Stellungnahme des Rates vom 14. März 2006 zum aktualisierten Konvergenzprogramm des Vereinigten Königsreichs für 2005/06-2010/11 (2006/C 82/13) DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken , insbesondere auf Artikel 9 Absatz 3, auf Empfehlung der Kommission, nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses — GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB:
(1) Der Rat hat das aktualisierte Konvergenzprogramm des Vereinigten Königreichs für den Zeitraum 2005/06 bis 2010/11 am 14. März 2006 geprüft. (2) In Bezug auf höhere Stabilität, Wachstum, niedrige Inflation und Arbeitsmarktergebnisse hatte das Vereinigte Königreich in den letzten zehn Jahren eine eindrucksvolle makroökonomische Entwicklung zu verzeichnen. Das jährliche reale BIP-Wachstum lag 1996-2000 bei durchschnittlich 3 1 4 % und 2001–05 bei durchschnittlich 2 1 4 %. Nach einer Phase der Finanzkonsolidierung in den Jahren 1996 bis 2001, in der das gesamtstaatliche Defizit von rund 5 % des BIP sich in einen komfortablen Überschuss verwandelte, hat das Vereinigte Königreich allerdings eine geplante deutliche Erhöhung der öffentlichen Ausgaben, einschließlich öffentlicher Investitionen vorgenommen, wodurch der gesamtstaatliche Haushaltssaldo 2004 ein Defizit von über 3 % des BIP erreichte.
Der Bruttoschuldenstand ging von über 50 % des BIP 1996 auf unter 38 % des BIP 2002 zurück, steigt seither jedoch langsam an. (3) In seiner Stellungnahme vom 8. März 2005 zur letzten Konvergenzprogrammaktualisierung hatte der Rat das Vereinigte Königreich aufgefordert, sicherzustellen, dass das Defizit unter 3 % des BIP liegt, und die konjunkturbereinigte Haushaltsposition zu verbessern, um zu gewährleisten, dass das Ziel eines nahezu ausgeglichenen Haushalts oder Haushalts-überschusses mittelfristig erreicht wird. Am 24. Januar 2006 entschied der Rat unter Berücksichtigung der in der Konvergenzprogrammaktualisierung von 2005 enthaltenen Informationen, dass im Vereinigten Königreich ein übermäßiges Defizit bestand.
Gemäß der gleichzeitig ausgesprochenen Empfehlung des Rates nach Artikel 104 Absatz 7 soll das übermäßige Defizit spätestens im Haushaltsjahr 2006/07 korrigiert werden . Nach Ablauf der in der Empfehlung vorgesehenen Sechsmonatsfrist muss die Kommission bewerten, welche Fortschritte das Vereinigte Königreich bei der Korrektur des übermäßigen Defizits erzielt hat. (4) Was den Haushaltsvollzug 2005/06 angeht, so wird das gesamtstaatliche Defizit in der Herbstprognose 2005 der Kommissionsdienststellen auf 3,4 % des BIP geschätzt, gegenüber einer Defizitprojektion von 2,8 % des BIP in der letzten Konvergenzprogrammaktualisierung.
Das unerwartet hohe Defizit geht auf ein niedrigeres BIP-Wachstum, das nach 3 % in der letzten Programmfortschreibung nunmehr auf 1 3 4 % geschätzt wird, auf Basiseffekte aufgrund der Steuerausfälle 2004/05 und in geringerem Maße auf eine leichte diskretionäre Lockerung der Finanzpolitik zurück. (5) Das Programm entspricht weitgehend dem vorgegebenen Aufbau, weicht allerdings in einigen wesentlichen Punkten von den im neuen Verhaltenskodex festgelegten Datenanforderungen der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme ab . (6) Die Haushaltsprojektionen beruhen auf einem makroökonomischen Szenario, bei dem sich das reale BIP-Wachstum von 1 3 4 % 2005/06 auf 3 % 2007/08 beschleunigt, bevor es 2008/09 auf 2 3 4 % und anschließend auf 2 1 4 % zurückgeht.
Nach aktuellem Kenntnisstand scheint dieses Szenario auf weitgehend plausiblen Wachstumsannahmen zu beruhen, wobei gegen Ende des Projektionszeitraums Vorsicht geboten ist. Die Inflationsprojektionen des Programms erscheinen realistisch. (7) Das aktualisierte Programm sieht vor, dass das Defizit von gut 3 % des BIP 2005/06 im Haushaltsjahr 2006/07 unter den Referenzwert von 3 % des BIP gesenkt werden soll. Anschließend soll es auf 1,5 % des BIP 2010/11 zurückgehen. Das gesamtstaatliche Primärdefizit von schätzungsweise 1,0 % des BIP 2005/06 soll 2008/09 ausgeglichen und bis 2010/11 in einen Primärüberschuss von 0,5 % des BIP verwandelt werden.
Ausschlaggebend für die Verbesserung des nominalen Saldos ist vor allem eine Belebung der Einnahmen, die teils auf den erwarteten Konjunkturaufschwung und teils auf einen Anstieg der Steuern im Verhältnis zum BIP zurückzuführen ist. Im aktualisierten Programm sind leichte, ermessensabhängige finanzielle Restriktionen in den Jahren 2006/07 und 2007/08 vorgesehen, die voraussichtlich dauerhaft sein werden. Die Ausgabenquote soll bis 2007/08 steigen, vor allem weil die Ausgaben für öffentliche Dienstleistungen und die öffentlichen Investitionen ausgeweitet werden sollen. Die Nettoinvestitionen des öffentlichen Sektors (einschließlich der Kapitalzuschüsse an den privaten Sektor) sollen von 1,6 % des BIP 2004/05 auf 2 1 4 % des BIP 2006/07 anwachsen und anschließend im Verhältnis zum BIP konstant bleiben.
Nach 2007/08 sollen die laufenden Ausgaben erheblich langsamer steigen. Im Haushaltsjahr 2008/09 soll das Defizit dann ausschließlich zur Finanzierung öffentlicher Investitionen dienen. Im Vergleich zur Programmfortschreibung 2004 sind die Defizitprojektionen für 2005/06 und 2006/07 entsprechend der Wirtschaftsentwicklung nach oben korrigiert worden, während sie auf mittlere Sicht mit dem Entwicklungsverlauf der letzten Aktualisierung konvergieren. (8) Nach der gemeinsamen Berechnungsmethode sieht das Programm ausgehend von einem strukturellen Defizit von schätzungsweise knapp 3 % des BIP 2005/06 eine durchschnittliche Verbesserung des strukturellen Saldos (d.h. des konjunkturbereinigten Saldos ohne Anrechnung einmaliger und sonstiger befristeter Maßnahmen) um gut 1 4 BIP-Prozentpunkt jährlich vor.
Die Anpassung konzentriert sich auf das Haushaltsjahr 2006/07, in dem das übermäßige Defizit korrigiert werden soll und die negative Produktionslücke am größten ist, verläuft anschließend, wenn sich die negative Produktionslücke schließt, jedoch langsamer. Ein mittelfristiges Ziel für den strukturellen gesamtstaatlichen Haushaltssaldo ist nicht beziffert. Das Programm verweist auf die finanzpolitischen Ziele im Rahmen der innerstaatlichen Vorschriften, welche ein mittelfristiges Vorgehen für das konjunkturbereinigte Defizit implizieren, wobei die Schuldenquote auf einem niedrigen Niveau zu halten ist und im gesamten Konjunkturzyklus für einen Haushalt zu sorgen, der im Durchschnitt ausgeglichen ist oder Überschüsse aufweist.
(9) Das Haushaltsergebnis könnte insbesondere auf kurze Sicht schlec hter ausfallen, als im Programm projiziert. Der erwartete Anstieg der Steuerquote, insbesondere des Körperschaftssteueraufkommens im Verhältnis zum BIP ist mit Risiken verbunden, zumal er auf der Annahme beruht, dass sich der Finanzsektor bis ins kommende Jahr hinein positiv entwickelt und sich dies in der Folge nicht wieder umkehrt. Die Ausgabenquote soll der Programmaktualisierung zufolge bis 2007/08 steigen und anschließend unter das Niveau von 2005/06 sinken, was möglicherweise eine Herausforderung darstellt. In Anbetracht der bestehenden politischen Verpflichtungen ist die Senkung der Ausgabenquote nur bei einem erheblich langsameren Anstieg der laufenden Ausgaben zu erreichen, der in einigen Bereichen besonders spürbar werden könnte.
Die 2007 geplante umfassende Überprüfung der öffentlichen Ausgaben im Comprehensive Spending Review dürfte einen Hinweis darauf geben, in welchen Bereichen der öffentliche Ausgabenanstieg gebremst werden sollte. In den Jahren 2009/10 und 2010/11 könnten diese Abwärtsrisiken vor allem auf der Einnahmenseite teilweise dadurch ausgeglichen werden, dass die Prognose für das Wirtschaftswachstum offenbar vorsichtig angesetzt wurde. (10) Was die Korrektur des übermäßigen Defizits angeht, so soll das Defizit dem vor der Ratsempfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 veröffentlichten Programm zufolge im Haushaltsjahr 2006/07 unter den Referenzwert sinken, wohingegen die Kommissionsdienststellen zum Zeitpunkt der Ratsempfehlungen zu der Einschätzung gelangt waren, dass es selbst nach den im Pre-Budget Report vom Dezember 2005 angekündigten diskretionären Maßnahmen aller Wahrscheinlichkeit nach weiterhin etwas über der 3 %-Marke liegen wird.
Die Fortschritte bei der Korrektur des übermäßigen Defizits werden nach Ablauf der Sechsmonatsfrist von der Kommission bewertet werden. Auf der Grundlage des Mindestrichtwertes, der auf ein konjunkturbereinigtes Defizit von knapp 1 1 2 % des BIP geschätzt wird, scheint die Haushaltsstrategie eventuell mit Ausnahme des letzten Programmjahrs 2010/11 keine ausreichende Sicherheitsmarge zu schaffen, damit der Referenzwert von 3 % des BIP bei normalen makroökonomischen Schwankungen nicht überschritten wird; das Vereinigte Königreich ist verpflichtet, dafür zu sorgen, dass dies vermieden wird.
Die projizierten Salden werden jedoch durch das vorerwähnte öffentliche Investitionsprogramm beeinflusst. Im Anschluss an die geplante Korrektur des übermäßigen Defizits 2006/07 verlangsamt sich die projizierte strukturelle Anpassung, während die — wenn auch weiterhin negative — Produktionslücke kleiner wird und sich die Steuerelastizitäten vergleichsweise günstig entwickeln. Dies deutet darauf hin, dass der Anpassungspfad verschärft werden könnte. (11) Die Bruttoschuldenquote bleibt zwar deutlich unter dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP, soll aber im Laufe des Programmzeitraums langsam steigen und 2007/08 einen Höchststand von knapp 45 % des BIP erreichen, nachdem sie 2004/05 noch rund 41 % betragen hatte.
Im Anschluss daran soll die Schuldenquote geringfügig sinken. (12) In Bezug auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in Kombination mit steigenden Kosten für die Bevölkerungsalterung könnte die mögliche unzureichende private Altersvorsorge, was wiederum zu höheren Haushaltskosten führen wurde, für das Vereinigte Königreich ein mittleres Risiko bedeuten, es sei denn, es werden Änderungen zur Verbesserung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen vorgenommen. Im Zeitraum bis 2050 sollen die öffentlichen Rentenausgaben im Vereinigten Königreich nur in begrenztem Umfang steigen.
Allerdings könnte der alterungsbedingte Ausgabendruck aufgrund unzureichender privater Altersvorsorge auch höher ausfallen. Die Rentenpolitik wird derzeit überprüft. Die Regierung dürfte in diesem Frühjahr auf den Bericht der Rentenkommission vom November 2005 reagieren. Die derzeit günstige Schuldensituation trägt dazu bei, die Haushaltsauswirkungen der Bevölkerungsalterung etwas in Grenzen zu halten; allerdings wird der Bruttoschuldenstand den Projektionen zufolge im Zeitraum bis 2050 über den Referenzwert von 60 % des BIP hinaus ansteigen, wenn die öffentlichen Haushalte gegenüber der strukturellen Haushaltslage von 2005/06 im Programmzeitraum nicht weiter konsolidiert werden.
Eine Verbesserung des strukturellen Haushaltssaldos auf mittlere Sicht würde dazu beitragen, die Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu vermindern . (13) Die im Bereich der öffentlichen Finanzen geplanten Maßnahmen entsprechen im Großen und Ganzen den in den Integrierten Leitlinien enthaltenen Grundzügen der Wirtschaftspolitik 2005–2008. Die Schuldenquote ist derzeit noch vergleichsweise niedrig, doch das Defizit ist übermäßig und muss noch korrigiert werden, wobei eine weitere Konsolidierung erforderlich ist, um die Schuldenquote zu stabilisieren. Die Überprüfung der allgemeinen Altersvorsorge zur Sicherung der Zugänglichkeit, der finanziellen Tragfähigkeit und der sozialen Gerechtigkeit des Systems ist zu begrüßen.
Außerdem sieht das Programm Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität der öffentlichen Finanzen vor, unter anderen zur Erhöhung der Effizienz der öffentlichen Ausgaben durch bessere Vermögensverwaltung sowie Stellenumschichtungen und Personalabbau im öffentlichen Dienst. (14) Im Nationalen Reformprogramm, das das Vereinigte Königreich am 13. Oktober 2005 im Rahmen der überarbeiteten Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung vorgelegt hat, werden folgende Aufgaben mit erheblichen Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen genannt: Wahrung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlicher Finanzen mit Blick auf die demographischen Herausforderungen, Förderung von Innovation und FuE, Ausweitung der Möglichkeiten für den Erwerb von Fertigkeiten, soziale Gerechtigkeit durch ein modernes und flexibles Wohlfahrtssystem sowie innovativere und flexiblere Ressourcenverwendung.
Die Haushaltsauswirkungen der im Nationalen Reformprogramm genannten Maßnahmen sind in den Haushaltsprojektionen des Konvergenzprogramms in vollem Umfang berücksichtigt. Die laut Konvergenzprogramm im Bereich der öffentlichen Finanzen geplanten Maßnahmen entsprechen weitgehend den im Nationalen Reformprogramm vorgesehenen Maßnahmen. Angesichts der vorstehenden Bewertung stellt der Rat fest, dass der projizierte Anpassungspfad Risiken in sich birgt. In Anbetracht der Empfehlungen nach Artikel 104 Absatz 7 und um den Risiken für die langfristige Tragfähigkeit zu begegnen, fordert der Rat das Vereinigte Königreich auf, i) sicherzustellen, dass das Defizit 2006/07 auf glaubhafte und nachhaltige Weise unter 3 % des BIP gesenkt wird, und die öffentlichen Haushalte anschließend weiter zu konsolidieren, insbesondere durch Umsetzung der nach 2007/08 geplanten Eindämmung des Ausgabenanstiegs, ii) ein mittelfristiges Ziel zu erreichen, das rasche Fortschritte im Hinblick auf die Tragfähigkeit und eine vorsichtige Schuldenquote deutlich unter 60 % des BIP sicherstellt, das für eine ausreichende Sicherheitsmarge sorgt, damit das Defizit den Referenzwert von 3 % des BIP nicht überschreitet — das Vereinigte Königreich ist verpflichtet, dafür zu sorgen, dass dies vermieden wird –, und haushaltspolitischen Spielraum schafft, insbesondere für die erforderlichen öffentlichen Investitionen.
Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen Anmerkungen: Quelle: Konvergenzprogramm (KP), Berechnungen der Kommissionsdienststellen, Herbstprognose 2005 der Kommissionsdienststellen (KOM). 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 Reales BIP (Veränderung in %) KP Dez. 2005 2,75 1,75 2,25 3 2,75 2,25 2,25 KOM Nov. 2005 3,2 1,6 2,3 2,8 n.v. n.v. n.v. KP Dez. 2004 3,25 3 2,50 2,25 2,25 2,25 n.v. HVPI-Inflation (%) KP Dez. 2005 1,25 2,25 2 2 2 2 2 KOM Nov. 2005 1,3 2,4 2,2 2,0 n.v. n.v. n.v. KP Dez. 2004 1,25 1,75 2 2 2 2 n.v. Produktionslücke (% des BIP-Potenzials) KP Dez.
2005 0,5 – 0,5 – 1,0 – 0,8 – 0,5 – 0,6 – 0,6 KOM Nov. 2005 0,6 – 0,5 – 0,9 – 0,8 n.v. n.v. n.v. KP Dez. 2004 – 0,2 0,2 0,0 – 0,2 – 0,3 n.v. n.v. Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo (in % des BIP) KP Dez. 2005 – 3,3 – 3,1 – 2,8 – 2,4 – 1,9 – 1,7 – 1,5 KOM Nov. 2005 – 3,3 – 3,4 – 3,2 – 3,0 n.v. n.v. n.v. KP Dez. 2004 – 2,9 – 2,8 – 2,3 – 2,1 – 1,7 – 1,6 n.v. Primärsaldo (in % des BIP) KP Dez. 2005 – 1,3 – 1,0 – 0,7 – 0,3 0,1 0,4 0,5 KOM Nov. 2005 – 1,5 – 1,3 – 1,1 – 0,8 n.v. n.v. n.v. KP Dez. 2004 – 0,8 – 0,7 – 0,2 – 0,1 n.v. n.v. n.v.
Konjunkturbereinigter Saldo = struktureller Sald (in % des BIP) KP Dez. 2005 – 3,5 – 2,9 – 2,3 – 2,1 – 1,7 – 1,5 – 1,3 KOM Nov. 2005 – 3,4 – 3,2 – 2,9 – 2,7 n.v. n.v. n.v. KP Dez. 2004 – 2,8 – 2,9 – 2,3 – 2,0 – 1,6 n.v. n.v. Öffentlicher Bruttoschuldenstand (in % des BIP) KP Dez. 2005 40,9 43,3 44,4 44,8 44,7 44,6 44,4 KOM Nov. 2005 40,8 42,7 43,7 44,5 n.v. n.v. n.v. KP Dez. 2004 40,9 41,8 42,4 42,8 42,8 42,6 n.v.