Avis du Conseil du 14 février 2006 relatif au programme de stabilité actualisé du Luxembourg pour la période 2005-2008 (2006/C 55/08) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS:
(1) Le 14 février 2006 , le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé du Luxembourg, qui couvre la période 2005-2008. (2) Les performances économiques du Luxembourg ont été remarquables ces 20 dernières années, avec une progression du PIB réel de 5,5 % l'an en moyenne et une augmentation de l'emploi intérieur de 3,25 %. La croissance a fléchi considérablement en 2001 mais elle s'est redressée rapidement pour atteindre 4,4 % en 2004. La position financière du gouvernement luxembourgeois est très solide depuis longtemps, et se caractérise par des excédents réguliers depuis le début des années 1990 et par une dette publique très faible.
Toutefois, compte tenu de l'accroissement considérable des dépenses, ces excédents ont fondu depuis le début de cette décennie, pour faire place à un déficit en 2004. (3) Dans son avis du 18 janvier 2005 , le Conseil avait approuvé la stratégie budgétaire exposée dans la version précédente du programme de stabilité, correspondant à la période 2004-2007. (4) En ce qui concerne l'exécution du budget en 2005, le déficit public est actuellement estimé à -2,3 % du PIB dans les prévisions des services de la Commission de l'automne 2005, par rapport à un objectif de -1 % du PIB dans la version précédente du programme de stabilité.
La détérioration observée s'explique pour moitié environ par une révision statistique intervenue à la suite de la mise en œuvre par les autorités luxembourgeoises de la décision d'Eurostat relative au traitement statistique des projets financés par le biais de PPP. Alors que la version précédente annonçait une augmentation de 1,2 point de pourcentage du PIB, les recettes publiques n'ont progressé que de 0,2 point de pourcentage, notamment en raison de remboursements importants et non prévus de TVA, et les dépenses publiques ont augmenté de 1,4 point de pourcentage du PIB (dont 0,8 point de pourcentage du fait des investissements du secteur public) au lieu de 0,8 point de pourcentage comme cela avait été annoncé.
(5) Le programme respecte dans ses grandes lignes la structure et les exigences en matière de données définies dans le nouveau code de conduite pour la présentation des programmes de stabilité et de convergence. (6) Selon le scénario macroéconomique décrit dans le programme, la croissance du PIB réel devrait s'accélérer pour passer de 4,0 % en 2005 selon les estimations à 4,4 % en 2006 et 4,9 % en 2007 et 2008. Compte tenu des informations disponibles actuellement, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles mais légèrement optimistes en ce qui concerne les dernières années de la période.
Les projections en matière d'inflation semblent également réalistes, compte tenu du fait que l'IPCH au Luxembourg est particulièrement sensible aux variations des prix pétroliers. (7) Le programme vise à ramener le déficit public à une position proche de l'équilibre vers la fin de la période de programmation et à réaliser ainsi un objectif à moyen terme de -0,8 % du PIB au cours de la même année. L'évolution et le niveau du solde primaire sont similaires à ceux du solde total, et le déficit primaire de -2,1 % en 2005 devrait faire place à un excédent primaire de 0,1 % du PIB en fin de période.
La réduction du déficit repose sur les dépenses, et les dépenses publiques totales devraient diminuer de 2,5 points de pourcentage du PIB durant la période de programmation alors que le ratio des recettes devrait baisser de 0,4 point de pourcentage. Afin de faire face à la détérioration inattendue du solde des finances publiques en 2005, la stratégie budgétaire a été adaptée depuis la présentation de la version actualisée précédente du programme, qui reposait sur un scénario macroéconomique moins optimiste et dans laquelle le déficit public, après être passé de -1,4 % du PIB en 2004 à -1 % en 2005 selon les projections, devait rester relativement stable en 2006 et 2007.
(8) Le solde structurel (le solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires), calculé selon la méthode commune, devrait s'améliorer d'un peu plus de 0,5 % du PIB par an en moyenne durant la période de programmation. L'ajustement est retardé, et s'intensifie sensiblement en 2007 à la fois en termes nominaux et en termes structurels. Le programme se fixe comme objectif à moyen terme un déficit structurel de 0,8 % du PIB et vise à atteindre cet objectif en 2008 au plus tard. L'objectif à moyen terme du programme est similaire au seuil minimum visant à fournir une marge de sécurité suffisante pour que le déficit public ne franchisse pas le seuil de 3 %.
La réalisation de l'objectif à moyen terme offrirait donc cette marge de sécurité. De plus, l'objectif à moyen terme se situe à un niveau approprié puisqu'il entre dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et qu'il reflète de manière adéquate le ratio de la dette et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme. (9) Les résultats budgétaires pourraient être inférieurs à ce qui est projeté dans le programme. Tout d'abord, les projections macroéconomiques présentées dans le programme sont peut-être légèrement optimistes en ce qui concerne les dernières années de la période de programmation.
De plus, les mesures annoncées par le programme en vue de poursuivre l'effort d'assainissement en 2007 et 2008 n'ont pas encore été précisées. La réalisation des objectifs budgétaires du programme dépend de la définition et de la mise en œuvre adéquate de ces mesures. (10) Compte tenu de cette évaluation du risque, la position budgétaire décrite dans le programme devrait permettre d'atteindre l'objectif à moyen terme en 2008 au plus tard, comme le prévoit le programme, à condition que les mesures annoncées pour 2007 et 2008 soient précisées et mises en œuvre de manière adéquate.
Selon les calculs effectués par les services de la Commission, on ne peut pas exclure le risque d'un dépassement du seuil de 3 % du PIB pour le déficit dans le cadre de fluctuations macroéconomiques normales en 2006. Bien que le déficit structurel planifié soit inférieur au seuil minimum à partir de 2007, la marge de sécurité pourrait ne pas être suffisante si les mesures de réduction des dépenses prévues pour la même année ne sont pas précisées et mises en œuvre. L'assainissement en vue de la réalisation de l'objectif à moyen terme suit un rythme globalement conforme au pacte de stabilité et de croissance, qui prévoit que pour les États membres de la zone euro et du MCE II, l'amélioration annuelle du solde structurel doit être de 0,5 % du PIB au minimum.
Toutefois, l'amélioration du déficit structurel prévue par le programme n'atteint que 0,3 point de pourcentage du PIB en 2006, et ce en dépit de conditions économiques globalement favorables. (11) La dette publique est estimée à 6,4 % du PIB en 2005. Selon le programme, elle devrait atteindre 10,2 % du PIB en 2008, et cet accroissement se produira principalement en 2006. (12) En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, le coût budgétaire attendu du vieillissement de la population fait peser un risque moyen sur le Luxembourg . Certes, le niveau actuel de la dette est très faible et l'assainissement planifié à moyen terme devrait contribuer à atténuer le risque qui pèse sur la viabilité des finances publiques.
Toutefois, au cours des deux dernières décennies, le Luxembourg a enregistré une croissance exceptionnellement rapide de l'emploi qui se traduira progressivement par un accroissement similaire du nombre de retraités et par une augmentation considérable des dépenses consacrées aux retraites. Bien qu'ils apportent une contribution significative à la viabilité des finances publiques, les actifs des fonds de pension pourraient ne pas être suffisants et comme le reconnaît le programme, des changements devront être opérés dans les systèmes de retraite pour limiter l'accroissement des dépenses publiques et réduire le risque qui pèse sur la viabilité des finances publiques à long terme.
(13) La stratégie décrite dans le programme en matière de finances publiques est globalement conforme aux grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes de conduite intégrées pour la période 2005-2008, en particulier la ligne de conduite intégrée visant à garantir la stabilité économique par le maintien de l'objectif budgétaire à moyen terme tout au long du cycle économique. Tant que cet objectif n'est pas atteint, le gouvernement s'est engagé à prendre toutes les mesures correctives nécessaires conformément au pacte de stabilité et de croissance, et à la ligne de conduite intégrée visant à préserver la viabilité de l'économie compte tenu des coûts attendus du vieillissement de la population.
(14) Le programme national de réforme du Luxembourg, présenté le 17 novembre 2005 , identifie les enjeux suivants, qui comportent des implications significatives pour les finances publiques: i) garantir la stabilité économique et ii) préserver la viabilité économique. Il identifie également des enjeux dans d'autres domaines qui présentent un impact significatif sur les finances publiques, notamment la nécessité d'accroître sensiblement la R & D du secteur public. Les implications budgétaires des actions décrites dans le programme national de réforme se reflètent dans les projections budgétaires du programme de stabilité et les mesures envisagées par le programme de stabilité dans le domaine des finances publiques sont conformes aux actions prévues dans le programme national de réforme.
La stratégie globale de réduction du déficit par le biais de restrictions des dépenses comme le prévoit le programme est appropriée, mais le Conseil est d'avis que les autorités luxembourgeoises devraient: intensifier l'effort d'assainissement budgétaire en 2006 et identifier et mettre en œuvre les mesures nécessaires pour 2007 et 2008, et améliorer la viabilité à long terme et, à cette fin, en particulier contenir les hausses des dépenses publiques en réformant le système des retraites. Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Notes: Source: Programme de stabilité (PS); prévisions économiques de l'automne 2005 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.
2004 2005 2006 2007 2008 PIB réel (variation en %) PS déc. 2005 4,4 4,0 4,4 4,9 4,9 COM nov. 2005 4,5 4,2 4,4 4,5 n.d. PS déc. 2004 4,4 3,8 3,3 4,3 n.d. Inflation IPCH (%) PS déc. 2005 3,2 3,7 2,6 2,0 1,8 COM nov. 2005 3,2 4,1 4,4 2,2 n.d. PS déc. 2004 2,6 3,2 1,5 1,7 n.d. Écart de production (% du PIB potentiel) PS déc. 2005 – 1,7 – 1,7 – 1,3 – 0,7 – 0,6 COM nov. 2005 – 1,8 – 1,6 – 1,3 – 1,2 n.d. PS déc. 2004 – 1,2 – 2,2 – 3,8 – 5,0 n.d. Solde des administrations publiques (% du PIB) PS déc. 2005 – 1,2 – 2,3 – 1,8 – 1,0 – 0,2 COM nov. 2005 – 1,2 – 2,3 – 2,0 – 2,2 n.d.
PS déc. 2004 – 1,4 – 1,0 – 0,9 – 1,0 n.d. Solde primaire (% du PIB) PS déc. 2005 – 0,9 – 2,1 – 1,7 – 0,7 0,1 COM nov. 2005 – 0,9 – 2,1 – 1,8 – 2,0 n.d. PS déc. 2004 – 1,2 – 0,9 – 0,8 – 0,9 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles= Solde structurel (% du PIB) PS déc. 2005 – 0,3 – 1,5 – 1,2 – 0,6 0,1 COM nov. 2005 – 0,4 – 1,5 – 1,4 – 1,6 n.d. PS déc. 2004 – 0,7 0,3 1,4 2,0 n.d. Dette publique brute (% du PIB) PS déc. 2005 6,6 6,4 9,6 9,9 10,2 COM nov. 2005 6,6 6,8 7,1 7,3 n.d. PS déc. 2004 5,0 5,0 4,6 4,5 n.d.