Avis du Conseil du 17 février 2005 relatif au programme de stabilité actualisé de l'Allemagne pour 2004-2008 (2005/C 136/05) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économique , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: 1. Le 17 février 2005 , le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l'Allemagne, qui couvre la période 2004-2008.
Ce programme est globalement conforme aux normes du « code de conduite » révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Le programme présente essentiellement des chiffres arrondis et mélange des données non comparables. Toutefois, des améliorations sont constatées sur des points de détail, telle par exemple que l'utilisation de SEC 95 en tant que cadre statistique cohérent dans les parties du document consacrées au scénario macroéconomique et aux projections budgétaires. L'Allemagne est donc invitée à faire le nécessaire pour se conformer aux normes statistiques.
2. Le scénario macroéconomique qui est à la base du programme prévoit une croissance du PIB réel de 1,7 % en 2005, pratiquement inchangée par rapport aux 1,8 % attendus pour 2004. Ces chiffres, après un ajustement tenant compte d'effets de calendrier importants, supposent une accélération de la croissance de l'ordre de 0,75 point de pourcentage en 2005. Sur les trois dernières années couvertes par le programme, la croissance devrait plafonner à un niveau annuel de 2 %. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce scénario paraît réaliste bien que la prévision de croissance pour 2005 soit plutôt favorable.
On peut aussi considérer que les projections du programme en matière d'inflation sont surestimées. 3. Le 21 janvier 2003 , le Conseil a décidé qu'un déficit excessif existait en Allemagne et lui a recommandé de le corriger en 2004 au plus tard. Toutefois, pour les raisons exposées dans sa communication au Conseil et au Parlement européen sur « la situation de l'Allemagne et de la France à l'égard de leurs obligations dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs après l'arrêt de la Cour de justice » adoptée le 14 décembre 2004 , la Commission a conclu que l'année 2005 devait être considérée comme le délai pertinent pour la correction du déficit excessif car les conclusions du Conseil de novembre 2003 ont produit des effets juridiques jusqu'à leur annulation par la Cour.
Comme préconisé dans la communication susmentionnée, le principal objectif de la stratégie budgétaire du programme est de ramener le déficit en dessous de 3 % du PIB en 2005. Le programme vise également à assurer une réduction régulière du déficit des administrations publiques sur les années suivantes. C'est ainsi qu'il projette un tassement régulier d'un demi point de pourcentage du PIB par an à compter de 2005 qui ramènerait le déficit à 1,5 % du PIB en 2008 (chiffre arrondi). Selon les calculs de la Commission effectués sur la base des données du programme et de la méthodologie commune, le déficit corrigé des variations conjoncturelles diminuerait d'un peu moins de 0,5 pp à partir de 2005 pour revenir à environ 1 % du PIB en 2008.
Comme dans les actualisations précédentes, la stratégie budgétaire à moyen terme repose sur un dosage équilibré entre réformes structurelles, assainissement budgétaire et stabilisation conjoncturelle. 4. Sur la base des informations actuellement disponibles, les mesures annoncées par les autorités allemandes en novembre 2004 devraient être suffisantes pour ramener le déficit à 2,9 % du PIB en 2005, alors que les projections d'octobre des prévisions d'automne 2004 de la Commission avaient pronostiqué un déficit de 3,4 %. La situation budgétaire demeure toutefois fragile. Le déficit excessif ne pourra être corrigé que si toute les mesures envisagées sont effectivement et intégralement appliquées, et à condition que des mesures supplémentaires soient prises en cas d'évolutions défavorables menaçant l'objectif d'un déficit inférieur à 3 % du PIB en 2005.
Pour les années postérieures à 2005, les résultats budgétaires risquent d'être moins bons que prévu par le programme, même s'il est probable que le déficit public pourra rester en dessous de 3 % du PIB. L'amélioration du solde structurel en fin de période couverte étant inférieure à 0,5 pp, on doit constater que l'effort d'ajustement projeté par l'actualisation est des plus modestes, malgré la mise en œuvre de réformes structurelles remarquables susceptibles de réduire les dépenses à moyen terme. De plus, la trajectoire d'ajustement budgétaire envisagée semble plutôt optimiste vers la fin de la période couverte, en particulier au niveau des excédents attendus du système de sécurité sociale.
Par ailleurs, le volume des recettes fiscales semble avoir été quelque peu surestimé à partir de 2006. On doit aussi noter que les mesures non récurrentes prises en novembre 2004 pour ramener le déficit en dessous de 3 % du PIB en 2005 fragilisent dans une certaine mesure la position budgétaire vers la fin de la période couverte et sur les années suivantes. 5. Compte tenu de cette évaluation des risques, on constate que les orientations budgétaires du programme ne semblent pas en mesure d'assurer avant 2008 une marge de sécurité suffisante pour éviter un franchissement du seuil de référence de 3 % du PIB fixé pour le déficit en cas de fluctuations macroéconomiques normales.
Elles ne paraissent pas non plus suffisantes pour permettre d'atteindre l'objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d'une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire sur la période couverte. 6. Il est estimé que le ratio de la dette a atteint 65,5 % du PIB en 2004, un niveau supérieur à la valeur de référence du traité de 60 % du PIB. Le programme prévoit que ce ratio montera à 66 % en 2005 et 2006 avant de refluer à partir de 2007 pour revenir à 65 % en 2008. Il n'est toutefois pas exclu que l'évolution du ratio de la dette soit moins favorable que projeté eu égard aux incertitudes affectant les objectifs budgétaires mentionnées plus haut.
7. En ce qui concerne la viabilité à long terme des finances publiques, l'Allemagne semble courir un certain risque. L'Allemagne pourrait connaître une position relativement favorable à condition que le programme sous-jacent de réformes structurelles soit activement mis en œuvre et que les mesures de réforme soient poursuivies afin d'améliorer davantage la viabilité à long terme de ses finances publiques. Toutefois, cette viabilité à long terme dépendra de manière cruciale du succès de l'assainissement budgétaire programmé sur le moyen terme et de la réduction du niveau d'endettement; tant les États fédérés que les régimes de sécurité sociale jouent un rôle à cet égard.
Si les réformes structurelles déjà réalisées dans le cadre de l' « Agenda 2010 » , en particulier la réforme des retraites, sont de nature à atténuer l'impact budgétaire du vieillissement démographique, des incertitudes planent en revanche sur l'effet réel de réduction des dépenses des réformes en cours, en particulier dans le domaine de la santé. 8. Les politiques économiques présentées dans l'actualisation 2004 sont en partie conformes aux recommandations spécifiques adressées au pays dans le domaine des finances publiques dans le cadre des grandes orientations de politique économique.
Ainsi, aucune réduction du déficit corrigé des variations conjoncturelles n'a été opérée en 2004. Quant à l'ajustement à moyen terme du solde structurel qui est programmé à compter de 2007, il est inférieur à un demi point de pourcentage du PIB. Sa réalisation est en outre soumise à des incertitudes et elle ne permettrait pas d'atteindre une position budgétaire proche de l'équilibre sur la période couverte par le programme. L'Allemagne a mis en œuvre des réformes structurelles importantes, en particulier au niveau du marché du travail et du système de retraite, qui la placent dans une meilleure position pour faire face aux conséquences du vieillissement démographique.
Il n'en reste pas moins qu'il est essentiel que l'Allemagne parvienne à hisser sa croissance réelle et potentielle vers des trajectoires plus élevées en mobilisant ses réserves de main d'œuvre sous utilisées. Sur la base de l'évaluation qui précède, le Conseil estime que l'Allemagne devrait: i) faire le nécessaire pour garantir la correction du déficit excessif en 2005; ii) procéder au delà de 2005 à des ajustements budgétaires et prendre les mesures requises en termes structurels pour atteindre une position budgétaire proche de l'équilibre à la fin de la période couverte par le programme; et iii) poursuivre les réformes structurelles afin d'améliorer encore davantage la viabilité à long terme de ses finances publiques, en particulier au niveau du système de santé.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Note: Sources: Programme de stabilité (PS); prévisions économiques d'automne 2004 des services de la Commission (COM) ajustées pour prendre en compte les mesures budgétaires supplémentaires présentées en novembre, voir: communication de la Commission au Conseil sur « la situation de l'Allemagne et de la France à l'égard de leurs obligations dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs après l'arrêt de la Cour de justice » , 14 décembre 2004 , COM(2004) 813; calculs des services de la Commission.
2004 2005 2006 2007 2008 PIB réel (variation en %) PS décembre 2004 1,8 1,7 1 3 4 2 2 COM octobre 2004 1,9 1,5 1,7 — — PS jan 2004 1,7 2 1 4 2 1 4 2 1 4 — Inflation IPCH (%) PS décembre 2004 — — — — — COM octobre 2004 1,7 1,3 1,1 — — PS jan 2004 — — — — — Solde des administrations publiques (% du PIB) PS décembre 2004 -3 3 4 -2,9 -2 1 2 -2 -1 1 2 COM octobre 2004 -3,9 -2,9 -2,6 — — PS jan 2004 -3 1 4 -2 1 2 -2 -1 1 2 — Solde primaire (% du PIB) PS décembre 2004 - 1 2 0 1 2 1 1 2 2 COM octobre 2004 -0,8 0,2 0,5 — — PS jan 2004 - 1 4 1 2 1 1 1 2 — Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) PS décembre 2004 -3,0 -2,4 -1,9 -1,6 -1,3 COM octobre 2004 -3,4 -2,4 -2,1 — — PS jan 2004 -2,5 -2,1 -1,6 -1,4 — Dette publique brute (% du PIB) PS décembre 2004 65 1 2 66 66 65 1 2 65 COM octobre 2004 65,9 66,7 67,1 — — PS jan 2004 65 65 1 2 65 1 2 65 —