Sonderbericht Nr. 5/2000 über die Ausgaben für Gebäude des Europäischen Gerichtshofes (Nebengebäude «Erasmus», «Thomas More» und «Nebengebäude C»), zusammen mit den Antworten des Gerichtshofes Amtsblatt Nr. C 109 vom 14/04/2000 S. 0001 - 0018 Sonderbericht Nr. 5/2000 über die Ausgaben für Gebäude des Europäischen Gerichtshofes (Nebengebäude "Erasmus", "Thomas More" und "Nebengebäude C"), zusammen mit den Antworten des Gerichtshofes (vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 EG) (2000/C 109/01) INHALT >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Einleitung 1. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften schloß am 15.
November 1994 mit der luxemburgischen Verwaltung eine Mietvereinbarung mit Kaufoption(1) für drei Nebengebäude des Palaisgebäudes auf dem Kirchberg-Plateau ab, in dem dieses Organ seit 1972 untergebracht ist. 2. Die luxemburgische Verwaltung ließ zwischen 1986 und 1994(2) entsprechend dem spezifischen Bedarf des Gerichtshofs(3) diese drei Gebäude auf einer Gesamtfläche von 65949 m2 errichten (siehe Foto unten). Die Gebäude wurden nach und nach im Zuge der stetigen Erweiterung des Gerichtshofs hinzugefügt. Mit Abschluß der Arbeiten 1994 konnte das gesamte Personal des Gerichtshofs, das bisher auf verschiedene Stellen verteilt war, zusammen in einem einzigen Gebäudekomplex untergebracht werden.
Die Ausgaben für dieses Bauvorhaben (Nebengebäude A oder "Erasmus", Nebengebäude B oder "Thomas More" und Nebengebäude C) machen einen Betrag von 9,2 Mrd. LUF aus (das entspricht ohne MwSt. rund 200 Mio. ECU) (siehe Tabelle 1). Der Rechnungshof prüfte diese Ausgaben im Hinblick auf die Errichtung dieser drei Nebengebäude, den Abschluß der Vereinbarung vom 15. November 1994 sowie ihre Ausführung bis 1998. >PIC FILE= "C_2000109DE.000201.EPS"> Tabelle 1 Baukosten >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Bekanntgabe des Bauprogramms 3. Der Gerichtshof erweiterte ab 1979 seine Tätigkeitsbereiche, der Personalbestand nahm zu, und er mußte außerhalb des Palaisgebäudes neue Büros anmieten.
Anfang der achtziger Jahre beauftragte er die luxemburgische Verwaltung, für ihn ein Bebauungsprogramm durchzuführen, das erst im Lauf der späteren Jahre stufenweise festgelegt wurde. Die finanziellen Modalitäten dieses Programms sowie die Bauaufsicht und Kontrolle wurden damals mit der luxemburgischen Verwaltung nicht vertraglich festgelegt. 4. Mit der Bekanntgabe und Ausführung dieses Bauvorhabens durch den Gerichtshof wurden für die Gemeinschaften langfristig finanzielle Verpflichtungen eingegangen, die der Finanzkontrolleur nicht vorher prüfen konnte. Auch wurde die Haushaltsbehörde, deren vorherige Genehmigung hätte eingeholt werden müssen, nicht über das Ausmaß der geplanten Vorhaben unterrichtet.
5. Die zwischen dem Gerichtshof, der luxemburgischen Verwaltung und dem Bauträger, einer hundertprozentigen Tochter des Bauunternehmens, angelegte Rechts-(4) und Finanzkonstruktion(5) machte den Gemeinschaften die technische und finanzielle Aufsicht über eine Baumaßnahme praktisch unmöglich, deren Endkosten sie letztlich übernehmen müssen(6). 6. Bei der Ausführung des gesamten Bauprogramms durch die luxemburgische Verwaltung wurde der Sinn der gemeinschaftlichen Auftragsvergabeverfahren nicht beachtet(7). Besonders eingeschränkt war die Ausschreibung. Der Bauunternehmer für das Nebengebäude A wurde nach einem beschränkten Vergabeverfahren ausgewählt, bei dem die Bieter im August 1985 nur 20 Tage Zeit hatten, ihr Angebot einzureichen.
Dieselbe Firma wurde ohne wirkliche Ausschreibung im Jahre 1989 erneut mit der Errichtung des Nebengebäudes B und im Jahr 1992 des Nebengebäudes C beauftragt. Errichtung und Bezug der Gebäude 7. Die Bedingungen, unter denen die Gebäude errichtet wurden (Anpassung an den Bedarf des Gerichtshofs), und ihre Kosten wurden unmittelbar durch die unzureichende Koordination und die geringen Kontrollmöglichkeiten des Gerichtshofs während der Arbeiten beeinflußt (vor allem hinsichtlich der durch Nachbesserungen von Mängeln und Konstruktions- oder Ausführungsfehlern entstandenen Mehrkosten). 8. Die Hoechstgrenzen der Ausgaben (insgesamt 3940 Mio.
LUF einschließlich MwSt., rund 100 Mio. ECU), die ursprünglich in den Gesetzen(8) festgelegt waren, und mit denen die luxemburgische Verwaltung ermächtigt wurde, den Bau der Nebengebäude ausführen zu lassen, wurden nicht eingehalten. Die Finanzausstattung mußte ab 1992 um 740 Mio. LUF (rund 18 Mio. ECU) angehoben werden, um die vom Organ gewünschten zusätzlichen Arbeiten und die Straßenbauarbeiten oder Nachbesserungen von Mängeln zu berücksichtigen, die am Ende womöglich zu Lasten des Gerichtshofs gehen. 9. Der Gerichtshof manövrierte sich selbst in eine Zwickmühle, als er ab September 1988 ohne Mietvertrag nach und nach die Gebäude bezog, deren genaue Kosten er nicht kannte und deren finanzielle Bereitstellungsbedingungen weder vorher von den beteiligten Parteien definiert noch genehmigt worden waren.
10. Der Gerichtshof nutzte die Gebäude ohne Mietvertrag und zahlte zwischen 1989 und 1994 mehr als 1,5 Mrd. LUF (rund 35 Mio. ECU) in Form von Abschlagszahlungen auf die später abzurechnenden Mietzahlungen. Diese Beträge entsprechen den gesamten, im Posten für Mieten verfügbaren Haushaltsmitteln. Der Finanzkontrolleur des Gerichtshofs zeichnete die Mittelbindungsanträge und die entsprechenden Auszahlungsanordnungen ab, obwohl diese Praxis einen Verstoß gegen die Finanzvorschriften der Gemeinschaft darstellte. Miete darf nur nach Vorlage angemessener Belege, in diesem Fall eines Mietvertrags, gezahlt werden.
11. Damals ging der Gerichtshof von der Anmietung und noch nicht vom Erwerb der Gebäude aus. Die luxemburgische Verwaltung hatte deutlich ihre Absicht erklärt, die Miete in Höhe der Baukosten festzusetzen(9). Dennoch wurden die für die Nebengebäude gezahlten Beträge nicht auf der Grundlage einer kritischen Vorausbeurteilung der tatsächlichen Kosten jedes Gebäudes festgesetzt, sondern abhängig von dem von der luxemburgischen Verwaltung geforderten Betrag, deren Forderungen der Gerichtshof an die Haushaltsbehörde weiterreichte. Bei diesem Ansatz stehen die vom Organ gezahlten Beträge nicht in Zusammenhang mit überprüften wirtschaftlichen Kriterien, sondern es handelt sich im wesentlichen lediglich um Mittel, die von der Haushaltsbehörde bereitgestellt werden sollen.
Vereinbarung zum Erwerb der Gebäude Rechtliche und finanzielle Aspekte 12. Die luxemburgische Verwaltung und der Gerichtshof unterzeichneten am 15. November 1994 eine Vereinbarung, mit der die luxemburgische Verwaltung dem Gerichtshof die Nebengebäude A, B und C mit der Option des Kaufs durch die Europäischen Gemeinschaften zur Miete überläßt. Die Vereinbarung läuft zu dem Zeitpunkt aus, an dem die Europäischen Gemeinschaften Eigentümer der Gebäude werden, spätestens im Jahr 2015. Sie kann in dem Fall vorher gekündigt werden, daß der Gerichtshof gezwungen ist, aufgrund einer Entscheidung gemäß Artikel 289 EG seinen Sitz außerhalb Luxemburgs zu verlegen.
Diese Vereinbarung weist ernsthafte Unstimmigkeiten auf. Die luxemburgische Verwaltung verpflichtet sich darin, Gebäude zu verkaufen, deren Eigentümer sie damals noch nicht war. Die Vereinbarung enthält außerdem Klauseln(10), die vom Gemeinrecht abweichen und die finanziellen Interessen der Gemeinschaften erheblich beeinträchtigen könnten, und enthält Ungenauigkeiten zu dem wesentlichen Punkt der Modalitäten für die Festsetzung und Kontrolle des Verkaufspreises. 13. Mit der Finanzkonstruktion zur Errichtung der Nebengebäude werden dem Gerichtshof lediglich die Pflichten eines Kreditnehmers, nicht aber die entsprechenden Rechte übertragen (z.
B. das Eigentum an den in dieser Weise finanzierten Gebäuden). Die Zwischenstellen, die luxemburgische Verwaltung und der Bauträger, sind formaljuristisch verantwortlich. Allerdings stehen sie nicht für die von ihnen eingegangenen Verpflichtungen ein. Unabhängig davon, daß die Finanzregelung der Gemeinschaften die Aufnahme von Darlehen für den Gebäudeerwerb nicht vorsieht, sind die Gemeinschaften bei einer solchen Konstruktion unmöglich in der Lage, unabhängig vom Betrag die auf sie zukommenden finanziellen Aufwendungen im Griff zu behalten. 14. Im Rahmen der Umsetzung der Vereinbarung vom 15.
November 1994 werden derzeit zahlreiche Nebenausgaben zu den Kosten für den Bau der Gebäude (Ausgaben für Außenarbeiten, Bau einer Verbindungsstraße) zu Lasten der Gemeinschaften verbucht. Die im Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Gemeinschaft vorgesehene Befreiung von der MwSt.-Zahlung mußte erst ausgehandelt werden. Die Gemeinschaften werden auch, um endgültig das Eigentum an diesen Gebäuden zu erwerben, den Preis für das Grundstück zahlen müssen, der in der Vereinbarung nicht festgelegt wurde. Die Übernahme dieser Ausgaben durch die Gemeinschaften geht über die ursprünglichen Vereinbarungen(11) hinaus, als beide Partner noch von der Anmietung der Gebäude ausgingen.
Außerdem gibt es keinerlei Begründung für die Übernahme der Straßenbaukosten. Baukosten und finanzielle Aufwendungen 15. Die Feststellung und Kontrolle der Baukosten wurden einem Sachverständigen übertragen. Diese Kosten sollten auf der Grundlage von Angaben der luxemburgischen Verwaltung festgestellt und kontrolliert werden, die in diesem Fall grundsätzlich nicht genügend Auskunft geben, welche Art von Leistungen tatsächlich erbracht wurde. Obwohl der Sachverständige darauf hingewiesen hatte, verlangte der Gerichtshof nicht die Vorlage von Unterlagen als Beleg über 629 Mio. LUF (rund 15 Mio.
ECU) für zusätzliche Arbeiten. 16. Die Baukosten für die Nebengebäude gerieten außer Kontrolle. Ausgehend von den Berechnungen des Sachverständigen liegen sie um 49 % über dem ursprünglich vorgesehenen Finanzrahmen und übersteigen die 1992 festgelegte neue Hoechstgrenze zur Ausführung zusätzlicher Arbeiten an den drei Nebengebäuden um 25 % (siehe Tabelle 1). 17. Die bisher vom Sachverständigen zusammengestellten Belegunterlagen als Nachweis für die Aufwendungen und die für das Bauvorhaben vereinnahmten Finanzmittel sind noch unzureichend, seine Überprüfungen sind unvollständig.
Die Unterlagen bieten keine ausreichende Gewähr dafür, daß diese Aufwendungen und Einnahmen korrekt berechnet wurden. Der Betrag der finanziellen Aufwendungen, der 36 % der Kosten des Vorhabens ausmacht, erscheint sehr hoch. Er enthält erhebliche Kosten im Zusammenhang mit der Vorfinanzierung des Vorhabens durch den Bauträger. 18. Bei der Prüfung zeigten sich Mängel in den Überprüfungen der vom Bauträger vorgelegten Rechnungen (Nachweise zur Stützung bestimmter zusätzlicher Arbeiten, Berücksichtigung von Wertminderungen). Angesichts der Höhe der Beträge (knapp über 2,5 Mio. ECU) und des Risikos, daß sie am Ende womöglich den Gemeinschaften angelastet werden, sollte der Gerichtshof dringend zusätzliche Überprüfungen vornehmen.
Miete für das Palaisgebäude 19. Im Gegensatz zu einer 1984 eingegangenen Verpflichtung im Rahmen der Verhandlung über das Projekt zur Errichtung der Nebengebäude, wonach die Miete für das Palaisgebäude in Höhe der finanziellen Tilgung für dieses Gebäude gesenkt werden sollte, wurde 1994 weiterhin die vollständige Zahlung der für den ursprünglichen Mietvertrag geschuldeten Mietzinsen gefordert, als das Palaisgebäude finanziell abgeschrieben war. Der Gerichtshof beschloß daraufhin, die Zahlung dieser Miete ab 1995 auszusetzen. Im Jahr 1996 willigte er dann ein, die Zahlungen ab 1997 wieder aufzunehmen.
Obwohl er lediglich gehalten war, seine vertraglichen Verpflichtungen einzuhalten, beruhte diese Entscheidung mehr auf der Einschätzung, die vorgelegten Mietforderungen seien haushaltstechnisch insgesamt annehmbar, als auf einer Beurteilung der Begründetheit dieser Forderungen. Eine solche Haltung, die zur Übernahme der Aufwendungen durch die Gemeinschaft in Abhängigkeit von den in den Haushaltsplan eingesetzten Mitteln führt, ist nicht gerade ein Beweis für wirtschaftliche Haushaltsführung. Schlußfolgerung 20. Der Gerichtshof setzte ein umfangreiches Bauvorhaben in Gang, um seine Räumlichkeiten auf der Kirchbergebene nach einem stufenweise definierten Bedarf zu erweitern; der Ablauf gibt dem Rechnungshof Anlaß für folgende Bemerkungen: a) Die Durchführung des Programms wurde der luxemburgischen Verwaltung übertragen, ohne daß die Haushaltsbehörde vorher angemessen unterrichtet wurde und ohne daß die finanziellen, verwaltungstechnischen und technischen Bedingungen der praktischen Durchführung vorher zwischen den Beteiligten vertraglich festgelegt worden wären. b) Die praktische Durchführung des Programms selbst wurde im Rahmen einer sich als sehr kostspielig erweisenden Rechts- und Finanzkonstruktion an einen Bauträger untervergeben. c) Diese Konstruktion, mit der die Überwachung der Ausführung und die Kontrolle der Kosten praktisch unmöglich war, wurde von dem im Gebäude untergebrachten Organ akzeptiert. d) Der Gerichtshof nutzte seit September 1988 die ihm zur Verfügung gestellten Gebäude ohne Mietvertrag und zahlte für diese Gebäude "Abschlagszahlungen", mit deren Zahlung die Finanzvorschriften der Gemeinschaften nicht eingehalten werden. e) Anschließend schloß der Gerichtshof im November 1994 eine Vereinbarung über den Mietkauf, zu der folgende Vorbehalte angemeldet werden müssen: i) Der Gerichtshof muß, wenn er endgültig das Eigentum an den Gebäuden erwerben will, vor allem für die Grundstücke den Marktpreis zahlen, die ihm ursprünglich unentgeltlich zur Verfügung gestellt werden sollten. ii) Die Festsetzung des Verkaufspreises der Gebäude wurde einem unabhängigen Sachverständigen übertragen, doch bieten die seinen Überprüfungen auferlegten Grenzen nicht die Gewähr dafür, daß der Verkaufspreis die wirklichen Kosten der Baumaßnahme korrekt widerspiegelt. iii) Bisher wurden verschiedene Kosten zu Lasten der Gemeinschaften verbucht, deren Begleichung zugesagt war. f) Schließlich sind Unstimmigkeiten bei der Inrechnungstellung signifikanter Beträge festzustellen, was den Gerichtshof zu zusätzlichen Untersuchungen veranlassen sollte, damit sie nicht am Ende zu Lasten der Gemeinschaften gehen.
Empfehlungen 21. Die Bedingungen, zu denen der Gerichtshof die Nebengebäude errichten ließ und sie erwerben kann, zeigen deutlich die Probleme der europäischen Organe, ihre Immobilienvorhaben unter Einhaltung der Grundsätze der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit sowie der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung auszuführen. Durch geeignete Vorschriften könnte verhindert werden, daß sich solche Situationen wiederholen; der Rechnungshof wies bereits mehrfach auf die Notwendigkeit hin(12), eine transparente und wirksame Grundlage für die Unterbringungspolitik der Gemeinschaften zu schaffen.
Dabei wären vor allem folgende Empfehlungen zu berücksichtigen: a) Die europäischen Gemeinschaftsorgane müssen unabhängig von Form und Gegenstand (Miete, Mietkauf, Erwerb usw.) stets die vorherige Genehmigung der Haushaltsbehörde einholen, bevor sie Verpflichtungen für ein umfangreiches Immobilienvorhaben eingehen. b) Ein nur jährlich ausgerichteter Haushaltsansatz für Immobilienausgaben entspricht nicht den Kriterien einer wirtschaftlichen Haushaltsführung. Dadurch werden die Organe veranlaßt, ihre Immobilienvorhaben ohne ausreichende Transparenz in Angriff zu nehmen und die Haushaltsbehörde anschließend vor vollendete Tatsachen zu stellen.
Um Transparenz und Wirksamkeit ihrer Unterbringungspolitik besser planen zu können, erscheint es unerläßlich, einen mit getrennten Mitteln ausgestatteten mehrjährigen Investitionshaushaltsplan aufzustellen. c) Die Gemeinschaften müssen über vollständige verwaltungsmäßige, technische und finanzielle Aufsichtsbefugnisse für ihre Immobilienvorhaben verfügen und sich mit den erforderlichen rechtlichen, technischen und finanziellen Mitteln ausstatten. In diesem Sinne sollten die interinstitutionellen Gemeinschaftsdienste beispielsweise unter Federführung der Kommission ausgebaut werden, um jedes Organ bei der Definition und Ausführung der administrativen, technischen und finanziellen Aspekte der Bauaufsicht zu unterstützen.
Auch sollte die Möglichkeit erwogen werden, die Gemeinschaftsvorschriften zu ändern, damit die Gemeinschaften gegebenenfalls ihre Immobilienprogramme durch direkte Darlehensaufnahme finanzieren können, und zwar unter besseren Voraussetzungen hinsichtlich Transparenz und Kosten, als sie heute mit den zwischengeschalteten Stellen und den verwendeten Finanzkonstruktionen bestehen. d) Falls die Gemeinschaften jedoch ausnahmsweise wünschen, einen Teil ihrer Zuständigkeiten der Bauaufsicht an Dritte abzutreten, sollten die Streuung der Verantwortlichkeiten sowie das Risiko von Mehrkosten vermieden werden.
Dazu sollten die Abtretungsmodalitäten mit den Beauftragten zuvor vertraglich festgelegt werden; diese müßten insbesondere bei den Wettbewerbsvorschriften die gleichen Verpflichtungen einhalten, wie sie den Gemeinschaften vorgeschrieben sind. Die Aufteilung der jeweiligen Zuständigkeiten für die einzelnen Umsetzungsphasen des Programms ist eindeutig festzulegen. In solchen Verträgen sollten zwingend die Festlegung eines Hoechstpreises und sorgfältig die Bedingungen für eine Vertragsrevision vorgegeben werden, die der Zustimmung des Bauherrn und der vorherigen Genehmigung durch die Haushaltsbehörde unterliegen sollte.
22. Speziell bezüglich der Nebengebäude zum Palaisgebäude sollte sich der Gerichtshof an die luxemburgische Verwaltung wenden, um die neuralgischen Punkte der Vereinbarung von 1994 (vor allem hinsichtlich der Übernahme der Kosten für Außenanlagen und der Zurverfügungstellung der Grundstücke) neu auszuhandeln. Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 23. und 24. Februar 2000 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Jan O. Karlsson Präsident (1) Nach dem Wortlaut des Artikels 1 der Vereinbarung vom 15. November 1994. (2) Nach dem Wortlaut der luxemburgischen Genehmigungsgesetze vom 25.
Juli 1985, 1. Juni 1989, 18. Dezember 1990 und 28. Dezember 1992. (3) Nach dem Wortlaut des Vorworts zur Vereinbarung vom 15. November 1994. (4) Zur Errichtung der Erweiterungen trat die luxemburgische Verwaltung auf dem Baugrundstück für jedes Gebäude das Baurecht und das Recht an Grund und Boden mit allem Zubehör an den Bauträger ab; dieser muß dann die Gebäude errichten lassen, deren Eigentümer er wird. Nach Ablauf der Konzessionsverträge, die ab der vorläufigen Abnahme der Gebäude 20 Jahre lang gelten, ist in den Verträgen vorgesehen, daß die Gebäude wieder in das Eigentum der luxemburgischen Verwaltung übergehen.
Die luxemburgische Verwaltung schloß überdies mit dem Bauträger für jedes Gebäude einen Mietkaufvertrag, in dem vorgesehen ist, daß die Gebäude nach vorläufiger Abnahme der Bauwerke für die Dauer von 20 Jahren an die luxemburgische Verwaltung vermietet werden. Die Verträge erlauben der luxemburgischen Verwaltung auch, die Gebäude unterzuvermieten oder ihre Rechte abzutreten. Der Preis für den Mietkauf wurde in Abhängigkeit vom Betrag der dem Bauträger gewährten Darlehen festgesetzt. Bei dieser Rechtskonstruktion hat der Gerichtshof den Status des Untermieters. (5) Die Bauvorhaben wurden mit Hilfe von dem Bauträger gewährten Bankdarlehen finanziert, deren Bedingungen durch die luxemburgische Verwaltung ausgehandelt wurden.
Die luxemburgische Verwaltung übernahm allerdings unmittelbar bestimmte Ausgaben wie die Architektenhonorare. Der Bauträger verwendete die Darlehen nach vorherigem Sichtvermerk der Verwaltung "Öffentliche Gebäude" zur Zahlung der von dem mit den Arbeiten beauftragten Generalunternehmer vorgelegten Rechnungen sowie zur Rückzahlung der jährlichen Kreditraten während der Bauphase. Tatsächlich zahlte die luxemburgische Verwaltung ab dem Zeitpunkt der Abnahme jedes Bauwerks die fälligen Raten für die dem Bauträger gewährten Darlehen direkt an die Bank. Um diese Verpflichtungsübertragung abzusichern, trat der Bauträger im Jahre 1994 offiziell die Forderungen aus den Mietkaufverträgen gegenüber der luxemburgischen Verwaltung an die Bank ab.
(6) Ursprünglich sollten die Mieten des Untermieters (der Gerichtshof) unter Berücksichtigung sowohl der Tilgungsdauer der zu gewährenden Darlehen als auch der Zinssätze festgelegt werden, zu denen diese Darlehen gewährt würden. (7) Insbesondere die Richtlinie 71/305/EWG des Rates über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge (ABl. L 185 vom 16.8.1971), in luxemburgisches Recht umgesetzt durch das Gesetz vom 4. April 1974 (Großherzogliches Mémorial A Nr. 36 vom 13. Mai 1974). (8) Nach dem Wortlaut der luxemburgischen Genehmigungsgesetze vom 25. Juli 1985, 1.
Juni 1989, 18. Dezember 1990 und 28. Dezember 1992. (9) Ursprünglich sollten die Mieten des Untermieters (der Gerichtshof) unter Berücksichtigung sowohl der Tilgungsdauer der zu gewährenden Darlehen als auch der Zinssätze festgelegt werden, zu denen diese Darlehen gewährt würden. (10) Hauptsächlich eine Klausel, wonach für den Fall, daß der Gerichtshof das Grundstück, auf dem die Nebengebäude stehen, nicht zum Marktpreis erwirbt, diese Gebäude nach dem Auslaufen des in der Vereinbarung gewährten Baurechts (49 bzw. 98 Jahre) in das Eigentum der luxemburgischen Verwaltung übergehen.
(11) Im Juni 1983 hatte der Vorsitzende des "Koordinierungsausschusses zur Unterbringung der europäischen Organe und Einrichtungen" dem Gerichtshof mitgeteilt, daß "die luxemburgische Regierung bereit sei, die Kosten des Grundstücks und die Arbeiten an den Außenanlagen zu übernehmen sowie ausnahmsweise die Befreiung von der MwSt. zu gewähren". (12) Siehe frühere Arbeiten des Rechnungshofes zu diesem Thema: - Sonderbericht über die Unterbringungspolitik der Organe der Europäischen Gemeinschaften (ABl. C 221 vom 3.9.1979). - Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1987, Ziffern 10.41 - 10.77 (alle Organe). - Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1992, Ziffern 15.7 - 15.9 (Parlament). - Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1993, Ziffern 17.1 - 17.38 (Parlament) und 18.1 - 18.19 (Rat). - Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995, Ziffern 13.16 - 13.39 (Kommission). - Sonderbericht Nr.
5/95 über die Unterzeichnung ohne vorherigen Sichtvermerk des Vertrags für den Bau des Plenarsaals des Europäischen Parlaments in Straßburg, Ziffern 5.1 - 5.16 (ABl. C 27 vom 31.1.1996). - Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1998, Ziffern 6.13 - 6.17 (Kommission). Antworten des Gerichtshofes Vorab möchte der Gerichtshof darauf hinweisen, daß er sich der vom Rechnungshof zum Abschluß seiner Prüfung der Ausgaben für Gebäude des Gerichtshofes getroffenen Feststellung, daß der haushaltstechnische und finanzielle Rahmen, in dem die europäischen Organe ihren Immobilienbedarf decken müßten, ungeeignet sei, anschließt und daß er folglich die zum Zweck der Abhilfe gegebenen Empfehlungen des Rechnungshofes voll und ganz unterschreibt.
In diesem Rahmen mußte der Gerichtshof jedoch während der letzten 20 Jahre in Zusammenarbeit mit den luxemburgischen Behörden Maßnahmen ergreifen, um den ständig und rapide wachsenden Immobilienbedarf zu decken, der durch eine erhebliche Zunahme der Rechtsstreitigkeiten, die Errichtung des Gerichts erster Instanz, die aufeinanderfolgenden Erweiterungen der Gemeinschaft und die Erhöhung des Personalbestands des Organs entstanden war. Der Gerichtshof möchte hervorheben, daß er weder Herr der Zahl der zu bearbeitenden Rechtssachen noch des Umfangs der daraus resultierenden Tätigkeit ist und daß er, um die Kontinuität der ihm durch die Verträge übertragenen Rechtsprechungsaufgabe zu sichern, zwingend über die zur Ausübung der öffentlichen Dienstleistung der Rechtspflege geeigneten Räumlichkeiten und Infrastrukturen verfügen muß.
In diesem Kontext, der im wesentlichen für alle Organe gleich ist, aber auch Besonderheiten in bezug auf den Gerichtshof aufweist, ist die nachstehende Stellungnahme zu beurteilen, mit der auf den Bericht des Rechnungshofes über die Ausgaben für Gebäude des Gerichtshofes (im folgenden: Bericht des Rechnungshofes) geantwortet wird und die sich mit folgenden Themen befaßt: 1. Die Entwicklung des Immobilienbedarfs des Gerichtshofes zwischen 1979 und 1994 und der Reaktionen darauf. 2. Der Bezug der Nebengebäude des Palais ohne schriftlichen Vertrag. 3. Die Beziehungen zwischen dem Gerichtshof und der Haushaltsbehörde.
4. Die Kontrolle der Bau- und Finanzierungskosten für die Nebengebäude des Palais. 5. Die Mietkaufvereinbarung vom 15. November 1994. 6. Ergebnis. INHALTSVERZEICHNIS >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 1. Die Entwicklung des Immobilienbedarfs des Gerichtshofes zwischen 1979 und 1994 und der Reaktionen darauf Zur Beurteilung der Ausführungen im Bericht des Rechnungshofes ist eine kurze Darstellung des Kontextes der Entwicklung des Immobilienbedarfs des Gerichtshofes von 1979 bis 1994 erforderlich (im Anhang befindet sich eine Zeittafel). 1.1. Vorläufige Lösungen als Reaktion auf einen sich ständig und rapide entwickelnden Bedarf Schon 1979 erwies sich das 1972 fertiggestellte Palais des Gerichtshofes als unzureichend, um den gesamten, rasch wachsenden Personalbestand des Organs aufzunehmen.
Infolge der Erweiterungen von 1981 und 1986 und der Errichtung des Gerichts erster Instanz im Jahr 1989 erhöhte sich der Personalbestand des Gerichtshofes von 363 Bediensteten im Jahr 1980 auf 733 im Jahr 1989, also um 102 %. Um diesen Personalanstieg zu bewältigen, mußten im Jahr 197940 Büros und im Jahr 1980 weitere 80 Büros im Gebäude Jean Monnet gemietet werden. Ende 1985 wurden 140 Büros in Fertigbauten in Weimershof eingerichtet. Nach der Erweiterung von 1986 und dem Auszug aus den Fertigbauten in Weimershof im Jahr 1988 mußten noch 150 Büros im Gebäude BAK gemietet werden. 1.2.
Eine wenig befriedigende Situation Die Anmietung dieser verschiedenen Büroflächen außerhalb des Geländes des Organs in mehr oder weniger großer Entfernung vom Palais war in funktioneller Hinsicht unbefriedigend, da eine Verteilung der Dienststellen auf mehrere Örtlichkeiten für ein Organ wie den Gerichtshof, dessen Tätigkeiten eng miteinander verflochten sind, einen erheblichen Verlust an Zeit und Leistungsfähigkeit bedeutet. Überdies entsprachen die in Weimershof gemieteten Fertigbauten nicht den üblichen Hygiene- und Komfortanforderungen. Schon 1985 zeigte sich außerdem, daß das Palais insbesondere im Hinblick auf die Errichtung des Gerichts erster Instanz nicht nur mit Büroflächen, sondern auch und vor allem in bezug auf den Bedarf an Sitzungssälen mit Dolmetscherkabinen unzureichend ausgestattet war.
1.3. Eine geeignete Reaktion: der Bau der Nebengebäude Das erste Nebengebäude (Nebengebäude A oder Gebäude Erasmus), dessen Bau 1984 beschlossen worden war, wurde im Oktober 1988 übergeben, also neun Jahre, nachdem der Gerichtshof dem Rat seine Immobilienprobleme angezeigt hatte. Die Aufnahmekapazität des Gebäudes von etwa 300 Büros ermöglichte es, die Fertigbauten in Weimershof aufzugeben; ferner enthielt es die für die Tätigkeit des mittlerweile errichteten Gerichts erster Instanz, das im September 1989 einzog, unentbehrlichen Büros und Sitzungssäle. Das Nebengebäude B (Gebäude Thomas More), mit dessen Bau zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Finanzierungsgesetzes im Juni 1989 begonnen worden war, wurde 1992 übergeben und ermöglichte es, einen Teil des durch die Erweiterung von 1986 entstandenen Bedarfs zu decken.
Das Nebengebäude C, dessen Bau 1989 beschlossen und für das das Finanzierungsgesetz im Dezember 1990 verabschiedet worden war, wurde nicht nur zur Bewältigung der anstehenden Erweiterung von 1995 benötigt, sondern auch wegen des im Palais vorhandenen Asbests und wegen der nachdrücklichen Forderung des Europäischen Parlaments, die vom Gerichtshof im BAK belegten Räumlichkeiten zurückzugeben; es wurde im Oktober 1994 vollendet und bezogen. Erst mit der Übergabe dieses Gebäudes konnte das gesamte Personal erstmals seit 15 Jahren wieder in einem einzigen Gebäudekomplex untergebracht werden.
Die schrittweise errichteten und übergebenen Nebengebäude des Palais sind somit an die Stelle problematischer Unterkünfte getreten und haben es dem Gerichtshof ermöglicht, über Räumlichkeiten zu verfügen, die seiner Aufgabe und seiner Arbeitsweise entsprechen. Wie unter Punkt 2 des Berichts des Rechnungshofes ausgeführt, wurden diese Gebäude nach und nach im Zuge einer stetigen Erweiterung hinzugefügt, um einem ständig wachsenden Bedarf zu genügen. Sie waren nicht von Anfang an Teil eines umfassenden Bauprogramms. 1.4. Eine Immobilienpolitik, die sich parallel zu der der übrigen Gemeinschaftsorgane entwickelte Bei seiner Suche nach Lösungen auf dem Immobiliensektor, die es ihm erlaubten, seine Rechtsprechungsaufgabe bestmöglich zu erfuellen, hat der Gerichtshof zunächst - wie alle übrigen Gemeinschaftsorgane - den Weg der Miete beschritten, auch wenn er die Möglichkeit einer Eigenfinanzierung bestimmter Gebäude in Betracht gezogen, dann aber verworfen hat.
Vor 1992, als der Sitz der Gemeinschaftsorgane noch nicht endgültig festgelegt und die den Erwerb befürwortende Politik der Haushaltsbehörde noch nicht beschlossen worden war, konnte der Gerichtshof nicht Vorreiter einer neuen Immobilienpolitik sein, deren Festlegung den politischen Organen der Gemeinschaft oblag. Erst als diese neue Immobilienpolitik der Haushaltsbehörde 1992 eindeutig festgelegt war, hat der Gerichtshof daher den Erwerb der Nebengebäude ins Auge gefaßt. Die Ausführungen im Bericht des Rechnungshofes sind in diesem Kontext zu beurteilen. 2. Der Bezug der Nebengebäude des Palais ohne schriftlichen Vertrag Unter Punkt 9 seines Berichts wirft der Rechnungshof dem Gerichtshof vor, die Nebengebäude des Palais ohne vorherigen Abschluß eines schriftlichen Vertrags bezogen zu haben.
Dazu ist folgendes festzustellen. Als der Plan, ein erstes zu errichtendes Nebengebäude zu mieten, Gestalt annahm, wandte sich der Gerichtshof an die luxemburgischen Behörden, um zu einer Einigung über die Höhe der von ihm zu zahlenden Miete zu gelangen. Wirkliche Verhandlungen über die genaue Höhe der Miete konnten jedoch erst 1989, sechs Monate nach dem Bezug des Nebengebäudes A, beginnen, als dem Gerichtshof vom Comité de coordination pour l'installation d'institutions et organismes européens à Luxembourg (CCIIOE), einem luxemburgischen interministeriellen Koordinierungsausschuß, der Entwurf eines Mietvertrags über dieses Nebengebäude vorgelegt wurde.
Die Dienststellen des Gerichtshofes drangen darauf, so schnell wie möglich einen Vertrag über das Nebengebäude A zu schließen und unverzüglich Gespräche über die Mietbedingungen für die künftigen Nebengebäude B und C aufzunehmen, um zu verhindern, daß diese Gebäude ohne schriftliche Grundlage bezogen würden (Schreiben des Kanzlers vom 8. Mai 1989 an den Vorsitzenden des CCIIOE). Anfänglich erstreckten sich die Gespräche allein auf die Höhe der Miete. Zu diesem Zweck wurden u. a. Vergleiche mit den Mieten für die Gebäude der übrigen Gemeinschaftsorgane auf dem Kirchberg-Plateau angestellt.
Die Dienststellen des Gerichtshofes und die luxemburgischen Behörden gelangten im Mai 1992 zu einer Einigung über die Höhe der Miete für das Nebengebäude A. Inzwischen hatte der Gerichtshof Mietvertragsentwürfe für die Nebengebäude B und C erhalten. Der Betrag der Miete pro m2 war sehr viel höher als der für das Nebengebäude A vereinbarte Betrag und ging weit über die auf dem Kirchberg-Plateau üblichen Mieten hinaus. In dem Bestreben, Verträge zu schließen, die den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung, insbesondere der Sparsamkeit und der Kosten-Nutzen-Verhältnisse, entsprechen (vgl.
Artikel 2 der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 356 vom 31.12.1977, S. 1)), und um den vom Rechnungshof in seinem Bericht von 1979(1) aufgezeigten Weg zu beschreiten, den Mietvertrag mit einer Kaufoption zu versehen, wies der Gerichtshof diese Vertragsentwürfe zurück. Da sich nämlich die Politik des Erwerbs der Gebäude der Gemeinschaftsorgane verfestigte, richteten sich die Überlegungen zu diesem Zeitpunkt auf die Möglichkeit eines Kaufs; dies rechtfertigte die Aufnahme einer Klausel in den Vertrag, die den späteren Kauf erlaubte.
Da diese Klausel Verhandlungen zwischen dem Gerichtshof und dem luxemburgischen Staat erforderlich machte, wurde der Abschluß eines Mietvertrags aufgeschoben. In diesem Kontext hatte der Gerichtshof folgende Wahl: - entweder die Erfordernisse einer wirtschaftlichen Haushaltsführung zu opfern und die Verträge um jeden Preis zu unterzeichnen (d. h. die unnachgiebigen, hohen Forderungen des Vertragspartners diskussionslos zu akzeptieren), - oder die Notlösungen - nicht ohne Kosten - fortbestehen zu lassen, die die Funktionsfähigkeit des Gerichtshofes immer stärker beeinträchtigten (siehe oben, 1.1 und 1.2), - oder so schnell wie möglich Abhilfe zu schaffen und die Nebengebäude zu beziehen.
Aufgrund der Verträge verpflichtet, die Kontinuität seiner Rechtsprechungsaufgabe zu sichern, und mit der Unmöglichkeit konfrontiert, schriftliche Mietverträge zu angemessenen Bedingungen zu schließen, hielt es der Gerichtshof für geboten, bis zum Abschluß der Mietkaufvereinbarung am 15. November 1994 (siehe unten, Punkt 5) die dritte Lösung zu wählen. Nach Ansicht des Gerichtshofes ist die formale Unregelmäßigkeit, die sich aus dem Bezug von Gebäuden ohne schriftlichen Mietvertrag ergibt, im Licht dieser Zwangslage zu beurteilen. Der Bezug der Nebengebäude ohne schriftlichen Mietvertrag rechtfertigte eine finanzielle Gegenleistung.
Diese hatte die Form von Abschlagszahlungen auf die Miete, die anhand der Marktmieten und der von den übrigen Gemeinschaftsorganen auf dem Kirchberg-Plateau gezahlten Mieten berechnet wurden. Die zwischen 1988 und 1994 geleisteten Abschlagszahlungen wurden im Rahmen des Verkaufspreises der Nebengebäude als entrichtete Entgelte berücksichtigt (siehe unten, 5.3.2). Unter Punkt 11 seines Berichts führt der Rechnungshof aus, diese Abschlagszahlungen seien nach Maßgabe der verfügbaren Haushaltsmittel und nicht nach überprüften wirtschaftlichen Kriterien gezahlt worden. In Wirklichkeit leistete der Gerichtshof die Abschlagszahlungen, solange er von einer Anmietung ausging, auf der Grundlage der Mieten für vergleichbare Gebäude der übrigen Organe auf dem Kirchberg-Plateau(2).
Erst von dem Zeitpunkt an, als der Gerichtshof den Erwerb der Immobilien ins Auge faßte, überschritten die Abschlagszahlungen die Mieten für vergleichbare Gebäude auf dem Kirchberg-Plateau und entsprachen den von der Haushaltsbehörde bereitgestellten Mitteln. Unter demselben Punkt weist der Rechnungshof darauf hin, daß die Abschlagszahlungen nicht auf der Grundlage einer kritischen Vorausbeurteilung der tatsächlichen Kosten jedes Gebäudes festgesetzt worden seien. Solange jedoch die Parteien von einer Anmietung ausgingen, war der Gerichtshof als bloßer Mieter nicht in der Lage, Informationen über die gesamten Baukosten und die von den luxemburgischen Behörden festgelegten finanziellen Bedingungen, insbesondere auch hinsichtlich der Tilgungsdauer des investierten Kapitals, zu verlangen(3).
Als Mieter bemühte er sich, eine Miete in annehmbarer Höhe auszuhandeln. Er durfte davon ausgehen, daß das Gastland eine ausreichende Tilgungsdauer zugrunde legen würde und daß die Höhe der Miete angemessen bleiben und dem entsprechen würde, was ein Gemeinschaftsorgan von einem Gastland erwarten kann, das bestrebt ist, eine Politik in bezug auf den Sitz der Organe zu verfolgen. Unter diesen Umständen sah sich der Finanzkontrolleur gehalten, die Mittelbindungsanträge und die Auszahlungsanordnungen für diese Abschlagszahlungen mit seinem Sichtvermerk zu versehen. 3. Die Beziehungen zwischen dem Gerichtshof und der Haushaltsbehörde Unter Punkt 4 seines Berichts rügt der Rechnungshof die fehlende vorherige Unterrichtung der Haushaltsbehörde und die unterbliebene vorherige Genehmigung beim Abschluß von Immobilienverträgen unabhängig von ihrem Gegenstand (Miete, Kauf oder Mietkauf).
Die Frage der Beteiligung der Haushaltsbehörde an den Entscheidungen des Gerichtshofes im Immobilienbereich hat sich in unterschiedlicher Weise gestellt, je nachdem, ob diese im Kontext einer Anmietung oder eines Kaufs getroffen wurden. Folglich sind die reinen Mietverhältnisse (3.1) von der 1994 geschlossenen Mietkaufvereinbarung (3.2) zu unterscheiden. 3.1. Die reinen Mietverhältnisse Die Haushaltsbehörde wurde nicht nur über die Absicht des Gerichtshofes unterrichtet, die neuen Räumlichkeiten als Mieter zu beziehen (3.1.1), sondern sie bewilligte auch stets die zur Deckung dieser Mietkosten erforderlichen Mittel (3.1.2).
3.1.1. Die Unterrichtung über die Absicht des Gerichtshofes, die neuen Räumlichkeiten als Mieter zu beziehen, und über ihre Konsequenzen Der Gerichtshof machte die Haushaltsbehörde schon Anfang 1979 auf seinen Immobilienbedarf aufmerksam; der Rat nahm daraufhin in den Haushalt des Gerichtshofes für das Jahr 1980 zusätzliche Mittel zur Anmietung weiterer Büros auf. Im Rahmen dieses Haushaltsjahrs bewilligte der Rat ferner Mittel zur Finanzierung von Studien, mit denen geprüft werden sollte, ob einige Dienststellen des Gerichtshofes in einem in unmittelbarer Nähe des Palais zu errichtenden Gebäude untergebracht werden können.
Später, im Mai 1984 (Schreiben des Präsidenten des Gerichtshofes an den Präsidenten des Rates und Schreiben des Kanzlers an den Vorsitzenden des Ausschusses der Ständigen Vertreter und an die Vorsitzende des Haushaltsausschusses des Rates), wurde der Rat über die Absicht des Gerichtshofes informiert, ein zu errichtendes Nebengebäude zu mieten. Der Rat erteilte seine Zustimmung. Auch wenn diese Anmietung die Besonderheit aufwies, daß sie im Rahmen eines nach Maßgabe der speziellen Bedürfnisse des Gerichtshofes zu errichtenden Gebäudes erfolgen sollte, konnte die Haushaltsbehörde die Absicht des Gerichtshofes, dieses Gebäude zu mieten, nicht mißverstehen.
Diese Absicht ging klar aus den Schreiben des Gerichtshofes und später aus dem luxemburgischen Finanzierungsgesetz von 1985 hervor, mit dem der Bau des ersten, zur Aufnahme dieser Büros bestimmten Nebengebäudes genehmigt wurde. In dem Gesetz heißt es: "Das günstigste Vorgehen, um die kurzfristige Verwirklichung der geplanten Erweiterung zu ermöglichen, war der Bau eines Nebengebäudes des Palais des Gerichtshofes durch die luxemburgische Regierung, das - wie das derzeitige Palais - unmittelbar nach seiner Errichtung an den Gerichtshof vermietet wird." Der Rat wurde ferner darüber unterrichtet, daß die Anmietung nach der Einschätzung des Gerichtshofes nicht zu einer unmittelbaren Erhöhung seines Haushalts führen würde und daß der Gerichtshof die Haushaltsbehörde einschalten wollte, sobald sich eine Erhöhung des Haushalts wegen der Entwicklung des Bedarfs als erforderlich erweisen sollte.
Die Einschätzung des Gerichtshofes beruhte auf der Erwägung, daß die Kosten für die Anmietung des ersten Nebengebäudes zunächst durch die bereitgestellten Mittel für die Anmietung von Büros außerhalb des Palais gedeckt würden. Der Gerichtshof hat nie ein Hehl daraus gemacht, daß seine Haushaltsmittel an seinen ständig und rapide wachsenden Immobilienbedarf angepaßt werden müßten. Der Rat hat die vom Gerichtshof gewählte Lösung gebilligt. 3.1.2. Die Haushaltsbehörde gewährte die zur Deckung der Mietkosten erforderlichen Mittel Die zur Deckung der Ausgaben für die Gebäudemiete erforderlichen Mittel wurden von der Haushaltsbehörde im Rahmen der Erstellung des Jahreshaushalts gewährt (3.1.2.1).
Die Haushaltsbehörde wurde auch über die mehrjährigen Vorausschauen des Gerichtshofes unterrichtet, sobald es dafür einen geeigneten Rahmen gab (3.1.2.2). 3.1.2.1. Die Einbeziehung der Haushaltsbehörde im Rahmen der Erstellung des Jahreshaushalts Wenn Mittelerhöhungen erforderlich wurden, um die Kosten für bestehende oder geplante Mietverhältnisse zu decken, wurde die Haushaltsbehörde stets im Rahmen der Erstellung des Jahreshaushalts ordnungsgemäß unterrichtet. Die mit Belegen versehenen Anforderungen von Haushaltsmitteln, die der Gerichtshof der Haushaltsbehörde im Hinblick auf die Deckung der Mietkosten vorlegte, wurden während des gesamten in Rede stehenden Zeitraums in den Haushaltsausschüssen des Rates und des Europäischen Parlaments systematisch bei der Prüfung jedes Haushaltsentwurfs des Organs eingehend erörtert.
Bis 1997 nahm der Haushaltsausschuß des Rates eine Prüfung jeder Linie des Haushaltsentwurfs vor, und die Haushaltslinie "Mieten" führte im allgemeinen zu eingehenden Debatten, insbesondere zwischen dem Vertreter des Großherzogtums Luxemburg und den Vertretern der übrigen Mitgliedstaaten. Speziell im Haushaltsjahr 1988, in dem erstmals Ausgaben für die Miete des ersten Nebengebäudes entstanden, enthielt der Voranschlag in der Linie 200 "Mieten" den als Miete "für das neue Nebengebäude des Palais für 4 Monate, abzüglich der Miete für das Jean-Monnet-Gebäude für den entsprechenden Zeitraum, " erforderlichen Betrag.
Die Bewilligung dieser Mittel kann als Einverständnis der Haushaltsbehörde mit der Anmietung dieses ersten Nebengebäudes angesehen werden. Die Haushaltsbehörde war nämlich im Frühjahr 1987 mit einer Mittelanforderung befaßt worden und hatte während des gesamten Verfahrens zur Genehmigung des Haushalts für das Jahr 1988 Gelegenheit, sich dazu zu äußern. So wird in der Entschließung des Europäischen Parlaments zum Haushaltsentwurf für 1988 festgestellt, daß "der Einzug des Gerichtshofes in sein neues Nebengebäude, dessen Fläche der seiner bisherigen Räumlichkeiten entspricht, zwangsläufig zu einer erheblichen Erhöhung seines Finanzbedarfs führen wird" und daß der Berichterstatter vorschlägt, "daß für die Ausgaben im Zusammenhang mit dem Bezug des neuen Gebäudes des Gerichtshofes ausreichende Mittel bereitgestellt werden".
3.1.2.2. Die Unterrichtung der Haushaltsbehörde im Rahmen mehrjähriger Vorausschauen Trotz des Fehlens eines geeigneten Rahmens für die Vorlage mehrjähriger Haushaltsvorausschauen unterrichtete der Gerichtshof den Rat ständig über die voraussichtliche Entwicklung seiner Tätigkeit und seines Immobilienbedarfs, insbesondere im Hinblick auf die Erhöhung seiner Arbeitsbelastung, die aufeinanderfolgenden Erweiterungen der Gemeinschaft, die Ausdehnung seiner Zuständigkeiten, die Errichtung des Gerichts erster Instanz und seinen wachsenden Personalbestand. Als 1988 aufgrund eines Beschlusses des Kollegiums der Verwaltungschefs der geeignete Rahmen für die Vorlage mehrjähriger Haushaltsvorausschauen über die Verwaltungsausgaben geschaffen wurde, legte der Gerichtshof - ebenso wie die anderen Organe - der Haushaltsbehörde derartige Vorausschauen vor, unter denen sich auch eine Veranschlagung der Mietausgaben für die Zeit von 1989 bis 1992 befand.
Diese Vorausschauen wurden von der Haushaltsbehörde auf der Grundlage einer Mitteilung der Kommission angenommen; die Haushaltsbehörde zog daraus jedoch keine Konsequenzen in bezug auf die Erstellung eines mit getrennten Mitteln ausgestatteten mehrjährigen Investitionshaushalts. 3.2. Die Mietkaufvereinbarung von 1994 1979 veröffentlichte der Rechnungshof einen Bericht, in dem er sich für den Kauf der von den Gemeinschaftsorganen genutzten Gebäude anstelle der Miete aussprach. 1981 erklärte der Rat, daß er gegen den Kauf von Gebäuden durch die Organe keine grundsätzlichen Bedenken habe.
Wie der Rechnungshof ausführt, weigerte sich der Rat jedoch, als Haushaltsbehörde die für den Erwerb der Gebäude "erforderlichen Mittel bereitzustellen" (Beschluß des Rates vom 14. Dezember 1981, zitiert in den Punkten 10.62 bis 10.66 des Jahresberichts des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1987 (ABl. C 316 vom 12.12.1988, S. 1)). Im Juli 1990 wollte der Berichterstatter des Haushaltsausschusses des Europäischen Parlaments für den Haushalt 1991 des Gerichtshofes die für den Kauf der Gebäude "Palais" und "Erasmus" erforderlichen Mittel in den Haushalt des Gerichtshofes für 1991 aufnehmen.
Diese Bestrebungen blieben jedoch erfolglos, weil in den Haushalt 1991 trotz der Entschließung A3 - 360/90 des Europäischen Parlaments nur die Mittel zur Deckung der Mieten für diese beiden Gebäude aufgenommen wurden. Obwohl beim Bau der Nebengebäude A, B und C vom Abschluß eines Mietvertrags ausgegangen worden war und der Gerichtshof in seinen Bemühungen, mit dem Gastland eine Einigung über eine angemessene Miethöhe zu erzielen, nicht nachließ, veranlaßte diese neue Situation den Gerichtshof, die Aufnahme einer Kaufoption in den fraglichen Mietvertrag ins Auge zu fassen. Wie oben ausgeführt, legte die Haushaltsbehörde 1992 eine Immobilienpolitik fest, die den Kauf der von den Gemeinschaftsorganen genutzten oder künftig zu nutzenden Gebäude klar befürwortete.
Die Verfestigung dieser neuen Immobilienpolitik der Gemeinschaftsorgane und der zunehmende Anklang, den der Gedanke, die Nebengebäude A, B und C zu erwerben, bei der Haushaltsbehörde fand, die mit dem Wunsch der luxemburgischen Behörden einhergingen, die Miete anhand einer Tilgungsdauer des investierten Kapitals von 20 Jahren zu berechnen, beschleunigte die Aushandlung einer Vereinbarung, in der ein Mietverhältnis mit dem späteren Kauf der Gebäude kombiniert wurde. Diese geänderte Betrachtungsweise führte zu einer Intensivierung des Austauschs zwischen dem Gerichtshof und den beiden Teilen der Haushaltsbehörde.
Die Haushaltsbehörde wurde natürlich ordnungsgemäß darüber informiert, daß Verhandlungen mit den luxemburgischen Behörden über eine Vereinbarung stattfanden, so daß sie 1994 beschloß, dem Gerichtshof durch BNH vor dem Ende des laufenden Haushaltsjahrs einen Betrag von 9,476 Mio. ECU zu bewilligen, um "den Unterschied zwischen dem Betrag der vom luxemburgischen Staat für den neuen Gebäudekomplex des Gerichtshofes auf der Grundlage einer Miete mit Kaufoption verlangten Mieten... und dem Betrag [zu] decken, dessen Zahlung der Haushalt des Organs erlaubte". Da die Verwendung dieser Mittel den Abschluß einer Mietvereinbarung mit Kaufoption voraussetzte, unterzeichneten die Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch den Gerichtshof, und der luxemburgische Staat am 15.
November 1994 nach mehrjährigen Verhandlungen eine Mietkaufvereinbarung. Der Wortlaut der Mietkaufvereinbarung wurde der Haushaltsbehörde mitgeteilt. 1996 erhielt die Haushaltsbehörde auf ihr Verlangen eine technische Stellungnahme des Rechnungshofes zu den finanziellen Verpflichtungen für die Gebäude des Gerichtshofes. Diese Stellungnahme enthielt weder eine Kritik an der durch die Vereinbarung geschaffenen Rechts- und Finanzkonstruktion noch Vorbehalte hinsichtlich der neben den Jahresentgelten vorgesehenen Vorauszahlung auf den Verkaufspreis (siehe hierzu unten, 5.2). Im Anschluß an diese Stellungnahme wurde dem Gerichtshof ein Betrag von 50 Mio.
ECU zur Vornahme einer Vorauszahlung im Rahmen der Vereinbarung zur Verfügung gestellt. Es zeigt sich also, daß die Haushaltsbehörde an den Plänen für den Erwerb von Gebäuden durch den Gerichtshof im Rahmen der Mietkaufvereinbarung beteiligt wurde. 4. Die Kontrolle der Bau- und Finanzierungskosten für die Nebengebäude des Palais Der Rechnungshof rügt eine unzureichende Kontrolle der Durchführung der Bauprojekte und ihrer Kostenbestandteile (Punkte 5, 7, 11 und 20 Buchstabe c) seines Berichts). Es sind die Bedingungen, unter denen diese Kontrolle ausgeübt werden konnte (4.1), und die schrittweise Verstärkung dieser Kontrolle (4.2) zu schildern.
4.1. Die Bedingungen der Kontrolle Die Kontrolle unterlag zum einen internen Zwängen (4.1.1) und hing zum anderen von der Art der Beziehungen zwischen dem Gerichtshof und den luxemburgischen Behörden ab (4.1.2). 4.1.1. Die internen Bedingungen Die administrativen Dienststellen des Gerichtshofes haben die Aufgabe, die richterliche Tätigkeit zu unterstützen und die laufende Verwaltung des Organs zu gewährleisten. Ihr - wenig zahlreiches - Personal verfügt nicht über die erforderlichen umfassenden Sachkenntnisse, um eine in technischer und finanzieller Hinsicht detaillierte und gründliche Kontrolle von Baumaßnahmen eines derartigen Umfangs zu übernehmen.
Dies veranlaßte den Gerichtshof, 1986 einen Vertrag mit dem niederländischen Sachverständigenbüro Bouwcentrum zu schließen, das seine Aufgabe jedoch nicht ordnungsgemäß erfuellen konnte. Unter diesen Umständen und in einem Kontext, der manchmal durch Dringlichkeit gekennzeichnet war, mußte der Gerichtshof Entscheidungen treffen, um seinen Immobilienbedarf zu decken, und eine Kontrolle über die Ausgaben für diesen Bereich konnte ausgeübt werden. 4.1.2. Die Beziehungen zu den luxemburgischen Behörden Die Kontrolle des Gerichtshofes hing ferner von der Art seiner Beziehungen zu den luxemburgischen Behörden ab.
Die Beziehungen im Immobilienbereich zwischen einem Gemeinschaftsorgan und dem Sitzmitgliedstaat lassen sich nicht mit dem gleichen Maßstab wie ein Vertragsverhältnis zwischen privaten Mietern und Eigentümern beurteilen. Der Gerichtshof ist insofern ein besonderer Mieter, als er spezielle bauliche Bedürfnisse hat (öffentlich zugängliche Gebäude, mit Dolmetscherkabinen ausgestattete Sitzungssäle usw.), die über den bloßen Bedarf an Büroflächen hinausgehen. Die luxemburgischen Behörden haben unter Hinweis auf diese besondere Situation versucht, die Miete anhand der Baukosten festzusetzen.
Im Bericht des Rechnungshofes heißt es, ein solches Vorgehen hätte den Gerichtshof dazu veranlassen müssen, eine Kontrolle der Baukosten anzustreben und die schriftliche Niederlegung der genauen Modalitäten der Bauausführung zu verlangen. Dies hätte jedoch zu einer Zeit, als die Parteien von einer Anmietung ausgingen, die Bereitschaft der luxemburgischen Behörden vorausgesetzt, den Gerichtshof an der Festlegung dieser Modalitäten zu beteiligen. Die luxemburgischen Behörden hielten sich aber nicht für verpflichtet, den Gerichtshof an der Ausarbeitung der im Bericht des Rechnungshofes beanstandeten Finanzkonstruktion zu beteiligen, und sahen es auch nicht als erforderlich an, ihn bei der Auswahl des Architekten, des Bauträgers und des Generalunternehmers mit einzubeziehen.
Erst als der Gerichtshof Eigentümer werden sollte, konnte er Kenntnis von der Finanzkonstruktion erlangen. Seine Beziehungen zu den luxemburgischen Behörden blieben jedoch durch die Ausgangssituation gekennzeichnet. So hatte er immer wieder Schwierigkeiten, an die für eine Kontrolle erforderlichen Informationen zu gelangen, ob es nun um die Miethöhe, die Befreiung von der Mehrwertsteuer oder den Grundstückskauf ging, oder Erläuterungen zu bestimmten Änderungs- oder Zusatzarbeiten zu erhalten. Ein symptomatisches Beispiel für die Unklarheit, die das Verhältnis zu den luxemburgischen Behörden kennzeichnete, besteht in der Tatsache, daß diese trotz ihres Einverständnisses, die Nebengebäude ohne Gewinn abzutreten, weiterhin Miete für das Palais verlangten, obwohl dieses Gebäude seit langem abgeschrieben war und sie sich 1984 sogar verpflichtet hatten, die Miete entsprechend der finanziellen Abschreibung des Gebäudes herabzusetzen.
4.2. Eine schrittweise Verstärkung der Kontrolle Die vom Gerichtshof ausgeübte Kontrolle nahm schrittweise zu (4.2.1), bevor sie im Rahmen der Mietkaufvereinbarung systematisiert wurde (4.2.2). 4.2.1. Der zunehmende Umfang der Kontrolle Die Dienststellen des Gerichtshofes versuchten mehrfach, wenn auch nicht immer mit Erfolg, auf die Entscheidungen der luxemburgischen Behörden Einfluß zu nehmen. In der Zeit, als sich der Gerichtshof in der Position eines künftigen Mieters befand, wurden hauptsächlich Bemerkungen zum funktionellen Bedarf des Gerichtshofes formuliert, und selbst diesen wurde nicht immer Rechnung getragen.
Nach dem Bezug des ersten Nebengebäudes (Erasmus) im Herbst 1988 erhoben die Dienststellen des Gerichtshofes eine Vielzahl von Forderungen, damit dieses Gebäude besser seiner Zweckbestimmung angepaßt und dieser Aspekt schon bei der Planung etwaiger künftiger Bauten berücksichtigt würde. Mit diesen Forderungen sollten die bei Nachbesserungsarbeiten anfallenden hohen Mehrkosten vermieden werden. Sobald feststand, daß der Gerichtshof Eigentümer der Gebäude werden sollte, nahm er zu verschiedenen Aspekten ihrer Baukosten Stellung. Dies betraf insbesondere das Nebengebäude C, mit dessen Bau im Februar 1992 begonnen wurde und dessen ursprüngliche Entwürfe auf Initiative der Dienststellen des Gerichtshofes erheblich geändert wurden.
Es ist jedoch festzustellen, daß die luxemburgischen Behörden zu diesem Zeitpunkt die Finanzkonstruktion bereits beschlossen hatten und das Bauprogramm im wesentlichen feststand. In bezug auf die Finanzierungskosten konnten von der BCEE aufgrund schwieriger Verhandlungen, die nach der Unterzeichnung der Vereinbarung aufgenommen worden waren, neue, günstigere Bedingungen erlangt werden. Der Gerichtshof war nämlich der Ansicht, daß er im Rahmen der Mietkaufvereinbarung im Interesse der ordnungsgemäßen Verwaltung versuchen müsse, unter der Leitung eines Vertreters des luxemburgischen Finanzministeriums die zwischen dem luxemburgischen Staat und der BCEE vereinbarten Darlehensbedingungen neu auszuhandeln.
4.2.2. Die durch die Mietkaufvereinbarung geschaffene Kontrolle Durch die Vereinbarung wurde ein Kontrollsystem geschaffen (siehe unten, Punkt 5). Zu Punkt 16 des Berichts des Rechnungshofes ist festzustellen, daß sich bestimmte Überschreitungen des ursprünglich vorgesehenen Finanzrahmens aus Forderungen des Gerichtshofes ergeben, die durch die Entwicklung des Bedarfs gerechtfertigt waren (Errichtung eines zusätzlichen Stockwerks im Nebengebäude C, Erhöhung der Zahl der Dolmetscherkabinen usw.). 5. Die Mietkaufvereinbarung vom 15. November 1994 Die nach langen Verhandlungen (5.1) getroffene Mietkaufvereinbarung sieht einen bestimmten Mechanismus vor (5.2) und legt die Bestandteile des endgültigen Verkaufspreises der Gebäude fest (5.3), der bestimmte Ausgaben nicht enthält, zu deren Übernahme sich die luxemburgischen Behörden 1983 und 1984 verpflichtet hatten (5.4), und wurde unabhängig vom Mietvertrag für das Palais ausgehandelt (5.5).
Schließlich ermöglicht sie die Wahrung der finanziellen Interessen der Gemeinschaften (5.6). 5.1. Die Entstehungsgeschichte der Vereinbarung Insoweit ist auf die Ausführungen unter 3.2 zu verweisen. Die Vereinbarung ist ein Kompromiß, der nach langen Verhandlungen zwischen dem Gerichtshof und den luxemburgischen Behörden zustande kam, und nicht der ideale Vertrag, dessen Abschluß der Gerichtshof anstrebte. 5.2. Der vorgesehene Mechanismus Der Rechnungshof kennt den in der Vereinbarung vorgesehenen Mechanismus gut, den er in seiner technischen Stellungnahme vom 30. Mai 1996 zu den finanziellen Verpflichtungen für die Gebäude des Gerichtshofes beschrieben hat.
Dieser Mechanismus kann wie folgt zusammengefaßt werden. Die Vereinbarung fällt unter keine der bekannten Vertragskategorien. Es handelt sich um einen Vertrag sui generis, der miet- und kaufrechtliche Elemente miteinander verbindet. Der luxemburgische Staat verpflichtet sich darin insbesondere zur Abtretung der Gebäude an den Gerichtshof (nach Übertragung der Gebäude an den Staat durch die mit dem Bau beauftragte Baugesellschaft). Der Gerichtshof verpflichtet sich, dem Staat die Investitionskosten durch Jahresentgelte zum Gestehungspreis zu erstatten, ohne daß diesem Verluste oder Gewinne daraus entstehen.
Die gezahlten Entgelte werden als Vorauszahlungen auf den Kauf der Gebäude durch die Europäischen Gemeinschaften angerechnet (Artikel 8.1 der Vereinbarung). Sie werden geschuldet, bis ihr kumulierter Betrag den Verkaufspreis abzüglich des Mehrwertsteuerbetrags erreicht. Obwohl die Vereinbarung vom 1. August 1988 (Datum der ersten Teilbelegung der Räumlichkeiten) bis zu dem Zeitpunkt gilt, an dem die Europäischen Gemeinschaften Eigentümer aller drei Nebengebäude werden, was spätestens am 31. Dezember 2015 der Fall sein wird, brauchten die Jahresentgelte erst ab 1. Januar 1995 gezahlt zu werden.
Die zwischen 1988 und 1994 für die Nutzung der Gebäude geleisteten Zahlungen wurden als entrichtete Entgelte auf den Preis angerechnet (siehe unten, 5.3.2). Die Höhe des Jahresentgelts kann angepaßt werden, wenn neben den Jahresentgelten Vorauszahlungen auf den Verkaufspreis geleistet werden (Artikel 8.2 der Vereinbarung). Sie wurde zunächst auf 633520 000 LUF (16,3 Mio. ECU) festgesetzt. Nach der im Oktober 1996 auf der Grundlage der obengenannten Stellungnahme des Rechnungshofes vorgenommenen Vorauszahlung von 50 Mio. ECU wurde das Jahresentgelt auf 405000 000 LUF gesenkt. Dieser Betrag kann bei einer erheblichen Erhöhung der Zinssätze der zur Finanzierung der Nebengebäude dienenden Darlehen angepaßt werden.
5.3. Der Verkaufspreis 5.3.1. Die Bestandteile des Verkaufspreises Die Vereinbarung setzt die Höhe des Verkaufspreises nicht fest, zählt aber die Elemente auf, durch die sie bestimmt werden kann. Dafür gibt es drei Gründe: Erstens ist der Zinssatz der gewährten Darlehen nicht für die gesamte Laufzeit der Finanzierung fest vorgegeben, so daß sich die Finanzierungskosten je nach der Entwicklung der Zinssätze ändern können; zweitens waren den Parteien beim Abschluß der Vereinbarung einige Baukosten noch nicht bekannt; drittens bestanden - und bestehen noch - über einige Baukosten Meinungsverschiedenheiten zwischen den Dienststellen des Gerichtshofes und den luxemburgischen Behörden (Planungsfehler und Baumängel).
Im Verkaufspreis der Gebäude sind die unmittelbar vom Staat bzw. vom Bauträger finanzierten Ausgaben berücksichtigt (Artikel 8.1 der Vereinbarung). Es handelt sich um die Ausgaben im Zusammenhang mit den Baukosten, die Honorare für die Architekten und Ingenieure, die Finanzierungskosten (Provisionen, Sicherheiten und Zinsaufwendungen) sowie die dem Staat als Vermieter entstehenden Kosten. 5.3.2. Die Einbeziehung der zwischen 1988 und 1994 ohne schriftlichen Vertrag geleisteten Abschlagszahlungen auf die Miete Da es keinen schriftlichen Mietvertrag gab, der die Bezugsbedingungen für die Nebengebäude festlegte, sahen sich die Parteien der Mietkaufvereinbarung veranlaßt, außerhalb des strengen begrifflichen Rahmens des Mietvertrags Überlegungen anzustellen, um die zwischen 1988 und 1994 als Abschlagszahlungen auf die Miete geleisteten Beträge zu analysieren.
Die luxemburgischen Behörden räumten nämlich ein, daß es - anders als im Fall des Palais, dessen Nutzung Gegenstand eines schriftlichen Mietvertrags ist - gerechtfertigt war, die zwischen 1988 und 1994 als Abschlagszahlungen geleisteten Beträge (siehe oben, Punkte 2 und 5.2) neu zu bewerten und als entrichtete Entgelte einzustufen (Artikel 6 der Vereinbarung), die sich somit von "verlorenen" Mietzahlungen unterscheiden. 5.3.3. Die Modalitäten der Ermittlung des Verkaufspreises und die Aufgabe des unabhängigen Sachverständigen Artikel 9 der Vereinbarung sieht vor, daß die Parteien unmittelbar nach deren Inkrafttreten einen unabhängigen Sachverständigen bestellen, der u. a. mit der Berechnung des Verkaufspreises der Gebäude betraut wird.
Die Kosten und Honorare des Sachverständigen werden zu gleichen Teilen vom Staat und vom Gerichtshof getragen. In Anwendung dieses Artikels wurde im Februar 1995 ein Sachverständiger bestellt. Die Beschreibung der Leistungen des Sachverständigen, die vom Gerichtshof und von den luxemburgischen Behörden gebilligt wurde und somit den vertraglichen Rahmen seiner Aufgabe bildet, sieht vor, daß diese vier Abschnitte umfaßt: erstens die Ermittlung der Berechnungsparameter, zweitens die Ermittlung des Verkaufspreises zum 31. Dezember 1994, drittens die jährliche Erfassung der finanziellen Veränderungen (Finanzierungskosten, Kosten für den luxemburgischen Staat als Vermieter und Mehrwertsteuer) und die jährliche Aktualisierung des Verkaufspreises und des noch zu zahlenden Preises und viertens die Erstellung der Endabrechnung.
Die Leistungsbeschreibung bestimmt, daß dem Sachverständigen die für die Ermittlung des Verkaufspreises zum 31. Dezember 1994 unerläßlichen Informationen von den luxemburgischen Ministerien für Finanzen und für Öffentliche Arbeiten erteilt werden. In der Leistungsbeschreibung heißt es: "Die genannten Kosten werden aufgrund der Informationen der betroffenen Ministerien ermittelt und überprüft. Es wird eine Rechnungsprüfung auf der Grundlage der Belege vorgenommen" (Punkt 2.2 der Leistungsbeschreibung). Dies zeigt, daß die Mittel, die dem Sachverständigen zur Verfügung gestellt werden, damit er die Baukosten korrekt ermitteln und prüfen kann, ob der Verkaufspreis die tatsächlichen Kosten des Vorhabens widerspiegelt, im Rahmen der Vereinbarung vorgesehen sind.
Der auf diese Weise ermittelte Betrag dient sodann als Berechnungsgrundlage für die jährliche Aktualisierung des Verkaufspreises ab 1988 und des zu zahlenden Restbetrags. Dabei werden zum einen die als Jahresentgelt oder als Vorauszahlung entrichteten Beträge und zum anderen die angefallenen Kosten und Ausgaben berücksichtigt. Der von den Gemeinschaften zu zahlende Restbetrag ermittelt sich jährlich aus dem aktualisierten Verkaufspreis der Gebäude abzüglich des aktualisierten Betrages der vom Gerichtshof gezahlten Entgelte und Mehrwertsteuerbeträge (Artikel 8.1 der Vereinbarung). Bei der Ermittlung der finanziellen Veränderungen und des zu zahlenden Restbetrags stützt sich der unabhängige Sachverständige zum einen auf die dem Buchführungssystem des staatlichen Rechnungswesens entnommenen Daten und zum anderen auf die Angaben in den Bankauszügen für die Darlehenskonten bei der BCEE oder andere Bankkonten im Zusammenhang mit der Vereinbarung (Punkt 2.3 der Leistungsbeschreibung).
Da die Baukosten, die als Berechnungsgrundlage für den zu zahlenden Restbetrag dienen, anhand von Belegen (d. h. von schriftlichen Nachweisen, daß die Ausgaben in Anwendung von Artikel 8.1 der Vereinbarung entstanden sind) ermittelt werden müssen, beschränkt sich die Aufgabe des unabhängigen Sachverständigen nach Ansicht des Gerichtshofes nicht auf eine rein buchhalterische Kontrolle der Ausgaben, sondern erstreckt sich auch auf eine Prüfung ihrer Begründetheit. Sollte sich herausstellen, daß die Baukosten falsch ermittelt wurden oder daß der Verkaufspreis die Baukosten nicht widerspiegelt, so muß dieser berichtigt und der zu zahlende Restbetrag entsprechend korrigiert werden (siehe unten, 5.6 erster Absatz).
Der Gerichtshof sieht es deshalb als gewährleistet an, daß er nur die Ausgaben, die nach der Vereinbarung zu seinen Lasten gehen, tatsächlich zu tragen hat. 5.4. Die Situation in bezug auf die von den luxemburgischen Behörden im Jahr 1984 eingegangenen Verpflichtungen Der Rechnungshof bedauert, daß in der Vereinbarung die Ausgaben, zu deren Übernahme sich die luxemburgischen Behörden im Juni 1983 und in der Sitzung des Conseil de gouvernement vom 30. März 1984 einseitig verpflichtet hätten, nicht vom Gesamtpreis ausgenommen würden. Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß diese einseitigen Verpflichtungen, wie der Rechnungshof in Punkt 14 seines Berichts ausführt, in einem völlig anderen als dem beim Abschluß der Mietkaufvereinbarung im Jahr 1994 bestehenden Kontext eingegangen wurden.
Die Vereinbarung ist das Ergebnis eines Kompromisses, der nicht auf den einseitigen Verpflichtungen von 1983 und 1984, sondern hauptsächlich auf Verhandlungsgegenständen anderer Art wie der Neubewertung der zwischen 1988 und 1994 geleisteten Abschlagszahlungen auf die Miete beruht (siehe oben, 5.3.2). Gleichwohl werden dem Gerichtshof in der Mietkaufvereinbarung mehrere Ausgaben nicht auferlegt, zu deren Übernahme sich die luxemburgischen Behörden 1983 und 1984 verpflichtet hatten; dazu gehören die Kosten für die Nutzung des Grundstücks (5.4.1) und die Straßenbaukosten (5.4.2). 5.4.1. Die Grundstücksproblematik Als die luxemburgischen Behörden am 14.
März 1994 ihren ersten Entwurf einer Vereinbarung zur Festlegung der Bezugsbedingungen für die Nebengebäude vorlegten, in dem (ganz anders als im Jahr 1984) die spätere Übereignung der Gebäude vorgesehen war, hieß es dort: "Der Grundstückspreis wird auf 200000 000 Flux pro Hektar festgesetzt." Der Gerichtshof wies diesen Vorschlag zurück, da er stets der Ansicht war, daß ein Gastland, das eine Politik in bezug auf den Sitz der Organe verfolgen möchte, das Areal für die Gebäude zur Verfügung stellen müßte, die das Organ erwerben will. Dieses Ergebnis konnte nicht erreicht werden, da die luxemburgischen Behörden darauf verwiesen, daß der Rechnungshof das Grundstück, auf dem sein Gebäude errichtet worden sei, gekauft habe.
Letztlich gewährten die luxemburgischen Behörden dem Gerichtshof ein Baurecht, das ihm die unentgeltliche Nutzung des Grundstücks für 98 Jahre sichert. Der Gerichtshof war der Auffassung, daß diese Lösung in Anbetracht des von den luxemburgischen Behörden vorgeschlagenen Verkaufspreises die wirtschaftlich interessanteste sei. Der Gerichtshof kann also im Rahmen der Mietkaufvereinbarung von 1994 das Grundstück, auf dem sich die Nebengebäude befinden, aufgrund eines Baurechts unentgeltlich nutzen; es trifft allerdings zu, daß er nicht Eigentümer des Grundstücks ist, dies aber vor dem Erlöschen des Baurechts werden muß, wenn er verhindern will, daß das Eigentum an den Gebäuden auf den luxemburgischen Staat übergeht.
Dazu ist festzustellen, daß das Baurecht während der gesamten Zeit seines Bestehens die Möglichkeit offenläßt, über die unentgeltliche Übereignung des Grundstücks zu verhandeln. 5.4.2. Das Straßennetz Der Gegenstand der Vereinbarung ist in deren Artikel 1 genau umschrieben. Es handelt sich um die im Grundbuch der Gemeinde Luxemburg, Sektion E C von Weimerskirch, als Teil der Nummern 840/4284, 871/4923 und 871/4983 eingetragenen Gebäude samt Bestandteilen und Zubehör. Die öffentlichen Straßen werden von der Vereinbarung nicht erfaßt. Folglich stellen die Kosten für den Bau solcher Straßen keine Ausgabe dar, die in die Berechnung des Verkaufspreises gemäß Artikel 8.1 der Vereinbarung einfließt.
Auf die Punkte 8 und 14 des Berichts des Rechnungshofes ist zu erwidern, daß diese Bestimmung der Vereinbarung es dem Gerichtshof ermöglicht, bei der Ermittlung des Endpreises der Gebäude die Kosten für den Bau öffentlicher Straßen, wie der Verbindungsstraße zwischen dem Boulevard Konrad Adenauer und der Rue du Fort Niedergrünewald, auszunehmen, auch wenn diese zur Erleichterung des öffentlichen Verkehrs dienende Straße auf Anregung des Gerichtshofes gebaut worden ist. 5.5. Die Miete für das Palais Zum letzten Satz von Punkt 19 des Berichts des Rechnungshofes möchte der Gerichtshof hervorheben, daß die Miete für das Palais in Punkt III des am 5.
Juni 1973 zwischen dem luxemburgischen Staat und dem Gerichtshof geschlossenen Mietvertrags festgelegt ist. Der Gerichtshof hat sich darauf beschränkt, bei der Haushaltsbehörde die zur Zahlung der vertraglich vereinbarten Miete erforderlichen Mittel anzufordern und die Miete mit diesen Mitteln zu begleichen. 5.6. Die Wahrung der finanziellen Interessen der Gemeinschaften Aus der Systematik der Mietkaufvereinbarung, ihrer Präambel, ihrem Artikel 8.1 und dem Kontext ihres Abschlusses (Einwände gegen bestimmte Ausgaben schon vor ihrer Unterzeichnung; siehe oben, 5.3.1 zweiter Absatz) ergibt sich, daß der jährlich vom Sachverständigen ermittelte zu zahlende Restbetrag nur eine Schätzung ist, die im Licht neuer Informationen, von Informationen, die die genannten Ministerien (siehe oben, 5.3.3) nicht gemäß ihren Verpflichtungen vorgelegt haben, oder der Neubewertung vorhandener Informationen berichtigt werden kann.
Folglich kann nicht davon ausgegangen werden, daß sich der Gerichtshof bereit erklärt hat, Ausgaben zu übernehmen, die bei der Berechnung des Verkaufspreises gemäß Artikel 8.1 der Vereinbarung nicht berücksichtigt werden dürfen. Er hat sich vielmehr von Anfang an gegen die Einbeziehung bestimmter Ausgaben in diese Berechnung gewandt (siehe oben, 5.3.1 zweiter Absatz). Gegenwärtig gibt es immer noch eine lange Liste streitiger Punkte, und die Dienststellen des Gerichtshofes verhandeln weiterhin mit den luxemburgischen Stellen über den Ausschluß bestimmter Kosten von der Endabrechnung. Der Rechnungshof stellt fest, daß es sowohl bei den Überprüfungen der luxemburgischen Verwaltung als auch bei denen des unabhängigen Sachverständigen einige Unzulänglichkeiten gebe (Punkte 17 und 18 seines Berichts) und daß infolgedessen bestimmte Kosten zu Unrecht angerechnet worden seien (Punkte 8, 14 und 20 Buchstabe f) seines Berichts).
Um den Umfang der festgestellten Berechnungsfehler und der Kapitalkosten, die nicht unmittelbar mit der Finanzierung der Bauvorhaben zusammenhängen, zu bestimmen, wird der Gerichtshof die luxemburgischen Behörden auffordern, eingehende zusätzliche Ermittlungen anzustellen oder anstellen zu lassen und ihm - unmittelbar oder gegebenenfalls über einen externen Rechnungsprüfer - Einsicht in alle Unterlagen zu gewähren, die zur Ermittlung des Verkaufspreises gemäß Artikel 8.1 der Vereinbarung benötigt werden. Die Klarstellungen in bezug auf diesen Preis müssen spätestens bis zum Ablauf der Vereinbarung erfolgen, der derzeit für das Jahr 2007 vorgesehen ist.
Bis dahin oder sogar bis zu einer Einigung der beiden Parteien über die Endabrechnung kann jede Schätzung eines etwaigen Schadens für die Gemeinschaften nichts weiter sein als reine Mutmaßung. Der Gerichtshof hat keinen Grund zu der Annahme, daß sich die Durchführung der Vereinbarung nicht nach dem Grundsatz der Durchführung von Vereinbarungen nach Treu und Glauben im Sinne von Artikel 1134 Absatz 3 des luxemburgischen Zivilgesetzbuchs richten wird, das gemäß Artikel 19 der Vereinbarung, wonach diese dem luxemburgischen Recht unterliegt, Anwendung findet. Daran kann auch deshalb kein Zweifel bestehen, weil sich die Durchführung dieser Vereinbarung an dem im EG-Vertrag verankerten Grundsatz der Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten orientieren muß, zu dem der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften gehört.
6. Ergebnis - Die Errichtung der drei Nebengebäude des Palais war nicht von Anfang an Teil eines umfassenden Bauprogramms, sondern die Gebäude wurden nach und nach als Reaktion auf einen sich ständig weiterentwickelnden Bedarf hinzugefügt. - Als mit den verschiedenen Bauvorhaben begonnen wurde, kam für den Gerichtshof angesichts der damaligen Immobilienpolitik der Gemeinschaftsorgane nur die Anmietung in Betracht. - Bei seinen Anforderungen von Mitteln zur Deckung der geplanten Mietausgaben erteilte der Gerichtshof der Haushaltsbehörde alle Informationen, über die er selbst verfügte. - Der Gerichtshof wurde über die von den luxemburgischen Behörden gewählte Finanzkonstruktion erst dann vollständig informiert, als er den Erwerb der Gebäude ins Auge faßte; als Mieter konnte er dies zuvor auch nicht verlangen. - Der Gerichtshof sah sich gezwungen, die Gebäude ohne schriftlichen Vertrag zu beziehen, und ist in Anbetracht der daraus resultierenden tatsächlichen Nutzung der Ansicht, daß die luxemburgischen Behörden berechtigt waren, eine Gegenleistung zu verlangen, und daß der Gerichtshof folglich Abschlagszahlungen zu leisten hatte. - Nachdem die Haushaltsbehörde eine Immobilienpolitik festgelegt hatte, die den Kauf der von den Gemeinschaftsorganen genutzten Gebäude befürwortete, faßte der Gerichtshof den Erwerb der von ihm genutzten Nebengebäude ins Auge; zu diesem Zweck unterzeichnete er eine Mietkaufvereinbarung, die das Ergebnis eines nach langen und schwierigen Verhandlungen erzielten Kompromisses ist. - Der Gerichtshof ist der Ansicht, daß die dem unabhängigen Sachverständigen im Rahmen dieser Vereinbarung übertragene Aufgabe sich nicht auf eine rein buchhalterische Kontrolle der Ausgaben beschränkt, sondern auch eine Prüfung ihrer Begründetheit umfaßt. - Der Gerichtshof ist ferner der Ansicht, daß der jährlich von dem unabhängigen Sachverständigen ermittelte zu zahlende Restbetrag nur eine Schätzung darstellt, die berichtigt werden kann. - Die in der Mietkaufvereinbarung vorgesehenen Bedingungen für den vom Gerichtshof zu zahlenden Verkaufspreis bieten die Gewähr dafür, daß der Gerichtshof tatsächlich nur die Ausgaben trägt, die nach der Vereinbarung zu seinen Lasten gehen. - Der Gerichtshof wird zusätzliche Ermittlungen anstellen, um sich darüber zu vergewissern, daß keine Unregelmäßigkeit begangen wurde, die zu einer Beeinträchtigung der finanziellen Interessen der Gemeinschaften führen kann.
(1) Sonderbericht des Rechnungshofes über die Unterbringungspolitik der Organe der Europäischen Gemeinschaften (ABl. C 221 vom 3.9.1979, S. 1), insbesondere Punkt 7.5.3. (2) Vgl. u. a. den Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1987 (ABl. C 316 vom 12.12.1988, S. 1), Punkt 10.50. (3) Daß der Gerichtshof die von den Eigentümern der gemieteten Gebäude festgelegten finanziellen Bedingungen insbesondere auch hinsichtlich der Tilgungsdauer des investierten Kapitals nicht kannte, war im übrigen nicht ungewöhnlich, wie die Antwort von Herrn Burke im Namen der Kommission auf eine Anfrage von Herrn Tyrrell, Abgeordneter des Europäischen Parlaments, zeigt (Schriftliche Anfrage Nr.
2039/83) (ABl. C 194 vom 23.7.1984, S. 1). Anhang Zeittafel >PLATZ FÜR EINE TABELLE>