Avis du Conseil du 8 mars 2005 concernant le programme de convergence actualisé de la Hongrie pour la période 2004-2008 (2005/C 177/05) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 9, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du Comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS:
Le 8 mars 2005 , le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Hongrie, qui couvre la période 2004-2008. Ce programme est conforme aux exigences du « code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence » . Il comprend toutes les données obligatoires , mais une donnée facultative (les dépenses de santé à long terme) fait défaut. Le scénario macroéconomique sur lequel repose le programme actualisé table sur une augmentation progressive de la croissance du PIB réel, qui passerait de 3,9 % en 2004 à 4,6 % à la fin de la période de programmation.
Si l'on se fonde sur les informations actuellement disponibles, ce scénario semble traduire des hypothèses de croissance relativement favorables. Les projections du programme actualisé en matière d'inflation paraissent globalement réalistes. Le 5 juillet 2004 , le Conseil a constaté dans une décision l'existence d'un déficit excessif en Hongrie et recommandé qu'il soit mis fin à cette situation en 2008 au plus tard. Le programme actualisé mise sur la trajectoire de réduction du déficit suivante: 4,4 % du PIB en 2004, 3,6 % en 2005, 2,9 % en 2006, 2,2 % en 2007 et 1,6 % du PIB en 2008.
Ces chiffres sont compatibles avec la décision prise par Eurostat le 23 septembre 2004 , qui permet de reclasser temporairement, jusqu'à la notification budgétaire de mars 2007, les fonds de pension du deuxième pilier au sein des administrations publiques. Ayant opté pour cette possibilité, les autorités hongroises ont présenté les chiffres du déficit des administrations publiques sans tenir compte de la charge du deuxième pilier créée par la réforme des retraites de 1998 . La date butoir pour mettre fin à la situation de déficit excessif est respectée. Après l'assainissement estimé à 0,9 point de pourcentage du PIB en 2004, l'actualisation table sur un ajustement annuel de quelque 0,6-0,7 point de pourcentage pour les années suivantes.
Elle fonde sa stratégie d'assainissement sur une réduction du ratio des dépenses, étayée par des réformes structurelles et accompagnée par une baisse plus modérée du ratio des recettes. La réduction la plus importante des dépenses devrait intervenir en 2005, sur la base essentiellement d'une baisse de 0,5 point de pourcentage de la charge d'intérêt et d'une réduction des dépenses publiques d'investissement de 1,7 point de pourcentage. La baisse des dépenses publiques d'investissement serait compensée par un recours accru aux projets de partenariat public-privé. Ni le calendrier, ni l'ampleur des mesures de réduction des dépenses durant les dernières années de la période ne sont présentées avec suffisamment de précision.
Le déficit primaire, qui devrait suivre une trajectoire d'ajustement similaire à celle du déficit des administrations publiques, devrait dégager un léger excédent en 2008 (la charge de la réforme des retraites étant prise en compte). La trajectoire d'ajustement décrite dans le programme et notamment l'objectif de déficit pour 2005, suivi par un ajustement supplémentaire de 2 points de pourcentage du PIB, peuvent être considérés comme appropriés pour corriger le déficit excessif d'ici 2008, à condition qu'ils soient étayés par des mesures suffisantes. Toutefois, l'objectif final de 2,8 % du PIB (charge de la réforme des retraites comprise) ne laisse qu'une petite marge de sécurité, laquelle pourrait encore être réduite par une modification de la situation de départ, le résultat du budget 2004 étant encore incertain.
Les projections budgétaires du programme paraissent optimistes: i) Comme le suggéraient les prévisions de l'automne 2004 des services de la Commission, les objectifs de déficit pour 2005 et 2006 risquent de devoir être revus à la hausse. Pour 2005, cette projection tient compte du fait que les autorités ont mis en place une réserve d' « urgence » de 0,5 % du PIB en cas de dépassement de l'objectif pour 2005. L'existence de cette réserve est bienvenue, mais le montant qui lui est affecté semble insuffisant au regard des risques qui pèsent sur le budget 2005. En outre, ces réserves pourraient être utilisées trop tôt dans l'année, réduisant ainsi les incitations à exécuter rigoureusement le budget 2005.
Si les objectifs pour 2005 et 2006 ne sont pas atteints, l'ajustement nécessaire en 2007 et 2008 sera d'autant plus important. ii) Les réductions de dépenses sont incertaines, dans la mesure où les réformes prévues dans le budget 2005 ne s'inscrivent pas dans une stratégie de réforme globale. iii) La faisabilité des objectifs en matière de dépenses et de recettes est affectée par le fait que les objectifs fixés les années précédentes n'ont pas été atteints, loin s'en faut. De plus, une éventuelle réduction des taux de TVA dans le cadre de la réforme fiscale en cours pourrait accroître les risques pesant sur les recettes, même si elle est compensée par un relèvement d'autres taux.
La planification de cette opération devrait donc être mûrement réfléchie et sa mise en œuvre subordonnée à la réalisation complète des objectifs de déficit. iv) Le fait que les remboursements de TVA liés aux activités économiques menées en 2004 aient été retardés représente également un risque, mais les autorités se sont engagées à accélérer ces remboursements, de sorte que le budget 2005 ne devrait pas avoir à en pâtir. Par ailleurs, le renforcement du contrôle sur les remboursements de TVA à la fin de 2004 pourrait contribuer à limiter la baisse attendue des recettes TVA, ce qui constitue un risque positif.
Compte tenu de cette évaluation, les résultats budgétaires risquent d'être moins favorables que ce que projetait l'actualisation. Par conséquent, même si la trajectoire d'ajustement contenue dans le programme et notamment l'objectif de déficit fixé pour 2005, suivi par un ajustement supplémentaire de 2 points de pourcentage du PIB, semblent adéquats pour mettre fin à la situation de déficit excessif d'ici à 2008, l'orientation budgétaire du programme ne paraît pas suffisante pour appliquer cette trajectoire et par conséquent pourrait ne pas être à même de ramener le déficit en dessous de 3 % du PIB d'ici à 2008.
Des mesures supplémentaires doivent être prises pour rendre la trajectoire d'ajustement crédible. Il est notamment primordial de respecter le nouvel objectif de déficit fixé pour 2005. Eu égard à ce qui précède, il serait approprié d'adopter des mesures additionnelles représentant au moins 1/2 point de pourcentage du PIB. Le ratio de la dette a atteint, selon les estimations, 56,7 % du PIB en 2004 (59,9 % charge de la réforme des retraites comprise, soit un niveau légèrement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité). Le programme table sur une réduction de ce ratio, de 7 points de pourcentage sur l'ensemble de la période de programmation.
Les risques entourant le ratio d'endettement correspondent à ceux qui pèsent sur les projections du déficit. Des risques semblent peser sur la viabilité à long terme des finances publiques hongroises, du fait des coûts budgétaires projetés du vieillissement démographique. Ces risques sont en partie liés au caractère incertain de l'évolution budgétaire à long terme dû au manque d'informations sur les projections des dépenses de santé. La stratégie présentée dans le programme repose essentiellement sur un assainissement budgétaire ces prochaines années et l'adoption de réformes supplémentaires à mettre en œuvre ultérieurement.
La réforme du système des retraites, y compris l'introduction du deuxième pilier financé par capitalisation, contribue en permanence à réduire l'impact budgétaire du vieillissement de la population et le risque de voir apparaître des finances publiques non viables. Il est toutefois impératif d'engager d'autres réformes, en particulier dans le domaine de la santé, ainsi que de mettre en œuvre avec détermination l'assainissement budgétaire prévu à moyen terme. Les politiques économiques présentées dans l'actualisation sont en partie conformes aux recommandations adressées au pays en matière de finances publiques dans le cadre des grandes orientations de politique économique.
La Hongrie devait en effet réduire le déficit de ses administrations publiques « d'une manière crédible et durable dans le cadre d'une action pluriannuelle et conformément aux décisions que doit prendre le Conseil dans le contexte de l'exercice de surveillance budgétaire » . Si la Hongrie a mis en œuvre un ajustement budgétaire en 2004, elle ne s'est pas conformée aux recommandations que le Conseil lui a adressées en vertu de l'article 104, paragraphe 7, le 5 juillet 2004 dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs, ce que le Conseil a constaté dans une décision le 18 janvier 2005 sur la base de l'article 104, paragraphe 8, du traité.
Sur la base de l'évaluation qui précède et des recommandations qu'il a adressées le 8 mars 2005 en vertu de l'article 104, paragraphe 7, le Conseil estime que la Hongrie devrait: i) engager une action à moyen terme afin de ramener le déficit du pays (charge de la réforme des retraites comprise) en dessous de 3 % du PIB d'ici 2008 d'une manière crédible et durable, en adoptant notamment des mesures supplémentaires pour respecter l'objectif de déficit pour 2005 et réaliser ensuite un ajustement de 2 points de pourcentage du PIB en vue de résorber le déficit excessif d'ici 2008 et en saisissant toutes les occasions d'accélérer l'ajustement budgétaire; ii) subordonner la planification et la mise en œuvre d'éventuelles réductions d'impôts à la réalisation des objectifs de déficit annoncés dans le programme de convergence actualisé de décembre 2004; iii) entreprendre les réformes envisagées de l'administration publique, de la santé et de l'éducation, comme prévu, en vue également d'améliorer la viabilité à long terme des finances publiques.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Note: Sources: Programme de convergence (CP); prévisions économiques de l'automne 2004 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. 2004 2005 2006 2007 2008 PIB réel (variation en %) PC décembre 2004 3,9 4,0 4,2 4,3 4,6 COM 3,9 3,7 3,8 nd nd PC mai 2004 3,3-3,5 3,5-4,0 cca.4 4-4,5 4,5-5,0 Inflation IPCH (%) PC décembre 2004 6,8 4,5 4,0 3,5 3,0 COM 6,9 4,6 4,2 nd nd PC mai 2004 cca.6,5 cca.4,5 cca.4 cca.3,5 cca.3 Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB) PC décembre 2004 – 4,4 – 3,6 – 2,9 – 2,2 – 1,6 Réforme des retraites comprise – 5,3 – 4,7 – 4,1 – 3,4 – 2,8 COM – 5,5 – 5,2 – 4,7 nd nd PC mai 2004 – 4,6 – 4,1 – 3,6 – 3,1 – 2,7 Solde primaire (% du PIB) PC décembre 2004 – 0,4 0,0 0,2 0,6 1,0 Réforme des retraites comprise – 1,1 – 0,9 – 0,7 – 0,3 0,1 COM – 1,1 – 1,2 – 1,1 nd nd PC mai 2004 – 0,5 – 0,2 0,1 0,3 0,4 Dette publique brute (% du PIB) PC décembre 2004 56,7 55,5 53,0 50,6 48,3 Réforme des retraites comprise 59,9 58,6 56,8 54,9 53,2 COM 59,7 59,5 58,9 nd nd PC mai 2004 59,4 57,9 56,8 55,6 53,7