Avis du Conseil du 8 mars 2005 concernant le programme de convergence actualisé de Chypre pour la période 2004-2008 (2005/C 177/02) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 9, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 8 mars 2005 , le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de Chypre, qui couvre la période 2004-2008.
Ce programme est conforme aux normes du « code de conduite révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence » . (2) Pour les projections macroéconomiques et budgétaires, il propose quatre scénarios différents: un scénario « central » , un scénario « haut » , un scénario « bas » et un scénario « à taux d'intérêt plus élevés » . C'est le scénario « central » qui a été retenu comme scénario de référence pour l'évaluation des projections budgétaires, en raison du caractère plausible de ses hypothèses de croissance, selon les informations actuellement disponibles.
Selon ce qu'il prévoit, la croissance du PIB réel devrait passer de 3,6 % en 2004 à 4,3 % en moyenne sur le reste de la période de programmation. Les projections en matière d'inflation paraissent, elles aussi, réalistes. (3) Le 5 juillet 2004 , le Conseil a constaté, dans une décision, que Chypre était en situation de déficit excessif et recommandé qu'il soit mis fin à cette situation en 2005 au plus tard. Selon l'actualisation, le déficit des administrations publiques devrait être ramené au-dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB en 2005, conformément à la recommandation formulée par le Conseil en vertu de l'article 104, paragraphe 7.
Par rapport au programme de convergence de mai 2004, l'actualisation maintient, pour 2005, l'objectif fixé en matière de déficit, mais le durcit ensuite. D'après ce qui est prévu, le déficit devrait d'abord décroître fortement, passant de 4,8 % du PIB en 2004 à 2,9 % en 2005, puis baisser plus progressivement pour s'établir à 0,9 % en 2008. Les dépenses d'intérêts étant supposées rester constantes (représentant 3,5 % du PIB environ), l'excédent primaire devrait connaître une amélioration similaire à celle du déficit, passant de -1,3 % en 2004 à 2,5 % à la fin de la période de programmation.
À cet effet, le programme actualisé prévoit toute une série de mesures essentiellement structurelles pour contenir les dépenses et augmenter les recettes. Le plafonnement des dépenses devrait contribuer, à hauteur de 2,3 points de pourcentage, à la réduction globale du déficit, qui devrait atteindre près de 4 points de pourcentage du PIB sur la période 2004-2008. Cette trajectoire d'ajustement traduit la détermination du gouvernement à améliorer les finances publiques en vue de l'adoption rapide de l'euro. C'est la principale raison qui l'a poussé à concentrer l'essentiel de l'ajustement en début de période, de manière à pouvoir réduire le déficit des administrations publiques de 1,9 point de pourcentage du PIB en 2005.
(4) Les risques qui entourent les projections budgétaires de l'actualisation apparaissent globalement équilibrés. En particulier, les principaux risques de ralentissement macroéconomique sont liés aux perspectives économiques aux États-Unis et dans l'Union européenne (notamment au Royaume-Uni et en Allemagne, principaux pourvoyeurs de touristes), aux tensions au Moyen-Orient et à l'évolution des prix du pétrole . L'actualisation indique, en outre, que plusieurs mesures projetées pour 2005 et au-delà doivent être « étudiées » plus avant, ce qui laisse planer une certaine incertitude.
En revanche, les estimations du déficit 2004 se révèlent meilleures que prévues. Ce résultat positif a été enregistré en dépit de retards dans la mise en œuvre d'un certain nombre de mesures d'assainissement, initialement prévues pour 2004. L'impact budgétaire de ces mesures, désormais reportées à 2005, est prudemment pris en considération comme une marge de sécurité qui permettrait de maintenir l'objectif d'un déficit 2005 ne dépassant pas la « limite haute » de 2,9 % en cas, par exemple, de retards dans la mise en œuvre d'autres mesures. Parallèlement, les dépenses restent fermement maîtrisées.
Si, dans le passé, les dépassements de dépenses ont constitué un problème majeur, les mesures d'assainissement mettent désormais l'accent sur le contrôle des dépenses structurelles, et notamment de la consommation publique. En outre, pour plusieurs des mesures prévues pour 2005, un accord a été trouvé avec les partenaires sociaux. Les prévisions établies à l'automne 2004 par les services de la Commission tablaient sur un déficit de 3 % du PIB en 2005, compte tenu d'une prévision de croissance du PIB légèrement inférieure cette année-là. L'actualisation répète cependant que des « mesures supplémentaires » seraient arrêtées si une croissance plus faible devait faire peser le risque d'une hausse du déficit en 2005.
Tout cela devrait faciliter l'ajustement à un déficit de 2,9 % du PIB en 2005. Au total, l'objectif de réduction du déficit fixé pour 2005 apparaît ambitieux, mais de plus en plus réalisable. Pour la période 2006-2007, les prévisions d'ajustement sont légèrement durcies, par rapport au programme de mai 2004, afin de parvenir à une réduction plus importante du déficit. On ne voit toutefois pas bien comment ce durcissement pourra être réalisé, alors même que les mesures prévues et le scénario de croissance du PIB sont restés globalement inchangés. La trajectoire d'ajustement doit s'appuyer sur des mesures à caractère permanent.
(5) Compte tenu de cette évaluation des risques, les orientations budgétaires du programme semblent suffisantes pour ramener le déficit au-dessous de 3 % du PIB en 2005, tout en offrant une marge de sécurité suffisante pour éviter qu'il ne franchisse de nouveau ce seuil en cas de fluctuations macroéconomiques normales à compter de 2006. Elles pourraient toutefois ne pas suffire à atteindre l'objectif à moyen terme du pacte de stabilité et de croissance, qui est de parvenir à une position budgétaire proche de l'équilibre au cours de la période de programmation. (6) Selon les estimations, le ratio d'endettement aurait atteint 74,9 % du PIB en 2004, soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB fixée dans le traité.
Le programme prévoit toutefois qu'il diminuera de près de 17 points de pourcentage sur la période de programmation. Cette évolution sera en partie tirée par des ajustements stocks-flux ayant pour effet de réduire la dette et liés à l'élimination progressive des fonds d'amortissement, dont l'accumulation avait précédemment conduit à des ajustements stocks-flux ayant creusé la dette. (7) Certains risques, liés à l'impact budgétaire escompté du vieillissement démographique, pèsent sur la viabilité à long terme des finances publiques chypriotes. La stratégie exposée dans l'actualisation table essentiellement sur l'assainissement budgétaire des prochaines années et sur des réformes supplémentaires des systèmes de retraite et de santé, qui devraient être mises en œuvre ultérieurement.
Il est impératif de poursuivre le processus de réforme engagé, afin de réduire les risques que fait peser sur la viabilité des finances publiques l'évolution des dépenses liées au vieillissement démographique, ainsi que le nécessaire assainissement budgétaire, tel qu'il est prévu pour le moyen terme. (8) Les politiques économiques exposées dans le programme actualisé sont globalement conformes aux grandes orientations de politique économique concernant Chypre en matière de finances publiques. En particulier, le programme d'assainissement budgétaire prévoit de réduire le déficit des administrations publiques selon un schéma pluriannuel.
Les mesures qu'il projette, en termes de dépenses comme de recettes, sont essentiellement de nature structurelle, et quelque incertitude demeure concernant la mise en œuvre de certaines d'entre elles. L'objectif fixé en matière de déficit, en particulier pour 2005, est ambitieux mais ne semble pas irréalisable. Compte tenu de l'évaluation qui précède et des recommandations qu'il a formulées en vertu de l'article 104, paragraphe 7, le Conseil est d'avis que Chypre devrait: i) mettre vigoureusement en œuvre les mesures prévues dans son programme de convergence actualisé afin de ramener son déficit au-dessous de 3 % du PIB en 2005 et, après élimination de son déficit excessif, appliquer avec constance sa stratégie d'assainissement budgétaire, en vue d'un budget proche de l'équilibre ou excédentaire à moyen terme, grâce à des mesures de caractère permanent; ii) s'assurer de la diminution de son ratio d'endettement à compter de 2005; et iii) poursuivre, d'une part, la réforme de ses systèmes de retraite et de santé afin de réduire les risques que fait peser sur la viabilité de ses finances publiques l'évolution des dépenses liées au vieillissement démographique et, d'autre part, le nécessaire assainissement budgétaire, tel qu'il est prévu pour le moyen terme.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Sources: Programme de convergence (PC); prévisions économiques de l'automne 2004 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. 2004 2005 2006 2007 2008 PIB réel (variation en %) PC décembre 2004 3,6 4,0 4,4 4,5 4,5 COM novembre 2004 3,5 3,9 4,2 n.d. n.d. PC mai 2004 3,5 4,3 4,4 4,5 n.d. Inflation IPC (en %) PC décembre 2004 2,1 2,6 2,2 2,1 2,0 COM novembre 2004 2,4 2,2 2,1 n.d. n.d. PC mai 2004 2,0 2,0 2,0 2,0 n.d. Solde budgétaire des administrations publiques (en % du PIB) PC décembre 2004 – 4,8 – 2,9 – 1,7 – 1,5 – 0,9 COM novembre 2004 – 5,2 – 3,0 – 2,4 n.d. n.d.
PC mai 2004 – 5,2 – 2,9 – 2,2 – 1,6 n.d. Solde primaire (en % du PIB) PC décembre 2004 – 1,3 0,7 1,8 2,0 2,5 COM novembre 2004 – 1,8 0,5 1,1 n.d. n.d. PC mai 2004 – 1,6 0,7 1,4 2,0 n.d. Dette publique brute (en % du PIB) PC décembre 2004 74,9 71,9 69,2 65,7 58,1 COM novembre 2004 72,6 72,4 69,4 n.d. n.d. PC mai 2004 75,2 74,8 71,5 68,4 n.d.