Dictamen del Consejo de 27 de febrero de 2007 sobre el programa de estabilidad actualizado de Luxemburgo (2006-2009) (2007/C 70/07) EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 5, apartado 3, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:
(1) El 27 de febrero de 2007 , el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Luxemburgo, que abarca el período 2006-2009. (2) Según el escenario macroeconómico en que se basa el programa, el crecimiento del PIB real experimentará una desaceleración, pasando del 5,5 % en 2006 al 4,3 %, en promedio, durante el resto del período del programa. A la luz de la información disponible, este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento verosímiles. Las previsiones de inflación del programa parecen asimismo realistas. (3) La estimación del déficit de 2006 de las Administraciones Públicas que se recoge en las previsiones de los servicios de la Comisión del otoño de 2006 es del 1,0 % del PIB, frente a un objetivo del 1,8 % del PIB establecido en la anterior actualización del programa de estabilidad.
Este resultado se explica en parte por la revisión a la baja del déficit de 2005, que, del 2,3 % del PIB en el programa precedente, ha pasado al 1,0 %, de acuerdo con los datos más recientes. Los resultados de déficit de 2006 pueden ser también mejores que las estimaciones del nuevo programa (1,5 % del PIB), debido a unas condiciones cíclicas favorables y al incremento de los ingresos tributarios, especialmente en el último trimestre. (4) En abril de 2006, tras el dictamen del Consejo del 14 de febrero de 2006 , el Gobierno y los interlocutores sociales acordaron un paquete de reformas y de saneamiento presupuestario que se aplicó posteriormente.
Con arreglo a este « acuerdo tripartito » , el principal objetivo de la estrategia presupuestaria a medio plazo del programa es recuperar una situación de equilibrio dentro del período abarcado, lo que se conseguirá mediante una mejora gradual del saldo presupuestario de las Administraciones Públicas, que, de un déficit estimado del 1,5 % del PIB debe pasar a registrar un modesto superávit en 2009 (0,1 % del PIB). La reducción del saldo primario iría en paralelo a la del déficit global. El ajuste se apoya en una reducción del ratio de gastos de 3,8 puntos porcentuales del PIB, que compensaría con creces la disminución del ratio de ingresos en 2,1 puntos del PIB.
Esta estrategia se asemeja a la definida en el programa de 2005, que, ante unas perspectivas macroeconómicas globalmente similares, preveía que el déficit alcanzaría su máximo en 2005, en lugar de 2006, y que se alcanzaría una situación de relativo equilibrio en 2008, en lugar de 2009. (5) El saldo estructural (esto es, el saldo ajustado en función del ciclo, excluidas las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal), calculado aplicando la metodología común, experimentará, previsiblemente, un repunte, pasando de un déficit de aproximadamente el 1,25 % del PIB en 2006 a un superávit del 1 %, aproximadamente, al final del período del programa.
Al igual que en la anterior actualización del programa de estabilidad, el objetivo a medio plazo presentado en el programa en lo que respecta a la situación presupuestaria es un déficit estructural del 0,8 % del PIB. El programa persigue alcanzar ese objetivo a medio plazo para 2007, es decir, un año antes de lo previsto en la anterior actualización. Dado que el objetivo a medio plazo del programa es (ligeramente) más ambicioso que el valor de referencia mínimo (estimado en un déficit en torno al 1 % del PIB), el logro de dicho objetivo debería proporcionar un margen de seguridad que impida la aparición de déficit excesivos.
El objetivo a medio plazo se sitúa dentro del intervalo indicado para los Estados miembros de la zona del euro y del MTC II en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y en el código de conducta, y refleja adecuadamente el ratio de deuda y el crecimiento potencial medio a largo plazo. (6) Los resultados presupuestarios podrían ser mejores de lo previsto en el programa. Las previsiones tributarias, en particular, parecen bastante prudentes, especialmente en lo que respecta a 2007. De hecho, en Luxemburgo los resultados presupuestarios han solido superar las expectativas en los últimos años, merced, por lo general, a unos ingresos sensiblemente superiores a lo esperado.
Sin embargo, el programa justifica las previsiones fiscales, generalmente prudentes, por el hecho de que, debido al reducido formato y al carácter abierto de la economía, el crecimiento económico y, por lo tanto, las recaudaciones fiscales son altamente volátiles. (7) A la luz de esta evaluación de riesgos, y suponiendo que se respetan rigurosamente los objetivos de los gastos y que no se ha adoptado ninguna nueva medida que tenga un efecto perjudicial para el equilibrio presupuestario, la orientación presupuestaria del programa parece adecuada para que el objetivo a medio plazo pueda alcanzarse en 2007, de acuerdo con lo previsto en él.
Por otro lado, esa orientación parece proporcionar un margen de seguridad suficiente para que el déficit no rebase el límite máximo del 3 % del PIB en caso de fluctuaciones macroeconómicas normales a partir de 2007. El ritmo de ajuste hacia el objetivo a medio plazo del programa está plenamente en consonancia con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, con arreglo al cual, en los Estados miembros de la zona del euro y del MTC II, la mejora anual del saldo estructural deberá ser del 0,5 % del PIB como mínimo, pudiendo el ajuste ser mayor en coyunturas económicas favorables y menor en coyunturas económicas desfavorables.
Una vez que se alcance el objetivo a medio plazo, la orientación de la política fiscal implícita en el programa es también plenamente acorde con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. (8) La deuda pública bruta ha alcanzado, según las estimaciones, el 7,5 % del PIB en 2006, muy por debajo, pues, del valor de referencia establecido en el Tratado (60 % del PIB). El programa prevé que el ratio de deuda repunte levemente hasta situarse en un 8,5 % del PIB al final del período cubierto por el programa. (9) Luxemburgo es uno de los países de la UE donde los efectos del envejecimiento de la población sobre el presupuesto, a largo plazo, son más acusados, debido, sobre todo, al importante incremento que registrarán el gasto en pensiones (7,5 puntos porcentuales del PIB) y el gasto público total vinculado al envejecimiento (8,25 puntos) entre 2004 y 2050 (frente a incrementos medios en la UE de 2,25 y 3,5 puntos porcentuales del PIB, respectivamente).
El nivel actual de deuda bruta es muy bajo y el sistema de seguridad social ha acumulado cuantiosos activos. No obstante, aunque el volumen actual de esos activos (estimado en un 25 % del PIB, aproximadamente) contribuye en medida significativa a la sostenibilidad de la hacienda pública, no bastará para contrarrestar el impacto a largo plazo que sobre el ratio de deuda tendrá el considerable incremento del gasto vinculado al envejecimiento de la población. Así pues, si bien el mantenimiento de una sólida situación presupuestaria permitirá enjugar, en parte, el coste derivado del envejecimiento, tal como han reconocido las autoridades, es imprescindible modificar el régimen de pensiones a fin de contener el futuro aumento del gasto público y reducir los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública.
Globalmente, Luxemburgo parece afrontar un nivel de riesgo medio en relación con la sostenibilidad de sus finanzas públicas. (10) El programa de estabilidad contiene una evaluación cualitativa de los efectos globales del informe de octubre de 2006 sobre la aplicación del programa nacional de reforma en el marco de la estrategia fiscal a medio plazo. Por otra parte, proporciona alguna información sobre los costes o ahorros presupuestarios que se derivarían directamente de las principales reformas previstas en el programa nacional de reforma, y sus previsiones presupuestarias parecen tomar en consideración las implicaciones para las finanzas públicas de las medidas presentadas en dicho programa.
Las medidas en el ámbito de la hacienda pública previstas en el programa de estabilidad parecen compatibles con las previstas en el programa nacional de reforma. Concretamente, la intención del Gobierno, corroborada en el programa, de mantener un elevado nivel de inversión pública, parece reflejar el carácter prioritario que el citado programa nacional de reforma concede a la promoción de la I+D, el fomento de la utilización sostenible de los recursos y la mejora de las conexiones ferroviarias con los países vecinos. (11) La estrategia presupuestaria esbozada en el programa es parcialmente compatible con las orientaciones generales de política económica incluidas en las Directrices Integradas para el período 2005-2008.
Cabe destacar que no se ha emprendido hasta la fecha reforma alguna de envergadura en relación con las pensiones. (12) En cuanto a los datos que deben figurar en los programas de estabilidad y de convergencia de acuerdo con los requisitos del código de conducta, el programa omite algunos de los datos obligatorios y optativos . Por otra parte, se aparta en algunos aspectos importantes del modelo de estructura establecido en el citado código de conducta . El Consejo acoge favorablemente que, en un contexto caracterizado por unas perspectivas de crecimiento favorables, el programa está permitiendo avanzar con rapidez hacia el objetivo a medio plazo, que debería alcanzarse a partir de 2007, y prevé posteriormente continuar recortando el déficit.
Con todo, la mayor parte de las medidas de reducción del gasto adoptadas recientemente son sólo temporales (hasta 2009). Habida cuenta de la evaluación que antecede y a la vista del aumento previsto del gasto vinculado al envejecimiento de la población, el Consejo invita a las autoridades luxemburguesas a que mejoren la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública mediante la aplicación de medidas de reforma estructural (especialmente en materia de pensiones). Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2006; cálculos de los servicios de la Comisión.
2005 2006 2007 2008 2009 PIB real (% variación) PE Nov 2006 4,0 5,5 4,0 5,0 4,0 COM Nov 2006 4,0 5,5 4,5 4,2 n.d. PE Nov 2005 4,0 4,4 4,9 4,9 n.d. Inflación IPCA (%) PE Nov 2006 3,8 2,9 1,4 2,0 2,0 COM Nov 2006 3,8 3,2 2,2 1,8 n.d. PE Nov 2005 3,7 2,6 2,0 1,8 n.d. Brecha de producción (% del PIB potencial) PE Nov 2006 – 1,6 – 0,3 – 0,8 – 0,5 – 1,6 COM Nov 2006 – 2,2 – 0,9 – 0,7 – 0,9 n.d. PE Nov 2005 – 1,7 – 1,3 – 0,7 – 0,6 n.d. Saldo de las Administraciones Públicas (% del PIB) PE Nov 2006 – 1,0 – 1,5 – 0,9 – 0,4 0,1 COM Nov 2006 – 1,0 – 1,0 – 0,5 – 0,3 n.d.
PE Nov 2005 – 2,3 – 1,8 – 1,0 – 0,2 n.d. Saldo primario (% del PIB) PE Nov 2006 – 0,8 – 1,3 – 0,8 – 0,2 0,3 COM Nov 2006 – 0,8 – 0,8 – 0,3 – 0,1 n.d. PE Nov 2005 – 2,1 – 1,7 – 0,7 0,1 n.d. Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) PE Nov 2006 – 0,2 – 1,3 – 0,5 – 0,1 0,9 COM Nov 2006 0,0 – 1,1 – 0,2 0,1 n.d. PE Nov 2005 – 1,5 – 1,2 – 0,6 0,1 n.d. Saldo estructural (% del PIB) PE Nov 2006 – 0,2 – 1,3 – 0,5 – 0,1 0,9 COM Nov 2006 0,0 – 1,1 – 0,2 0,1 n.d. PE Nov 2005 – 1,5 – 1,2 – 0,6 0,1 n.d. Deuda pública bruta (% del PIB) PE Nov 2006 6,1 7,5 8,2 8,5 8,5 COM Nov 2006 6,0 7,4 7,3 7,1 n.d.
PE Nov 2005 6,4 9,6 9,9 10,2 n.d.