Informe especial nº 5/2000 sobre los gastos inmobiliarios del Tribunal de Justicia (edificios anexos Erasmus, Thomas More y Anexo C), acompañado de las respuestas del Tribunal de Justicia Diario Oficial n° C 109 de 14/04/2000 p. 0001 - 0018 Informe especial no 5/2000 sobre los gastos inmobiliarios del Tribunal de Justicia (edificios anexos Erasmus, Thomas More y Anexo C), acompañado de las respuestas del Tribunal de Justicia (presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 CE) (2000/C 109/01) ÍNDICE >SITIO PARA UN CUADRO> Introducción 1. El 15 de noviembre de 1994, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas firmó con la administración luxemburguesa un convenio de alquiler con vistas a la compra(1) de tres edificios anexos al edificio principal (Palacio) que esta institución ocupa en Kirchberg desde 1972.
2. La administración luxemburguesa hizo construir(2), entre 1986 y 1994, estos tres edificios (véase la foto a continuación), de una superficie total de 65949 m2, con arreglo a las necesidades específicas(3) del Tribunal de Justicia. Estas construcciones se han ido añadiendo progresivamente en respuesta a las necesidades en constante evolución del Tribunal de Justicia y han permitido, con la conclusión de las obras en 1994, reagrupar en un único complejo inmobiliario a la totalidad de la plantilla del Tribunal de Justicia, que hasta entonces se encontraba dispersa por varios lugares. Los gastos correspondientes a este programa inmobiliario (Anexo A o "Erasmus", Anexo B o "Thomas More" y Anexo C) ascienden a un total de 9200 millones de francos luxemburgueses (sin IVA, aproximadamente 200 millones de ecus) (véase el cuadro 1).
Dichos gastos han sido objeto de una fiscalización del Tribunal de Cuentas, que se ha centrado en la realización de estos tres edificios anexos, en la conclusión del convenio de 15 de noviembre de 1994 y en la ejecución del mismo hasta 1998. >PIC FILE= "C_2000109ES.000201.EPS"> Cuadro1 Coste de construcción >SITIO PARA UN CUADRO> Puesta en marcha del programa inmobiliario 3. Desde 1979, debido al aumento de sus actividades y de su plantilla, el Tribunal de Justicia se vio obligado a alquilar oficinas fuera de su edificio principal. A partir del comienzo de los años ochenta, confió a la administración luxemburguesa la tarea de realizar en su nombre un programa inmobiliario que se fue definiendo progresivamente durante los años siguientes.
En aquel momento, no se firmó con la administración luxemburguesa ningún contrato que estableciera las disposiciones financieras del programa, así como las de su seguimiento y control. 4. El Tribunal de Justicia puso en marcha y continuó esta operación inmobiliaria que comprometía financieramente a largo plazo a las Comunidades, sin haberla presentado previamente al examen de su interventor. Tampoco informó a la Autoridad Presupuestaria de la magnitud de las operaciones previstas, con el fin de obtener su autorización previa. 5. El entramado jurídico(4) y financiero(5) organizado entre el Tribunal de Justicia, la administración luxemburguesa y el promotor, una filial del constructor al 100 %, dejaba a las Comunidades prácticamente en la imposibilidad de controlar técnica y financieramente una operación cuyo coste final pagarían en definitiva(6).
6. Todo el programa fue organizado por la administración luxemburguesa sin respetar el espítitu de los procedimientos comunitarios en materia de contratos públicos(7). La licitación fue particularmente limitada. El constructor del Anexo A fue elegido a resultas de un procedimiento de licitación restringida en el que los candidatos sólo dispusieron de veinte días, en agosto de 1985, para licitar. El contrato se prorrogó, sin licitación real, en 1989 para la realización del Anexo B y en 1992 para el Anexo C. Realización y ocupación de los edificios 7. Las condiciones de realización (adaptación a las necesidades del Tribunal de Justicia) y el coste de los edificios han estado directamente afectados por insuficiencias de coordinación y por la debilidad de los medios de control de los que ha dispuesto el Tribunal de Justicia durante las obras (principalmente en lo que respecta a los costes suplementarios generados por las reparaciones de defectos de construcción y los errores de concepción o de ejecución).
8. No se han respetado los límites de gastos (en total, 3940 millones de francos luxemburgueses, IVA incluido, aproximadamente 100 millones de ecus) fijados inicialmente por las leyes(8) que autorizan a la administración luxemburguesa a hacer proceder a la construcción de los Anexos. La dotación financiera tuvo que incrementarse, a partir de 1992, en 740 millones de francos luxemburgueses (aproximadamente 18 millones de ecus), para hacer frente a trabajos suplementarios solicitados por la institución, así como obras en vías de circulación o de reparación de defectos de construcción, que pueden acabar finalmente a cargo del Tribunal de Justicia.
9. El propio Tribunal de Justicia se ha visto en una situación inextricable, ocupando sin arrendamiento, progresivamente a partir de septiembre de 1988, edificios cuyo coste exacto desconocía, con unas condiciones financieras de puesta a disposición que no habían sido ni definidas ni aprobadas previamente por las partes interesadas. 10. Entre 1989 y 1994, el Tribunal de Justicia, que ocupaba sin arrendamiento los edificios, pagó más de 1500 millones de francos luxemburgueses (aproximadamente 35 millones de ecus), en forma de pagos a cuenta por alquileres pendientes de regularización. Esos importes correspondían a la totalidad de los créditos disponibles en la partida presupuestaria relativa a alquileres.
El interventor del Tribunal de Justicia concedió su visado a las propuestas de compromiso y a las órdenes de pago correspondientes, pese a la irregularidad de estas prácticas con respecto a la reglamentación financiera comunitaria, que sólo permite pagar un alquiler sobre la base de justificantes adecuados, en este caso, un contrato de arrendamiento. 11. En aquel momento el Tribunal de Justicia se encontraba en una situación de alquiler, y todavía no de adquisición. Aunque la administración luxemburguesa expresara claramente su intención de fijar un alquiler que compensara los costes de la construcción(9), los importes así abonados para los Anexos no se fijaron sobre la base de una evaluación previa, en la que participaran las distintas partes interesadas, de los costes reales de cada edificio, sino en el importe reclamado por la administración luxemburguesa, cuyas peticiones transmitió el Tribunal de Justicia a la Autoridad Presupuestaria.
Con este planteamiento, los importes abonados por la institución no dependen de parámetros económicos comprobados, sino principalmente de los créditos que acepte conceder la Autoridad Presupuestaria. Convenio para la adquisición de los edificios Aspectos jurídicos y financieros 12. El 15 de noviembre de 1994 la administración luxemburguesa y el Tribunal de Justicia firmaron un convenio mediante el cual la administración luxemburguesa alquila al Tribunal de Justicia, con vistas a su adquisición por las Comunidades Europeas, los Anexos A, B y C. El convenio vencerá en la fecha en que las Comunidades Europeas pasen a ser propietarias de los edificios, en 2015 a más tardar, y podrá rescindirse antes, en caso de que la sede del Tribunal de Justicia fuera trasladada fuera de Luxemburgo por decisión adoptada en virtud del artículo 289 CE.
Este convenio presenta anomalías importantes. La administración luxemburguesa se compromete a vender edificios de los que, en su momento, todavía no era propietaria. El convenio también incluye cláusulas(10), que constituyen excepciones al Derecho común, que pueden perjudicar gravemente los intereses financieros de las Comunidades, y no es lo bastante claro con respecto a las disposiciones de fijación y de control del precio de venta, que constituyen un elemento esencial. 13. El entramado financiero establecido para la realización de los Anexos impone al Tribunal de Justicia las obligaciones de un prestatario, sin conferirle en contrapartida los derechos correspondientes (por ejemplo, la propiedad de los inmuebles financiados de ese modo).
Formalmente, los intermediarios, la administración luxemburguesa y el promotor son los responsables jurídicamente. No obstante, no soportan los costes de las obligaciones que han contraído. Con independencia de que la reglamentación financiera de las Comunidades no prevea el recurso al empréstito para adquirir inmuebles, en un entramado de estas características, las Comunidades se ven en la imposibilidad de controlar las cargas financieras que se les imponen, cualquiera que sea su importe. 14. En el marco de la aplicación del convenio de 15 de noviembre de 1994, se contabilizan a cargo de las Comunidades numerosos gastos relacionados con los costes de construcción de los edificios (gastos de acondicionamiento exterior, construcción de una carretera de enlace).
Las Comunidades han tenido que negociar para obtener finalmente la exención del IVA prevista por el protocolo sobre los privilegios e inmunidades de las Comunidades. También deberán pagar, para pasar a ser definitivamente propietarias de estos edificios, el precio del terreno, que no está fijado en el convenio. La asunción de estos gastos por las Comunidades va más allá de lo acordado inicialmente(11), cuando los dos socios se encontraban todavía en una situación de alquiler. Además, no existe justificación alguna al hecho de tener que sufragar los costes de la carretera. Costes de construcción y cargas financieras 15.
La determinación y el control de los costes de construcción se confiaron a un experto. Dichos costes debían determinarse y controlarse sobre la base de la información recibida por la administración luxemburguesa. Sin embargo, en este caso dicha información en general no contiene indicaciones suficientes sobre la naturaleza de las prestaciones realizadas. El Tribunal de Justicia no ha exigido la presentación de documentos que puedan justificar 629 millones de francos luxemburgueses (aproximadamente 15 millones de ecus) de trabajos suplementarios, aunque el experto haya llamado la atención sobre ello.
16. Los costes de construcción de los Anexos no se han controlado. Según los cálculos efectuados por el experto, sobrepasan en más de un 49 % la dotación prevista inicialmente y superan en un 25 % el nuevo límite fijado en 1992 para realizar trabajos suplementarios en relación con los tres Anexos (véase el cuadro 1). 17. La documentación obtenida hasta ahora por el experto para justificar los costes y productos financieros imputados a la operación sigue siendo insuficiente y sus comprobaciones incompletas. Todavía no ofrece una garantía suficiente de que dichos costes y productos se hayan calculado correctamente.
El importe de las cargas financieras, que representa el 36 % del coste de la operación resulta elevado e incluye gastos importantes derivados de la prefinanciación de la operación por el promotor. 18. La fiscalización pone de manifiesto insuficiencias en las comprobaciones de las facturas presentadas por el promotor (justificaciones de determinados trabajos suplementarios, contabilizaciones de pérdidas de capital). Teniendo en cuenta los importes implicados (algo más de 2,5 millones de ecus) y el riesgo de que dichos importes corran a cargo de las Comunidades, el Tribunal de Justicia debería proceder a la realización de investigaciones complementarias.
Alquiler del Palacio 19. Contrariamente a un compromiso adquirido en 1984, en el marco de la negociación del proyecto de realización de los Anexos, de reducir el alquiler del edificio principal, el Palacio, en un importe equivalente al nivel de la amortización financiera del inmueble, en 1994 se seguía exigiendo el pago íntegro de los importes adeudados en virtud del contrato de arrendamiento, aunque el Palacio se hallaba financieramente amortizado. El Tribunal de Justicia decidió entonces suspender el pago de este alquiler a partir de 1995. Después, en 1996, aceptó volver a pagarlo a partir de 1997.
La motivación del Tribunal de Justicia entonces iba más allá de la mera obligación de respetar sus compromisos contractuales, y ha respondido más a su estimación del carácter presupuestariamente aceptable de las peticiones presentadas por los alquileres que a una apreciación de su validez. Esta actitud, que implica que las Comunidades deban soportar una cargas financieras con arreglo a los créditos inscritos en su presupuesto, no constituye una muestra de buena gestión financiera. Conclusión 20. El Tribunal de Justicia ha emprendido un importante programa de desarrollo inmobiliario para la progresiva ampliación de los recintos que ocupa en Kirchberg, en unas condiciones que suscitan los comentarios siguientes: a) la realización del programa fue confiada a la administración luxemburguesa, sin haber presentado previamente información adecuada a la Autoridad Presupuestaria y sin que se definieran contractualmente entre las partes interesadas las condiciones financieras, administrativas y técnicas de su realización; b) la realización del programa se subcontrató a su vez a un promotor en el marco de un entramado jurídico y financiero que ha resultado muy oneroso; c) el entramado aceptado por la institución usuaria ha imposibilitado prácticamente el control de la ejecución y de los costes; d) desde septiembre de 1998, el Tribunal de Justicia ha ocupado sin contrato de arrendamiento los edificios puestos a su disposición y ha abonado por estos inmuebles unos pagos a cuenta que no respetan la reglamentación financiera comunitaria; e) a continuación, el Tribunal de Justicia firmó en noviembre de 1994 un convenio de alquiler-compra que plantea las reservas siguientes: i) para pasar a ser el propietario definitivo de los inmuebles, el Tribunal de Justicia deberá pagar a precios de mercado unos terrenos que inicialmente deberían haberse puesto gratuitamente a su disposición, ii) la determinación del precio de venta de los edificios fue confiada a un experto independiente, pero los límites impuestos a sus comprobaciones no permiten garantizar que el precio de venta refleje fidedignamente la realidad de los costes de la operación, iii) hasta la fecha, se han contabilizado a cargo de las Comunidades determinados costes que éstas no debían soportar; f) por último, se observan irregularidades de facturación, por importes significativos, que deberían dar lugar a investigaciones complementarias por parte del Tribunal de Justicia, para evitar que acaben siendo sufragadas por las Comunidades.
Recomendaciones 21. Las condiciones de realización y de adquisición de los edificios anexos del Tribunal de Justicia constituyen un ejemplo de los problemas a los que se enfrentan las instituciones europeas para llevar a cabo sus proyectos inmobiliarios de conformidad con los principios de legalidad, regularidad y buena gestión financiera. La repetición de estas situaciones podría evitarse mediante unas disposiciones adecuadas, en cuya importancia ha insistido varias veces el Tribunal de Cuentas(12), para determinar sobre bases transparentes y eficaces la política inmobiliaria de las Comunidades.
Deberían tenerse en cuenta particularmente las recomendaciones siguientes: a) las instituciones comunitarias deberán obtener siempre la autorización previa de la Autoridad Presupuestaria antes de emprender un proyecto inmobiliario importante, cualesquiera que sean su forma y objeto (alquiler, alquiler-compra, adquisición, etc.); b) el enfoque presupuestario puramente anual de los gastos inmobiliarios no responde a unos criterios de buena gestión. Da lugar a que las instituciones emprendan sin la suficiente visibilidad, sus proyectos inmobiliarios, situando después a la Autoridad Presupuestaria ante hechos consumados.
Para planificar su política inmobiliaria en las mejores condiciones de transparencia y eficacia, resulta indispensable la creación de un presupuesto plurianual de inversiones, dotado con créditos disociados; c) las Comunidades deben tener pleno control administrativo, técnico y financiero de sus proyectos inmobiliarios, dotándose para ello de los medios jurídicos, técnicos y financieros necesarios. En esta perspectiva, deberían desarrollarse unos servicios comunitarios de carácter insterinstitucional, impulsados por la Comisión, por ejemplo, para ayudar a cada institución a definir y dirigir los aspectos administrativos, técnicos y financieros del control de la construcción.
También debería estudiarse la posibilidad de modificar la reglamentación comunitaria para permitir a las Comunidades, en su caso, financiar sus programas inmobiliarios recurriendo directamente al empréstito, en mejores condiciones de transparencia y de costes que las que se observan actualmente con los intermediarios y los entramados financieros a los que recurren; d) no obstante, en el supuesto de que las Comunidades deseasen, con carácter excepcional, delegar sus facultades de adjudicador a terceros, habría que evitar una dilución de las responsabilidades y los riesgos de que se generen costes suplementarios.
A tal efecto, previamente deberían aprobarse contractualmente con los representantes de las distintas partes las modalidades de la delegación, y los representantes deberían respetar las mismas obligaciones a las que estén sujetas las Comunidades, en particular en materia de respeto de las normas de la competencia. Debe definirse claramente el reparto de las responsabilidades respectivas en las distintas fases de realización del programa. En particular, estos contratos deberían prever obligatoriamente la fijación de un precio límite y definir meticulosamente las condiciones de su revisión, que no podrá tener lugar sin el acuerdo de la institución y la autorización previa de la Autoridad Presupuestaria.
22. Por último, en el caso específico de los Anexos del Palacio del Tribunal de Justicia, éste debería dirigirse a la administración luxemburguesa para negociar de nuevo los aspectos problemáticos del convenio de 1994 (principalmente los relativos a quién ha de asumir los costes de acondicionamiento exterior y a la entrega de los terrenos). El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 23 y 24 de febrero de 2000. Por el Tribunal de Cuentas Jan O. Karlsson Presidente (1) Según lo dispuesto en el artículo 1 del convenio de 15 de noviembre de 1994.
(2) Conforme a las leyes luxemburguesas de autorización de 25 de julio de 1985, 1 de junio de 1989, 18 y 28 de diciembre de 1992. (3) Conforme al preámbulo del convenio de 15 de noviembre de 1994. (4) Para la realización de las ampliaciones, la administración luxemburguesa concedió al promotor el derecho de superficie y de subsuelo del terreno en que se asentaría cada inmueble. El promotor, quedaba encargado de hacer construir los edificios, de los que pasaba a ser propietario. Al vencimiento de estos contratos de concesión, de una duración de veinte años a partir de la recepción provisional de los inmuebles, los contratos prevén que la propiedad de los inmuebles vuelva a la administración luxemburguesa.
Ésta, por otra parte, firmó con el promotor un contrato de alquiler-compra por cada inmueble, previendo, desde la recepción provisional de los edificios, su alquiler a la administración luxemburguesa por una duración de veinte años. Los contratos contemplaban la posibilidad de que la administración luxemburguesa subalquilara o cediera sus derechos. El precio del alquiler-compra se fijó en función del importe de los préstamos concedidos al promotor. En este entramado, el Tribunal de Justicia figura como subarrendatario. (5) La financiación de estas construcciones se realizó mediante préstamos bancarios cuyas condiciones fueron negociadas por la administración luxemburguesa.
Ésta, sin embargo, asumió directamente determinados gastos, como los honorarios de los arquitectos. El promotor utilizó los préstamos, por una parte, para pagar las facturas presentadas por la empresa general encargada de las obras, previo visado de la administración de obras públicas, y por otra, para reembolsar las anualidades de empréstito durante la fase de construcción. De hecho, desde la recepción de cada obra, la administración luxemburguesa ha pagado directamente los vencimientos adeudados al banco en concepto de los préstamos concedidos al promotor. Para ratificar esta transferencia de obligaciones, en 1994 el promotor cedió oficialmente al banco los títulos de crédito que se hallaban en manos de la administración luxemburguesa en virtud de los contratos de alquiler-compra.
(6) Inicialmente, los alquileres del subarrendatario (el Tribunal de Justicia) debían fijarse teniendo en cuenta a la vez la duración de la amortización de los préstamos a los que se habría de proceder y los tipos de interés por los que se suscribirían dichos préstamos. (7) En particular la Directiva 71/305/CEE del Consejo, relativa a la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de obras (DO L 185 de 16.8.1971), transpuesta al Derecho luxemburgués por la Ley de 4 de abril de 1974 (Mémorial grand-ducal A número 36 de 13 de mayo de 1974). (8) Conforme a las leyes luxemburguesas de autorización de 25 de julio de 1985, 1 de junio de 1989, 18 y 28 de diciembre de 1992.
(9) Inicialmente, los alquileres del subarrendatario (el Tribunal de Justicia) debían fijarse teniendo en cuenta a la vez la duración de la amortización de los préstamos a los que se habría de proceder y los tipos de interés por los que se suscribirían dichos préstamos. (10) Esencialmente una cláusula según la cual, si el Tribunal de Justicia no se declara comprador al precio del mercado del terreno sobre el que están construidos los Anexos, éstos pasarán a ser propiedad de la administración luxemburguesa al término de la duración del derecho de superficie acordado en el convenio (cuarenta y nueve o noventa y ocho años según el caso).
(11) En junio de 1983, el presidente del Comité de coordinación para la instalación de instituciones y organismos europeos indicó al Tribunal de Justicia que el Gobierno luxemburgués estaría dispuesto a correr con los costes del terreno, el acondicionamiento de los alrededores y conceder con carácter excepcional la exención del IVA. (12) Véanse los trabajos anteriores del Tribunal al respecto: - Informe especial sobre la política inmobiliaria de las Instituciones de las Comunidades Europeas (DO C 221 de 3.9.1979); - Informe anual relativo al ejercicio 1987, apartados 10.41 a 10.77 (todas las instituciones); - Informe anual relativo al ejercicio 1992, apartados 15.7 a 15.9 (Parlamento); - Informe anual relativo al ejercicio 1993, apartados 17.1 a 17.38 (Parlamento) y 18.1 a 18.19 (Consejo); - Informe anual relativo al ejercicio 1995, apartados 13.16 a 13.39 (Comisión); - Informe especial n° 5/95 sobre la firma sin visado previo del contrato de construcción del hemiciclo del Parlamento Europeo en Estrasburgo, apartados 5.1 a 5.16 (DO C 27 de 31.1.1996); - Informe anual relativo al ejercicio 1998, apartados 6.13 a 6.17 (Comisión).
Respuestas del Tribunal de Justicia Con carácter preliminar, el Tribunal de Justicia desea indicar que comparte la opinión expresada por el Tribunal de Cuentas después de examinar los gastos inmobiliarios del Tribunal de Justicia según la cual el marco presupuestario y financiero en el que las instituciones europeas deben responder a sus necesidades inmobiliarias resulta inadecuado, y que suscribe, por ello, plenamente las recomendaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas para evitar esta situación. Tal es, sin embargo, el marco en el que, durante los últimos veinte años, en colaboración con las autoridades luxemburguesas, el Tribunal de Justicia ha tenido que adoptar medidas que le permitieran hacer frente a unas necesidades inmobiliarias en rápido y constante aumento, ocasionadas por un importante crecimiento del número de asuntos, la creación del Tribunal de Primera Instancia, las sucesivas ampliaciones de la Comunidad y el incremento de la plantilla de la institución.
El Tribunal de Justicia desea señalar, en particular, que el número de asuntos que deben tramitarse y la consiguiente amplitud de la actividad escapan a su control, y que, para garantizar la continuidad de la función jurisdiccional que le atribuyen los Tratados, debe imperativamente disponer de dependencias e infraestructuras adaptadas al funcionamiento del servicio público de la justicia. Éste es el contexto, que en lo esencial es común a todas las instituciones pero que presenta peculiaridades propias en el caso del Tribunal de Justicia, en el que deben apreciarse los comentarios siguientes en respuesta al Informe del Tribunal de Cuentas sobre los gastos inmobiliarios del Tribunal de Justicia (en lo sucesivo, "el Informe del Tribunal de Cuentas"), reagrupadas en torno a los temas siguientes:
1. Evolución de las necesidades inmobiliarias del Tribunal de Justicia entre 1979 y 1994 y de las respuestas aportadas. 2. Ocupación de los Anexos del Palacio sin contrato por escrito. 3. Relaciones entre el Tribunal de Justicia y la Autoridad Presupuestaria. 4. Control del coste de construcción y de la financiación de los edificios anexos al Palacio. 5. Convenio de arrendamiento-compra de 15 de noviembre de 1994. 6. Conclusión. ÍNDICE >SITIO PARA UN CUADRO> 1. Evolución de las necesidades inmobiliarias del Tribunal de Justicia entre 1979 y 1994 y de las respuestas aportadas Para apreciar las afirmaciones contenidas en el Informe del Tribunal de Cuentas es necesario recordar brevemente el contexto en el que evolucionaron las necesidades inmobiliarias del Tribunal de Justicia entre 1979 y 1994 (véase, en el anexo, el resumen cronológico).
1.1. Soluciones provisionales para responder a necesidades en constante y rápida evolución Desde 1979, el Palacio del Tribunal de Justicia, terminado en 1972, venía siendo insuficiente para albergar a toda la plantilla de una institución que experimentaba un rápido crecimiento. A raíz de las ampliaciones de 1981 y 1986 y de la creación del Tribunal de Primera Instancia en 1989, el personal del Tribunal de Justicia pasó de 363 agentes en 1980 a 733 en 1989, es decir, un aumento del 102 %. Para hacer frente a este incremento de la plantilla, tuvieron que alquilarse en el edificio Jean Monnet 40 despachos adicionales en 1979 y, posteriormente, en 1980, 80 despachos más.
A finales de 1985 se instalaron 140 despachos en una construcción prefabricada sita en Weimershof. Después de la ampliación de 1986, y tras haber abandonado las dependencias prefabricadas de Weimershof en 1988, hubo que alquilar otros 150 despachos en el edificio BAK. 1.2. Una situación poco satisfactoria El arrendamiento de estas diferentes superficies de despachos fuera del recinto de la institución, en lugares más o menos alejados del Palacio, no era satisfactoria desde el punto de vista funcional, ya que la dispersión de los servicios en diferentes emplazamientos supone para una institución como el Tribunal de Justicia, cuyas actividades están muy interrelacionadas, una importante pérdida de tiempo y eficacia.
Por lo demás, las construcciones prefabricadas arrendadas en Weimershof no respondían a los criterios corrientes en materia de higiene y comodidad. Asimismo, desde 1985 el Palacio venía siendo insuficiente no sólo por lo que a superficie de despachos se refiere, sino también, y sobre todo, a causa de la necesidad de disponer de salas de audiencia equipadas con cabinas de interpretación, en particular en la perspectiva de la creación del Tribunal de Primera Instancia. 1.3. Una respuesta apropiada: la construcción de los Anexos El primer Anexo (Anexo A o edificio Erasmus), cuya construcción se había decidido en 1984, fue entregado en octubre de 1988, es decir, nueve años después de que el Tribunal de Justicia comunicara al Consejo sus problemas inmobiliarios.
Su capacidad para albergar aproximadamente 300 despachos permitió abandonar las dependencias prefabricadas de Weimershof; dicho Anexo incluía asimismo los despachos y las salas de audiencia indispensables para la actividad del Tribunal de Primera Instancia que, entre tanto, había sido creado y que se instaló en septiembre de 1989. El Anexo B (edificio Thomas More), cuya construcción comenzó tras votarse la Ley de financiación en junio de 1989, fue entregado en 1992 y permitió cubrir una parte de las necesidades derivadas de la ampliación de 1986. El Anexo C, cuya construcción se decidió en 1989 y cuya Ley de financiación se votó en diciembre de 1990, no sólo para hacer frente a la futura ampliación de 1995, sino asimismo debido a la existencia de amianto en el Palacio y a la insistencia apremiante del Parlamento Europeo en recuperar las dependencias ocupadas por el Tribunal de Justicia en el BAK, fue terminado y ocupado en octubre de 1994.
Sólo con la entrega de este edificio pudo reunirse, por primera vez en quince años, a toda la plantilla en un único complejo inmobiliario. Las sucesivas construcciones y entregas de los Anexos del Palacio sustituyeron, pues, a instalaciones precarias y permitieron al Tribunal de Justicia disponer de dependencias adaptadas a su misión y a su funcionamiento. Como se indica en el apartado 2 del Informe del Tribunal de Cuentas, estas construcciones se fueron añadiendo progresivamente en respuesta a unas necesidades en constante evolución. No se inscribieron desde un principio en un programa inmobiliario de conjunto.
1.4. Política inmobiliaria que evoluciona en paralelo con la de las demás instituciones comunitarias En su búsqueda de soluciones inmobiliarias que le permitieran cumplir del mejor modo posible su misión jurisdiccional, el Tribunal de Justicia adoptó en primer lugar, como las demás instituciones comunitarias, la fórmula del arrendamiento, aun cuando había llegado a plantearse, descartándola después, la posibilidad de autofinanciar determinados edificios. Antes de 1992, cuando las sedes de las instituciones comunitarias aún no habían sido fijadas definitivamente y cuando la Autoridad Presupuestaria no había adoptado todavía una política favorable a la adquisición de los inmuebles, el Tribunal de Justicia no estaba en condiciones de ser la punta de lanza de una nueva política inmobiliaria, cuya definición incumbía a las instituciones políticas de la Comunidad.
Por consiguiente, sólo a partir del momento en que, en 1992, se definió claramente esta nueva política inmobiliaria de la Autoridad Presupuestaria, el Tribunal de Justicia consideró la posibilidad de adquirir los Anexos. Las observaciones del Informe del Tribunal de Cuentas deben apreciarse en este contexto. 2. Ocupación de los Anexos del Palacio sin contrato por escrito En el apartado 9 de su Informe, el Tribunal de Cuentas reprocha al Tribunal de Justicia el haber ocupado los Anexos del Palacio sin haber firmado previamente un contrato por escrito. A este respecto debe observarse lo siguiente.
En cuanto que surgió el proyecto de alquilar un primer edificio anexo por construir, el Tribunal de Justicia manifestó a las autoridades luxemburguesas su interés en alcanzar un acuerdo sobre el importe del alquiler que debería pagar la institución. Sin embargo, no pudieron entablarse verdaderas negociaciones sobre su importe exacto hasta seis meses después de ocuparse el Anexo A, en 1989, cuando el Comité de coordination pour l'installation d'institutions et organismes européens à Luxembourg (CCIIOE), órgano de coordinación interministerial luxemburgués, sometió al Tribunal de Justicia un proyecto de contrato de arrendamiento relativo a dicho Anexo.
Los servicios del Tribunal de Justicia insistieron, entonces, en celebrar lo antes posible un contrato relativo al Anexo A y en iniciar, sin dilación, negociaciones sobre las condiciones de arrendamiento de los futuros Anexos B y C, con el fin de evitar que estos edificios fueran ocupados sin título escrito (carta del Secretario del Tribunal de Justicia al Presidente del CCIIOE de 8 de mayo de 1989). En un principio, las negociaciones se limitaron al importe del alquiler. Para ello, se efectuaron comparaciones, en particular, con los alquileres practicados para los edificios ocupados por las demás instituciones en Kirchberg.
Los servicios del Tribunal de Justicia y las autoridades luxemburguesas llegaron a un acuerdo sobre el importe del alquiler del Anexo A en mayo de 1992. Entre tanto, el Tribunal de Justicia había recibido proyectos de contratos de arrendamiento para los Anexos B y C. El importe del alquiler por metro cuadrado era muy superior al aceptado para el Anexo A y superaba ampliamente los alquileres practicados en Kirchberg. El Tribunal de Justicia rechazó estos proyectos, llevado, por una parte, por su voluntad de celebrar contratos que respetaran los principios de buena gestión financiera y, en particular, de economía y relación coste/eficacia [véase el artículo 2 del Reglamento financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 356 de 31.12.1977, p.
1; EE 01/02, p. 90)] y, por otra, para seguir la vía trazada por el Tribunal de Cuentas en su informe de 1979(1), incluyendo en el contrato de arrendamiento una opción de compra. En efecto, al afirmarse la política de adquisición de los edificios de las instituciones comunitarias, las reflexiones en aquel momento se enfocaron en la perspectiva de la compra, lo que justificaba que se incluyera, en el contrato discutido, una cláusula que permitía la compra diferida. Puesto que esta cláusula exigía negociaciones entre el Tribunal de Justicia y el Estado luxemburgués, la firma del contrato de arrendamiento quedó aplazada.
En el contexto arriba descrito, el Tribunal de Justicia podía optar entre: - sacrificar las exigencias de una buena gestión financiera y firmar los contratos a cualquier precio (es decir, aceptando sin discusión las pretensiones inflexibles y elevadas de la otra parte contratante); o bien - mantener, tal cual, no sin costes, el panorama existente, que perturbaba cada vez más su funcionamiento (véanse los apartados 1.1, y 1.2 supra); o bien - decidir con celeridad y ocupar los Anexos. En aras del deber que le imponen los Tratados de garantizar la continuidad de su misión jurisdiccional, y ante la imposibilidad de celebrar por escrito contratos de arrendamiento en condiciones favorables, el Tribunal de Justicia estimó oportuno adoptar la tercera solución, hasta que, el 15 de noviembre de 1994, se celebró el convenio de arrendamiento-compra (véase el apartado 5 infra).
El Tribunal de Justicia considera que la irregularidad formal resultante de la ocupación de edificios sin contrato de arrendamiento por escrito debe apreciarse a la luz de estos imperativos. La ocupación de los Anexos, a falta de un contrato de arrendamiento por escrito, justificaba una contrapartida financiera. Ésta revistió la forma de cantidades pagadas a cuenta del alquiler calculadas sobre la base de los alquileres del mercado y de los pagados por las demás instituciones comunitarias en Kirchberg. Las cantidades a cuenta pagadas entre 1988 y 1994 fueron computadas como retribuciones vencidas imputables al precio de venta de los Anexos (véase el apartado 5.3.2 infra).
En el apartado 11 de su Informe, el Tribunal de Cuentas sostiene que estas cantidades a cuenta fueron pagadas en función de las disponibilidades presupuestarias, y no de parámetros económicamente comprobados. En realidad, mientras se encontró en una situación de alquiler, el Tribunal de Justicia pagó cantidades a cuenta por referencia a los alquileres practicados para edificios comparables ocupados por las demás instituciones en Kirchberg(2). Sólo a partir del momento en el que el Tribunal de Justicia se planteó adquirir los inmuebles las cantidades pagadas a cuenta rebasaron los alquileres practicados para inmuebles comparables en Kirchberg, para corresponder a los créditos concedidos por la Autoridad Presupuestaria.
En el mismo apartado, el Tribunal de Cuentas afirma que los pagos a cuenta no se fijaron sobre la base de una evaluación contradictoria y previa de los costes reales de cada edificio. Sin embargo, mientras las partes se encontraban en situación de arrendamiento, el Tribunal de Justicia no estaba en condiciones, en su calidad de mero arrendatario, de exigir ser informado del coste total de construcción y de las condiciones financieras aprobadas por las autoridades luxemburguesas, en particular por lo que respecta al plazo de amortización del capital invertido(3). Como arrendatario, se esforzó en negociar un alquiler por un importe aceptable.
Podía legítimamente presumir que el país anfitrión fijaría un plazo de amortización suficiente y que el importe del alquiler se mantendría a un nivel razonable y conforme con lo que una institución comunitaria puede esperar de un país anfitrión deseoso de desarrollar una política de sede. Ante estas circunstancias, el interventor estimó que debía dar su visado a las propuestas de compromiso y a las correspondientes órdenes de pago relativas a estas cantidades a cuenta. 3. Relaciones entre el Tribunal de Justicia y la Autoridad Presupuestaria En el apartado 4 de su Informe, el Tribunal de Cuentas reprocha que no se informara previamente a la Autoridad Presupuestaria y que no se solicitara una autorización previa para celebrar contratos inmobiliarios, independientemente de cuál fuera su objeto (arrendamiento, compra o arrendamiento-compra).
La participación de la Autoridad Presupuestaria en las decisiones inmobiliarias del Tribunal de Justicia se planteó de forma diferente según éstas se inscribieran en el contexto de un arrendamiento o de una compra. Procede, por consiguiente, distinguir los simples arrendamientos (apartado 3.1) del convenio de arrendamiento-compra celebrado en 1994 (apartado 3.2). 3.1. Los simples arrendamientos No sólo la Autoridad Presupuestaria fue informada de la intención del Tribunal de Justicia de ocupar las nuevas dependencias en calidad de arrendatario (apartado 3.1.1), sino que dicha Autoridad siempre concedió los créditos necesarios para cubrir estos gastos de arrendamiento (apartado 3.1.2).
3.1.1. La información sobre la intención del Tribunal de Justicia de ocupar las nuevas dependencias en calidad de arrendatario y sobre sus consecuencias Desde principios del año 1979, el Tribunal de Justicia pidió a la Autoridad Presupuestaria una solución para sus necesidades inmobiliarias; el Consejo consignó entonces en el presupuesto del Tribunal de Justicia para el ejercicio 1980 diversos créditos suplementarios destinados al arrendamiento de despachos adicionales. En el marco del mismo ejercicio presupuestario, el Consejo concedió asimismo diversos créditos para la financiación de estudios relativos a la posibilidad de albergar ciertos servicios del Tribunal de Justicia en un edificio que debía construirse en las inmediaciones del Palacio.
Más tarde, a partir de mayo de 1984 (cartas del Presidente del Tribunal de Justicia al Presidente del Consejo y del Secretario del Tribunal de Justicia al Presidente del Comité de Representantes Permanentes y a la Presidenta del Comité presupuestario del Consejo), se informó al Consejo de la intención del Tribunal de Justicia de alquilar un anexo por construir. El Consejo dio su aprobación. Aunque este arrendamiento presentaba la particularidad de referirse a un inmueble que habría de construirse en función de las necesidades específicas del Tribunal de Justicia, la Autoridad Presupuestaria no pudo llamarse a engaño sobre la intención de éste de alquilar tal inmueble.
Esta intención resultaba claramente de la correspondencia del Tribunal de Justicia y, posteriormente, de la Ley de presupuestos luxemburguesa de 1985, que autorizó la construcción del primer Anexo destinado a albergar estos despachos. Esta Ley indicaba que "la fórmula más favorable para permitir la realización en breve plazo de la ampliación proyectada era la construcción por parte del Gobierno luxemburgués de un anexo al Palacio del Tribunal de Justicia que, como el actual Palacio, sería arrendado al Tribunal de Justicia en cuanto estuviera construido". El Consejo asimismo fue informado del análisis del Tribunal de Justicia según el cual la fórmula del arrendamiento no debía conducir a un incremento inmediato de su presupuesto, y de la intención del Tribunal de Justicia de dirigirse a la Autoridad Presupuestaria en el momento en el que un incremento del presupuesto resultara necesario debido a la evolución de sus necesidades.
El análisis del Tribunal de Justicia se basaba en la consideración de que, de forma inmediata, los costes de arrendamiento del primer Anexo serían cubiertos mediante los créditos concedidos para el arrendamiento de despachos fuera del Palacio. El Tribunal de Justicia jamás ocultó el hecho de que sus medios presupuestarios deberían adaptarse a sus necesidades inmobiliarias, en constante y rápida evolución. El Consejo avaló la solución elegida por el Tribunal de Justicia. 3.1.2. La Autoridad Presupuestaria concedió los créditos necesarios para cubrir los gastos de arrendamiento Los créditos necesarios para cubrir los gastos soportados en concepto de arrendamiento de inmuebles fueron concedidos por la Autoridad Presupuestaria en el marco de la elaboración del presupuesto anual (apartado 3.1.2.1).
La Autoridad Presupuestaria asimismo fue informada de las previsiones plurianuales del Tribunal de Justicia en cuanto existió un marco apropiado para ello (apartado 3.1.2.2). 3.1.2.1. La implicación de la Autoridad Presupuestaria en el marco de la elaboración del presupuesto anual Siempre que ha resultado necesario aumentar los créditos para hacer frente a los gastos derivados de arrendamientos existentes o proyectados, la Autoridad Presupuestaria ha sido debidamente informada, en el marco de la elaboración del presupuesto anual. Las solicitudes documentadas de créditos presupuestarios presentadas por el Tribunal de Justicia a la Autoridad Presupuestaria para cubrir los gastos de arrendamiento han sido objeto, sistemáticamente, durante todo el período considerado, de profundas discusiones en el seno del Comité presupuestario del Consejo y de la Comisión de presupuestos del Parlamento Europeo, al examinar cada proyecto de presupuesto de la institución.
Hasta 1997, el Comité presupuestario del Consejo procedía a examinar línea por línea el proyecto de presupuesto, y la línea "Alquileres" suscitaba a menudo intensos debates, en particular entre el representante del Gran Ducado de Luxemburgo y los representantes de los demás Estados miembros. Por lo que respecta, en particular, al primer ejercicio presupuestario durante el cual se incurrió en gastos de arrendamiento del primer Anexo, es decir, el ejercicio 1988, las previsiones incluían en la línea 200, "Alquileres", el importe necesario para el alquiler "del nuevo edificio anexo al Palacio por cuatro meses, previa deducción del alquiler del edificio 'Jean Monnet' correspondiente al mismo período".
El hecho de haber obtenido estos créditos puede considerarse una aprobación de la Autoridad Presupuestaria en cuanto a la ocupación en régimen de arrendamiento de este primer edificio anexo. La solicitud de créditos se había presentado a partir de la primavera de 1987 a la Autoridad Presupuestaria, que había tenido ocasión de expresar sus comentarios a lo largo del procedimiento de aprobación del presupuesto para el ejercicio de 1988. Así, la Resolución del Parlamento Europeo sobre el proyecto de presupuesto para 1988 señala que "la ocupación por el Tribunal de Justicia de su nuevo anexo, edificio cuya superficie es igual a la de sus dependencias actuales, implicará inevitablemente un sensible aumento de sus necesidades financieras" y el ponente propone "que los gastos vinculados a la ocupación del nuevo edificio del Tribunal de Justicia sean objeto de una dotación suficiente".
3.1.2.2. La información a la Autoridad Presupuestaria en el marco de previsiones plurianuales A pesar de no disponer de un marco apropiado para la presentación de previsiones presupuestarias plurianuales, el Tribunal de Justicia ha informado constantemente al Consejo sobre la evolución previsible de su desarrollo y de sus necesidades inmobiliarias habida cuenta, en particular, del incremento de su carga de trabajo, de la ampliación de sus competencias, de las sucesivas ampliaciones de la Comunidad, de la creación del Tribunal de Primera Instancia y del crecimiento de su plantilla. Cuando, en 1988, a raíz de una decisión del Colegio de jefes de administración, se creó el marco apropiado para la presentación de previsiones presupuestarias plurianuales relativas a los gastos administrativos, el Tribunal de Justicia, al igual que las demás instituciones, sometió a la Autoridad Presupuestaria tales previsiones, entre otras, las relativas a los gastos de alquiler para el período 1989 - 1992.
Estas previsiones fueron aceptadas por la Autoridad Presupuestaria sobre la base de una Comunicación de la Comisión; sin embargo, la Autoridad Presupuestaria no sacó las consecuencias para el establecimiento de un presupuesto plurianual de inversión dotado de créditos disociados. 3.2. El convenio de arrendamiento-compra de 1994 En 1979, el Tribunal de Cuentas publicó un Informe en el que recomendaba la adquisición, y no el arrendamiento, de los inmuebles ocupados por las instituciones comunitarias. En 1981, el Consejo declaró que, en principio, no tenía nada que objetar a la compra de los inmuebles por las instituciones.
Pero, como observa el Tribunal de Cuentas, el Consejo se negó, como Autoridad Presupuestaria, "a facilitar los medios financieros necesarios" para la adquisición de los inmuebles [Decisión del Consejo de 14 de diciembre de 1981, citada en los apartados 10.62 a 10.66 del Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1987 (DO C 316 de 12.12.1988, p. 1)]. En julio de 1990, el ponente de la Comisión de presupuestos del Parlamento Europeo sobre el presupuesto de 1991 del Tribunal de Justicia previó consignar en este presupuesto los créditos necesarios para la compra de los edificios "Palacio" y "Erasmus".
Esto no llegó a materializarse, ya que sólo los créditos destinados a cubrir los alquileres de estos dos edificios se consignaron en el presupuesto de 1991, a pesar del texto de la Resolución del Parlamento Europeo A3 - 360/90. En un momento en el que la construcción de los Anexos A, B y C se estaba efectuando en la perspectiva de un contrato de arrendamiento que debía aún celebrarse y mientras el Tribunal de Justicia insistía en sus intentos por conseguir del país anfitrión un acuerdo sobre un alquiler de un importe razonable, este nuevo contexto condujo al Tribunal de Justicia a considerar la posibilidad de incluir una opción de compra en el contrato de arrendamiento que se estaba negociando.
Como se ha indicado con anterioridad, la Autoridad Presupuestaria definió, en 1992, una política inmobiliaria que aconsejaba claramente a las instituciones adquirir los edificios que ocupaban o proyectaran ocupar. El afianzamiento de esta nueva política inmobiliaria de las instituciones comunitarias y el hecho de que la Autoridad Presupuestaria acogiera cada vez más favorablemente la idea de adquirir los Anexos A, B y C, junto con el deseo de las autoridades luxemburguesas de calcular el alquiler sobre la base de la amortización del capital invertido sobre un período de veinte años, aceleró la negociación de un convenio que combinara prestaciones de arrendamiento y la compra diferida de los edificios.
Este cambio de criterio condujo a intensificar la comunicación entre el Tribunal de Justicia y las dos ramas de la Autoridad Presupuestaria. Como era lógico, ésta fue debidamente informada de que se estaba negociando un convenio con las autoridades luxemburguesas; tanto es así, que en 1994 dicha Autoridad Presupuestaria decidió, mediante presupuesto rectificativo y suplementario, conceder al Tribunal de Justicia, antes del final del ejercicio presupuestario en curso, un importe de 9,476 millones de ecus con el fin de "cubrir parcialmente la diferencia entre el importe de los alquileres pedidos [...] por el Estado luxemburgués para el nuevo complejo de edificios del Tribunal, con arreglo a un arrendamiento con opción de compra, y el importe que ha sido posible pagar con arreglo al presupuesto de la institución".
Puesto que la utilización de estos créditos presuponía la celebración de un convenio de arrendamiento con opción de compra, las Comunidades Europeas, representadas por el Tribunal de Justicia, y el Estado luxemburgués firmaron un convenio de arrendamiento-compra el 15 de noviembre de 1994, tras varios años de negociaciones. El texto del convenio de arrendamiento-compra fue comunicado a la Autoridad Presupuestaria. En 1996, la Autoridad Presupuestaria recibió, a petición propia, un dictamen técnico del Tribunal de Cuentas relativo a los compromisos financieros que rigen los inmuebles del Tribunal de Justicia.
Este dictamen no contenía ninguna crítica del entramado jurídico y financiero resultante del convenio, ni ninguna reserva en cuanto al pago de anticipos sobre el precio de venta por encima de las retribuciones anuales en él previsto (a este respecto, véase el apartado 5.2 infra). Con posterioridad a este dictamen, se pusieron a disposición del Tribunal de Justicia 50 millones de ecus para efectuar un pago anticipado en el marco del convenio. Se pone, pues, de manifiesto que el Tribunal de Justicia sí vinculó a la Autoridad Presupuestaria a los proyectos de adquisición de edificios en el marco del convenio de arrendamiento-compra.
4. Control del coste de construcción y de la financiación de los edificios anexos al Palacio El Tribunal de Cuentas denuncia una falta de control de la ejecución de los proyectos inmobiliarios y de los elementos de su coste [apartados 5, 7, 11 y letra c) del apartado 20 del Informe del Tribunal de Cuentas]. Procede recordar las condiciones en las que el control pudo efectuarse (apartado 4.1) y el reforzamiento progresivo de dicho control (apartado 4.2). 4.1. Condiciones del control El control estaba condicionado por imperativos internos (apartado 4.1.1), por una parte, y por la naturaleza de las relaciones entre la institución y las autoridades luxemburguesas (apartado 4.1.2), por otra.
4.1.1. Condiciones internas Los servicios administrativos del Tribunal de Justicia han sido creados para servir de apoyo a la actividad jurisdiccional y ocuparse de la gestión corriente de la institución. Su plantilla, poco numerosa, no dispone de las amplias competencias necesarias para garantizar un control detallado y en profundidad, desde el punto de vista técnico y financiero, de operaciones de construcción de tal envergadura. Consciente de ello, el Tribunal de Justicia celebró en 1986 un contrato con la empresa de peritajes neerlandesa Bouwcentrum, que, sin embargo, no pudo cumplir correctamente su cometido.
Éste es el contexto, en ocasiones marcado por la urgencia, en el que el Tribunal de Justicia ha tenido que tomar decisiones que le permitieran hacer frente a sus necesidades inmobiliarias y en el que se ha podido ejercer el correspondiente control de gastos. 4.1.2. Relaciones con las autoridades luxemburguesas El control del Tribunal de Justicia se ha visto asimismo condicionado por la naturaleza de las relaciones con las autoridades luxemburguesas. Las relaciones en materia inmobiliaria entre una institución comunitaria y el Estado miembro en el que tiene su sede no pueden medirse con el mismo rasero que una relación contractual de arrendamiento entre particulares.
El Tribunal de Justicia es un inquilino especial porque tiene exigencias específicas en materia de construcción (edificios accesibles al público, salas de audiencia equipadas con cabinas de interpretación, etc.) que van más allá de la mera necesidad de despachos. Las autoridades luxemburguesas han invocado esta situación particular para intentar fijar el alquiler en función del coste de la construcción. El Informe del Tribunal de Cuentas señala que tal método debería haber llevado al Tribunal de Justicia a desear controlar el coste de la construcción y a exigir la formalización por escrito de los detalles del procedimiento de construcción.
Además, mientras las partes se encontraban en una situación de arrendamiento, las autoridades luxemburguesas deberían haber aceptado que el Tribunal de Justicia participara en la definición de tales detalles. Pues bien, las autoridades luxemburguesas no se sintieron en la obligación de implicar al Tribunal de Justicia en la elaboración del entramado financiero criticado en el Informe del Tribunal de Cuentas, como tampoco estimaron necesario que el Tribunal de Justicia interviniera en la designación del arquitecto, del promotor ni de la empresa constructora. Sólo ante la perspectiva de ser propietario pudo el Tribunal de Justicia conocer el entramado financiero.
Sus relaciones con las autoridades luxemburguesas siguieron estando, sin embargo, marcadas por la situación de partida. Así, sistemáticamente ha encontrado dificultades para obtener la información necesaria para llevar a cabo un control, ya se tratara de los importes de los alquileres, de la exención del IVA o de la compra del terreno, o para recibir explicaciones relativas a ciertas obras de reforma o adicionales. Un ejemplo significativo de la ambigüedad que ha caracterizado las relaciones con las autoridades luxemburguesas es el hecho de que, a pesar de haber dado su conformidad para ceder sin beneficio los Anexos, dichas autoridades continuaran exigiendo el pago del alquiler del Palacio, siendo así que este edificio hacía tiempo que estaba amortizado, e incluso después de haberse comprometido, en 1984, a reducir este alquiler hasta igualarlo con la amortización financiera del edificio.
4.2. Reforzamiento progresivo del control El control ejercido por el Tribunal de Justicia aumentó progresivamente en intensidad (apartado 4.2.1) antes de ser sistematizado en el marco del convenio de arrendamiento-compra (apartado 4.2.2). 4.2.1. Aumento en intensidad del control Los servicios del Tribunal de Justicia intentaron en varias ocasiones intervenir en las decisiones tomadas por las autoridades luxemburguesas, no siempre con éxito. Durante el período en el que el Tribunal de Justicia se encontraba en situación de futuro arrendatario, las observaciones formuladas se referían esencialmente a las necesidades funcionales del Tribunal de Justicia; incluso estas observaciones no siempre fueron tenidas en cuenta.
A partir de la ocupación del primer edificio anexo (Erasmus), en otoño de 1988, los servicios del Tribunal de Justicia formularon numerosas reivindicaciones con el fin de que este edificio se adecuara más a su utilización y para que esta circunstancia fuera tenida en cuenta ya desde la planificación de otras posibles construcciones futuras. Estas reivindicaciones pretendían evitar los importantes sobrecostes ocasionados por las obras de rectificación. A partir del momento en que se acordó que en un futuro pasara a ser propietario de los inmuebles, el Tribunal de Justicia formuló observaciones sobre los diferentes aspectos del coste de su construcción.
Así ocurrió, en particular, en el caso del Anexo C, que comenzó a construirse en febrero de 1992 y cuyo proyecto original fue modificado de forma significativa a iniciativa de los servicios del Tribunal de Justicia. Debe observarse, sin embargo, que en aquel momento el entramado financiero ya había sido aprobado por las autoridades luxemburguesas, y que la parte esencial del programa de construcción estaba fijada. Respecto a los gastos financieros, pudieron conseguirse nuevas condiciones más favorables de la entidad Banque et Caisse d'Épargne de l'État (BCEE), tras difíciles negociaciones iniciadas a raíz de la firma del convenio.
El Tribunal de Justicia estimó que, en el marco del convenio de arrendamiento-compra, el interés de una buena gestión le exigía intentar renegociar, bajo la dirección de un representante del Ministerio de Hacienda luxemburgués, las condiciones de préstamo acordadas entre el Estado luxemburgués y el BCEE. 4.2.2. Control establecido por el convenio de arrendamiento-compra El convenio estableció un dispositivo de control (véase el apartado 5 infra). En respuesta al apartado 16 del Informe del Tribunal de Cuentas, debe señalarse que ciertas cantidades que sobrepasan la dotación financiera prevista inicialmente se deben a exigencias del Tribunal de Justicia justificadas por la evolución de las necesidades (edificación de una planta adicional en el Anexo C, aumento del número de cabinas de interpretación, etc.).
5. Convenio de arrendamiento-compra de 15 de noviembre de 1994 El convenio de arrendamiento-compra, resultado de largas negociaciones (apartado 5.1), crea un mecanismo (apartado 5.2) y determina los elementos del precio final de venta de los edificios (apartado 5.3), que no incluye ciertos gastos que las autoridades luxemburguesas se habían comprometido a asumir en 1983 y 1984 (apartado 5.4), y fue negociado independientemente del contrato de arrendamiento del Palacio (apartado 5.5). En fin, dicho convenio permite preservar los intereses financieros de las Comunidades (apartado 5.6). 5.1. Génesis del convenio Véase, sobre el particular, el apartado 3.2 supra.
El convenio es un compromiso resultante de largas negociaciones entre el Tribunal de Justicia y las autoridades luxemburguesas, y no el contrato ideal que el Tribunal de Justicia ambicionaba suscribir. 5.2. Mecanismo creado El Tribunal de Cuentas conoce bien el mecanismo creado por el convenio, mecanismo que describe en su dictamen técnico de 30 de mayo de 1996 relativo a los compromisos financieros que rigen los inmuebles del Tribunal de Justicia. Puede resumirse de la manera siguiente: El convenio no entra en ninguna categoría de contratos típicos. Se trata de un contrato sui generis que combina elementos de arrendamiento y de venta.
Mediante este convenio, el Estado luxemburgués se obliga, en particular, a ceder los inmuebles al Tribunal de Justicia (previa cesión de éstos en favor del Estado por parte de la sociedad inmobiliaria encargada de la construcción). Por su parte, el Tribunal de Justicia se compromete a reembolsar al Estado luxemburgués el precio de coste de la inversión, sin pérdida ni beneficio para este Estado, mediante el pago de retribuciones anuales. Las retribuciones pagadas se consideran pagos anticipados con vistas a la compra de los edificios por las Comunidades Europeas (artículo 8.1 del convenio).
Son pagaderas hasta tanto su importe acumulado no alcance el precio de venta, IVA excluido. Aunque el convenio surte efectos desde el 1 de agosto de 1988 (fecha de la primera ocupación parcial de las dependencias) hasta la fecha en la que las Comunidades Europeas pasen a ser propietarias de la totalidad de los tres Anexos - a más tardar, el 31 de diciembre de 2015 -, las retribuciones anuales sólo tuvieron que pagarse a partir del 1 de enero de 1995. Las cantidades pagadas por la ocupación de los edificios entre 1988 y 1994 fueron imputadas sobre el precio como retribuciones vencidas (véase el apartado 5.3.2 infra).
El importe de la retribución anual puede adaptarse en caso de que se realicen pagos anticipados sobre el precio de venta que sobrepasen las retribuciones anuales (artículo 8.2 del convenio). En un principio su importe estaba fijado en 633520 000 francos luxemburgueses (16,3 millones de ecus). Tras realizarse un pago anticipado de 50 millones de ecus en octubre de 1996, de acuerdo con el citado dictamen del Tribunal de Cuentas, el importe de la retribución anual se redujo a 405 millones de francos luxemburgueses. Este importe podrá adaptarse en caso de un aumento significativo de los tipos de interés de los préstamos que sirvieron para financiar los Anexos.
5.3. Precio de venta 5.3.1. Los elementos constitutivos del precio de venta El convenio no fija el importe del precio de venta, sino que enumera los elementos que permiten determinarlo. Ello se debe a tres razones: en primer lugar, el tipo de interés al que se concedieron los préstamos no es fijo para todo el período de financiación, de modo que los costes de financiación pueden variar en función de la evolución de los tipos de interés; en segundo lugar, cuando se celebró el convenio, las partes aún no conocían algunos costes de construcción; en tercer lugar, existía - y aún existe - un desacuerdo entre los servicios del Tribunal de Justicia y las autoridades luxemburguesas sobre ciertos costes de construcción (defectos de concepción y de construcción).
El precio de venta de los edificios se determina teniendo en cuenta los gastos, independientemente de que sean financiados directamente por el Estado o por el promotor (artículo 8.1 del convenio). Se trata de los gastos relativos al coste de la construcción, de los honorarios de arquitectos e ingenieros, de los costes derivados de la financiación de los gastos (comisiones, garantías e intereses) y de los gastos en los que haya incurrido el Estado en su calidad de arrendador. 5.3.2. Inclusión de las cantidades pagadas a cuenta de los alquileres entre 1988 y 1994, a falta de contrato por escrito Debido a la inexistencia de un contrato de arrendamiento por escrito que estipulara las condiciones de ocupación de los Anexos, las partes del convenio de arrendamiento-compra tuvieron que razonar fuera del estricto marco conceptual del contrato de arrendamiento para definir las cantidades pagadas a cuenta del alquiler entre 1988 y 1994.
En efecto, a diferencia de la situación del Palacio, cuya ocupación fue objeto de un contrato de arrendamiento por escrito, las autoridades luxemburguesas admitieron que estaba justificado valorizar las cantidades pagadas a cuenta entre 1988 y 1994 (véanse los apartados 2 y 5.2 supra) calificándolas de retribuciones vencidas (artículo 6 del convenio), que, de este modo, se distinguen de los alquileres pagados "a fondo perdido". 5.3.3. Formas de determinación del precio de venta y misión del experto independiente El artículo 9 del convenio prevé que, desde su entrada en vigor, las partes designarán un experto independiente encargado, entre otras funciones, de calcular el precio de venta de los edificios.
Los gastos y honorarios del experto correrán a cargo del Estado y del Tribunal de Justicia, a partes iguales. Conforme a este artículo, un experto fue designado en febrero de 1995. La oferta de servicios presentada por el experto, que fue aceptada por el Tribunal de Justicia y las autoridades luxemburguesas, y que forma parte, pues, del marco contractual de su misión, prevé que ésta constará de cuatro fases: en primer lugar, la determinación de los parámetros de cálculo; en segundo lugar, la determinación del precio de venta a fecha de 31 de diciembre de 1994; en tercer lugar, el registro anual de los flujos financieros (gastos de financiación, gastos soportados por el Estado luxemburgués como arrendador e IVA), así como la actualización anual del precio de venta y del precio pendiente de pago, y, en cuarto lugar la elaboración de la liquidación final.
La oferta de servicios del experto estipula que los Ministerios luxemburgueses de Hacienda y de Obras Públicas deberán poner a disposición del experto la información indispensable para determinar el precio de venta a fecha de 31 de diciembre de 1994. Según la oferta de servicios, "los costes enunciados se determinarán y controlarán en función de los datos recibidos por los correspondientes Ministerios. Se realizará una auditoría según los documentos justificativos" (apartado 2.2 de la oferta de servicios). Por consiguiente, los medios de que dispone el experto para determinar correctamente el coste de construcción y para verificar que el precio de venta refleja la realidad de los costes de la operación están previstos en el marco del convenio.
El importe así determinado sirve, a continuación, de base de cálculo para la actualización anual del precio de venta a partir de 1988 y del importe pendiente de pago. Para ello, se tienen en cuenta las cantidades pagadas anualmente o en concepto de pago anticipado, por una parte, y los costes y gastos soportados, por otra. El importe pendiente de pago por las Comunidades está representado cada año por el precio de venta de los edificios actualizado, una vez deducido el importe actualizado de las retribuciones pagadas por el Tribunal de Justicia y el IVA (artículo 8.1 del convenio). Para determinar los flujos financieros y el importe pendiente de pago, el experto independiente se basa, por un lado, en los datos generados por el sistema contable de la contabilidad del Estado y, por otra parte, en los datos contenidos en los extractos bancarios relativos a las cuentas correspondientes a préstamos del BCEE o de otras cuentas bancarias en relación con el convenio (apartado 2.3 de la oferta de servicios).
El Tribunal de Justicia estima que, puesto que el coste de construcción, que sirve de base para calcular el importe pendiente de pago, debe determinarse según los documentos justificativos (es decir, de documentos que certifican que se ha incurrido en dichos gastos con arreglo al artículo 8.1 del convenio), la misión confiada al experto independiente no se limita a un control puramente contable de los gastos, sino que se extiende asimismo a una verificación del fundamento de éstos. Si se comprueba que el coste de construcción ha sido determinado de forma errónea o que el precio de venta no refleja los costes de construcción, deberá rectificarse y el importe pendiente de pago deberá corregirse en consecuencia (véase el apartado 5.6, párrafo primero, infra).
Por ello, el Tribunal de Justicia estima que existen garantías de que sólo los gastos que le corresponden en virtud del convenio serán definitivamente asumidos por la institución. 5.4. Situación de los compromisos asumidos por las autoridades luxemburguesas en 1984 El Tribunal de Cuentas lamenta que el convenio no excluya del precio total diversos gastos que, de forma unilateral, las autoridades luxemburguesas se habían comprometido a soportar en junio de 1983 y durante el Consejo de Ministros del Gobierno luxemburgués celebrado el 30 de marzo de 1984. Procede subrayar, en primer lugar, que estos compromisos unilaterales, como observa el Tribunal de Cuentas en el apartado 14 de su Informe, fueron asumidos en un contexto totalmente diferente del imperante cuando se celebró el convenio de arrendamiento-compra en 1994.
Este convenio es fruto de un compromiso que descansa, no en los compromisos unilaterales de 1983 y 1984, sino esencialmente en elementos de negociación de naturaleza diferente, como la valorización de las cantidades a cuenta del alquiler pagadas entre 1988 y 1994 (véase el apartado 5.3.2 supra). Lo cierto es que el convenio de arrendamiento-compra no imputa al Tribunal de Justicia ciertos gastos que las autoridades luxemburguesas se habían comprometido a tomar a su cargo en 1983 y 1984, como los relativos al disfrute del terreno (apartado 5.4.1) y a las vías públicas (apartado 5.4.2). 5.4.1.
El problema del terreno Cuando las autoridades luxemburguesas presentaron el 14 de marzo de 1994 su primer proyecto de convenio regulador de las condiciones de ocupación de los Anexos, una vez que ya se proyectaba ceder, después de cierto tiempo, los edificios (situación que en absoluto se daba en 1984), especificaron que "el precio del terreno se fijará en 200 millones de francos luxemburgueses por hectárea". El Tribunal de Justicia rechazó esta propuesta, pues siempre consideró que un país anfitrión que quisiera desarrollar una política de sede no podía por menos que ceder gratuitamente los solares de los edificios que la institución proyectaba adquirir.
Este resultado no pudo conseguirse, al invocar las autoridades luxemburguesas el hecho de que el Tribunal de Cuentas había comprado el terreno sobre el que construyó su inmueble. Finalmente, las autoridades luxemburguesas concedieron al Tribunal de Justicia un derecho de superficie que le permite el disfrute gratuito del terreno durante noventa y ocho años. El Tribunal de Justicia consideró que esta fórmula era económicamente la más interesante, habida cuenta del precio de venta propuesto por las autoridades luxemburguesas. En el marco del convenio de arrendamiento-compra de 1994, el Tribunal de Justicia tiene, pues, en virtud de un derecho de superficie, el disfrute gratuito del terreno sobre el que están implantados los Anexos, pero es cierto que no tiene la propiedad de dicho terreno y que deberá adquirirla antes de que expire el derecho de superficie si quiere evitar que la propiedad de los edificios revierta al Estado luxemburgués.
A este respecto, hay que resaltar que el derecho de superficie deja abierta, durante todo su período de vigencia, la posibilidad de negociar la cesión del terreno a título gratuito. 5.4.2. Las vías públicas El objeto del convenio se describe con precisión en su artículo 1. Se trata de los edificios, junto con sus pertenencias y dependencias, inscritos en el catastro del municipio de Luxemburgo, sección E C de Weimerskirch con los números 840/4284, 871/4923 y 871/4983. Las vías públicas no son objeto del convenio. Por consiguiente, el coste de la construcción de tales vías no constituye en modo alguno un gasto incluido en el cálculo del precio de venta determinado con arreglo al artículo 8.1 del convenio.
En respuesta a los apartados 8 y 14 del Informe del Tribunal de Cuentas, debe observarse que esta disposición del convenio permite al Tribunal de Justicia excluir, en la determinación del precio final de los inmuebles, el coste de la realización de las vías públicas, como la carretera de enlace entre el bulevar K. Adenauer y la calle de Fort Niedergrünewald, aun cuando la construcción de esta carretera destinada a facilitar la circulación pública fue una sugerencia del Tribunal de Justicia. 5.5. Alquiler del Palacio En respuesta a la última frase del apartado 19 del Informe del Tribunal de Cuentas, el Tribunal de Justicia desea subrayar que el alquiler del Palacio está fijado en la cláusula III del contrato de arrendamiento celebrado el 5 de junio de 1973 por el Estado luxemburgués y el Tribunal de Justicia.
El Tribunal de Justicia se ha limitado a pedir a la Autoridad Presupuestaria los créditos necesarios para pagar el alquiler contractual y a satisfacer éste mediante tales créditos. 5.6. Protección de los intereses financieros de las Comunidades Según resulta del sistema del convenio de arrendamiento-compra, de su preámbulo, de su artículo 8.1 y del contexto en el que se celebró (impugnación de ciertos gastos incluso antes de su firma: véase el apartado 5.3.1, párrafo segundo, supra), el importe pendiente de pago determinado anualmente por el experto sólo es una estimación, susceptible de ser rectificada a la luz de información nueva, de datos que los citados Ministerios (véase el apartado 5.3.3 supra) no hubieran facilitado en cumplimiento de sus obligaciones, o de la nueva apreciación de informaciones ya existentes.
Por consiguiente, no puede afirmarse que el Tribunal de Justicia aceptara asumir gastos que no debían ser tomados en consideración para el cálculo del precio de venta determinado en el artículo 8.1 del convenio. Por el contrario, desde un principio, impugnó la inclusión de ciertos gastos en ese cálculo (véase el apartado 5.3.1, párrafo segundo, supra). En la actualidad subsiste una larga lista de puntos de discrepancia, y los servicios del Tribunal de Justicia continúan negociando con las instancias luxemburguesas para excluir ciertos gastos de la liquidación final. El Tribunal de Cuentas señala, por una parte, ciertas insuficiencias tanto en las comprobaciones de la administración luxemburguesa como en las del experto independiente (apartados 17 y 18 del Informe del Tribunal de Cuentas) y, por otra parte, la consiguiente imputación indebida de ciertos gastos [apartados 8, 14 y letra f) del apartado 20 del Informe del Tribunal de Cuentas].
Para calibrar las anomalías de facturación observadas y los gastos financieros que no están directamente ligados a la financiación de las construcciones, el Tribunal de Justicia pedirá a las autoridades luxemburguesas que, por un lado, realicen u ordenen la realización de investigaciones adicionales detalladas y que, por otro lado, le permitan acceder directamente, o, en su caso, mediante un auditor externo, a todos los documentos que permiten determinar el precio de venta definido en el artículo 8.1 del convenio. Las aclaraciones sobre este precio deberán proporcionarse, a más tardar, en la fecha de expiración del convenio, actualmente prevista para el año 2007.
Hasta esa fecha, o hasta que ambas partes interesadas lleguen a un acuerdo sobre la liquidación final, cualquier estimación de un eventual perjuicio sufrido por las Comunidades sería una mera conjetura. El Tribunal de Justicia no tiene ninguna razón para pensar que la ejecución del convenio no respetará el principio de cumplimiento de buena fe de los contratos enunciado en el artículo 1134, párrafo tercero, del Código civil luxemburgués, aplicable en virtud del artículo 19 del convenio, que estipula que éste se regirá por el Derecho luxemburgués. Tampoco hay motivos para dudar de que la ejecución de este convenio no se inspirará en el principio de colaboración entre la Comunidad y los Estados miembros consagrado por el Tratado CE, en cuyo marco se inscribe la protección de los intereses financieros de las Comunidades.
6. Conclusión - Las construcciones de los tres Anexos del Palacio no se inscribieron desde un principio en un programa inmobiliario conjunto, sino que se sucedieron progresivamente en respuesta a unas necesidades en constante evolución. - En el momento en el que se emprendieron las diferentes construcciones, el Tribunal de Justicia sólo podía decidirse por el arrendamiento, teniendo en cuanta la política inmobiliaria entonces practicada por las Instituciones comunitarias. - Al solicitar créditos para hacer frente a los arrendamientos proyectados, el Tribunal de Justicia transmitió a la Autoridad Presupuestaria toda la información de la que él mismo disponía. - El Tribunal de Justicia no fue plenamente informado del entramado financiero creado por las autoridades luxemburguesas hasta que el Tribunal se planteó adquirir los edificios; en su calidad de arrendatario no podía exigir recibir tal información. - El Tribunal de Justicia se vio forzado a ocupar los edificios sin contrato por escrito y, habida cuenta de tal ocupación de hecho, estima que las autoridades luxemburguesas tenían derecho a exigir una contrapartida y que el Tribunal estaba, por ello, obligado a efectuar pagos en concepto de cantidades a cuenta. - Después de que la Autoridad Presupuestaria hubiera definido una política inmobiliaria que aconsejaba la compra de los inmuebles ocupados por las instituciones comunitarias, el Tribunal de Justicia se propuso adquirir los Anexos que ocupa; para ello, firmó un convenio de arrendamiento-compra que resulta de un compromiso alcanzado tras largas y difíciles negociaciones. - El Tribunal de Justicia estima que la misión confiada al experto independiente en el marco de este convenio no se limita a un control puramente contable de los gastos, sino que se extiende igualmente a una verificación de su fundamento. - El Tribunal de Justicia considera asimismo que el importe pendiente de pago determinado anualmente por el experto independiente sólo es una estimación que puede ser rectificada. - Las condiciones previstas en el convenio de arrendamiento-compra respecto al precio de venta que deberá pagar el Tribunal de Justicia ofrecen garantías para que esta institución sólo asuma de forma efectiva los gastos que el convenio pone a su cargo. - El Tribunal de Justicia instará la realización de investigaciones complementarias para asegurarse de que no se haya cometido ninguna irregularidad de la que resulten perjudicados los intereses financieros de las Comunidades.
(1) Informe especial del Tribunal de Cuentas relativo a la política inmobiliaria de las instituciones de las Comunidades Europeas, especialmente su apartado 7.5.3 (DO C 221 de 3.9.1979, p. 1). (2) Véase, en particular, el Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1987, apartado 10.50 (DO C 316 de 12.12.1988, p. 1). (3) La ignorancia, por parte del Tribunal de Justicia, de las condiciones financieras aprobadas por los propietarios de los inmuebles arrendados por lo que respecta, en particular, a la amortización del capital invertido no tenía, por lo demás, nada de extraordinario, como muestra la respuesta dada por el Sr.
Burke en nombre de la Comisión a una pregunta del Sr. Tyrell, diputado del Parlamento Europeo (Pregunta escrita n° 2039) (DO C 194 de 23.7.1984, p. 1). Anexo Resumen cronológico >SITIO PARA UN CUADRO>