Informe del Tribunal de Cuentas sobre la eficiencia de la gestión del Instituto Monetario Europeo y del Banco Central Europeo en el ejercicio 1998, acompañado de las respuestas del Banco Central Europeo Diario Oficial n° C 133 de 12/05/2000 p. 0001 - 0010 Informe del Tribunal de Cuentas sobre la eficiencia de la gestión del Instituto Monetario Europeo y del Banco Central Europeo en el ejercicio 1998, acompañado de las respuestas del Banco Central Europeo (2000/C 133/01) ÍNDICE >SITIO PARA UN CUADRO> INTRODUCCIÓN 1. El Banco Central Europeo (BCE) pasó a sustituir al Instituto Monetario Europeo (IME) el 1 de junio de 1998.
El IME existía desde el 1 de enero de 1994 para contribuir a la realización de la unión económica y monetaria (UEM), preparando principalmente las condiciones necesarias para el paso a la tercera fase de dicha unión, caracterizada por la introducción de una moneda única. 2. El Tribunal ha presentado cuatro Informes sobre los resultados de los controles efectuados en el marco del examen de la eficiencia de la gestión del IME en los ejercicios 1994 a 1997(1). En 1998, el BCE concluyó los preparativos de la tercera fase iniciados por el IME y asumió la gestión de las tareas realizadas anteriormente por éste.
Durante ese año todavía no ejercía la actividad normal de un banco central, sino que pasó por un período de transición que marcaba más una continuidad que una ruptura con el IME, que fue puesto en liquidación el 1 de junio de 1998. En abril de 1999 se publicó un Informe anual que presentaba los estados financieros del BCE al 31 de diciembre de 1998 y las cuentas de liquidación del IME al 31 de mayo de 1998. 3. Puesto que el Tribunal dispone de un mandato idéntico para el IME(2) y el BCE(3), su Informe da cuenta de la eficiencia de la gestión en 1998 del IME (en los cinco primeros meses) y del BCE (el resto del año).
Dos partes se dedican respectivamente a hacer un balance de la actividad del IME y de su liquidación. BALANCE DE LA ACTIVIDAD DEL IME 4. El IME ha tenido como misión principal llevar a cabo los trabajos preparatorios necesarios para la tercera fase de la UEM, para dar lugar al establecimiento del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), a la consecución de una política monetaria única y a la creación de una moneda única. Para ello, el IME tuvo la tarea de reforzar la coordinación de las políticas monetarias nacionales a fin de mejorar la convergencia entre las economías de los Estados miembros y garantizar la estabilidad de los precios.
5. Estos trabajos se plasmaron en publicaciones, estudios, documentos de reflexión, consultas, dictámenes y recomendaciones preparados por los miembros del personal del IME, así como por los subcomités y grupos de trabajo compuestos por expertos del IME y de los bancos centrales nacionales. Entre los ámbitos tratados se encuentran la política monetaria, la política de cambio, las estadísticas macroeconómicas y monetarias, los sistemas de pago, la emisión de billetes de banco y de monedas en euros, la armonización de las normas contables, los sistemas de información y de comunicación, la supervisión bancaria y cuestiones jurídicas.
En términos operativos, esto se ha traducido en el desarrollo, la puesta a prueba y la integración de los sistemas y de los procedimientos del BCE y del SEBC, así como en la consecución, con unas estrictas limitaciones de tiempo, de un número considerable de proyectos importantes. 6. Además de los cuatro Informes anuales de los ejercicios 1994 a 1997, el IME ha publicado unos cuarenta informes, entre los que se encuentran algunos de especial importancia, en particular los relativos a la política monetaria única durante la tercera fase de la UEM, los dedicados al progreso del proyecto TARGET [Trans-european Automated Real-time Gross settlement Express Transfer system(4)] y los relativos a la convergencia en la Unión Europea.
7. Entre 1994 y1998, el IME respondió a 123 solicitudes de consulta en el ámbito de sus competencias, procedentes del Consejo (24) y de la Comisión (5) cuando se trataba de propuestas de reglamentación comunitaria, o bien de las autoridades de los Estados miembros de la Unión Europea (94) en el caso de proyectos de textos de carácter legislativo o reglamentario nacional. 8. Desde la creación del IME, las inversiones financieras han generado unos ingresos acumulados por intereses de unos 144 millones de ecus, mientras que los ingresos extraordinarios ascendieron a 24 millones de ecus. Por su parte, los gastos acumulados alcanzaron un total de 185 millones de ecus, desglosados en 96 millones de gastos de personal, 77 millones de otros gastos administrativos, 11 millones de anualidades de amortización y 1 millón de diferencias por revalorización.
Las inversiones representaron un total de 40 millones de ecus en la totalidad del período. LIQUIDACIÓN DEL IME 9. De conformidad con las disposiciones del artículo 23 de los estatutos del IME, la totalidad del activo y del pasivo del IME se transfirió automáticamente al BCE(5) cuando tuvo lugar la liquidación el 1 de junio de 1998. El procedimiento de liquidación del IME fue aprobado por la Decisión n° 10/98 del Consejo del IME, de 5 de mayo de 1998. El saldo negativo de liquidación del IME, de un importe de 17625220 ecus, se imputó a las contribuciones abonadas por los bancos centrales nacionales en concepto de recursos del IME.
ACTIVIDAD EN 1998 10. La plantilla permanente del IME, de 334 personas al 31 de diciembre de 1997, ascendía a 407 personas al 31 de mayo de 1998. De este total, 402 personas fueron transferidas al BCE el 1 de junio de 1998, y 375 de ellas firmaron posteriormente con éste contratos de trabajo por períodos que pasaban del 31 de diciembre de 1998. En esta fecha, la plantilla permanente del BCE ascendía a 534 personas, de las que 54 ocupaban puestos ejecutivos. 11. El informe anual del BCE sobre el ejercicio 1998 presenta, por una parte, los trabajos preparatorios para la tercera fase de la UEM y el paso a la moneda única y, por otra, el funcionamiento del SEBC.
A tal efecto el BCE ha aprobado unos veinte textos legislativos. 12. El año 1998 fue el último antes del comienzo de la tercera fase de la UEM y la introducción del euro. El BCE tomó el relevo del IME, que ya tenía muy adelantada la preparación del marco operativo del Eurosistema(6) en el que se inscribe la aplicación de la política monetaria. De ese modo, el BCE publicó en septiembre de 1998 un informe en el que presenta los instrumentos de esta política monetaria que incluye en particular un sistema de exigencia de reservas(7), operaciones de mercado abierto(8) y facilidades permanentes(9).
EFICIENCIA DE LA GESTIÓN EN 1998 13. A raíz de sus controles, el Tribunal ha dirigido observaciones y recomendaciones a la dirección del BCE. Algunas de ellas merecen incluirse en el presente Informe. Gestión presupuestaria y seguimiento de la ejecución presupuestaria 14. El 6 de enero de 1998, el consejo del IME aprobó un presupuesto que abarcaba todo el ejercicio 1998 para el IME, pero no para el BCE; de hecho, en aquella fecha aún no se habían decidido la futura organización del BCE y la homogeneización precisa de la clasificación del personal contratado en el momento de su creación.
El primer presupuesto del BCE debía constar de dos partes, la parte del presupuesto IME transferida al BCE y los recursos adicionales necesarios para esta entidad. Teniendo en cuenta las incertidumbres con respecto a la fecha concreta de creación del BCE, la dirección del IME decidió que su primer presupuesto comenzara a correr a partir del 1 de julio de 1998 y mantener en vigor el presupuesto del IME hasta esa fecha. También decidió incluir los artículos del presupuesto del IME en el del BCE sólo en caso de necesidad. En su primera reunión de 9 de junio de 1998, el Consejo de gobierno del BCE confirmó la validez del presupuesto del IME hasta la aprobación del presupuesto del BCE para la segunda mitad de 1998.
Éste fue aprobado por el Consejo de gobierno el 7 de julio de 1998 en un importe provisional de 96,7 millones de ecus y posteriormente, en septiembre del mismo año, se redujo a 79,8 millones de ecus. 15. No obstante, a raíz de la decisión de hacer pasar el vencimiento de diciembre a junio de 1998, el presupuesto del IME no se revisó. De ese modo, el informe sobre la ejecución presupuestaria al 30 de junio de 1998 atribuye al IME un importe de 48,5 millones de ecus de realizaciones de gastos en el primer semestre de 1998, y lo compara con 110,2 millones de ecus (importe inscrito en el presupuesto para el IME hasta diciembre de 1998) dando así lugar a un índice de ejecución aparente del 44 %.
No se ha efectuado ninguna comparación con respecto al presupuesto, ni de los cinco primeros ni de los seis primeros meses del ejercicio 1998. 16. El informe sobre la ejecución presupuestaria al 31 de diciembre de 1998 sólo proporciona el análisis de la ejecución presupuestaria del segundo semestre de 1998. Presenta un importe de 60,3 millones de ecus de gastos con relación al presupuesto revisado de 79,8 millones de ecus, lo que supone un índice de ejecución del 75,5 %. Sin embargo, este importe incluye gastos del IME relativos a facturas recibidas después del 30 de junio de 1998. De todos modos, teniendo en cuenta el modo en que se ha analizado la ejecución presupuestaria del primer semestre (véase el apartado 15), no se dispone de ninguna información sobre la ejecución presupuestaria consolidada del año 1998 y por lo tanto no ha podido comunicarse al Consejo de gobierno.
17. Debido a la divergencia entre períodos contables y presupuestarios, el servicio encargado del seguimiento de la ejecución presupuestaria ha desistido de conciliar las realizaciones de gastos con los gastos de la cuenta de pérdidas y ganancias, no sólo del BCE (período del 1 de julio al 31 de diciembre de 1998), sino también del IME (cinco primeros meses del año). En consecuencia, la fiabilidad de los datos presentados no está asegurada mediante una comprobación aritmética y contable. Gestión y seguimiento de los proyectos(10) 18. Los procedimientos de seguimiento de los proyectos podrían mejorarse para facilitar la evaluación del progreso de los proyectos, tanto desde el punto de vista de los plazos como de la utilización del presupuesto: a) el método empleado no siempre permite garantizar la objetividad y la fiabilidad del seguimiento; de hecho, el grado de realización de los proyectos se evalúa principalmente según el consumo de los recursos, indicador que por sí solo no refleja el grado de progreso real, especialmente tratándose de proyectos complejos e interdependientes, y no permite, entre otras cosas, señalar oportunamente posibles excesos en términos de costes y de plazos, como en el caso de los proyectos FCRS (Foreign Currency Reserves Subledger, libro mayor auxiliar de las reservas de cambio)(11).
Esta debilidad está acentuada porque no existe ningún sistema de contabilización de los compromisos; b) es difícil reconstruir de manera simple y coherente la evolución de los proyectos de un año a otro; de hecho, éstos van progresivamente cambiando de numeración, de denominación o de dimensión, se fusionan o se escinden, y la lista que figura en el informe sobre la ejecución presupuestaria no permite una identificación clara y rápida; además, puesto que la información sobre las transferencias de fondos no aparece en los informes de seguimiento, no es posible conocer la situación de los fondos disponibles para cada proyecto.
19. En el caso de los proyectos FCRS, intrínsicamente relacionados y destinados a garantizar el seguimiento contable de las reservas de cambio, en el primer semestre de 1998 se gastaron 2 millones de marcos alemanes, cifra que superaba ya el presupuesto total para el año aprobado en abril de 1998 (1,78 millones de marcos alemanes). El segundo semestre, la instancia interna competente aceptó retroactivamente excesos de costes por transferencias del presupuesto de FCRS 2 al de FCRS 1 y aprobó un presupuesto suplementario, habiéndose ya comprometido una parte de los importes en la fecha de aprobación del mismo.
De ese modo, el presupuesto de FCRS 2, de 450000 marcos alemanes, se utilizó para hacer frente a los excesos de gastos del FCRS 1 antes de que éstos fueran autorizados. Además, se contrató un gabinete de consultores a partir del comienzo de julio de 1998, aunque hasta el 2 de octubre no se firmó el contrato, que por otra parte sólo define con poca claridad su misión y sus compromisos con el BCE, en particular en materia de plazos y de costes. Asimismo, al final de 1998, el BCE todavía no había designado entre su personal un jefe de proyecto a tiempo completo, indispensable para controlar el trabajo del gabinete.
20. El servicio encargado de facilitar apoyo de organización a las operaciones de mercado y de gestionar sus riesgos (Middle Office) utilizó el programa de gestión de las reservas de cambio del Eurosistema como soporte de su sistema de información y de comunicación, pese a que dicho programa resultó insuficiente como solución automatizada. Una parte del presupuesto del Middle Office (850000 marcos alemanes) financió las operaciones de adaptación del sistema a un modo de funcionamiento manual. Un importe de 300000 marcos alemanes, correspondiente en principio a los honorarios de consultores necesarios para el estudio y el desarrollo de las especificaciones informáticas, fue utilizado para analizar la potencialidad del programa y definir los procedimientos internos del Middle Office.
Prima extraordinaria 21. El 24 de marzo de 1998, el Consejo del IME decidió, en calidad de autoridad presupuestaria y como reconocimiento por los esfuerzos realizados, conceder al personal del IME, con ocasión de la creación del BCE, una prima extraordinaria que se añadía a la gratificación habitual distribuida cada año desde 1996. Aunque el Consejo había fijado en 1,9 millones de marcos alemanes la dotación que se había de distribuir en concepto de la prima excepcional(12), las modalidades de ejecución de esta decisión(13) hicieron que el importe total distribuido ascendiera a 2,8 millones de marcos alemanes en términos de gastos y que algunos empleados se beneficiaran de una prima que pudo alcanzar hasta un 38 % de su salario anual de base, cuando el máximo teórico era del 13,5 %(14).
22. El exceso de 0,9 millones de marcos alemanes se financió mediante una transferencia del presupuesto asignado a la gratificación habitual tras la decisión del servicio responsable de la ejecución de no aplicar el procedimiento de dicha gratificación a la segunda mitad de 1998. Ni esta decisión, ni la transferencia al presupuesto de la prima excepcional recibieron la autorización del Consejo. El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión de 6 de abril de 2000. Por el Tribunal de Cuentas Jan O. Karlsson Presidente (1) Todos estos Informes han sido publicados en el Diario Oficial (DO C 394 de 31.12.1996 para 1994 y 1995, DO C 42 de 9.2.1998 para 1996 y DO C 164 de 10.6.1999 para 1997).
(2) El apartado 4 del artículo 17 del Protocolo anexo al Tratado CE sobre los estatutos del IME indica que lo dispuesto en el artículo 248 del Tratado sólo será aplicable a un examen de la eficiencia de la gestión del IME. (3) El apartado 2 del Protocolo anexo al Tratado CE sobre los estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo indica que las disposiciones del artículo 248 del Tratado sólo se aplicarán a un examen de la eficiencia de la gestión del BCE. (4) Sistema automatizado transeuropeo de transferencia urgente para la liquidación bruta en tiempo real.
(5) Apartado 1 del artículo 23 del Protocolo anexo al Tratado CE sobre los estatutos del IME:"De conformidad con el artículo 109 L del Tratado, el IME se liquidará en el momento en que se constituya el BCE. La totalidad del activo y del pasivo del IME pasará entonces, de forma automática, al BCE. Este último liquidará el IME de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo. Dicha liquidación se completará antes del comienzo de la tercera fase.". (6) El Eurosistema incluye al BCE y a los bancos centrales de los Estados miembros que hayan adoptado el euro durante la tercera fase de la UEM.
Está administrado por el Consejo de gobierno y el Comité ejecutivo del BCE. (7) Exigencia de que las entidades mantengan unas reservas mínimas en el banco central. En el marco de reservas mínimas del Eurosistema, la exigencia de reservas de una entidad de crédito se calcula multiplicando el coeficiente de reservas de cada categoría de pasivos computables por el saldo de dichos pasivos en el balance de la entidad. (8) Operación ejecutada a iniciativa del BCE en los mercados financieros que supone la realización de cualquiera de las siguientes transacciones: 1) la compra o venta de activos en firme (al contado o a plazo);
2) la compra o venta de activos mediante un pacto de retrocesión; 3) la concesión o toma de préstamos con activos subyacentes como activos de garantía; 4) la emisión de certificados de deuda de banco central; 5) la captación de depósitos; 6) los swaps de divisas entre monedas nacionales y extranjeras. (9) Facilidad concedida por el SEBC de la que pueden beneficiarse las entidades financieras de contrapartida por su propia iniciativa. El eurosistema ofrece dos facilidades permanentes: la facilidad marginal de crédito, que permite a las entidades financieras de contrapartida obtener créditos a 24 horas y la facilidad de depósito, que les permite efectuar depósitos a 24 horas.
(10) Se denominan "proyectos" tanto los trabajos de acondicionamiento del edificio como el desarrollo de los sistemas de información y de comunicación y los trabajos asociados a las distintas etapas de la UEM (estadísticas, bases de datos, introducción de billetes y monedas, etc.). (11) Véase también el Informe del Tribunal sobre el ejercicio 1997, apartados 12 y 13 (DO C 164 de 10.6.1999, p. 3). (12) El presupuesto suplementario para la prima extraordinaria, según los términos de la decisión del Consejo, estaba destinado en particular a quienes no recibían compensación por sus horas extraordinarias y debía diferenciarse según el rendimiento y la duración del empleo en el IME.
(13) La decisión del Consejo disponía que la prima extraordinaria debía abarcar un período de 18 meses, desde el 1 de julio de 1997 al 31 de diciembre de 1998. Ahora bien, en la práctica, el índice anual que evaluaba el rendimiento se multiplicó por el período de servicio, que podía alcanzar hasta 54 meses. (14) Máximo asignado por año: el 9 % del sueldo de base anual, es decir, el 13,5 % por un período de 18 meses. Anexo 1 Balance del BCE al 31 de diciembre de 1998 >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> Anexo 2 Cuenta de pérdidas y ganancias del BCE del 1 de junio a 31 de diciembre de 1998 >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> Anexo 3 Balance del IME al 31 de mayo de 1998 >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> Anexo 4 Cuenta de pérdidas y ganancias del IME del 1 de enero al 31 de mayo de 1998 >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> Respuestas del Banco Central Europeo 17 (Gestión presupuestaria) En lo referente a la observación formulada por el Tribunal sobre la ausencia de una conciliación anual recapitulativa del ejercicio 1998, el BCE quisiera subrayar que tan sólo se dejó en suspenso, y de modo excepcional, la conciliación referida a dicho ejercicio.
La excepcionalidad fue confirmada por el Consejo de gobierno del BCE en marzo de 1999 al examinar el informe sobre la ejecución presupuestaria correspondiente al último trimestre de 1998, y tiene su origen en la falta de homogeneidad de los datos disponibles, como consecuencia de las diferencias existentes entre los principios contables, planes de contabilidad y sistemas informáticos aplicados. La realización de una conciliación de cuentas anual de carácter recapitulativo se retomará como práctica habitual a partir del ejercicio 1999. 18 (Gestión de los proyectos) Los procedimientos de organización y control de los proyectos aplicados por el IME en 1998 se revisaron en 1999, a partir de la experiencia obtenida a lo largo de la existencia del IME.
Dadas las condiciones de funcionamiento que se derivan de un contexto en rápida transformación, resultó inevitable llevar a cabo cambios de denominación, y de dimensión y determinadas fusiones de proyectos independientes, los cuales fueron debidamente analizados y autorizados por los órganos rectores competentes del BCE. Cada uno de los proyectos, análogamente al centro de costes, tiene atribuido un código que consta en el presupuesto informatizado del BCE desde 1996 y permite su identificación futura. La inclusión de este código desde mediados de 1999 como información adicional en los informes trimestrales sobre la ejecución presupuestaria permite un mejor seguimiento de la evolución de los proyectos a lo largo del tiempo.
21 (Prima extraordinaria) El BCE reconoce que la forma en que está redactada la Decisión del Consejo del IME podría llevar a la conclusión de que se aprobó un presupuesto específico por un importe de 1,9 millones de marcos alemanes destinado al pago de la prima extraordinaria, y que ésta se refería únicamente al período de dieciocho meses comprendido entre el 1 de julio de 1997 y el 31 de diciembre de 1998. En realidad, la finalidad de la propuesta remitida al Consejo del IME era solicitar un incremento del presupuesto existente con la intención de incluir la prima extraordinaria, que abarcaría los servicios prestados a lo largo de toda la existencia del IME, es decir, cuatro años y medio.
De esta manera, se tenía en cuenta el hecho de que probablemente la partida presupuestaria destinada al pago de las gratificaciones usuales correspondiente a 1998 no se iba a gastar en su totalidad y que los fondos remanentes se asignasen al pago de las primas extraordinarias. El gasto real efectuado por ambos conceptos resultó acorde con el presupuesto previsto para 1998, que, de esta manera, resultó ampliado, y la prima extraordinaria más elevada ascendió a un 9 % por cada año de servicio trabajado en el IME. Estas primas extraordinarias representaron simplemente un gesto de reconocimiento, y no una compensación, por el elevado número de horas extraordinarias trabajadas por los empleados del IME.