Dictamen del Consejo de 14 de marzo de 2006 en relación con el programa de convergencia actualizado del Reino Unido (2005/2006-2010/2011) (2006/C 82/13) EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 9, apartado 3, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:
(1) El 14 de marzo de 2006 , el Consejo examinó el programa de convergencia actualizado del Reino Unido, que abarca el período de 2005/2006 a 2010/2011 (2) Durante la última década, los resultados macroeconómicos del Reino Unido han sido impresionantes en materia de mejora de la estabilidad, crecimiento, control de la inflación y mercado de trabajo. La tasa anual media de crecimiento del PIB real fue del 3,25 % en 1996/2000 y del 2,25 % en 2001/2005. Sin embargo, tras un periodo de saneamiento fiscal entre 1996 y 2001, cuando el saldo de las administraciones públicas pasó de un déficit de alrededor del 5 % del PIB a un sólido superávit, el Reino Unido ha puesto en aplicación un programa de amplio incremento del gasto público, incluidas inversiones públicas, que ha dado lugar a la aparición de un déficit de las administraciones públicas superior al 3 % del PIB en 2004.
La deuda bruta disminuyó de una cifra superior al 50 % del PIB en 1996 hasta situarse por debajo del 38 % del PIB en 2002, aunque desde entonces ha seguido una tendencia creciente. (3) En su dictamen de 8 de marzo de 2005 sobre la actualización del programa de convergencia, el Consejo instó al Reino Unido a garantizar que el déficit sea inferior al 3 % del PIB y a mejorar la situación presupuestaria ajustada en función del ciclo para alcanzar a medio plazo una situación presupuestaria de proximidad al equilibrio o superávit. El 24 de enero de 2006 , teniendo en cuenta la información contenida en la actualización de 2005 del programa de convergencia, el Consejo decidió declarar la existencia de un déficit excesivo en el Reino Unido.
Conforme a la recomendación formulada por el Consejo en la misma fecha en virtud del artículo 104, apartado 7, el déficit excesivo debía corregirse en el ejercicio presupuestario 2006/2007 a más tardar . Tras la expiración del período de seis meses previsto por la recomendación, la Comisión debe realizar una evaluación de los avances realizados por las autoridades del Reino Unido hacia la corrección del déficit excesivo. (4) En lo que se refiere a la ejecución del presupuesto en 2005/2006, el déficit de las administraciones públicas se estima en el 3,4 % del PIB en las previsiones del otoño de 2005 de los servicios de la Comisión, frente a una previsión del 2,8 % del PIB presentada en la actualización anterior del programa de convergencia.
Este déficit superior al previsto se debe a un crecimiento del PIB inferior al previsto (actualmente estimado en el 1,75 %, frente al 3 % contemplado en la anterior actualización), a los efectos básicos derivados de una recaudación tributaria inferior a la prevista en 2004/2005 y, en menor medida, a un ligero relajamiento discrecional. (5) El programa sigue en líneas generales el modelo de estructura, pero se aparta en algunos puntos importantes de los requisitos en materia de suministro de datos para los programas de estabilidad y de convergencia especificados en el nuevo código de conducta .
(6) Según el escenario macroeconómico subyacente en las previsiones presupuestarias, el PIB real aumentaría del 1,75 % en 2005/2006 al 3 % en 2007/2008, y a continuación disminuiría hasta el 2,75 % en 2008/2009, y el 2,25 % posteriormente. A la luz de la información disponible, este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento globalmente verosímiles, con un margen de precaución hacia el final del horizonte contemplado. Las previsiones de inflación del programa parecen realistas. (7) En el programa actualizado se prevé una reducción del déficit, que pasaría de una cifra superior al 3 % del PIB en el ejercicio presupuestario 2005/2006 a situarse por debajo del valor de referencia del 3 % en 2006/2007.
A continuación, el déficit disminuiría hasta el 1,5 % del PIB en 2010/2011. Por su parte, el saldo primario de las administraciones públicas, estimado en un déficit equivalente al 1 % del PIB en 2005/2006, volvería al equilibrio en 2008/2009 y alcanzaría un superávit del 0,5 % del PIB en 2010/2011. El principal factor de la mejora del saldo nominal sería la recuperación de los ingresos, que se debería en parte a la recuperación cíclica que experimentaría la economía y en parte a un aumento del ratio impuestos/PIB. El programa actualizado prevé un pequeño ajuste fiscal discrecional en 2006/2007 y 2007/2008, que probablemente sea de carácter permanente.
Se prevé que el ratio de gastos aumente hasta 2007/2008, impulsado por el aumento del gasto en servicios públicos y en inversión pública. La inversión neta del sector público (incluidas las ayudas a la inversión concedidas al sector privado) aumentaría del 1,6 % del PIB en 2004/2005 al 2,25 % del PIB en 2006/2007, y a continuación se mantendría constante en porcentaje del PIB. Después de 2007/2008 se prevé una ralentización significativa del incremento de los gastos corrientes. Así, se prevé que en 2008/2009 el déficit se emplee completamente para financiar la inversión pública.
En comparación con la actualización de 2004, las previsiones de déficit para 2005/2006 y 2006/2007 se han revisado al alza, habida cuenta de la evolución económica, mientras que a medio plazo convergen hacia el perfil previsto en la anterior actualización. (8) Aplicando la metodología común, el programa prevé una mejora anual del saldo estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal) ligeramente superior a un cuarto de punto porcentual del PIB, a partir de una estimación de déficit estructural en 2005/2006 algo inferior al 3 % del PIB.
Este ajuste se concentraría principalmente en 2006/2007, cuando se prevé la corrección del déficit excesivo y la brecha de producción negativa alcanzaría su valor máximo; posteriormente disminuiría el ritmo de ajuste, a medida que se reduce la brecha de producción negativa. No se especifica un objetivo cuantificado a medio plazo para el saldo estructural de las administraciones públicas. El programa menciona los objetivos presupuestarios definidos según las normas nacionales, que suponen una senda a medio plazo para el déficit ajustado en función del ciclo, en consonancia con la estabilización del ratio deuda/PIB a un nivel bajo y con el mantenimiento del presupuesto actual en equilibrio o con superávit, como término medio, a lo largo del ciclo económico.
(9) Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa, especialmente a corto plazo. La recuperación prevista del ratio impuestos/PIB, y especialmente de los ingresos del impuesto sobre sociedades supone un riesgo, en la medida en que depende de la realización de una hipótesis de evolución favorable del sector financiero, que se mantendría durante el próximo año y no se interrumpiría posteriormente. Por el lado de los gastos, tras el aumento previsto hasta 2007/2008, la actualización del programa prevé que el ratio de gastos disminuya después de 2007/2008 por debajo de los niveles de 2005/2006, lo que podría ser difícil.
Habida cuenta de los actuales compromisos de la política presupuestaria, reducir el ratio gastos/PIB implica una disminución significativa del ritmo de incremento de los gastos primarios, que probablemente será particularmente acentuada en algunos sectores. La amplia reevaluación del gasto público que se prevé realizar en la revisión global de los gastos de 2007 deberá determinar los sectores en que puede reducirse la expansión del gasto público. En 2009/2010 y 2010/2011, estos riesgos de sobreestimación podrían verse en parte contrarrestados, principalmente por el lado de los ingresos, por unas previsiones de crecimiento que parecen incluir cierto margen de prudencia.
(10) En cuanto a la corrección del déficit excesivo, el programa, que fue publicado antes de que el Consejo formulara su recomendación en virtud del artículo 104, apartado 7, prevé que el déficit disminuirá por debajo del valor de referencia en 2006/2007, mientras que, en el momento de la adopción de la recomendación del Consejo, los servicios de la Comisión estimaron que, incluso tras la aplicación de las medidas discrecionales anunciadas en el anteproyecto de presupuesto de diciembre de 2005, el déficit probablemente se mantendrá ligeramente por encima del 3 %. Los avances hacia la corrección del déficit excesivo serán evaluados por la Comisión tras la expiración del plazo de seis meses.
Sobre la base del valor de referencia mínimo (que se estima en un déficit ajustado en función del ciclo ligeramente inferior al 1,5 % del PIB), la estrategia presupuestaria no parece proporcionar un margen de seguridad suficiente, excepto quizás al final del período cubierto por el programa, en 2010/2011, que impida rebasar dentro de fluctuaciones macroeconómicas normales, el valor de referencia del 3 % del PIB, que el Reino Unido tiene la obligación de procurar evitar. Sin embargo, los saldos previstos se ven afectados por la aplicación del programa de inversión pública mencionado más arriba.
Tras la corrección del déficit excesivo en 2006/2007, el ritmo de ajuste estructural se reduciría, cuando la brecha de producción, a pesar de mantenerse a un nivel positivo, disminuya y la evolución de las elasticidades tributarias sea menos favorable. Esto sugiere que el ritmo de ajuste podría reforzarse. (11) El ratio de deuda pública, aunque muy inferior al valor de referencia establecido en el Tratado (60 %), se prevé que aumente durante el periodo de previsión, hasta alcanzar un máximo ligeramente superior al 45 % del PIB en 2007/2008 frente a un nivel en torno al 41 % en 2004/2005.
A continuación, el ratio de deuda disminuiría marginalmente. (12) En lo que se refiere a la sostenibilidad de la hacienda pública, conjuntamente con el incremento de los costes del envejecimiento de la población, la posibilidad de que una dotación insuficiente de las pensiones privadas aumente los gastos presupuestarios colocaría al Reino Unido en un nivel medio de riesgo, a menos que se introduzcan cambios para mejorar la sostenibilidad fiscal. Durante el período hasta 2050 se prevé un aumento controlado de los gastos de los sistemas públicos de pensiones. Sin embargo, no pueden descartarse mayores presiones de gastos relacionados con la edad, ya que existe la posibilidad de dotación insuficiente de las pensiones privadas.
Actualmente, la política de pensiones está siendo objeto de revisión y se espera para la primavera de este año la respuesta del Gobierno al informe sobre las pensiones publicado por la Comisión en noviembre de 2005. La favorable situación actual de la deuda contribuye a limitar un tanto la repercusiones presupuestarias del envejecimiento de la población; sin embargo, se prevé que la deuda bruta se sitúe por encima del valor de referencia del 60 % del PIB durante el periodo de previsión hasta 2050 si, sobre la base de la situación presupuestaria estructural de 2005/2006, no se realizan esfuerzos adicionales de saneamiento fiscal durante el periodo del programa.
Una mejora del saldo estructural del sector público a medio plazo contribuiría a reducir los riesgos para la sostenibilidad de la hacienda pública . (13) Las medidas previstas en el área de la hacienda pública son conformes globalmente a las orientaciones generales de política económica incluidas en las Directrices integradas para el período 2005/2008. El nivel actual del ratio de deuda pública todavía es relativamente bajo, pero el déficit es excesivo y debe corregirse, siendo necesarios nuevos esfuerzos de saneamiento para estabilizar el ratio de deuda. Es positivo el hecho de que actualmente se estén examinando las disposiciones generales de los regímenes de pensiones con el fin de garantizar su accesibilidad, su viabilidad financiera y su adecuación social.
Por otra parte, el programa prevé medidas tendentes a mejorar la calidad de la hacienda pública, cabiendo destacar una acción encaminada a mejorar la eficacia del gasto público por medio de una mejor gestión de activos, una reorganización de la Administración y una reducción de los efectivos del sector público. (14) El Programa nacional de reforma del Reino Unido, presentado el 13 de octubre de 2005 en el marco de la nueva estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, establece los siguientes importantes retos para la hacienda pública: mantener la sostenibilidad fiscal frente a los desafíos que plantea la evolución demográfica; fomentar la innovación y la I+D; fomentar las oportunidades de adquisición de cualificaciones; garantizar la equidad mediante un sistema de prestaciones sociales moderno y flexible; e incrementar la innovación y la adaptabilidad en la utilización de recursos.
Las repercusiones presupuestarias de las medidas presentadas en el Programa nacional de reforma se reflejan plenamente en las previsiones presupuestarias del programa de convergencia. Las medidas fiscales previstas en el programa de convergencia se ajustan en líneas generales a las previstas en el Programa nacional de reforma. A la luz de la presente evaluación, el Consejo observa que la senda de ajuste prevista está sometida a riesgos. Teniendo en cuenta las recomendaciones formuladas en virtud del artículo 104, apartado 7, y con el fin de abordar los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo, el Consejo insta al Reino Unido a:
(i) Situar el déficit por debajo del 3 % del PIB en 2006/2007 de forma creíble y sostenible, y seguir realizando esfuerzos de saneamiento fiscal posteriormente, especialmente poniendo en práctica la reducción prevista del incremento del gasto después de 2007/2008; (ii) Alcanzar un objetivo a medio plazo que garantice una evolución rápida hacia la sostenibilidad y un ratio prudente de deuda muy por debajo del 60 % del PIB, ofrece un margen de seguridad suficiente para impedir que se rebase el valor de referencia del 3 % del PIB para el déficit, que el Reino Unido tiene la obligación de tratar de evitar, así como un margen de maniobra presupuestario habida cuenta, en particular, de las necesidades en materia de inversión pública.
Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de convergencia (PC); cálculos de los servicios de la Comisión; previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2005. 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 PIB real (% variación) PC Dic 2005 2,75 1,75 2,25 3 2,75 2,25 2,25 COM Nov 2005 3,2 1,6 2,3 2,8 – – – PC Dic 2004 3,25 3 2,50 2,25 2,25 2,25 – Inflación IPCA (%) PC Dic 2005 1,25 2,25 2 2 2 2 2 COM Nov 2005 1,3 2,4 2,2 2,0 – – – PC Dic 2004 1,25 1,75 2 2 2 2 – Brecha de producción (% del PIB potencial) PC Dic 2005 0,5 – 0,5 – 1,0 – 0,8 – 0,5 – 0,6 – 0,6 COM Nov 2005 0,6 – 0,5 – 0,9 – 0,8 – – – PC Dic 2004 – 0,2 0,2 0,0 – 0,2 – 0,3 – – Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) PC Dic 2005 – 3,3 – 3,1 – 2,8 – 2,4 – 1,9 – 1,7 – 1,5 COM Nov 2005 – 3,3 – 3,4 – 3,2 – 3,0 – – – PC Dic 2004 – 2,9 – 2,8 – 2,3 – 2,1 – 1,7 – 1,6 – Saldo primario (% del PIB) PC Dic 2005 – 1,3 – 1,0 – 0,7 – 0,3 0,1 0,4 0,5 COM Nov 2005 – 1,5 – 1,3 – 1,1 – 0,8 – – – PC Dic 2004 – 0,8 – 0,7 – 0,2 – 0,1 – – – Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo = saldo estructural (% del PIB) PC Dic 2005 – 3,5 – 2,9 – 2,3 – 2,1 – 1,7 – 1,5 – 1,3 COM Nov 2005 – 3,4 – 3,2 – 2,9 – 2,7 – – – PC Dic 2004 – 2,8 – 2,9 – 2,3 – 2,0 – 1,6 – – Deuda pública bruta (% del PIB) PC Dic 2005 40,9 43,3 44,4 44,8 44,7 44,6 44,4 COM Nov 2005 40,8 42,7 43,7 44,5 – – – PC Dic 2004 40,9 41,8 42,4 42,8 42,8 42,6 –