Avis du Conseil du 17 février 2005 relatif au programme de stabilité actualisé de la Belgique pour 2004-2008 (2005/C 136/01) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 17 février 2005 , le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la Belgique, qui couvre la période 2004-2008.
Ce programme est globalement conforme aux normes du code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Le programme omet cependant d'inclure des hypothèses de taux d'intérêt, qui doivent obligatoirement être fournies. La Belgique est en conséquence invitée à faire le nécessaire pour se conformer pleinement aux normes statistiques. (2) Le scénario macroéconomique à la base du programme envisage un taux de croissance du PIB réel de 2,5 % sur 2005 et 2006 qui se ralentit à 2 % vers la fin de la période couverte. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles.
Les projections du programme concernant l'inflation paraissent également réalistes. (3) La stratégie budgétaire exposée dans le programme actualisé vise à maintenir le budget équilibré ou légèrement excédentaire et à poursuivre la réduction du ratio de la dette afin de mieux se préparer à l'impact budgétaire du vieillissement démographique. L'actualisation prévoit ainsi un budget à l'équilibre en 2005 et 2006, puis un excédent de 0,3 % du PIB en 2007 et de 0,6 % en 2008. Par rapport à l'actualisation précédente (qui allait jusqu'en 2007), la présente actualisation confirme pour l'essentiel l'effort d'ajustement qui avait été programmé dans le cadre d'un scénario macroéconomique globalement inchangé.
En raison de l'impact de l'application de la réforme de la fiscalité directe de 2001 et de l'augmentation de l'investissement public dans la perspective des élections communales de 2006, le solde primaire devrait légèrement se contracter vers 2006 mais se redresser par la suite. Le programme prévoit une diminution de la charge des paiements d'intérêts, principalement sous l'effet de la réduction du volume de la dette. Les recettes devraient se tasser jusqu'en 2006 et se stabiliser par la suite, avec des dépenses primaires en légère diminution à partir de 2008. Le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles (calculé en appliquant la méthodologie commune aux données fournies par le programme) devrait rester positif sur toute la période couverte, l'excédent diminuant de 0,5 % du PIB en 2004 à 0,1 % en 2006 puis augmentant à nouveau pour atteindre 0,9 % en 2008.
(4) Les risques pesant sur les projections budgétaires du programme paraissent globalement s'équilibrer. D'un côté, le gouvernement belge n'a pas encore précisé les mesures qu'il compte prendre pour conserver le budget 2006 en équilibre en dépit de la baisse des recettes de 0,3 % du PIB induite par la réforme de 2001 de la fiscalité directe et malgré le fait que le budget 2005 bénéficie d'une série d'opérations non récurrentes (au total à hauteur d'environ 0,2 % du PIB). Par ailleurs, même si le scénario macroéconomique est crédible, l'équilibre du budget belge n'en est pas moins relativement sensible aux fluctuations du taux de croissance (sensibilité de 0,6).
Enfin, des incertitudes pèsent aussi sur le contrôle des dépenses primaires, en particulier au niveau du système de sécurité sociale. Les dérapages enregistrés en 2004 dans les dépenses de santé (malgré un objectif déjà élevé de croissance annuelle en termes réels de 4,5 %) témoignent en effet d'une forte croissance de ces dépenses. De nouvelles mesures visant à réduire les coûts dans le secteur de la santé ont certes été annoncées à la fin de 2004, mais leur efficacité est encore difficile à évaluer. D'un autre côté, sur la plus grande partie de 2005, le ministre des affaires sociales dispose d'un mandat qui lui permet de prendre toutes les mesures qu'il juge nécessaire sans consultation parlementaire (ou autre) préalable, de façon à pouvoir réagir au plus vite en cas de dérapage.
Plus généralement, le gouvernement belge a gagné en crédibilité du fait de sa capacité à tenir son engagement de maintenir un budget équilibré. (5) Compte tenu de la présente évaluation des risques, il apparaît que les incertitudes affectant les objectifs budgétaires sont réparties plutôt symétriquement et que les orientations budgétaires du programme sont suffisantes pour se conformer à l'objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d'une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire. En outre il existe une marge de sécurité suffisante pour éviter un franchissement de la valeur de référence de 3 % du PIB en cas de fluctuations conjoncturelles normales.
(6) Selon les estimations, le ratio de la dette publique a été de 96,6 % du PIB en 2004, un niveau largement supérieur à la valeur de référence du traité de 60 % du PIB. Le programme table sur une baisse de 12,4 points de pourcentage du ratio de la dette sur la période couverte qui ramènerait ce ratio à 84,2 % du PIB en 2008. Ce chiffre inclut une reprise de dette d'un montant de 7,4 milliards d'euros (2,5 % du PIB) au profit de la compagnie nationale de chemins de fer (SNCB) en 2005. Bien que cette opération ralentisse la diminution de la dette en 2005, la décroissance programmée de la dette est pour le reste plus rapide que ce que prévoyait l'actualisation précédente.
(7) En Belgique, la viabilité à long terme des finances publiques paraît fragilisée par le niveau actuel de la dette brute. Malgré sa baisse, le ratio de la dette reste élevé et ne pourra être réduit durablement que si des excédents primaires importants sont dégagés sur une période prolongée. La stratégie envisagée par le programme pour faire face au coût budgétaire du vieillissement démographique est principalement basée sur une réduction de la dette brute obtenue grâce au maintien d'un solde budgétaire équilibré ou légèrement excédentaire (lui-même subordonné à une meilleure discipline au niveau des dépenses primaires) et sur la création d'un fonds du vieillissement.
Si la maîtrise des dépenses primaires est un objectif qui peut s'avérer difficile à concrétiser, en particulier au niveau des dépenses de santé, cet objectif n'en est pas moins essentiel au vu de la stratégie du gouvernement, qui est d'alléger la charge fiscale pour favoriser l'emploi. Compte tenu de la hausse attendue du taux de dépendance (nombre de personnes de plus de 60 ans rapporté au nombre de personnes âgées de 20 à 59 ans), seule une mise en œuvre déterminée de cette stratégie globale permettra d'assurer la viabilité à long terme. (8) Les politiques économiques présentées dans l'actualisation sont globalement conformes aux recommandations spécifiques qui ont été adressées au pays en matière de finances publiques dans le cadre des grandes orientations de politique économique.
Elles permettent en particulier d'assurer que le ratio de la dette restera durablement orienté à la baisse. Compte tenu des récents dérapages enregistrés au niveau des dépenses de santé (dont le plafond d'augmentation annuelle en termes réels a été fixé à 4,5 %, un taux relativement élevé), il n'est pas totalement acquis que la recommandation de limiter à 1,5 % la croissance des dépenses réelles de l'entité I (gouvernement fédéral plus sécurité sociale) pourra être respectée. Il est donc essentiel de continuer à dégager des excédents primaires élevés et de limiter la croissance des dépenses réelles, tout particulièrement eu égard aux besoins financiers liés au vieillissement démographique.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Note: Sources: Programme de stabilité (PS); prévisions économiques d'automne 2004 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. 2004 2005 2006 2007 2008 PIB réel (%) PS déc 2004 2,4 2,5 2,5 2,1 2,0 COM oct 2004 2,5 2,5 2,6 n.d. n.d. PS nov 2003 1,8 2,8 2,5 2,1 n.d. Inflation IPCH (%) PS déc 2004 1,9 2,0 1,8 1,8 1,8 COM oct 2004 2,0 1,9 1,8 n.d. n.d. PS nov 2003 1,4 1,4 1,4 1,4 n.d. Solde des administrations publiques (% du PIB) PS déc 2004 0,0 0,0 0,0 0,3 0,6 COM oct 2004 -0,1 -0,3 -0,5 n.d. n.d.
PS nov 2003 0,0 0,0 0,0 0,3 n.d. Solde primaire (% du PIB) PS déc 2004 4,9 4,5 4,4 4,5 4,7 COM oct 2004 4,8 4,2 3,6 n.d. n.d. PS nov 2003 5,1 4,8 4,7 4,8 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) PS déc 2004 0,5 0,3 0,1 0,5 0,9 COM oct 2004 0,4 0,0 -0,4 n.d. n.d. PS nov 2003 0,6 0,2 0,0 0,3 n.d. Dette publique brute (% du PIB) PS déc 2004 96,6 95,5 91,7 88,0 84,2 COM oct 2004 95,8 94,4 90,9 n.d. n.d. PS nov 2003 97,6 93,6 90,1 87,0 n.d.