Informe especial n° 3/1999 sobre la gestión y el control de las bonificaciones de interés por los servicios de la Comisión, acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 CE) Diario Oficial n° C 217 de 29/07/1999 p. 0001 - 0013 Informe especial n° 3/1999 sobre la gestión y el control de las bonificaciones de interés por los servicios de la Comisión, acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 CE) (1999/C 217/01) Índice >SITIO PARA UN CUADRO> INTRODUCCIÓN 1.1.
Desde 1967, la Comisión ha concedido ayudas en forma de bonificaciones de interés, debido al efecto de palanca considerable que se atribuye a este instrumento financiero. De hecho, se trata de ayudas en principio no reembolsables destinadas a fomentar inversiones importantes con unos gastos presupuestarios comparativamente muy escasos (véase el cuadro 1). 1.2. En la práctica, las bonificaciones de interés constituyen un complemento a determinados préstamos. Éstos son concedidos bien por la Comisión, bien por bancos, entre los que se encuentra el Banco Europeo de Inversiones (BEI), que también gestiona las bonificaciones correspondientes por cuenta de la Comisión (con excepción de las bonificaciones para Madeira e Irlanda).
Objeto del Informe y metodología 1.3. La Comisión puede delegar la gestión de las bonificaciones de interés, lo que hace en la mayor parte de las medidas, que representan aproximadamente la mitad del volumen indicativo (véase el cuadro 1). No obstante, en virtud del artículo 274 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, también es responsable de la ejecución del presupuesto general. Lo mismo es aplicable a la ejecución de los presupuestos operativos de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA) y de los Fondos Europeos de Desarrollo (FED). 1.4. El presente Informe tiene el objeto de evaluar en qué medida la Comisión asume esta responsabilidad y aplica, por consiguiente, controles que le permitan elaborar cuentas fiables, garantizar la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes y evaluar la eficacia de estas ayudas.
De ese modo, el Tribunal ha examinado en la Comisión los procedimientos de gestión y de control de las bonificaciones de interés aplicados por sus servicios. 1.5. El Tribunal ha efectuado controles específicos y ha elaborado informes sobre algunas medidas consistentes en bonificaciones de interés (véase el cuadro 2). El presente Informe responde a un enfoque horizontal y se refiere a aspectos que afectan a varias medidas de ese tipo. Cuadro 1 Datos financieros de las medidas en forma de bonificaciones de interés >SITIO PARA UN CUADRO> Cuadro 2 Resumen de las últimas observaciones del Tribunal sobre las medidas en forma de bonificaciones de interés >SITIO PARA UN CUADRO> Ámbito de fiscalización 1.6.
La fiscalización abarca todas las ayudas en forma de bonificaciones de interés financiadas por el presupuesto general de la Unión Europea, el presupuesto operativo de la CECA o el FED. En su mayor parte, estas medidas proceden de una decisión del Consejo. Las relativas a terceros países se incluyen generalmente en acuerdos, convenios o protocolos firmados con éstos. El principio de estas ayudas es reducir las cargas financieras de los beneficiarios pagando en su lugar, o reembolsándoles, una parte de los intereses adeudados en concepto de algunos préstamos contraídos. 1.7. Algunos tipos de bonificaciones de interés no se han incluido en el presente Informe, entre otras: a) la mayor parte de las bonificaciones de interés para las que no existen líneas presupuestarias específicas y que en la presentación del presupuesto aparecen mezcladas con otras formas de ayuda; b) las bonificaciones de interés abonadas por organismos nacionales en el marco de los Fondos Estructurales y las cuasibonificaciones del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) abonadas en función de los préstamos contraídos por los beneficiarios, pero en forma de subvenciones.
CARACTERÍSTICAS DE LAS MEDIDAS 2.1. Las ayudas en forma de bonificaciones de interés se clasifican por finalidades en el cuadro 3. Sus objetivos y condiciones - por ejemplo sus criterios de subvencionabilidad - son muy diversos y tienen pocas características comunes, debido principalmente a la diversidad de realidades económicas en las que se inscriben. 2.2. Por ello, las modalidades de cálculo, de pago y de contabilización difieren mucho entre las distintas medidas. Sólo las bonificaciones de interés abonadas en el marco del FED y en los países mediterráneos, Malta, Chipre y Eslovenia presentan grandes similitudes.
2.3. Los tipos anuales de las bonificaciones varían según los casos entre el 1,5 % y el 4 % del importe bonificado de los préstamos, por períodos que pueden tener una duración desde cinco años hasta el total de los préstamos. El caso de las redes transeuropeas es particular, puesto que la bonificación puede alcanzar hasta el 100 % de los intereses en cinco años (véase el apartado 2.11). 2.4. Los datos financieros relativos a las medidas en forma de bonificaciones de interés se recogen en el cuadro 1 y se presentan brevemente a continuación. Mecanismo temporal para las PYME 2.5. Las bonificaciones de interés que acompañan a los préstamos que concede el BEI a las pequeñas y medianas empresas (PYME) en el marco de su mecanismo temporal de crédito(1) tienen por objeto reforzar la competitividad de las PYME europeas y fomentar la creación de empleo por éstas.
Son del 2 % anual durante cinco años, y los préstamos no deben superar el 75 % de las inversiones y tienen una duración mínima de cinco años. Están limitados a 3000 ecus por puesto de trabajo creado. Cuadro 3 Clasificación por finalidades de las medidas en forma de bonificaciones de interés >SITIO PARA UN CUADRO> Bonificaciones CECA 56 2.6. Las ayudas a la reconversión concedidas en virtud de la letra a) del apartado 2 del artículo 56 del Tratado CECA(2) se destinan a las empresas instaladas en las zonas CECA que efectúen inversiones generadoras de empleo. Estos últimos años eran del 3 % anual durante cinco años, con un importe máximo de 2000 ecus por empleo creado.
2.7. Puesto que el Tratado CECA vence en 2002, los últimos compromisos correspondientes a esta medida se contrajeron en 1997 (por 1,8 millones de ecus) y la Comisión sólo tiene que efectuar los pagos o las anulaciones, así como las recuperaciones, relativos a los compromisos anteriores, cuyo saldo ascendía a 210 millones de ecus al 31 de diciembre de 1997. En los últimos años el Tribunal ha formulado observaciones sobre esta medida(3). El NIC/BEIPseísmos 2.8. Las bonificaciones para la reconstrucción de las zonas afectadas por los terremotos ocurridos en Italia en 1980(4), y en Grecia en 1981(5) y en 1986(6) están destinadas a la reconstrucción de los medios de producción y de las infraestructuras económicas y sociales de estas zonas.
Son de un 3 % anual durante la vigencia total de los préstamos correspondientes (una media de diez años) y son abonados semestralmente por la Comisión al BEI como complemento de los intereses a tipo reducido pagados por los beneficiarios. En los últimos años el Tribunal ha formulado observaciones sobre esta medida(7). Reconstrucción de Madeira 2.9. El préstamo para la reconstrucción de las zonas devastadas por el ciclón que azotó Madeira en octubre de 1993(8) tiene por objeto aliviar las repercusiones de dicho ciclón en el bienestar económico y social de la población, financiando obras de infraestructura de carreteras, de acondicionamiento de márgenes, de distribución de agua, de instalación hidroeléctrica y de viviendas, realizadas a partir de 1993.
La bonificación correspondiente es del 3 % anual durante doce años. Programa de paz en Irlanda 2.10. Entre las aproximadamente treinta medidas previstas en la iniciativa comunitaria(9) correspondiente al "programa de apoyo especial por la paz y la reconciliación en Irlanda del Norte y en los condados fronterizos de Irlanda, 1995 - 1999", la que incluye bonificaciones de interés está más orientada a fomentar inversiones productivas que permitan la creación y la protección del empleo. No obstante, el número de puestos de trabajo creados o salvaguardados no se incluye en el cálculo de las bonificaciones, que son del 4 % anual de 1995 a 1997 y del 3 % anual en 1998 y 1999.
Redes transeuropeas 2.11. Las bonificaciones de interés incluidas en la ayuda comunitaria para las redes transeuropeas (RTE)(10) sólo representan, en el momento de la aprobación del presente Informe, una parte poco importante de los cuatro tipos de ayuda previstos en esta medida, destinada a favorecer la interconexión y la interoperabilidad de las redes nacionales de transporte(11), así como el acceso a dichas redes. Pueden alcanzar el 100 % de los intereses pagados por el beneficiario durante los cinco primeros años del préstamo, siempre que no superen el 10 % del coste total del proyecto.
Mecanismo financiero del EEE 2.12. Los pagos anuales de la Comisión al mecanismo financiero del Espacio Económico Europeo (MF EEE)(12), que representan aproximadamente el 80 % de ingresos de este organismo corresponden a las contribuciones de Austria, de Finlandia y de Suecia, asumidas por la Unión Europea desde la adhesión de estos tres países. El mecanismo financiero del EEE abona subvenciones y bonificaciones de interés para reducir las disparidades económicas y sociales entre las regiones de la Unión Europea. Son subvencionables los proyectos realizados en Grecia, Irlanda, Portugal y en determinadas regiones españolas, prioritariamente en los ámbitos del medio ambiente, los transportes, la educación y la formación(13).
2.13. La bonificación es del 2 % anual durante un máximo de diez años. En el momento del pago del préstamo, el importe total actualizado de la bonificación es transferido por el BEI a la cuenta corriente del mecanismo financiero del EEE abierta en dicho banco. El BEI bien abona el importe al beneficiario, que entonces le pagará los intereses al tipo completo, bien lo conserva, en cuyo caso el prestatario le abonará intereses a tipo reducido. Los 6o y 7o FED 2.14. Las bonificaciones de interés incluidas en los 6o y 7o Fondos Europeos de Desarrollo (FED)(14) constituyen una de las formas de ayuda previstas por dichos Fondos y tienen por objeto ayudar al desarrollo de los países de África, del Caribe y del Pacífico (ACP) y a los países y territorios de ultramar (PTU).
Debe concederse prioridad a la financiación de proyectos y programas productivos de los sectores de la industria, la agroindustria, el turismo, las minas y la energía y de los transportes y telecomunicaciones relativos a dichos sectores. 2.15. En principio, estas bonificaciones tienen un tipo del 4 % durante toda la vigencia del préstamo, pero se ajusta para que el tipo de interés soportado por el prestatario se halle comprendido entre el 3 % y el 6 %. No obstante, dicho prestatario es con frecuencia un intermediario (banco central u organismo especializado) que a su vez concede préstamos a los beneficiarios finales a tipos que pueden ser mucho más elevados, particularmente teniendo en cuenta las divisas utilizadas(15).
2.16. Los importes abonados por la Comisión al BEI corresponden, en un préstamo determinado, al total actualizado de las bonificaciones adeudadas en cada vencimiento de intereses futuros de dicho préstamo. La parte relativa a los ejercicios posteriores no se indica como tal en los estados financieros del FED, debido al sistema de contabilidad de caja, que la Comisión ha decidido utilizar. Cooperación financiera con los países mediterráneos, Chipre, Malta y Eslovenia 2.17. La cooperación financiera con el conjunto de los terceros países mediterráneos (TPM)(16), determinados protocolos relativos a la cooperación financiera y técnica celebrados por la Comunidad con los países mediterráneos del sur (PMS)(17), las medidas de acompañamiento financieras y técnicas relativas a la reforma de las estructuras económicas y sociales en el marco de la cooperación euromediterránea(18) (MEDA, que sustituyen a las medidas TPM y PMS a partir del 1 de enero de 1997) y determinados protocolos financieros celebrados por la Comunidad con Malta(19), con Chipre(20) y con Eslovenia(21) prevén bonificaciones de interés.
Al igual que en el FED, éstas son abonadas y contabilizadas sobre una base actualizada. OBSERVACIONES SOBRE LA GESTIÓN, LA CONTABILIZACIÓN Y EL CONTROL DE LAS BONIFICACIONES DE INTERÉS 3.1. El cuadro 1 enumera trece medidas, de las que nueve son gestionadas por el BEI. Las observaciones que figuran en los apartados 3.2 a 3.7 sólo se refieren a las bonificaciones en las que la Comisión ha dado mandato al BEI. Importes percibidos por los beneficiarios 3.2. La ayuda realmente percibida por los beneficiarios finales depende del comportamiento de los intermediarios financieros, que pueden retener parte de la bonificación actuando sobre el nivel del tipo de interés u otras características de los préstamos que proponen (como comisiones, tipos de cambio o las fechas de valor).
De ese modo, su remuneración puede superar las previsiones y reducir en igual medida e indebidamente la ayuda destinada a los beneficiarios. 3.3. Ahora bien, cuando ha delegado la gestión de las bonificaciones de interés, la Comisión no controla las condiciones de los préstamos concedidos, en su caso, por los intermediarios financieros y, por otra parte, generalmente ni siquiera dispone de la información necesaria para ello. Además, el hecho de que el pago de las bonificaciones no pueda ser efectuado por la totalidad del sistema bancario, sino que esté reservada a una serie de intermediarios elegidos por el BEI puede afectar a la competencia en el sector.
3.4. En determinados casos en que los préstamos se adosan directamente a empréstitos, es necesario controlar la diferencia de tipos. En el caso de los préstamos CECA, la Comisión repercute íntegramente a dichos préstamos las ventajas de las que se beneficia en su calidad de prestatario de primera clase, incluso cuando puede obtener refinanciaciones más interesantes en operaciones en curso. El BEI percibe unos márgenes de sus préstamos efectuados con fondos de empréstitos que no se someten al control del Tribunal. Los contratos no prevén ninguna cláusula de revisión de las condiciones que permita a sus prestatarios beneficiarse de condiciones más ventajosas en caso de evolución favorable del mercado.
3.5. Con respecto a los préstamos BEI financiados con sus recursos propios, sus tipos no se comparan con los del mercado. Puesto que el BEI se beneficia de privilegios específicos(22) y del monopolio de la distribución de determinadas bonificaciones, el juego de la competencia por sí solo no garantiza que sus márgenes respeten las normas estatutarias(23). Por otra parte, esta cuestión se une a la del importe de los gastos administrativos refacturados(24) por el BEI en concepto de gestión de las operaciones bajo mandato y por cuenta de la Comisión, que ha sido objeto de observaciones en los Informes anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 1994 (apartados 8.36 a 8.43) y 1993 (apartados 10.26 a 10.30).
Subvencionabilidad y seguimiento de los proyectos confiados al BEI 3.6. La elección de los proyectos a los que se asignan préstamos bonificados y el control de su cumplimiento de los requisitos se confían en general al BEI. La Comisión, que a veces ni siquiera conoce los proyectos ni los beneficiarios finales, se ve ante hechos consumados. También sucede que la Comisión, basándose en la información facilitada por el BEI, adopta decisiones de concesión, aunque en la práctica se limita a confirmar las propuestas que se le presentan(25). 3.7. Del mismo modo, cuando la Comisión recibe del BEI informes sobre el progreso de las inversiones en curso, lo que, por otra parte, no siempre sucede, no procede a un análisis de los mismos.
Concede a estos documentos un interés aún más limitado, puesto que considera que no es necesario rehacer lo que ya ha hecho el BEI, que el principal riesgo de estas operaciones es que no se recuperen los préstamos, aspecto supervisado minuciosamente por el BEI, y, por último, que los importes de estos gastos presupuestarios con frecuencia son relativamente escasos, particularmente en los casos en que las bonificaciones van acompañadas de otras medidas más costosas. Eficacia de las bonificaciones 3.8. En la mayor parte de las medidas, los tipos de las bonificaciones no guardan una relación directa con los tipos del mercado, ya que éstos varían mucho según el tiempo y los países de que se trate y no están basados en un análisis que determine el umbral a partir del cual la bonificación debería ser verdaderamente eficaz.
3.9. En la mayoría de las medidas en cuestión, los objetivos están definidos de una manera muy general. En estas circunstancias y sin unos objetivos cuantificados, es difícil evaluar su grado de realización. 3.10. En la práctica, la Comisión se limita a enumerar los proyectos realizados y los gastos efectuados. El Tribunal considera que un porcentaje de utilización elevado no es sinónimo de eficacia. De hecho, el éxito (que no es lo mismo que la eficacia) de este tipo de ayuda depende entre otros factores de su carácter incentivador, no sólo para los beneficiarios finales, sino también para los intermediarios financieros.
Ahora bien, estos últimos fomentan este tipo de ayuda atendiendo a sus propios intereses (atraer nuevos clientes interesantes o mantener la fidelidad de la clientela existente, por ejemplo) que, aun sin entrar en contradicción con ellos, no responden necesariamente a los objetivos de la Unión Europea. 3.11. En el caso de las dos medidas condicionadas por la creación de puestos de trabajo (mecanismo temporal PYME y bonificaciones CECA 56), se utiliza como criterio de eficacia el número de empleos creados. No obstante, la Comisión presenta los resultados en términos estadísticos, sin analizar la relación causal entre los puestos de trabajo creados y las bonificaciones pagadas.
En ambas medidas el Tribunal ha efectuado controles de los beneficiarios, que han permitido llegar a la conclusión de que la incidencia real de las bonificaciones era prácticamente nula y que más bien tenía un efecto de ganancia inesperada para los beneficiarios que, al haber realizado por otras razones inversiones generadoras de empleo, han podido beneficiarse de estas ayudas comunitarias. Contabilización de las bonificaciones 3.12. La Comisión contabiliza las bonificaciones que paga, al BEI en la mayor parte de las medidas, sin comprobar sus cálculos, incluso cuando las bonificaciones se pagan por adelantado y son actualizadas.
Al examinar los expedientes en la Comisión, el Tribunal no ha encontrado indicios de que se hayan efectuado controles anteriores a la contabilización. 3.13. En el caso del presupuesto general y de los FED (la situación es diferente en el caso del presupuesto operativo de la CECA), los gastos en forma de bonificaciones de interés se contabilizan en el momento de su compromiso y posteriormente de su pago. Cuando los importes abonados al BEI corresponden al total del valor actualizado de las bonificaciones de un préstamo de varios años de duración (véase el apartado 2.15) el BEI registra la parte correspondiente a los ejercicios posteriores en su pasivo mientras que permanece como depositario de dicha parte (321,6 millones de ecus en bonificaciones recibidas por adelantado al 31 de diciembre de 1997), ya que podría verse obligado a reembolsar parte de las mismas a la Comunidad o al FED en caso, por ejemplo, de un reembolso anticipado de los préstamos correspondientes.
En cambio, ni la Comunidad Europea ni el FED disponen de un indicador (deuda o previsión de deuda, por ejemplo) que les obligue a prestar atención a lo que ocurra con estas bonificaciones una vez pagadas, puesto que los importes correspondientes no se hallan registrados en el activo de los balances de la Comunidad(26) o del FED. 3.14. En el marco del mecanismo temporal para las PYME, este problema se plantea de un modo diferente, puesto que las bonificaciones se han pagado globalmente por adelantado (93,5 millones de ecus entre 1994 y 1996), esencialmente por razones de disponibilidad presupuestaria, y han sido repercutidas a los beneficiarios por el BEI (93,4 millones de ecus) entre 1995 y 1998.
Esto da lugar a un desfase en el tiempo que no se refleja en los estados financieros de la Unión Europea. Al 31 de diciembre de 1997, las bonificaciones aún no repercutidas a los beneficiarios ascienden a 0,1 millones de ecus. Además, los ingresos de intereses generados por los fondos depositados en cuenta corriente en el BEI (unos 9 millones de ecus) no se han constatado como ingreso presupuestario. 3.15. En el caso del NICPseísmo y la reconstrucción de Madeira, las bonificaciones se pagan a cada vencimiento de intereses. En virtud del sistema de contabilidad de caja, las bonificaciones de interés devengadas pero aún no vencidas no se contabilizan.
Por otra parte, los importes no devengados que se han de pagar posteriormente, que al 31 de diciembre de 1997 ascendían a 6,1 millones de ecus en el caso del NICPseísmo y a 3,3 millones de ecus en el de Madeira, no se recogen al margen del balance. 3.16. Los tres apartados precedentes muestran que una misma realidad económica se refleja en las cuentas de maneras diferentes según el entramado técnico de las operaciones. El examen de los estados financieros, pues, no facilita la comprensión de la situación. CONCLUSIÓN 4.1. Con respecto a la buena gestión financiera de las bonificaciones de interés, la Comisión debería: - asegurarse de que, cuando se recurre a intermediarios, éstos no perciban remuneraciones abusivas, y de que su elección haya sido lo suficientemente transparente y equitativa para no privilegiar a determinadas entidades financieras con respecto a sus competidores; - evaluar su eficacia midiendo el grado de realización de los objetivos fijados, cuando ello sea posible (véase el apartado 3.9), y determinando la incidencia real de las bonificaciones (véanse los apartados 3.10 y 3.11).
4.2. La contabilización de las bonificaciones de interés en los estados financieros de la Unión Europea y del FED podría armonizarse mejor para ofrecer una presentación más legible e ir acompañada de una información más completa (véanse los apartados 3.13 a 3.16). Además, la Comisión debería controlar los cálculos y la pertinencia de los tipos de actualización utilizados (véase el apartado 3.12). 4.3. Cuando el BEI interviene en la distribución de las bonificaciones (véase el cuadro 1) la Comisión no efectúa prácticamente ningún control y confía excesivamente en su delegado.
Puesto que la delegación de la gestión no implica la delegación de responsabilidad, debería: - comprobar que los importes de las bonificaciones corresponden a las ayudas efectivamente percibidas por los beneficiarios finales una vez deducidos los márgenes previstos (véanse los apartados 3.2 a 3.5); - asegurarse sistemáticamente de que las inversiones previstas son subvencionables y que los beneficiarios cumplen las condiciones exigidas (véase el apartado 3.6); - asegurarse oportunamente de que las inversiones realizadas o en proceso de realización corresponden a las previsiones (véase el apartado 3.7).
4.4. Todos estos problemas deben tratarse horizontalmente. La Comisión debería establecer un control centralizado de la gestión financiera de las bonificaciones de interés e incluso de los instrumentos de carácter bancario en general para garantizar una mayor homogeneidad de la gestión de los instrumentos en cuestión, incluso en el nivel de su presentación en los estados financieros. Además, ello facilitaría las relaciones con el BEI al limitar el número de sus interlocutores en la Comisión, reforzando el control de la gestión confiada al banco por cuenta de la institución comunitaria.
El presente Informe ha sido adoptado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de los días 16 y 17 de junio de 1999. Por el Tribunal de Cuentas en ausencia de Jan O. KARLSSON Presidente del Tribunal Bernhard FRIEDMANN Presidente en funciones (1) Decisión 94/217/CE del Consejo, de 19 de abril de 1994, relativa a la concesión por Comunidad de bonificaciones de intereses de los préstamos a pequeñas y medianas empresas otorgados por el BEI con cargo a su línea de crédito temporal (DO L 107 de 28.4.1994, p. 57). (2) Letra a) del apartado 2 del artículo 56 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA).
(3) Informes anuales del Tribunal sobre la CECA de los ejercicios 1993 (DO C 346 de 7.12.1994), 1995 (DO C 377 de 13.12.1996) y 1996 (DO C 380 de 15.12.1997). (4) Decisión 81/19/CEE del Consejo, de 20 de enero de 1981, relativa a una ayuda excepcional de la Comunidad para la reconstrucción de las zonas afectadas por el seísmo ocurrido en Italia en noviembre de 1980 (DO L 37 de 10.2.1981, p. 21). (5) Decisión 81/1013/CEE del Consejo, de 14 de diciembre de 1981, relativa a una ayuda excepcional de la Comunidad para la reconstrucción de las zonas afectadas por los terremotos ocurridos en Grecia en febrero y marzo de 1981 (DO L 367 de 23.12.1981, p.
27). (6) Decisión 88/561/CEE del Consejo, de 7 de noviembre de 1988, relativa a la ayuda excepcional de la Comunidad para la reconstrucción de las zonas afectadas por los terremotos ocurridos en Grecia en septiembre de 1986 (DO L 309 de 15.11.1998, p.32). (7) Informes del Tribunal donde se incluyen críticas sobre el NIC/BEIPseísmo: Informes anuales relativos a los ejercicios 1996 (DO C 348 de 18.11.1997, apartados 18.7 a 18.24), 1994 (DO C 303 de 14.11.1995, apartados 8.3 a 8.23), 1993 (DO C 327 de 24.11.1994, apartados 10.3 a 10.19) y 1991 (DO C 330 de 15.12.1992, apartados 12.12 a 12.48).
(8) Decisión 95/250/CE del Consejo, de 29 de junio de 1995, relativa a una ayuda comunitaria excepcional para la reconstrucción de las zonas devastadas por el ciclón que azotó Madeira en octubre de 1993 (DO L 159 de 11.7.1995, p. 16). (9) Decisiones de la Comisión C(96) 1592 de 23 de julio de 1996 y C(95) 1789 de 28 de julio de 1995 relativas a la participación del FEDER, del FSE, de la sección de Garantia del FEOGA y del IFOP en un programa operativo de iniciativa comunitaria para la paz y la reconciliación en Irlanda del Norte y en los condados limítrofes de Irlanda. (10) Reglamento (CE) n° 2236/95 del Consejo, de 18 de septiembre de 1995, por el que se determinan las normas generales para la concesión de ayudas financieras comunitarias en el ámbito de las redes transeuropeas (DO L 228 de 23.9.1995, p.
1). (11) Las ayudas relativas a otras redes distintas de las de transportes, es decir, de telecomunicaciones y de energía, no contienen bonificaciones de interés. (12) Parte VIII - Mecanismo financiero - del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (DO L 1 de 3.1.1994, p. 28). (13) Protocolo n° 38 sobre el mecanismo financiero anexo al Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. (14) Tercer convenio ACPPCEE firmado en Lomé el 8 de diciembre de 1984 (DO L 86 de 31.3.1986). (15) Informe especial n° 24/98 sobre las operaciones de capital riesgo financiadas con los recursos del Fondo Europeo de Desarrollo (DO C 389 de 14.12.199), apartado 3.
(16) Reglamento (CEE) n° 1763/92 del Consejo, de 29 de junio de 1992, relativo a la cooperación financiera con el conjunto de países terceros mediterráneos (DO L 181 de 1.7.1992, p. 5), modificado por el Reglamento (CEE) n° 1735/94 (DO L 182 de 16.7.1994, p. 6). (17) Reglamento (CEE) n° 1762/92 del Consejo, de 29 de junio de 1992, relativo a la aplicación de los protocolos sobre la cooperación financiera y técnica celebrados por la Comunidad con los países terceros mediterráneos (DO L 181 de 1.7.1992). (18) Reglamento (CE) n° 1488/96 del Consejo, de 23 de julio de 1996, relativo a las medidas de acompañamiento financieras y técnicas (MEDA) de las reformas de las estructuras económicas y sociales en el marco de la colaboración euromediterránea (DO L 189 de 30.7.1996, p.
24). (19) - Reglamento (CEE) n° 939/76 del Consejo, de 23 de abril de 1976, relativo a la celebración del Protocolo financiero y del Protocolo por el que se establecen determinadas disposiciones relativas al Acuerdo por el que se crea una asociación entre la Comunidad Económica Europea y Malta (DO L 111 de 28.4.1976, p. 1). - Decisión (CEE) n° 378/89 del Consejo, de 12 de junio de 1989, sobre la celebración del Protocolo relativo a la cooperación financiera y técnica entre la Comunidad Económica Europea y Malta (DO L 180 de 27.6.1989, p. 46). (20) - Reglamento (CEE) n° 2760/78 del Consejo, de 23 de noviembre de 1978, relativo a la celebración del Protocolo financiero entre la Comunidad Económica Europea y la República de Chipre (DO L 332 de 29.11.1978, p.
1). - Reglamento (CEE) n° 787/84 del Consejo, de 26 de marzo de 1984, por el que se celebra el protocolo relativo a la cooperación financiera y técnica entre la Comunidad Económica Europea y la República de Chipre (DO L 85 de 28.3.1994, p. 37). - Decisión (CEE) n° 153/90 del Consejo, de 26 de febrero de 1990, sobre la celebración del Protocolo relativo a la cooperación financiera y técnica entre la Comunidad Económica Europea y la República de Chipre (DO L 82 de 29.3.1990, p. 32). (21) Decisión (CEE) n° 408/93 del Consejo, de 19 de julio de 1993, relativa a la conclusión del Protocolo relativo a la cooperación financiera entre la Comunidad Económica Europea y la República de Eslovenia (DO L 189 de 29.7.1993, p.
152). (22) Protocolo sobre los privilegios e inmunidades de las Comunidades Europeas, anexo al Tratado de Bruselas de 8 de abril de 1965. (23) Artículo 2 de los estatutos del BEI, que remite al artículo 198 E del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, en el que se indica que el BEI deberá conceder préstamos y garantías sin perseguir fines lucrativos. (24) En la gestión de determinadas operaciones, el BEI tiene derecho a percibir una comisión de gestión que debe cubrir los gastos reales ocasionados por dicha gestión. El Tribunal nunca ha obtenido la información (25) En el marco de la cooperación con los países mediterráneos, la Comisión se encarga de tramitar los expedientes.
(26) Declaración de fiabilidad del Tribunal sobre las actividades financiadas con el presupuesto general del ejercicio 1997, apartados 8.6 y 8.7 (DO C 349 de 17.11.1998). LISTA DE ABREVIATURAS ACP Países de África, del Caribe y del Pacífico BEI Banco Europeo de Inversiones CECA Comunidad Europea del Carbón y del Acero FED Fondo(s) Europeo(s) de Desarrollo FEDER Fondo Europeo de Desarrollo Regional MEDA Medidas de acompañamiento a las reformas de las estructuras económicas y sociales en los países terceros de la cuenca mediterránea MF EEE Mecanismo financiero del Espacio Económico Europeo MT PYME Mecanismo temporal para las pequeñas y medianas empresas NIC Nuevo Instrumento Comunitario PG Presupuesto general de la Unión Europea POC Presupuesto operativo de la CECA PYME Pequeñas y medianas empresas PMS Países mediterráneos del sur PTU Países y territorios de ultramar RTE Redes transeuropeas UE Unión Europea RESPUESTAS DE LA COMISIÓN INTRODUCCIÓN El Informe adopta un planteamiento horizontal al analizar y evaluar una serie de medidas de bonificaciones de interés que no sólo difieren en términos de objetivos y condiciones de subvencionabilidad, sino que resultan difíciles de comparar.
Se trata, en efecto, de medidas que responden a diferentes realidades económicas en distintos momentos, y la motivación de cada medida radica en gran parte en el contexto político y económico general en que se origina. La Comisión, al igual que el Tribunal, considera que estos parámetros deben tenerse en cuenta en la evaluación de la eficacia, el impacto y la gestión de tales medidas. CARACTERÍSTICAS DE LAS MEDIDAS Los 6o y 7o FED 2.15. Para no provocar distorsiones en los mercados financieros, la subvención se utiliza como complemento a la operación financiera (refuerzo de las capacidades de los intermediarios, mejora de la evaluación de los proyectos, cobertura parcial de los riesgos de cambio, etc.).
Esto explica las diferencias entre los tipos de interés concedidos a los intermediarios y los concedidos a los beneficiarios finales. OBSERVACIONES SOBRE LA GESTIÓN, LA CONTABILIZACIÓN Y EL CONTROL DE LAS BONIFICACIONES DE INTERÉS 3.1. En los casos en que gestiona directamente las bonificaciones de interés y efectúa los pagos correspondientes, como en el caso de Madeira o de las redes transeuropeas (RTE), la Comisión, por supuesto, es plenamente consciente tanto de la identidad del beneficiario final como de los detalles de la actividad financiada. Por lo que respecta a las redes transeuropeas, téngase en cuenta que la Comisión ha establecido por propia iniciativa una serie de Directrices sobre la utilización y la administración de las bonificaciones de interés en relación con la línea presupuestaria B5 - 700 (puestas a disposición del Tribunal).
Tales Directrices, cuyo propósito era garantizar la transparencia de los procedimientos y permitir una adecuada verificación de su aplicación física y financiera, fueron formalmente aprobadas por los Estados miembros en 1997, en el marco del Comité financiero de asistencia RTE. El objetivo primordial de dichas Directrices era garantizar la uniformidad entre, por una parte, las subvenciones directas tradicionales y las bonificaciones de interés en las áreas de la evaluación exP ante ("estimación") y, por otra, el seguimiento de los proyectos. La Comisión reúne así datos físicos y financieros sobre la evolución de los proyectos.
Importes percibidos por los beneficiarios 3.2 - 3.5. Los intermediarios financieros no son libres de manipular el nivel del tipo de interés, las comisiones, los tipos de cambio o las fechas de valor. Los mercados financieros y las entidades financieras tienen normas y procedimientos habituales que son en gran medida transparentes. Los beneficiarios pueden comparar las condiciones aplicadas por los diversos intermediarios, independientemente de si los préstamos en cuestión cuentan o no con subvenciones del tipo de interés. Naturalmente, los intermediarios financieros asumen riesgos de solvencia y adaptan en consecuencia las condiciones del préstamo.
Y esto es así tanto si la gestión de los préstamos y de las subvenciones se delega en el BEI como si corre a cargo de la Comisión. El BEI opera con amplias redes de intermediarios en todos los países en los que actúa, con arreglo al artículo 16 de sus Estatutos, y esto se tiene indudablemente en cuenta cuando se confía al BEI la tarea de asignar las bonificaciones de interés decididas por la Unión Europea. Así por ejemplo, de todos los organismos exteriores, el BEI tiene probablemente la red más extensa de contactos y relaciones bancarias en los países de África, del Caribe y del Pacífico (ACP), y tan sólo en el marco de Lomé IV financia alrededor de setenta líneas de crédito en favor de unas cincuenta entidades financieras ACP.
Por otra parte, el BEI aplica criterios estrictos de calidad y solvencia en la selección de su red de intermediarios financieros. Es evidente que las subvenciones de la Unión Europea de una cantidad y duración limitadas no pueden distribuirse a través de un número ilimitado de intermediarios financieros. Por diversas razones, no todos los intermediarios potenciales que satisfacen los criterios del BEI aceptan gestionar préstamos globales o bonificaciones de interés. Por lo que se refiere a los tipos de interés para préstamos financiados con sus recursos propios, el BEI está vinculado por el artículo 19 de su Estatuto y opera bajo control.
La tabla de tipos de interés que el BEI fija para sus préstamos con cargo a sus recursos propios está sujeta al control y la aprobación de su Consejo de administración, en que la Comisión está representada por un miembro regular y un suplente. El BEI presta fondos a un tipo que refleja su excepcional posición en el mercado, más un pequeño margen para cubrir los costes, de acuerdo con las obligaciones que le impone el el Tratado. De otro modo, los tipos aplicados por el BEI se fijan de acuerdo con las condiciones del mercado. Dichos tipos son generalmente fijos pero también pueden ser revisables, variables o convertibles, según las preferencias del cliente, y pueden fijarse tanto en el momento de la firma del contrato de financiación como en el momento de los sucesivos desembolsos (contrato de tipo abierto).
El método adoptado para establecer los tipos es el mismo para todos los países y sectores. Las divisas en que se efectúan los desembolsos dependen tanto de las disponibilidades del BEI como de las preferencias del beneficiario. El BEI suministra a la Comisión información acerca de los costes administrativos de las distintas actividades que gestiona para ella. Ésta comunica al Tribunal un estado recapitulativo de dichos costes. En su control de las bonificaciones concedidas en el marco de la letra a) del apartado 2 del artículo 56 del Tratado CECA, la Comisión ha constatado muy pocos casos en que los intermediarios financieros hayan incumplido las condiciones impuestas.
Subvencionabilidad y seguimiento de los proyectos confiados al BEI 3.6 - 3.7. La bonificación de intereses en el marco de los programas mencionados en el Informe del Tribunal no sólo se refiere a los préstamos del BEI, sino también a los préstamos procedentes de otras fuentes públicas (como, por ejemplo, los préstamos gubernamentales) o, por supuesto, de los mercados privados. En este contexto, parece inoportuno extraer conclusiones generales sobre el control de la subvencionabilidad o el seguimiento de los proyectos por parte de la Comisión. No existe un método único fiable para medir la eficacia de las bonificaciones de interés.
Además, es importante observar que las actividades de evaluación de la Comisión tienen que ser proporcionadas. Esto significa que el radio de acción de la Comisión para efectuar la evaluación ex ante y el seguimiento de proyectos individuales debería estar en función de que el proveedor de fondos vaya o no a emprender una tarea similar. Esto debería, por lo general, tenerse en cuenta en el caso de los préstamos del BEI, puesto que, a diferencia de un banco privado, el BEI tiene su propia unidad de evaluación económica y utiliza en profundidad criterios socioeconómicos tanto en sus decisiones de financiación como en el correspondiente seguimiento.
Por lo que se refiere a las operaciones de préstamo del BEI, la Comisión recibe una información completa y exhaustiva sobre los beneficiarios finales. Las bonificaciones de interés se atribuyen a préstamos del BEI financiados con sus recursos propios de conformidad con los diversos reglamentos, mandatos, decisiones y acuerdos que regulan la asignación de tales fondos. Tanto la gestión del BEI de tales préstamos como la información que suministra a su mandante, la Comisión, se atienen sistemáticamente a los compromisos que se derivan del mandato específico y, a través del Consejo de administración, a sus obligaciones estatutarias.
El control de la subvencionabilidad de los préstamos del BEI financiados con sus recursos propios se efectúa de conformidad con el artículo 21 del Estatuto del BEI, sobre cuya base la Comisión emite un dictamen antes de la aprobación de un préstamo. Según diversos mandatos, también existen comités nacionales que emiten su dictamen en relación con la subvencionabilidad del proyecto sobre la base de informes detallados. La información necesaria para las decisiones sobre las distintas asignaciones varía en función de las características de los préstamos y de la capacidad operativa y los conocimientos técnicos del intermediario.
Para los préstamos globales a intermediarios financieros de fuera de la Unión, el BEI incluye a menudo un derecho contractual a solicitar ulterior información sobre los beneficiarios finales. Aun realizando periódicamente controles por muestreo para comprobar la conformidad, el BEI no aplica sistemáticamente sus derechos contractuales. Por lo que se refiere al mecanismo financiero BEIPEdimburgo, la Comisión ha recibido una lista completa de todos los beneficiarios finales de los subpréstamos. Como los criterios de creación de empleo son similares a los de la CECA, y cubren el mismo período, estas listas se han analizado y comparado con los beneficiarios de subpréstamos CECA.
La Comisión ha detectado un reducido número de casos de una posible doble financiación que actualmente se están examinando y discutiendo con el BEI. Por último, por lo que se refiere a la cuestión, más amplia, del tratamiento de la información procedente del BEI, la Comisión insiste en analizar dicha información personalmente. El Banco informa regularmente a la Comisión sobre el desarrollo de los proyectos y se entabla un diálogo en caso de problemas graves. La Comisión opina que debería evitarse la duplicación del trabajo. Eficacia de las bonificaciones 3.8 - 3.11. La mayor parte de las medidas se refieren a toda la Unión y los objetivos, cuantificables o no, tienen necesariamente un carácter global.
No todos los objetivos (como, por ejemplo, el refuerzo de la competitividad de la industria europea, o el fomento del desarrollo de las pequeñas y medianas empresas de alta tecnología) pueden cuantificarse con precisión. Pero no por ello se trata de objetivos menos importantes. A nivel macroeconómico, se sabe que el tipo de interés efectivo es un factor que influye en el nivel de inversiones. No es que la Comisión pretenda que es el único factor que determina la decisión de un beneficiario de emprender un proyecto de inversión. Podría decirse más bien que las bonificaciones de interés forman parte de un paquete que también incluye medidas a nivel local, regional o nacional que, sumadas, crean un contexto favorable para la consecución de los objetivos prioritarios de la Unión Europea.
No es posible cuantificar invariablemente el vínculo entre las bonificaciones de los tipos de interés y la inversión, pero esto no significa que no exista ninguna relación causal. Varios beneficiarios finales han confirmado que las subvenciones mediante bonificaciones de interés recibidas han ejercido una influencia positiva y significativa en su decisión de inversión. En cuanto al mecanismo financiero de Copenhague, la Comisión presentará próximamente su informe de evaluación. En esta fase, parece prematuro extraer conclusiones generales por lo que se refiere a la eficacia del mecanismo financiero.
La Comisión estima que el nivel de utilización de un mecanismo financiero es un indicador más, y nunca ha considerado que la utilización de un instrumento específico sea su único indicador de eficacia. Contabilización de las bonificaciones 3.12. Los servicios competentes de la Comisión verifican los cálculos por sondeo. 3.13 - 3.16. Dado que las observaciones del Tribunal se refieren a tres regímenes diferentes (presupuesto general, CECA y FED), la Comisión se compromete a estudiar la mejor manera de consignar en los estados financieros los importes de las bonificaciones de interés abonados por adelantado al BEI.
Así, la Comisión tratará de armonizar todo lo posible el procedimiento contable de las bonificaciones de interés en la medida en que lo permitan los distintos convenios. 3.14. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que los ingresos de intereses generados por los fondos depositados en cuenta corriente en el BEI deberían haberse constatado en forma de crédito. CONCLUSIÓN 4.1. Las bonificaciones de interés se conceden para contribuir a una serie de diferentes objetivos en que las condiciones económicas y políticas varían considerablemente dentro de la Unión. No es, por lo tanto, pertinente sacrificar la variedad de los mecanismos de subvención y la manera en que éstos se gestionan al fin exclusivo de obtener un sistema uniforme.
La Comisión, no obstante, asume toda la responsabilidad presupuestaria y política de las medidas que se discuten. La Comisión opina que los procedimientos establecidos en relación con la aplicación de los mecanismos en cuestión son adecuados y garantizan el cumplimiento de la legislación y de las normas de la Unión Europea. 4.2. La Comisión se compromete a estudiar la manera de mejorar y armonizar la presentación de los estados financieros por lo que se refiere a las bonificaciones de interés. 4.3. Los acuerdos de cooperación con el BEI regulan detalladamente la delegación del trabajo financiero y técnico en el Banco, cuya prolongada actividad y sólidos conocimientos técnicos en materia financiera son indiscutibles.
El BEI suministra a la Comisión suficientes datos financieros y técnicos para permitir un control eficaz, es decir, respetando el principio de evitar la duplicación innecesaria del trabajo y de mantener una relación razonable entre la utilización de los recursos y los resultados obtenidos. Las responsabilidades y la división de tareas entre la Comisión y el BEI en relación con las operaciones desarrolladas en los países ACP en el marco del Convenio de Lomé se describen en el Acuerdo interno firmado por los representantes de los Estados miembros el 20 de diciembre de 1995. Este Acuerdo se renovará con motivo del próximo Convenio.
4.4. La Comisión tendrá en cuenta las observaciones del Tribunal y estudiará la manera de armonizar y centralizar la gestión de los instrumentos de bonificación de interés.