise auf Aufgaben der Bank im Bereich der RKO sind Artikel 236 des Abkommens Lomé IV zu entnehmen. Dort heißt es, daß die Bank vorrangig produktive Projekte und Programme in den Sektoren Industrie, Agroindustrie, Fremdenverkehr, Bergbau und Energieproduktion sowie in zu diesen Sektoren gehörigen Transport- und Telekommunikationsbereichen finanzieren soll.
2.7. Ein Gesamtbetrag von 406 Mio ECU bzw. 49 % der verfügbaren Mittel gemäß Lomé IV (270 Mio ECU bzw. 45 % bei Lomé III) war den 46 am wenigsten entwickelten AKP-Staaten in Form garantierter Mindestbeträge im nationalen Indikativprogramm (NIP) zugewiesen worden. Für 14 dieser Staaten (Lomé IV) blieben die zum Ende des Jahres 1997 beschlossenen Beträge der RKO 1 Mio ECU oder mehr unter diesen Mindestbeträgen. 2.8. Es gibt nur wenige (globale) Anhaltspunkte für die Risikokapitalfinanzierung einzelner Projekte oder Programme. Artikel 233 Absatz 2 des Abkommens Lomé IV (Artikel 197 Absatz 2 und 3 bei Lomé III) nennt Kriterien für die Entscheidung über die Finanzierungsformen für Beihilfeprojekte oder Programme: a) Entwicklungsstand und geographische, wirtschaftliche und finanzielle Lage der AKP-Staaten; b) Art des Projekts oder Programms, seine voraussichtliche wirtschaftliche und finanzielle Rentabilität sowie seine sozialen und kulturellen Auswirkungen; c) im Fall von Darlehen die Faktoren, die den Schuldendienst garantieren.
2.9. Die wichtigste Anweisung der Bank selbst für die Verwendung von Risikokapitalmitteln (11) geht dahin, daß die Bank hier ein alternatives Finanzierungsinstrument für ihre Eigenmittel sieht, das in Fällen greift, in denen die Finanzierung aus Eigenmitteln unangemessen erscheint. Die Bank wählt zwischen Risikokapital und Finanzierung aus Eigenmitteln auf folgender Grundlage: Kreditwürdigkeit eines Landes sowie die gesamte und politische Situation; Vorhandensein von Sicherheiten oder Garantien im Zusammenhang mit der Finanzierung; Struktur der Projektfinanzierung und erforderliche finanzielle Unterstützung.
2.10. Die Kriterien sind im Abkommen Lomé IV und von der Bank so vage definiert, daß jedes Urteil, ob die Finanzierung eines Projekts angemessen ist, subjektiv ist. Tatsächlich enthalten die geprüften Finanzierungsvorschläge (12) keine eindeutige Bewertung der oben erwähnten Kriterien, mit denen die Auswahl begründet wird, die Aktion ganz oder teilweise aus Mitteln des Risikokapitals zu finanzieren. Eine ausführlichere Begründung würde die Entscheidung der Finanzierung durch Risikokapital jedoch transparenter machen. 2.11. Der Hof stellte in diesem Zusammenhang verschiedene, aus Risikokapitalmitteln finanzierte Operationen fest, bei denen fraglich ist, ob die eigentlich selbstverständlichen Risikoelemente bei dieser Art von Operationen vorhanden waren und ob sie aus diesen Mitteln finanziert werden mußten.
2.12. Es handelt sich um folgende Fälle: a) Modernisierung der Joint-venture-Fischereiflotten in Mosambik und in Madagaskar, an denen die jeweiligen Regierungen Minderheitsanteile halten. Die Joint-venture-Operationen sind gewinnbringend und erwirtschaften harte Devisen zur Rückzahlung der Darlehen, so daß andere Finanzierungsquellen hätten gefunden werden können. b) In der Dominikanischen Republik wurden die Beträge der zwei an eine Zwischeninstanz vergebenen Globaldarlehen in ihrer Gesamtheit für die Weiterverleihung an eingesessene KMU verwendet, deren Betrieb sich als erfolgreich erwiesen hatte.
In mehreren Fällen sollen die Darlehen an den Endbegünstigten vergeben worden sein, ohne daß das EIB-Gesamtdarlehen verfügbar war. c) Die Verwendung von Risikokapitalmitteln in Form von Globaldarlehen und ein Darlehen mit Beteiligungsrechten in Neukaledonien, wo ohne weiteres andere Finanzierungsquellen hätten mobilisiert werden können. Für die Verwendung von Risikokapitalmitteln sollten strengere Kriterien und Leitlinien entwickelt werden, damit Entwicklungsziele stärker unterstützt werden. Ausführung der Risikokapitaloperationen durch die Europäische Investitionsbank Ausschreibungsverfahren 2.13.
Bei der Verwaltung der Ausschreibungsverfahren nach Lomé III beschloß die Bank, Verträge nach einem Wettbewerbsverfahren zu vergeben, bei dem der spezifische Charakter des Projekts und die Art der Ausgaben berücksichtigt werden. Allerdings hielt sich die Bank nicht an die EEF-Vorschrift, daß Ausschreibungen nur für Firmen offen sein sollen, die ihren Hauptsitz in einem AKP-Staat oder einem EU-Mitgliedstaat haben. 2.14. Mit der von der Bank zur Verfügung gestellten Dokumentation in Form von Beschaffungstabellen konnte der Hof nicht feststellen, ob das Verfahren bei den Ausschreibungen den EEF-Vorschriften entsprach, wonach u.a.
Lieferungen aus Mitgliedstaaten der EU oder aus AKP-Staaten kommen müssen, sofern keine Abweichung gilt. Allerdings stammten Lieferungen in mehreren Fällen aus Nicht-AKP-Staaten und Nicht-EU-Mitgliedstaaten. 2.15. Beim Projekt Cahora Bassa wurden für die Arbeiten am nördlichen Teil (finanziert aus EEF-Mitteln, verwaltet von der Kommission) und am südlichen Teil (finanziert aus Eigenmitteln der EIB und EEF-Risikokapitalmitteln) der Übertragungsleitung zwei verschiedene Ausschreibungen vorgenommen und Verträge geschlossen, obwohl sie letztlich demselben Vertragspartner übertragen wurden. Der Grund lag darin, daß Kommission und Bank sich nicht über die Ausschreibungsbedingungen einigen konnten, da die Beschaffungsvorschriften des EEF von denen der Bank abwichen (z.B.
Ursprungsvorschriften für Lieferungen aus Südafrika). Der Hof begrüßt den Wechsel der Bankenpolitik 1995, die nunmehr zumindest auch EEF-Vorschriften gemäß Lomé IV anwendet. Darlehensbedingungen und Verpflichtungen 2.16. Es gab mehrere Fälle, in denen Verpflichtungen durch die AKP-Staaten oder die Begünstigten nicht vollständig eingehalten wurden. Insbesondere hatten diese nicht die notwendige Information wie Zwischenberichte, Projektabschlußberichte, geprüfte Finanzausweise oder für die Zwischeninstanz-Berichte über die Leistung der Endbegünstigten vorgelegt (13). Überdies konnte die Bank trotz detaillierter Analysen der wirtschaftlichen und finanziellen Leistungen der Begünstigten, die der Hof während seiner Prüfbesuche erhielt, nicht bestätigen, daß diese Berichte durch die Zwischeninstanzen systematisch vorgelegt werden (14).
Zu dieser speziellen Frage sind die Finanzverträge zwischen der EIB und den Zwischeninstanzen nicht eindeutig, da die jeweiligen Artikel mehrere Auslegungen hinsichtlich der Verpflichtungen der Zwischeninstanzen ermöglichen. 2.17. Weitere Fälle: a) Der Darlehensnehmer (ein AKP-Staat) versäumte, dem Endbegünstigten Devisen (in Höhe von rund 2 Mio ECU) im Austausch für einen Gegenwertbetrag in örtlicher Währung zur Verfügung zu stellen, obwohl die Bank während ihrer Prüfbesuche mehrere Mahnungen ausgesprochen hatte. b) 6 Mio ECU Risikokapital, die für die Modernisierung einer Fischereiflotte vorgesehen waren.
Obwohl das Projekt als solches erfolgreich durchgeführt wird, besteht Anlaß zur Sorge über den Schutz der Fischbestände des AKP-Staates. Zwar sind die Daten über die insgesamt zulässige Fangmenge, die der Darlehensnehmer vorgelegt hat, noch unvollständig, doch lassen sie bereits erkennen, daß die Hoechstgrenze der gesamtzulässigen Fangmenge oberhalb des im Finanzvorschlags für das Projekt festgesetzten Niveaus lag. Gleichzeitig nahm die Gesamtzahl der vergebenen Fischereilizenzen ebenfalls zu. c) 3,2 Mio ECU Risikokapital waren für die Modernisierung von Fischerbooten und die Ausrüstung zur Garnelenverarbeitung bestimmt.
Die madagassische Regierung gab weitere Fischereilizenzen aus, obwohl sie sich zum Gegenteil verpflichtet hatte und die Bank sie auch dazu ermahnte. Die beobachtete Verringerung der gefangenen Fischmengen je Stunde Fischfang deutet bereits auf Überfischung hin. 2.18. Die Bank reagierte auf solche Situationen nicht immer einheitlich; in verschiedenen Fällen wurden dem Darlehensempfänger Mahnungen gesandt, in anderen nahm die Bank die Lage offenbar hin. 3. ZINSSÄTZE UND VERWENDUNG DER ZINSMARGE BEI WEITERVERLEIHUNG VON DARLEHEN Allgemeines 3.1. Der einzige direkte Hinweis auf Zinssätze für RKO findet sich in Artikel 234 Absatz 1 Buchstabe c) des Abkommens Lomé IV.
Dort heißt es, daß der Zinssatz für Darlehen in keinem Fall 3 % übersteigt. Im Abkommen Lomé III (15) heißt es, daß der Zinssatz entsprechend den Merkmalen des jeweils zu finanzierenden Vorhabens festgelegt werden soll und nicht mehr als 8 % beträgt. 3.2. Werden die Mittel über ein Finanzinstitut in dem AKP-Staat oder vom Staat selbst an die Begünstigten weiterverliehen, genießen die Zwischeninstanzen zunächst einen niedrigeren Zinssatz als 3 %. Endbegünstigte zahlen höhere Zinssätze, sofern ihnen nicht die Bank direkt Darlehen gewährt oder die Zwischeninstanz zu denselben Bedingungen weiterverleiht.
3.3. Die Marge zwischen den beiden Zinssätzen dient zur Deckung der Verwaltungskosten sowie des Wechselkurs- und Finanzrisikos der Zwischeninstanz und der Kosten für technische Unterstützung des Endbegünstigten. Restbeträge sollen für Entwicklungszwecke verwendet werden (16). Höhe der Zinssätze 3.4. Soweit die Darlehen vom AKP-Staat selbst vergeben wurden, lagen die Zinssätze bei den geprüften Projekten grundsätzlich unter den marktüblichen Sätzen. 3.5. Werden die Darlehen durch Finanzinstitute an KMU weiterverliehen, liegen die Zinssätze normalerweise auf Marktniveau, und zwar aus verschiedenen Gründen;
Wettbewerbsverzerrung soll vermieden werden, das Risiko von Unregelmäßigkeiten bei der Auswahl der Begünstigten soll verringert werden (Korruptionsgefahr), und die Darlehensempfänger sollen langfristig für sich selber sorgen können. Der einzige Vorteil bei dieser Risikokapitalfinanzierung liegt für den Endbegünstigten darin, daß der Zugang zu mittel- oder langfristigen Finanzierungen leichter ist. 3.6. Darlehen aus Eigenmitteln der Bank werden mit einer EEF-Zinsvergütung ausgestattet. Das könnte dazu führen, daß der Nettozinssatz auf Darlehen aus Eigenmitteln der Bank, der von den Endbegünstigten gezahlt werden soll, niedriger liegt als für Darlehen aus Risikokapital.
Für die Investition in einen Hotelkomplex in Guinea z.B. lag der Zinssatz auf ein Darlehen aus Eigenmitteln der EIB bei nur 3 %, während der Zinssatz für das Darlehen aus Risikokapital über eine Zwischeninstanz 8 % betrug. 3.7. Aus entwicklungspolitischer Sicht widerspricht diese Politik der Bank, Zinssätze für KMU auf Marktniveau festzusetzen und kulantere Zinsen bei großen Unternehmen im privaten und öffentlichen Sektor zu verlangen, dem Geist des Abkommens von Lomé und kann zu einer unausgewogenen Lage bei der Vergabe von Vorteilen der Risikokapitalfinanzierung an die Begünstigten führen.
3.8. Zur Verdeutlichung folgende Beispiele: a) Ein Stromerzeugungs- und Versorgungsunternehmen in der Dominikanischen Republik erhielt nach einer Vereinbarung zur Weiterverleihung mit dem Staat ein Darlehen mit 6 % Zinsen, wobei das Wechselkursrisiko vom Begünstigten getragen werden mußte. Im gleichen Land müssen KMU Zinssätze zwischen 22 % und 32 % für von einer Zwischeninstanz an sie weiterverliehene Darlehen zahlen, wobei allerdings das Wechselkursrisiko von der Zwischeninstanz übernommen wird. b) In Mosambik nahm ein örtliches Tochterunternehmen einer europäischen Firma im Fischereiwesen im Rahmen einer Weiterverleihvereinbarung vom Staat Geld zum Zinssatz von 4 % auf.
Das zu tragende Wechselkursrisiko war insofern begrenzt, als die Operationen harte Devisen erwirtschafteten. Neu errichtete KMU zahlten Zinssätze zwischen 40 % und 46 % bei Weiterverleihvereinbarungen mit Zwischeninstanz, da diese das Kurs- und auch das Inflationsrisiko übernehmen mußten. 3.9. Bei zahlreichen (nach den Bestimmungen des Abkommens von Lomé IV geschlossenen) Darlehensverträgen darf bei der Gesamtvergütung für die EIB der Zinssatz (Vergütung) auf das Darlehen 3 % übersteigen, insbesondere im Falle von Darlehen mit Beteiligungsrechten (siehe Ziffer 2.4 (17)). Solche Zusatzerträge sind im Lomé-Abkommen nicht vorgesehen.
Vergütung für Finanzzuweisungen aus Globaldarlehen 3.10. Bei mehreren Fällen konnte der Hof nicht überprüfen, ob die von den Zwischeninstanzen angewandten Zinssätze den im Darlehensvertrag zwischen der Zwischeninstanz und der Bank festgelegten Bedingungen entsprachen, da entweder "Referenzsätze" nicht vorhanden waren (z.B. in Haiti) oder weil die Definition der von den Zwischeninstanzen angewandten Sätze einen Vergleich mit Referenzsätzen unmöglich machte. Folgende Fälle verdeutlichen das Problem hinsichtlich der Vergütung: a) In der Dominikanischen Republik lagen die Zinssätze für einige Nebendarlehen, deren Sätze im Januar 1997 zwischen 20 % und 26 % schwankten, höher als die von der Zentralbank veröffentlichten, seit Oktober geltenden "Präferenzsätze" mit rund 20 %.
Dieser Satz stellt den Referenzsatz für die Zwischeninstanz dar, mit dem sie den Zinssatz für ihre Darlehen festlegen. Nach Aussagen der Bank lagen die von der Zwischeninstanz benutzten Sätze bis Oktober 1996 auf gleicher Höhe mit den "Präferenzsätzen". Die Differenz wird jetzt von der Bank untersucht. b) Im Falle eines anderen Globaldarlehens an eine Zwischeninstanz in Madagaskar heißt es in dem Finanzvertrag, daß Nebendarlehen einen globalen effektiven Zinssatz einschließlich Kosten, Provisionen und anderen Vergütungen erwirtschaften sollten, der die Sätze für vergleichbare Operationen in diesem Land hinsichtlich Art, Laufzeit und Betrag widerspiegelt und dem die Bank zustimmt.
In diesem Falle erscheint es kaum möglich festzustellen, ob die festgelegten Sätze mit den Leitlinien der Bank übereinstimmten. 3.11. In solchen Fällen hätte die Bank sicherstellen müssen, daß die im Finanzvertrag erwähnten "Referenzsätze" in den betreffenden Ländern tatsächlich existieren und eine angemessene Überprüfung der von den Zwischeninstanzen angewandten Zinssätze ermöglichen. Deckung des Wechselkursrisikos 3.12. Bei der Weiterverleihung des ursprünglichen Darlehens in einer anderen Währung wird in den Finanzverträgen das Wechselkursrisiko auf die Endbegünstigten und den ursprünglichen Darlehensempfänger aufgeteilt.
3.13. Gemäß Lomé III lag das Risiko vollständig beim Darlehensnehmer, der das Darlehen in Ecu oder einer anderen europäischen Währung zurückzahlen mußte. Bei einer Operation mit Weiterverleihung wird das Risiko nach dem Vertrag über das Nebendarlehen durch einen höheren Zinssatz (teilweise) auf den Begünstigten übertragen. 3.14. Im Abkommen Lomé IV (Artikel 234 Absatz 2) gab es folgende Änderung: a) Bei Risikokapital, durch das die Eigenmittel eines Unternehmens gestärkt werden sollen, wird das Wechselkursrisiko in der Regel von der Gemeinschaft getragen. b) Bei Risikokapital für Investitionen von privaten Gesellschaften und KMU wird das Wechselkursrisiko von der Gemeinschaft einerseits und den übrigen Parteien andererseits getragen.
3.15. In Artikel 234 Absatz 2 Buchstabe b) heißt es auch, das Wechselkursrisiko solle im Durchschnitt zu gleichen Teilen getragen werden. Dieser Artikel bedarf der Erläuterung, nämlich wie, wann und von wem er angewendet werden soll, welche Berechnungen für diesen Zweck anzustellen sind und was mit den Ergebnissen geschehen soll. 3.16. Überdies enthält das Abkommen keine Hinweise darauf, wie mit dem Wechselkursrisiko bei der Weiterverleihung der Mittel an den nicht privaten Sektor oder an andere Unternehmen als KMU zu verfahren ist. 3.17. Die Bank geht mit der Frage des Wechselkursrisikos, die ein wichtiges Element bei der Festsetzung des Zinssatzes für Weiterverleihoperationen darstellt, auf verschiedene Weise um.
Die Gründe sind für den Hof nicht immer nachvollziehbar. a) Beim ersten von zwei vergleichbaren Projekten gibt es keine Bestimmungen über die Aufteilung des Wechselkursrisikos auf Begünstigte und Gemeinschaft, während bei dem anderen Projekt die Gemeinschaft ein Hoechstrisiko von 25 % tragen soll. b) In einem anderen Fall ist im Finanzvertrag mit dem Darlehensempfänger vorgesehen, daß der Begünstigte allein das Wechselkursrisiko trägt, was gegen die entsprechende Bestimmung im Abkommen Lomé IV verstößt. c) In Mosambik, Madagaskar und Neukaledonien hatten die Zwischeninstanzen zur Zeit des Prüfbesuches des Hofes nicht die sogenannten Wechselkursrisikofonds gebildet, wie sie im Finanzvertrag gefordert werden.
Außerdem enthalten die Finanzverträge keine Angaben darüber, für welchen Zweck jeder Saldo aus dem Wechselkursrisikofonds verwendet werden soll, nachdem das Darlehen zurückgezahlt ist. Verwendung der Zinsmarge für Verwaltungskosten und Entwicklungszwecke 3.18. In mehreren Fällen fehlten entweder Verwaltungsvereinbarungen zur Festlegung des Anteils der Marge (einschließlich der Erträge aus Beteiligungen), die für Verwaltungskosten und Entwicklungszwecke verwendet werden soll, was den Bestimmungen im Abkommen Lomé IV widerspricht, oder sie waren unvollständig bzw. unpräzise. Die Bank sollte dafür sorgen, daß die Bestimmungen des Abkommens Lomé IV über die Verwendung der Finanzmarge eingehalten werden (18), d.h., Nettomargen der Zwischeninstanzen sollen für konkrete Entwicklungszwecke verwendet werden.
4. MIT RISIKOKAPITAL FINANZIERTE PROJEKTE Umfang 4.1. Die Investitionen im Rahmen der RKO wurden von der Bank angemessen vorbereitet, ausgeführt und überwacht; dennoch macht der Hof folgende Bemerkungen zu der langfristigen Lebensfähigkeit der Projekte, den Zuweisungsverfahren sowie dem Auszahlungszeitraum und den Zinssätzen im Falle globaler Darlehen und der Verzögerung bei der Ausführung. Faktoren im Zusammenhang mit der "langfristigen Lebensfähigkeit des Projekts" 4.2. In den folgenden Fällen ist die "langfristige Lebensfähigkeit des Projekts" gefährdet, selbst wenn Vorbereitung und Ausführung der Investitionen ordnungsgemäß verliefen.
Auch wenn weder die Bank noch die Kommission formal wenig Eingreifmöglichkeiten haben, nachdem die Investitionen getätigt wurden, müssen sie sich doch bemühen zu gewährleisten, daß auf nationaler Ebene ein angemessener Überblick über die Projekte besteht, damit z.B. folgende konkrete Probleme vermieden werden. a) 13 Mio ECU Risikokapital wurden einem Investitionsplan über 42 Mio ECU zugewiesen, wonach die Produktionskapazität wiederhergestellt und Produktivität und Zuverlässigkeit der Industrieanlagen einer Aluminiumfabrik verbessert werden sollten. Andere Investitionen in Anlagen und Ausrüstungen, die zur Gewährleistung der Lebensfähigkeit der Operationen erforderlich waren, wurden annulliert oder von dem Unternehmen abgezogen, das die freiwerdenden Mittel dann zum Ausgleich von Verlusten einsetzte, welche die Aktionäre gemäß einer Vereinbarung zwischen den beiden Hauptaktionären ursprünglich tragen wollten. b) 20 Mio ECU Risikokapital wurden einem Projekt über 152 Mio ECU zugewiesen (mittlerweile auf 120 Mio ECU reduziert), um eine Stromleitung zwischen dem Wasserkraftwerk in Mosambik und dem Stromnetz in Südafrika (RSA) zu sanieren.
Da die Tarifsätze für die Stromlieferungen nach Südafrika (1975 ausgehandelt und in einem Vertrag niedergelegt, der unabänderlich ist) erheblich niedriger als die derzeitigen Sätze liegen, dürfte die volle Amortisierung der Kosten vor allem angesichts der bisherigen Verluste sehr schwierig werden. c) 6 Mio ECU Risikokapital wurden für den Bau von zwei Anlagen (je 3 Mio ECU) für die Verarbeitung von Cashewnüssen bereitgestellt. Das erste Projekt wurde im Jahre 1992 beschlossen und nahm die Tätigkeit mit dem Wirtschaftsjahr 1995/1996 auf. Das zweite Projekt stammte aus dem Jahre 1995 und wurde vom Bauträger wegen der unklaren und risikoreichen Lage auf dem Cashewnuß-Markt aufgeschoben.
Beide Projekte leiden unter einer unklaren und wechselhaften Politik der Regierung betreffend den Sektor Cashewnüsse. d) 14 Mio ECU Risikokapital wurden der Finanzierung eines agroindustriellen Projekts zugewiesen, bei dem neue Plantagen und Anlagen zur Verarbeitung von Gummi und von Palmöl angelegt werden sollten, welche die Erzeugung sowohl aus Familienbetrieben als auch von Industrieplantagen nutzen (Soguipah). Allerdings wurde zuwenig auf Faktoren wie den Marktzugang, die Vermarktung des Produkts und die Akzeptanz des Palmöls nach dem lokalen Geschmack geachtet. Die Nachhaltigkeit der Operationen, die 1 686 Personen einen Arbeitsplatz sowie Arbeits- und Einkommensmöglichkeiten für die Ortsansässigen der Region bieten, ist ungewiß wegen akkumulierter Verluste im Zeitraum 1992-1995, die mehr als 50 % des Aktienkapitals ausmachen, da der Marktzugang begrenzt ist und das Unternehmen stark von Zuschüssen und Darlehensfinanzierung abhängt. e) In Madagaskar und in der Dominikanischen Republik blieb die Schaffung neuer Arbeitsplätze in fünf von elf vom Hof besuchten KMU, die aus den Risikokapitalmitteln des EEF 783 000 ECU erhalten hatten, hinter den erwarteten und in den Darlehensvergabeberichten erwähnten Zahlen zurück.
Bei einer der Unternehmungen hatte der Mehrheitsaktionär seine Verpflichtung nicht eingehalten, in das neugegründete KMU zu investieren, was sich anschließend negativ auf dessen Handelsoperationen in den Jahren 1994 und 1995 auswirkte. Zuweisungsverfahren für Globaldarlehen 4.3. Globaldarlehen zur Weiterverleihung an KMU werden sowohl für den Neuaufbau von Aktivitäten als auch zur Erweiterung vorhandener Betriebe verwendet. Bei den geprüften Fällen wurde der weitaus größte Teil der Finanzierung aus Globaldarlehen von Zwischeninstanzen zur Finanzierung der Erweiterung der Operationen vorhandener Kunden verwendet (19).
Einige haben wahrscheinlich ein Darlehen aus Eigenmitteln der Zwischeninstanz erhalten. Einzelheiten der Darlehenszuweisungen sind Tabelle 2 zu entnehmen. 4.4. In Neukaledonien wurden Globaldarlehen auch für die Refinanzierung von Operationen verwendet, die bereits mit Darlehen durch die Zwischeninstanz aus deren "Eigenmitteln" oder für Operationen ausgestattet worden waren, die vorher das KMU aus eigenen Mitteln finanziert hatte. Die Wertschöpfung in Form der Entwicklungshilfe ist in solchen Fällen nicht zu erkennen. Auszahlungszeitraum und Auszahlungsrate 4.5. Auszahlungszeiträume für Globaldarlehen werden im Finanzvertrag zwischen der Bank und der Zwischeninstanz festgelegt und betragen normalerweise drei Jahre mit der Möglichkeit einer Verlängerung, worüber die Bank beschließt.
Einzelheiten zu den Auszahlungszeiträumen sind Tabelle 3 zu entnehmen. 4.6. Die niedrige Auszahlungsrate in Mosambik war teilweise auf das Vorhandensein wettbewerbsfähiger Darlehen mit weniger restriktiven Bedingungen sowie die hohe Inflationsrate und entsprechende hohe Zinssätze für das Weiterverleihen (40 bis 46 %) zurückzuführen. In Madagaskar behinderte die gesamte Wirtschaftslage (Abwertung des madagassischen Franken im Jahre 1994) die Gründung oder die Expansion von KMU. 4.7. In Madagaskar und Mosambik stellten die Zwischeninstanzen den Begünstigten die Erlöse der EIB-Darlehen nicht sofort zur Verfügung.
In einem Fall hielt die Zwischeninstanz 100 000 ECU der dem Endbegünstigten gewährten EIB-Mittel zurück, ohne dafür eine Erklärung geben zu können. Verzögerung bei der Ausführung der Projekte und Maßnahmen 4.8. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996, Band II DAS (20), erwähnte der Hof RKO, für die in den vergangenen 18 Monaten keine Auszahlung getätigt worden war. 4.9. Der Hof stellte zahlreiche Projekte fest, bei denen die Ausführung aus verschiedensten Gründen erheblich verzögert wurde, was dazu führte, daß Risikokapitalmittel zwar gebunden, aber nicht tatsächlich verwendet wurden: a) Im Dezember 1994 wurde ein Finanzvertrag zur Sanierung einer Rohölpipeline geschlossen.
Der vorläufige Zeitplan für die Auszahlung sah Auszahlungen von 9 Mio ECU im Zeitraum 1995-1997 vor. Ende des Jahres 1997 waren nur 0,4 Mio ECU ausgezahlt worden, doch enthielt der Jahresbericht über den Stand der Operationen zum 31. Dezember 1995 seitens der Bank keine besonderen Bemerkungen hinsichtlich dieser Verzögerung. b) Ein Darlehen an die Regierung Äthiopiens in Höhe von 14 Mio ECU für ein regionales Telekommunikationsprojekt war zum Jahresende 1997 erst in Höhe von 0,6 Mio ECU ausgezahlt, obwohl das Projekt nach den ursprünglichen Schätzungen im Dezember 1996 fertiggestellt sein sollte.
Die Auszahlung des restlichen Darlehens wurde blockiert, da es erhebliche Probleme mit der Ausschreibung für die Schaltung von Telefonleitungen gab, welche die Bank zwar erkannt (21), aber noch nicht gelöst hatte. c) In der Dominikanischen Republik gewährte die Bank im Dezember 1994 ein bedingtes Darlehen in Höhe von 15 Mio ECU an den Staat für Studien, Entwurf, Ausführung, kommerzielle Vergabe und Betrieb von Investitionen als Teil eines größeren Projekts mit geschätzten Kosten von 47 Mio ECU im Übermittlungsnetz der Hauptstadt sowie im Süden und Osten des Landes. Das Projekt hätte Ende 1996 in Auftrag gegeben sein sollen, hatte jedoch Ende 1997 noch immer nicht begonnen.
4.10. Die Kommission sollte daher in Absprache mit der Bank eine Politik der Annullierung "eingefrorener" Salden von RKO formulieren. Verwaltung von Globaldarlehen durch Zwischeninstanzen der Europäischen Gemeinschaft 4.11. Ein Globalbetrag von 15 Mio ECU wurde den Zwischeninstanzen der EG in Form von bedingten Darlehen zur Verfügung gestellt (siehe auch Ziffer 2.3). Die Verwendungsrate dieser 15-Mio-ECU-Fazilität war ziemlich niedrig; im August 1997, viereinhalb Jahre nach Unterzeichnung der Finanzverträge und 19 Monate nach Auslaufen der ursprünglichen Zuweisungsperiode, waren 100 % des Gesamtdarlehensbetrags zugewiesen, jedoch nur 42 % ausgezahlt.
In sieben der zwölf EU-Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Griechenland, Irland, Italien, Luxemburg und Portugal) war die Fazilität bisher noch gar nicht verwendet worden. 4.12. Nach Aussage der vom Hof besuchten EG-Zwischeninstanzen ist die niedrige Verwendungsrate darauf zurückzuführen, daß die Fazilität Zeit brauchte, um überhaupt bekannt zu werden, die festgesetzten Hoechstbeträge für einzelne Zuweisungen niedrig waren und geeignete Projekte fehlten. Die Auszahlung wird außerdem durch zeitraubende Erstellung rechtlicher und verwaltungstechnischer Regelwerke verzögert, in deren Rahmen die Investitionen operieren müssen.
4.13. Es ist durchaus wichtig, daß Risikokapitalmittel weitgehend auf verschiedenen Ebenen verfügbar gemacht werden, doch wurden einige Beteiligungen festgestellt, bei denen Wirksamkeit und Transparenz der Finanzierungsvereinbarungen fragwürdig sind: a) Bei Investitionen in Venture Kapitalfonds (VKF) gab es vier Ebenen, über welche die Mittel laufen, bevor sie den Endbegünstigten (die KMU) erreichen, was offensichtlich kostspielig (Provisionen und Gebühren) und zeitaufwendig ist. b) Für eine Investition in Guinea Conakry wurden zwei verschiedene Finanzierungsformen aus Risikokapital über zwei verschiedene Zwischeninstanzen verwendet und mit der Direktfinanzierung aus Eigenmitteln der Bank unter verschiedensten Bedingungen kombiniert.
5. ROLLE DER KOMMISSION 5.1. Wie bereits erwähnt (siehe Ziffer 1.3), verwaltet die Bank das Risikokapital aus den Mitteln des Fonds im Namen der Gemeinschaft und sorgt für die finanzielle Ausführung der Operationen mit Risikokapital. 5.2. In Artikel 11 des IA heißt es: "Die Kommission sorgt für die Durchführung der vom Rat festgelegten Hilfepolitik und der Leitlinien für die vom AKP-EWG-Ministerrat gemäß Artikel 325 des Abkommens festgelegte Zusammenarbeit bei der Entwicklungsfinanzierung." Zu diesem Zweck und zur Gewährleistung einer angemessenen Koordinierung zwischen Kommission und Bank enthält das IA Hinweise auf den Informationsaustausch zwischen der Bank und der Kommission (22) (siehe Ziffer 1.7).
5.3. Damit sie ihre in Artikel 11 festgelegte Rolle erfuellen kann, wäre es für die Kommission besonders wichtig, die Beurteilungsverfahren durch die EIB kritisch zu verfolgen. Der Hof hat allerdings zu den im Verlauf der Prüfung kontrollierten Operationen nur wenig schriftliche Belege der aktiven Beteiligung gefunden, weder in den Akten der Kommission noch in den Protokollen des Ausschusses "Artikel 28". Qualität und Umfang der Reaktionen auf Vorschläge der Bank durch die zentralen Dienststellen der Kommission sowie der Informationsaustausch mit den Delegationen hängen weitgehend von der Initiative der jeweiligen Referenten in der Kommission ab.
5.4. Die Reaktionen könnten transparenter und sinnvoller sein, wenn Leitlinien für die Verfahren und die zu berücksichtigenden Hauptelemente bei Reaktionen auf Vorschläge der Bank formuliert würden. 5.5. In Artikel 33 Absatz 6 des IA heißt es, daß die Kommission im Einvernehmen mit der Bank die Liste der Informationen erstellt, die ihr von der Bank in regelmäßigen Abständen übermittelt werden, um ihr die Beurteilung der Bedingungen, unter denen die Bank ihr Mandat ausübt, zu ermöglichen und eine enge Abstimmung zwischen Kommission und Bank zu fördern. 5.6. Im Sinne der Beurteilung könnten grundsätzlich verschiedene im Internen Abkommen geforderte Berichte sehr hilfreich sein: a) Evaluierungsberichte über die Projekte, die Kommission und Bank dem Rat regelmäßig insbesondere mit Blick auf die angestrebten Entwicklungsziele vorlegen müssen (23).
Diese Berichte wurden aber nicht vorgelegt. b) Jährlicher Bericht der Bank über die Abwicklung der Maßnahmen, die aus den von ihr verwalteten Fondsmitteln finanziert werden (24). Diese Berichte beruhen hauptsächlich auf den Mittelbindungen nach den Finanzierungsbeschlüssen sowie auf Wirtschaftsdaten, die in der Beurteilungsphase der Operationen vorgelegt werden. 5.7. Für keine der vom Hof geprüften Operationen nahm die Bank eine Ex-post-Evaluierung der mit Risikokapitalmitteln finanzierten Projekte vor. Folglich gibt es keine Informationen über Bewertungen. 5.8. Die Kommission hat keinerlei Prüfungen oder Bewertungsbesuche bzw.
Aktivitäten im Zusammenhang mit den Risikokapitaloperationen durchgeführt. Daher ist nicht klar, wie und in welchem Maße die Kommission ihren Verpflichtungen gemäß den Bestimmungen des Internen Abkommens nachgekommen ist. 6. SCHLUSSFOLGERUNG 6.1. Die Art, wie Risikokapitaloperationen vorbereitet, ausgeführt und von der Bank überwacht wurden, gibt keinen Anlaß zu Bemerkungen. Verbesserungen sind aber bei Transparenz und Wirksamkeit der Operationen möglich. 6.2. Wichtige Informationen wurden von der Bank so spät bereitgestellt, daß die wirksame Durchführung der Prüfung des Hofes behindert wurde (siehe Ziffern 1.8-1.9).
6.3. Die Kriterien für die Zuweisung der Risikokapitalmittel sind sehr allgemein gehalten. Folglich bleibt es weitgehend der Bank überlassen, bei der Vergabe von Darlehen zwischen Risikokapital oder Eigenmitteln zu wählen. Die Begründung der Entscheidung, für ein Projekt Risikokapitalmittel einzusetzen, ist aus der Beurteilungsdokumentation zu dem Projekt nicht eindeutig nachzuvollziehen (siehe Ziffern 2.10-2.12) (25). 6.4. Die Verwendung verschiedener Finanzierungsarten (direkte Darlehen, Darlehen über einen AKP-Staat, Globaldarlehen) führte zur Ungleichbehandlung der Endbegünstigten; einige profitieren von dem Hoechstzinssatz von 3 % gemäß dem Abkommen von Lomé, andere müssen die Marktsätze zahlen.
Dies ist zwar nicht der einzige determinierende Faktor, doch spielen die Auswirkungen von Wechselkursschwankungen eine wichtige Rolle bei der Festsetzung der Zinssätze oberhalb des Niveaus von 3 %. Diese Auswirkungen und somit die Begründung höherer Zinssätze lassen sich nur berechnen, nachdem die Darlehen vollständig zurückgezahlt sind. Überdies konnte bei Darlehen mit Beteiligungsrechten die Gesamtvergütung für die EIB - die zumindest teilweise vom Ergebnis der begünstigten Unternehmen abhängt - durchaus die Hoechstgrenze von 3 % übersteigen (siehe Ziffern 3.4-3.9). 6.5. Der Grundsatz eines gleichen Anteils am Wechselkursrisiko, der vom Abkommen Lomé IV eingeführt wurde, ist auf Investitionen im Privatsektor oder bei KMU beschränkt und muß näher erläutert werden.
Zur Einhaltung des Grundsatzes wandte die Bank verschiedene Formeln mit manchmal sehr schwerfälligen Verwaltungsvorschriften an (siehe Ziffern 3.12-3.17). 6.6. Die Vorschriften über die Verwendung der Zinsmarge durch die Zwischeninstanz sind nicht immer eindeutig. Die Bank muß sicherstellen, daß in den Finanzverträgen genau festgelegt ist, wie der Betrag der Zinsmarge verwendet werden soll, und daß die Verwendung den Bestimmungen des Abkommens Lomé IV entspricht (siehe Ziffer 3.18). 6.7. Die Unterstützung des Privatsektors durch Globaldarlehen ging hauptsächlich an bereits bestehende - anstatt an neugegründete - KMU, die überdies häufig von der Finanzierung aus anderen Mitteln der Zwischeninstanz profitierten (siehe Ziffern 4.3-4.4) (26).
6.8. In mehreren Fällen wird die Wirksamkeit der RKO für Entwicklungszwecke dadurch behindert, daß die Auszahlung der Mittel verzögert wird oder die langfristige Lebensfähigkeit der finanzierten Operationen gefährdet ist (siehe Ziffern 4.2, 4.8-4.10). 6.9. Eine Ex-post-Bewertungsfunktion ist erforderlich, damit Informationen über die Lebensfähigkeit der aus Risikokapital finanzierten Operationen zur Verfügung stehen und damit bekannt ist, wieweit sie tatsächlich zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der AKP-Staaten beitragen. Ein solches Bewertungssystem sollte in Zusammenarbeit zwischen der Bank und der Kommission entwickelt werden (siehe Ziffer 5.6).
6.10. Außerdem hätte die Kommission aktiver an der Beurteilungsphase und bei der Bewertung des Gesamteffekts der RKO auf die Entwicklung der AKP-Staaten mitwirken sollen. Es sollten Leitlinien für die Zuständigkeit der jeweiligen Dienststellen und für die einzuhaltenden Verfahren entwickelt werden (siehe Ziffer 5.8). 6.11. Diese Empfehlungen werden im Rahmen der Verbesserung der bestehenden Verwaltungssysteme der RKO gegeben. Alternative Systeme sollten jedoch vorgesehen werden. Tatsächlich beschränkt sich die Rolle der Kommission bei der Verwaltung der RKO in der Praxis offenbar auf einen Informationsaustausch mit der Bank.
Die Kommission beteiligt sich nicht an verschiedenen Aufgaben (Beurteilung, Buchführung, Überwachung und Bewertung), die nicht eindeutig definiert sind. Daher schlägt der Hof alternativ vor, die Möglichkeit vorzusehen, der Bank die gesamte Verwaltung der RKO außerhalb der Europäischen Entwicklungsfonds zu übertragen. Hier ist festzuhalten, daß Rückzahlungen der Risikokapitalmittel und die erzielten Erträge aus diesen Mitteln bereits außerhalb des EEF bleiben. Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 14. und 15. Oktober 1998 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Bernhard FRIEDMANN Präsident >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> (1) Artikel 233 des Abkommens Lomé IV, ABl.
L 229 vom 17.8.1991. (2) In diesem Bericht bedeutet die Verwendung des Begriffs AKP-Staat "AKP-Staat und ÜLG"; muß auf den rechtlichen Rahmen für Risikokapitaloperationen verwiesen werden, geschieht dies lediglich im Hinblick auf Lomé IV. Entsprechende Bestimmungen im Rahmen von Lomé III werden nur erwähnt, wenn sie von Lomé IV abweichen. (3) Siehe Artikel 10 Absatz 2 des Internen Abkommens (IA) über die Finanzierung und Verwaltung der Hilfen der Gemeinschaft im Rahmen des Vierten AKP-EWG-Abkommens, ABl. L 229 vom 17.8.1991. (4) Siehe Artikel 15 Absatz 1 des IA. (5) Einschließlich beschlossener Beträge, deren ursprüngliche Mittelbindung aber annulliert wurde.
(6) Siehe Entschließung mit Bemerkungen als Teil der Entscheidungen zur Entlastung der Kommission für ihre Haushaltsführung für den fünften, sechsten und siebten EEF im Haushaltsjahr 1993 - PE 189.073/58. (7) Siehe Sonderbericht 1984, Mai 1984, und Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1991, Ziffern 17.42-17.61, ABl. C 330 vom 15.12.1992. (8) Vor kurzem hat der Hof auch seinen Sonderbericht Nr. 1/98 veröffentlicht, der Bemerkungen zu Risikokapitaloperationen enthält, die die EIB aus Haushaltsmitteln für die bilaterale finanzielle und technische Zusammenarbeit mit den Mittelmeerländern verwaltet, ABl.
C 98 vom 31.3.1998. (9) Dominikanische Republik, Guinea, Haiti, Madagaskar, Mauretanien, Mosambik und Neukaledonien. (10) Darlehen mit Beteiligungsmerkmalen. (11) Quelle: EIB, Antwort auf einen allgemeinen Fragebogen des Hofes, 5. August 1996, PA/ACP-111/JRL. (12) Der Finanzierungsvorschlag für die Operation wurde in dem in Artikel 28 des IA für Lomé IV, ABl. L 229 vom 17.8.1991, bzw. in Artikel 22 des IA für Lomé III, ABl. L 86 vom 31.3.1986, erwähnten Ausschuß erörtert. (13) Siehe auch Ziffer 1.31 des Sonderberichts Nr. 1/98. (14) Siehe auch Sonderbericht Nr. 1/98 hinsichtlich der bilateralen finanziellen und technischen Zusammenarbeit mit den Mittelmeerländern, Ziffer 1.31.
(15) Artikel 196 Absatz 3 Buchstabe b) und Artikel 199 Absatz 4. (16) Siehe Artikel 233 Absatz 4 Buchstabe b) des Abkommens Lomé IV. (17) Siehe auch Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996, Band II, DAS, Ziffer 22.24 Buchstabe a), ABl. C 348 vom 18.11.1997. (18) Siehe Artikel 233 Absatz 4 Buchstabe b) des Abkommens Lomé IV. (19) Siehe auch Sonderbericht Nr. 1/98, Ziffer 1.30. (20) ABl. C 348 vom 18.11.1997, Ziffer 22.12. (21) Siehe Zwischenbericht der EIB vom 22.10.1996. (22) Siehe z.B. Artikel 12 Absatz 1 und 12 Absatz 2, 17 Absatz 4 und 30 Absatz 4 des IA. (23) Siehe Artikel 30 Absatz 6 des IA.
(24) Siehe Artikel 33 Absatz 5 des IA. (25) Siehe auch Ziffern 1.22 und 1.24 des Sonderberichts Nr. 1/98. (26) Siehe auch Ziffern 1.25-1.30 des Sonderberichts Nr. 1/98. ANHANG I >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANHANG II >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 1. ANTWORTEN DER KOMMISSION 1. EINLEITUNG Prüfungsablauf 1.7. Die Kommission hat eine umfassende Umstrukturierung der EIB-Dossiers veranlaßt und sämtliche Unterlagen der Haushaltsjahre seit 1993 zu den Hauptetappen der aus Risikokapital finanzierten Operationen zusammengestellt: Finanzierungsvorschlag, Stellungnahme des "Ausschusses nach Artikel 28", Finanzierungsbeschluß, Abwicklung der Zahlungen und der Erstattungen.
Seit 1997 steht damit eine übersichtliche, leicht zugängliche Dokumentation zur Verfügung, die regelmäßig in Anspruch genommen wird. 1.8. Die EIB und ihr Kontrollausschuß bemühten sich ständig, dem Rechnungshof die notwendige Unterstützung zukommen zu lassen. Sie stellten ihm die erbetenen zusätzlichen Informationen zur Verfügung, trafen die notwendigen Vorbereitungen für die Prüfung und unterstützten den Hof bei der Auswahl aussagekräftiger Stichproben; vor der Prüfung wurden Briefings über die Verwendung von Risikokapital im Rahmen der verschiedenen Mandate sowie projektspezifische Sitzungen mit Darlehensverwaltern und/oder zuständigen Abteilungsleitern über die Projekte, die in die Prüfung einbezogen werden sollten, abgehalten; bei gemeinsamen Prüfungen waren projektkundige EIB-Mitarbeiter anwesend;
Fragen, die nach der Prüfung gestellt wurden, wurden umgehend beantwortet und ausreichend dokumentiert. Die EIB hat das Dreierabkommen immer respektiert. Auf Antrag des Rechnungshofs wird über dieses Abkommen gegenwärtig erneut verhandelt. 1.9. Die EIB stellte dem Rechnungshof Standardvergabetabellen für die fraglichen Projekte, die unter eine offizielle Ausschreibung fielen, zur Verfügung. Sollte der Rechnungshof weitere Auskünfte benötigen, kann er sich jederzeit an die EIB wenden. 2. RISIKOKAPITAL ALS INSTRUMENT DER FINANZHILFE Interventionssektoren und Mittelzuweisung 2.8.-2.10. Mit dem internen Abkommen zwischen den im Rat vereinigten Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten über die Finanzierung und Verwaltung der Hilfen der Gemeinschaft wird bei der Bank ein "Ausschuß Artikel 28" eingesetzt.
Dieser Ausschuß setzt sich aus Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten zusammen. Ein Vertreter der Kommission nimmt an den Arbeiten des Ausschusses teil. Die Transparenz, vor allem gegenüber den Mitgliedstaaten, ist also gewährleistet. Auf praktisch allen Sitzungen werden dem "Ausschuß Artikel 28" mehrere Finanzierungsvorschläge im Rahmen des Lomé-Abkommens unterbreitet; eine ausführliche Begründung des Rückgriffs auf Risikokapital in jedem einzelnen Bericht erübrigt sich somit. Die meisten Berichte enthalten eine kurzgefaßte Begründung (z. B. mangelnde Kreditwürdigkeit des betreffenden Empfängerlandes), die im allgemeinen ohnehin Bekanntes wiederholt.
Eine Entscheidung zwischen der Inanspruchnahme von Risikokapital einerseits und der Heranziehung von EIB-Eigenmitteln andererseits steht nur selten zur Debatte; Fragen in diesem Zusammenhang werden, soweit der Kommission bekannt ist, in den Sitzungen besprochen und generell einvernehmlich beschieden. 2.12.a) Daß die Fischereiflottenprojekte in Mosambik und Madagaskar gewinnbringend arbeiten und zur Erwirtschaftung harter Devisen beitragen, ist als positiv zu verzeichnen und rechtfertigt die Operation. Die Kommission möchte hierzu zwei Bemerkungen vorbringen: (i) Die Schlußfolgerung, daß bei gewinnbringenden Projekten stets weitere Finanzierungsquellen mobilisiert werden können, ist nicht zulässig.
In Mosambik und Madagaskar war es vor einigen Jahren (und ist es auch heute noch) sehr schwierig, für Projekte im Privatsektor eine langfristige Finanzierung zu finden, da die Geschäftsabwicklung in diesen Ländern als risikoreich und unsicher galt. (ii) Im Rahmen ihres Lomé-Mandats versucht die EIB, Investoren im Privatsektor dafür zu gewinnen, in rentable Vorhaben zu investieren und deren Leitung zu übernehmen (wie bei den vorgenannten Projekten); sie selbst würde die Mittel für eine Teilfinanzierung der Projekte bereitstellen. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß bei der Bereitstellung von Risikokapital die Beihilfen zurückgezahlt werden müssen.
Deshalb ist es wichtig, erfolgversprechende Projekte auszuwählen. 2.12.b) und c) Bei dieser Feststellung wird die besondere Aufgabe, welche die Finanzmittler in der Dominikanischen Republik und in Neukaledonien erfuellen, nicht ausreichend berücksichtigt. Die Finanzmittler tragen dazu bei, "Bankusancen" bei den KMU-Klienten einzuführen und zu entwickeln: über ein Netz qualifizierter Mitarbeiter vor Ort bieten sie Finanzierungsmittel für Investitionen zu möglichst vorteilhaften Marktzinssätzen an. Als alternative Finanzierungsquellen kämen für solche KMU nur Geldhändler in Frage, die kurzfristige Darlehen (wöchentlich oder monatlich) zu bedeutend höheren Zinssätzen vergeben würden.
Ausführung der Risikokapitaloperationen durch die Europäische Investitionsbank Ausschreibungsverfahren 2.13.-2.15. Bis vor kurzem wandte die EIB ihre normalen Vergabeverfahren (Ausschreibung, die zumindest für EU- und AKP-Firmen offen sind) sowohl auf Projekte an, die aus Risikokapitalmitteln, als auch auf solche, die aus EIB-Eigenmitteln finanziert werden, um so das jeweils günstigste Angebot für das Projekt zu erhalten. Das Projekt Cahora Bassa in Mosambik kann als Beispiel für diese Politik angeführt werden. Nach Rücksprache mit der Kommission wendet die EIB für Risikokapitalfinanzierungen das restriktivere EEF-Vergabeverfahren an.
Darlehensbedingungen und Verpflichtungen 2.16. Es trifft zu, daß die AKP-Regierungen und -Darlehensnehmer häufig ihrer Verpflichtung nicht nachkommen, der Bank rechtzeitig die notwendigen Informationen zu übermitteln. Die EIB überwacht die Situation und ermahnt die Darlehensnehmer ständig, doch nicht immer mit dem gewünschtem Erfolg. 2.17.b), c) und d) Vergleiche hierzu Ziffer 2.16. Bei den Fischereilizenzen und -quoten handelt es sich um einen auf EU-Ebene wie auch weltweit problematischen Bereich. Wenn die Kapazitäten der öffentlichen Verwaltung - wie in Mosambik und Madagaskar - Schwachstellen aufweisen, können trotz gründlicher EIB-Überwachung Schwierigkeiten auftreten.
2.18. Vergleiche hierzu Ziffer 2.16. 3. ZINSSÄTZE UND VERWENDUNG DER ZINSMARGE BEI WEITERVERGABE VON DARLEHEN Höhe der Zinssätze 3.4.-3.8. Die EIB hat sicher nicht absichtlich irgendwelche dem Geiste des Lomé-Abkommens zuwiderlaufende Politiken entwickelt. Bei der Festlegung der Zinssätze für die von ihr finanzierten Projekte muß die EIB dafür sorgen, daß die Bestimmungen des Abkommens - die eine Zinsvergütung vorsehen - beachtet werden, und gleichzeitig gewährleisten, daß die Endbegünstigten, insbesondere des Privatsektors, Zinsen in einer Höhe entrichten, die einigermaßen dem marktüblichen Niveau entsprechen (soweit dieses feststellbar ist).
Dies kann zu gewissen Diskrepanzen führen, die sich jedoch logisch erklären lassen: i) Für ein Darlehen an einen zuverlässigen Kreditnehmer mit einem starken Bürgen kann durchaus ein niedrigerer Zinssatz berechnet werden als für ein weniger gut gesichertes Darlehen (so daß der Zinssatz für ein Eigenmitteldarlehen möglicherweise unter dem eines weniger gut verbürgten Darlehens aus Risikokapital liegt). ii) Bei einem Darlehen in Lokalwährung eines AKP-Staates wird zwangsläufig ein beträchtlich höherer nominaler Zinssatz zur Anwendung kommen als bei einem Ecu-Darlehen, da möglichen inflationären Preisentwicklungen und Währungsabwertungen Rechnung getragen werden muß.
Was den Hotelkomplex in Guinea (vgl. Ziffer 3.6) anbelangt, so muß beim Vergleich zwischen den Zinssätzen in Verbindung mit Darlehen aus Eigenmitteln und mit Risikokapitaloperation differenziert vorgegangen werden: für Darlehen aus Eigenmitteln entstehen dem Darlehensnehmer zusätzliche Kosten für die Bereitstellung der für die Bank akzeptablen Sicherheiten; (bei der Risikokapitaloperation liegt der Vorteil für den Endbegünstigten nicht im Zinssatz, sondern in den anderen finanziellen Konditionen, die sich aus dem Konzept der Quasi-Beteiligung ergeben). 3.9. Nach dem Abkommen von Lomé IV darf der Zinssatz bei Risikokapitaldarlehen 3 % jährlich nicht überschreiten.
In dem Abkommen sind jedoch keine Restriktionen für Vergütung oder Gewinnbeteiligung enthalten. Häufig wird neben einer Festzinskomponente eine Gewinnbeteiligungskomponente vorgesehen, was nach dem Abkommen von Lomé durchaus zulässig ist. Vergütung für finanzielle Zuweisungen aus Globaldarlehen 3.10.-3.11. Da die Finanzverträge weitgehend standardisiert sind, ist es nicht überraschend, einen Verweis auf "Referenzsätze" zu finden, auch wenn es solche vielfach gar nicht gibt. Deshalb überprüft die EIB die Sätze auf der Grundlage von vierteljährlichen/halbjährlichen Berichten, die ihr von der Zentralbank vorgelegt werden.
Dies kann erst im nachhinein erfolgen, da die Zentralbank ihre Sätze mit einer gewissen zeitlichen Verschiebung veröffentlicht, ohne die Standardbedingungen des Finanzierungsabkommens zu ändern. Mechanismen zur Deckung des Wechselkursrisikos 3.13. Nach dem Abkommen von Lomé III hatte der Darlehensnehmer das Darlehen in Ecu oder in einer anderen Gemeinschaftswährung zurückzuzahlen. Das Wechselkursrisiko wurde ausschließlich nach Maßgabe des Ecu berechnet und nicht auf der Grundlage des Ecu oder einer anderen Gemeinschaftswährung. 3.14.-3.17. Zur Aufteilung des Wechselkursrisikos heißt es in Artikel 234 Absatz 2 Buchstabe b) letzter Satz des Abkommens von Lomé "im Durchschnitt zu gleichen Teilen", also auf alle Risikokapital-Projekte umgelegt.
Es ist mit Artikel 234 des Abkommens durchaus vereinbar, daß in einigen Fällen der Endbegünstigte das volle Wechselkursrisiko trägt. (Es wäre nicht logisch, wenn ein Investor, dessen gesamter Erlös auf Fremdwährung lautet, kein Wechselkursrisiko eingehen müßte; in diesem Fall wäre es weitaus besser, seine anderen Risiken zu bewerten und entsprechende Maßnahmen zur Risikoeindämmung vorzusehen.) Nach Artikel 234 ist das Wechselkursrisiko im Durchschnitt zu gleichen Teilen zu tragen, und dieses Ziel wird von der EIB angestrebt. Im Rahmen der meisten Finanzierungspläne kleiner Unternehmen (Globaldarlehen) mit Risikokapital erfolgt die Weitervergabe von Unterdarlehen an KMU in Lokalwährung - denn normalerweise erzielen die KMU ihren Absatz auf dem lokalen Markt und sind nicht exportorientiert.
Verwendung der Zinsmarge für Verwaltungskosten und Entwicklungszwecke 3.18. Bei der Auswahl des Finanzmittlers achtet die EIB besonders auf die Bonität der betreffenden Einrichtung, ihre Rolle in der Kooperationsarbeit und ihren konkreten Beitrag zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung des Empfängerlandes. In der Mehrzahl handelt es sich dabei um gemeinnützige Institutionen mit starkem Einfluß auf die Wirtschaft, vor allem im Bereich der kleineren Unternehmen. Dies entspricht den Kriterien von Artikel 233 Absatz 4 Buchstabe b) des Abkommens von Lomé IV - Erstes Finanzprotokoll. 4. MIT RISIKOKAPITAL FINANZIERTE PROJEKTE Faktoren im Zusammenhang mit der "langfristigen Lebensfähigkeit des Vorhabens" 4.2.
Zwar intervenieren die EIB und die Kommission nach Abschluß von Investitionsprojekten nicht mehr direkt bei den Empfängern; gleichwohl ist ein indirektes Follow-up im Wege des weiteren politischen Dialogs mit den Behörden vor Ort gewährleistet. Bei allen mit Risikokapital finanzierten Operationen muß grundsätzlich davon ausgegangen werden, daß in einer Reihe von Fällen - trotz aller Sicherheitsmaßnahmen - die langfristige Lebensfähigkeit eines Projekts durch unternehmensinterne wie auch -externe Faktoren in Frage gestellt werden kann. Die im Bericht angeführten Beispiele derartiger Risiken sind bis dato glücklicherweise nicht konkret eingetreten; ihre Bedeutung ist somit entsprechend zu relativieren.
Zuweisungsverfahren für Globaldarlehen 4.4. Im Rahmen eines globalen Finanzierungsplans, bei dem der genaue zeitliche Ablauf der Bereitstellung der Finanzmittel nicht immer gewährleistet werden kann, kommt es häufig vor, daß entweder der Empfänger selbst aus eigenen Mitteln für die erforderliche Überbrückung sorgt oder aber vom Finanzmittler hierfür ein befristetes zusätzliches Darlehen erhält. Die Intervention der EIB stellt dabei de facto eine Refinanzierung dar, da sie als Ergänzung, nicht aber als Ersatz derer des Finanzmittlers konzipiert ist. Auszahlungszeitraum und Auszahlungsrate 4.6.
Das Globaldarlehen an Mosambik erfolgte parallel zu Darlehen der Weltbank (aus IDA-Ressourcen) und des französischen Entwicklungshilfeprogramms: keine dieser drei Fazilitäten erwies sich als übermäßig erfolgreich. Einer der Gründe für die schleppende Inanspruchnahme der bereitgestellten Mittel war die unzulängliche Gewinnmarge für die Finanzmittler; im Laufe des Gewährungs-/Auszahlungszeitraums der Darlehen wurde die Aufteilung der Gesamtmarge zwischen der Zentralbank und den Finanzmittlern neu ausgehandelt - mit dem Ergebnis, daß sowohl bei der EIB- als auch der Weltbank-Fazilität die Marge der Finanzmittler über das ursprüngliche Niveau hinaus angehoben wurde.
Verzögerungen bei der Ausführung der Projekte und Maßnahmen 4.9.a) Die Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens für das Projekt erfolgte im Dezember 1994, mit den Auszahlungen wurde jedoch erst 1997 begonnen (und 1998 fortgefahren). Es handelt sich um eine Kofinanzierung der EIB und der Weltbank (aus IDA-Ressourcen); die Koordinierung zwischen den beiden Institutionen, insbesondere bei der Projektüberwachung, ist sehr straff. Die Auszahlung der ersten Darlehenstranche war an die Erfuellung mehrerer Kriterien seitens Sambia - u. a. verschiedene sektorale Reformen - geknüpft, was die Verzögerung um über zwei Jahre erklärt.
4.9.b) Die bestehenden Probleme wurden zwischenzeitlich gelöst; die restlichen Darlehenstranchen werden wie vorgesehen ausgezahlt. 4.9.c) Der Hauptgrund für die festgestellte Verzögerung liegt in der Unentschlossenheit der vorhergehenden Regierung, wichtige sektorale Reformen durchzuführen, u. a. die Verabschiedung eines Elektrizitätsversorgungsgesetzes, von dem die Auszahlung des EIB-Darlehens im Finanzierungsabkommen ausdrücklich abhängig gemacht worden war. Das genannte Gesetz war mehr als zwei Jahre auf Ebene des Kongresses blockiert, teils aufgrund des politischen Tauziehens im Vorfeld der Präsidentschaftswahlen 1996, teils wegen der Auseinandersetzungen zwischen finanzkräftigen Privatinvestoren und Herstellern von Stand-by-Generatoren.
Die neue Regierung treibt die geforderten Reformen tatkräftig voran; mit der Auszahlung des Darlehens konnte daher begonnen werden. 4.10. Die Kommission und die EIB nehmen vierteljährlich eine Bestandsaufnahme der sog. "ruhenden" Mittelbindungen vor; nach eingehender Analyse der im Zuge dieses Informationsaustauschs erhaltenen Daten beantragt die EIB bei der Kommission sodann die Aufhebung der nicht mehr benötigten Mittelbindungen. Verwaltung von Globaldarlehen durch Finanzmittler der Europäischen Gemeinschaft (FMEG) 4.11. und 4.13.a) Die Kommission nimmt die Bemerkungen des Hofes zur Kenntnis.
Im Zuge der neuen, im April 1998 genehmigten FMEG-Fazilität II wurden die erforderlichen Anpassungen veranlaßt. 4.13.b) Wie bereits an anderer Stelle (unter Ziffer 3.4-3.8) erwähnt, muß beim Vergleich zwischen den auf Darlehen aus Eigenmitteln einerseits und auf Risikokapitaloperationen andererseits erhobenen Zinsen nuanciert vorgegangen werden: beim Eigenmitteldarlehen entstehen den Darlehensnehmer zusätzliche Kosten für die Gestellung der von der Bank geforderten Garantien; bei der Risikokapitaloperation liegt der Vorteil für den Empfänger weniger im Zinssatz, sondern vielmehr im Finanzierungstyp als solchem, der praktisch einer Quasi-Beteiligung ("avance d'actionnaire") gleichkommt.
5. ROLLE DER KOMMISSION 5.2.-5.4. Kommission und EIB arbeiten eng zusammen in der "Programmierungsphase" der Gemeinschaftshilfe bei Anlaufen eines Abkommens (z. B. bei der Unterzeichnung des Nationalen Richtprogramms und des EIB-Anhangs dazu). Während der gesamten Laufzeit eines Finanzierungsabkommens halten die Mitarbeiter der EIB und der Kommissionsdelegationen engen (wenn auch oft informellen) Kontakt. Artikel 33 Absatz 5 regelt die Rolle der Kommission bei Finanzierungen aus den von der Bank verwalteten Mitteln des Fonds. Die Kommission erhält von der Bank alljährlich einen Bericht über die Abwicklung der Maßnahmen und trifft in Abstimmung mit dieser (im Wege von Koordinationssitzungen auf allen Ebenen) die eventuell erforderlichen Maßnahmen.
Auf der Grundlage der von der Bank unterbreiteten Vorschlagsentwürfe konsultiert sie die für die betreffenden geographischen Regionen zuständigen Desks (und nötigenfalls auch die Delegationen) und übermittelt der Bank ihre diesbezüglichen Bemerkungen, Kommentare, Empfehlungen und ggf. Einwände. 5.6.a) Der Rat erhält Berichte gemäß Artikel 29 und 33; die vom Hof angesprochene Verpflichtung zur Informationsübermittlung ist damit erfuellt. 5.7. Die von der Evaluierungsstelle der EIB vorgelegten Berichte sind in der Regel thematisch oder sektorbezogen konzipiert. Das Arbeitsprogramm dieses Referats deckt sämtliche EIB-Transaktionen ab und trägt dem hohen Stellenwert der Aktivitäten der Bank innerhalb der Union angemessen Rechnung.
Gegenwärtig sind keine Studien zu EEF-Risikokapitaloperationen vorgesehen. 6. SCHLUSSFOLGERUNG Die Kommission stellt mit Befriedigung fest, daß der Hof in seiner Beurteilung keine besonderen Bemerkungen zur Vorbereitung und Durchführung der aus Risikokapital finanzierten Operationen vorzubringen hat. Zur Rolle der Kommission ist anzumerken, daß Artikel 1 des Finanzprotokolls zum Abkommen von Lomé IV sowie Artikel 10 Absatz 2 des Internen Abkommens die Verwaltung des Risikokapitals ausdrücklich der EIB übertragen. Die Bank handelt dabei gemäß Artikel 10 Absatz 2 im Auftrag der "Gemeinschaft" und nicht der Kommission.
Dies wird in Artikel 58 Absatz 1 und 2 der Finanzregelung für den 7. EEF bestätigt. Wenn die Kommission die Verantwortung für die Zuverlässigkeit der gesamten EEF-Finanzausweise übernimmt, so beinhaltet dies zwangsläufig gewisse Einschränkungen hinsichtlich der von der EIB finanzierten Operationen, bei denen sich die Kommission lediglich dafür verbürgen kann, daß die verbuchten Beträge mit den von der EIB übermittelten Informationsdaten übereinstimmen. Die Kommission wird eine Überprüfung und Beurteilung der Gesamtwirkung von Risikokapitaloperationen in den AKP-Staaten veranlassen, bevor sie irgendwelche Vorschläge für ein weiteres Abkommen im Anschluß an Lomé IV unterbreitet.
Die Transparenz gegenüber den Mitgliedstaaten ist ihrer Auffassung nach durch den "Ausschuß Artikel 28", in dem Vertreter der Kommission und der Mitgliedstaaten eng zusammenarbeiten, einwandfrei gewährleistet.