Dictamen del Consejo de 14 de marzo de 2006 sobre el programa de estabilidad actualizado de Grecia (2005-2008) (2006/C 82/01) EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 5, apartado 3, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:
(1) El 14 de marzo de 2006 , el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Grecia, que abarca el período 2005-2008. (2) Durante la pasada década, el crecimiento del PIB real de Grecia, con una tasa media del 3,5 % anual, fue uno de los más altos de la UE, estando impulsado por el fuerte aumento de la productividad. Este crecimiento sostenido ha llevado a un alto grado de convergencia real, que ha estado acompañado por una considerable reducción de la inflación IPCA –que, no obstante, se mantiene muy por encima de la media de la UE– y por unos desequilibrios exteriores crecientes.
A pesar del elevado crecimiento, el déficit de las administraciones públicas se mantuvo por término medio por encima del 5 % del PIB y alcanzó el 6,6 % del PIB en 2004. Junto con un amplio volumen de operaciones al margen del presupuesto, el déficit contribuyó a la acumulación de deuda pública, que se mantuvo a un nivel próximo o superior al 110 % del PIB durante los últimos diez años. (3) El 5 de julio de 2004 , el Consejo decidió declarar la existencia de un déficit excesivo en Grecia. El 17 de febrero de 2005 , el Consejo decidió dirigir una advertencia a Grecia, de conformidad con el artículo 104, apartado 9, a fin de que este país corrigiera su déficit excesivo en 2006 a más tardar.
En las previsiones del otoño de 2005 de los servicios de la Comisión, subyacentes en esta decisión, se contemplaba un déficit del 5,5 % del PIB en 2004. En su dictamen de 6 de abril de 2005 sobre la actualización revisada de marzo de 2005 del programa de estabilidad, referente al período 2004-2007, el Consejo invitó a Grecia a aplicar medidas permanentes para corregir el déficit excesivo en 2006 a más tardar, reducir el déficit ajustado en función del ciclo en al menos el 0,5 % del PIB a partir de 2007, lograr un ritmo de reducción de la deuda más rápido, aplicar las reformas de las pensiones adoptadas con objeto de garantizar la viabilidad de la hacienda pública y mejorar la recogida y tratamiento de los datos relativos a las administraciones públicas.
(4) Para 2005, en la actualización se estima un déficit equivalente al 4,3 % del PIB , frente a la cifra del 3,7 % del PIB que figura en las previsiones del otoño de 2005 de los servicios de la Comisión y en la anterior actualización. La diferencia respecto de la anterior actualización refleja principalmente los « efectos de prórroga » de las revisiones de los resultados de déficit en 2002-2004 efectuadas en septiembre de 2005, que llevaron a un déficit revisado del 6,6 % del PIB para 2004, mientras que las previsiones del otoño de 2005 de los servicios de la Comisión incluían ingresos excepcionales procedentes de una operación de titulización anunciada, que no ha tenido lugar.
(5) La actualización fue presentada el 21 de diciembre de 2005 , esto es, tres semanas después de haber finalizado el plazo estipulado en el nuevo código de conducta sobre el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia. El nuevo programa sigue en líneas generales el modelo de estructura y los requisitos en materia de suministro de datos para los programas de estabilidad y de convergencia especificados en el nuevo código de conducta . (6) Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, el crecimiento del PIB real aumentaría del 3,6 % en 2005 a una media del 3,9 % durante el resto del periodo del programa.
Partiendo de la información disponible, este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento favorables, considerándose un tanto optimista la evolución prevista del crecimiento a medio plazo, que implica una estimación relativamente elevada del potencial de crecimiento. Las previsiones de inflación contenidas en el programa parecen realistas. (7) La estrategia presupuestaria de la actualización tiende a reducir el déficit por debajo del límite del 3 % del PIB establecido en el Tratado de aquí a 2006, en cumplimiento de la advertencia formulada por el Consejo en virtud del artículo 104, apartado 9, y a proseguir un proceso de saneamiento fiscal hacia el logro del equilibrio presupuestario.
Se prevé una concentración del ajuste fiscal en los primeros años. El déficit disminuiría del 4,3 % del PIB en 2005 al 2,6 % en 2006 y al 1,7 % en 2008. El perfil temporal del superávit primario es similar, previéndose una mejora, del 0,9 % al 2,8 % del PIB. El ajuste previsto se lograría mediante aumentos de los ingresos tributarios y recortes de los gastos (pagos de intereses y consumo público). Para 2006 se prevén ingresos excepcionales equivalentes al 0,6 % del PIB. El favorable escenario macroeconómico explica en parte por qué en la presente actualización el ajuste se concentra más en los primeros años que en la actualización anterior.
(8) Según los cálculos efectuados por los servicios de la Comisión aplicando la metodología común a los datos del programa, se prevé que el saldo estructural (saldo presupuestario ajustado en función del ciclo, excluidas las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal) mejore del -4,8 % del PIB en 2005 al -2,4 % del PIB en 2008, propiciando así una reducción anual equivalente a aproximadamente el 0,6 % del PIB. En la actualización se establece claramente el objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria, en el sentido del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, de alcanzar un presupuesto equilibrado en términos estructurales, que en la actualización no se prevé alcanzar de aquí a 2008.
Dado que el objetivo a medio plazo establecido en el programa es más exigente que el valor de referencia mínimo (estimado en un déficit del 1,25 % del PIB), con su logro se debería cumplir el objetivo de proporcionar un margen de seguridad que impida la aparición de déficit excesivos. El objetivo a medio plazo contenido en el programa se sitúa a un nivel apropiado a tenor de la evaluación actual, ya que se sitúa dentro del intervalo indicado para los países de la zona del euro y del MTC II en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y en el código de conducta y, por lo tanto, refleja adecuadamente el ratio de deuda y el crecimiento medio potencial a largo plazo.
(9) Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa. Existen riesgos asociados al favorable escenario macroeconómico, y falta información sobre las medidas previstas al final del programa. Por otra parte, aún deben resolverse con Eurostat algunas cuestiones estadísticas (estimación de los superávit de la seguridad social y de las administraciones locales), lo que podría llevar a una significativa revisión al alza de las cifras de déficit hasta 2005, con posibles « efectos de prórroga » en 2006 y en años posteriores, mientras que las medidas excepcionales previstas para 2006 aún están pendientes de su clasificación como medidas reductoras del déficit, conforme a los criterios de Eurostat.
(10) Sobre la base de la información actual, y teniendo en cuenta los riesgos mencionados, Grecia parece estar en buen camino para corregir su déficit excesivo dentro del plazo fijado por el Consejo (2006). Las cifras de déficit previstas para 2005 parecen compatibles con una aplicación rigurosa del presupuesto para dicho año, mientras que el presupuesto para 2006 establece como objetivo un déficit equivalente al 2,6 % del PIB. Dado que se incluyen ingresos excepcionales equivalentes al 0,6 % del PIB, el déficit excesivo no se corregiría en 2006 de forma permanente. No obstante, la corrección estructural es superior al mínimo del 0,6 % del PIB requerido por el Consejo.
En cambio, la corrección sería inferior al 0,5 % del PIB en 2008, cuando se espera que Grecia disfrute de una coyuntura económica favorable. Además, según los cálculos efectuados por los servicios de la Comisión aplicando la metodología común a los datos del programa, el saldo presupuestario ajustado en función del ciclo no cumpliría el valor de referencia mínimo durante el periodo del programa. (11) Se estima que el ratio de deuda ha alcanzado en 2005 aproximadamente el 108 % del PIB, cifra muy superior al valor de referencia establecido en el Tratado (60 % del PIB). El programa prevé que el ratio de deuda disminuya más de 11 puntos porcentuales durante el periodo cubierto por el mismo, como consecuencia principalmente de la mejora prevista de los superávit primarios y de un menor volumen de operaciones financieras que incrementan la deuda.
Es probable que la evolución del ratio de deuda sea menos favorable que la prevista en el programa, habida cuenta de: (1) los riesgos para los objetivos presupuestarios mencionados anteriormente; y (2) la incertidumbre acerca del ajuste de flujos-fondos, que en el pasado ha sido generalmente amplio y ha contribuido en la mayoría de los casos a un aumento de la deuda. A la luz de esta evaluación de riesgos, parece que el ratio de deuda está disminuyendo suficientemente hacia el valor de referencia. (12) En cuanto a la sostenibilidad de la hacienda pública , Grecia parece afrontar un alto nivel de riesgo como consecuencia de los costes presupuestarios previstos del envejecimiento de la población.
El ratio de deuda es actualmente el más elevado de la UE y se prevé se mantenga a niveles muy elevados durante todo el periodo de previsión, hasta 2050. Por consiguiente, es necesario aplicar rigurosamente el saneamiento planeado de la hacienda pública a medio plazo y seguir reforzando la situación presupuestaria con objeto de reducir los riesgos para la sostenibilidad de la hacienda pública. Al mismo tiempo, el incremento planeado del gasto público, especialmente en pensiones, durante el periodo de previsión constituiría una pesada carga para la hacienda pública. Con este fin, es necesario aplicar resueltamente las medidas adoptadas y diseñar y llevar a cabo nuevas reformas estructurales, particularmente en el ámbito de las pensiones, a fin de reducir los riesgos para la sostenibilidad de la hacienda pública.
(13) Las medidas previstas en el área de la hacienda pública son globalmente conformes a las orientaciones generales de política económica incluidas en las Directrices integradas para el período 2005-2008. En particular, el programa es conforme con la directriz tendente a: (i) lograr la estabilidad económica; (ii) salvaguardar la sostenibilidad económica y fiscal, y (iii) promover una asignación de recursos eficiente y favorable al crecimiento y el empleo. Sin embargo, las medidas encaminadas a afrontar los importantes retos que tiene planteados el sistema de pensiones se aplazan hasta la celebración de un acuerdo social.
(14) El Programa nacional de reforma de Grecia, presentado el 15 de octubre 2005 en el marco de la nueva estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, establece los siguientes retos con implicaciones significativas para la hacienda pública: (i) sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública; (ii) empleo y educación; (iii) entorno empresarial y competencia; y (iv) I+D e innovación. Sus repercusiones presupuestarias se reflejan en la actualización. Las medidas fiscales previstas en el programa de estabilidad son conformes globalmente con las medidas previstas en el Programa nacional de reforma.
En particular, el programa presenta medidas tendentes a reducir el tipo del impuesto de sociedades al 25 % de aquí a 2007, luchar contra la evasión fiscal, reformar la imposición sobre la propiedad y racionalizar los gastos de asistencia sanitaria. A la luz de la presente evaluación, el Consejo celebra los esfuerzos emprendidos hasta la fecha y la prioridad concedida por el Gobierno griego a una reducción permanente del déficit. El Consejo observa que, globalmente, el programa es compatible con la corrección del déficit excesivo en 2006 a más tardar, a condición de que se aplique plenamente el ajuste previsto y sin perjuicio de los efectos sobre los déficit previstos de las posibles nuevas revisiones estadísticas de los datos presupuestarios.
A la luz de las recomendaciones formuladas por el Consejo el 17 de febrero de 2005 , en virtud del artículo 104, apartado 9, el Consejo insta a Grecia a: (i) Aplicar las medidas permanentes necesarias para corregir el déficit excesivo en 2006 a más tardar. (ii) Continuar persiguiendo la reducción del déficit estructural hacia el objetivo a medio plazo establecido en el programa, aprovechando las coyunturas económicas favorables para reducir los gastos primarios. (iii) Intensificar los esfuerzos tendentes a determinar y controlar los factores distintos del endeudamiento neto que contribuyen a una modificación de los niveles de deuda, con objeto de garantizar que el ratio de deuda disminuya suficientemente y se acerque al valor de referencia a un ritmo satisfactorio.
(iv) Controlar los gastos del sistema público de pensiones, aplicar resueltamente las reformas del mismo que se hayan aprobado y llevar a cabo reformas estructurales complementarias a fin de lograr la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública. (v) Seguir mejorando la recogida y tratamiento de los datos relativos a las administraciones públicas, particularmente reforzando los mecanismos que garanticen un suministro rápido y correcto de datos presupuestarios, especialmente de los relativos a la seguridad social. Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas:
Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2005; cálculos de los servicios de la Comisión. 2004 2005 2006 2007 2008 PIB real (% variación) PE Dic 2005 4,7 3,6 3,8 3,8 4,0 COM Nov 2005 4,7 3,5 3,4 3,4 – PE Mar 2005 4,2 2,9 3,0 3,0 – Inflación IPCA (%) PE Dic 2005 3,0 3,5 3,2 3,0 2,7 COM Nov 2005 3,1 3,5 3,1 3,0 – PE Mar 2005 3,0 – – – – Brecha de producción (% del PIB potencial) PE Dic 2005 1,4 1,1 1,1 1,1 1,5 COM Nov 2005 2,0 2,0 2,0 2,2 – PE Mar 2005 2,1 1,6 1,5 1,5 – Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) PE Dic 2005 – 6,6 – 4,3 – 2,6 – 2,3 – 1,7 COM Nov 2005 – 6,6 – 3,7 – 3,8 – 3,8 – PE Mar2005 – 6,1 – 3,7 – 2,9 – 2,4 – Saldo primario (% del PIB) PE Dic 2005 – 0,9 0,9 2,3 2,4 2,8 COM Nov 2005 – 0,9 1,7 1,2 0,9 – PE Mar 2005 – 0,4 1,8 2,7 3,3 – Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) PE Dic 2005 – 7,2 – 4,8 – 3,1 – 2,8 – 2,4 COM Nov 2005 – 7,5 – 4,5 – 4,6 – 4,8 – PE Mar 2005 – 7,0 – 4,4 – 3,5 – 3,0 – Saldo estructural (% del PIB) PE Dic 2005 – 7,2 – 4,8 – 3,7 – 2,8 – 2,4 COM Nov 2005 – 7,5 – 5,3 – 4,6 – 4,8 – PE Mar 2005 – 7,0 – 4,4 – 3,5 – 3,0 – Deuda pública bruta (% del PIB) PE Dic 2005 109,3 107,9 104,8 101,1 96,8 COM Nov 2005 109,3 107,9 106,8 106 – PE Mar 2005 110,5 109,5 107,2 104,7 –