Avis du Conseil du 27 février 2007 relatif au programme de convergence actualisé de l'Estonie pour la période 2006-2010 (2007/C 72/02) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 9, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du Comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS:
(1) Le 27 février 2007 , le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de l'Estonie, qui couvre la période 2006-2010. (2) Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme table sur un fléchissement de la croissance du PIB réel qui, après avoir culminé à 11 % en 2006, tombera à 8 1 4 % en 2007 et à 7 1 2 % pour chacune des années suivantes. Compte tenu des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance prudentes. Toutefois, des incertitudes planent manifestement sur le ralentissement en douceur, prévu à moyen terme, de la croissance par rapport au rythme actuel, qui laisse craindre une surchauffe.
Les projections en matière d'inflation, quant à elles, semblent réalistes. (3) Dans leurs prévisions établies durant l'automne 2006, les services de la Commission tablent sur un excédent budgétaire des administrations publiques de 2,5 % du PIB en 2006, contre un objectif de 0,3 % dans la mise à jour précédente du programme de convergence. Ce résultat nettement plus favorable, que prévoyait également la nouvelle version actualisée, est dû au report rendu possible par des résultats meilleurs qu'escompté en 2005 et par la croissance inattendue enregistrée en 2006. Les dépenses ont été inférieures à ce que prévoyait le budget.
(4) La stratégie budgétaire à moyen terme exposée dans le programme vise essentiellement à préserver au moins l'équilibre des finances publiques et à garantir leur viabilité à long terme compte tenu de l'incidence du vieillissement de la population sur le budget. La stratégie budgétaire table sur une baisse de l'excédent effectif des administrations publiques, qui passera de 2 1 2 % du PIB en 2006 à environ 1 1 4 % en 2007 et 2008, pour revenir à environ 1 1 2 % par la suite. Le solde primaire évoluera selon le même rythme, compte tenu du poids négligeable des dépenses d'intérêt.
La diminution de l'excédent en 2007 est due à une hausse du ratio des dépenses au PIB, tandis que le ratio des recettes s'inscrit en baisse. À compter de 2008, le ratio global des recettes et celui des dépenses diminuent simultanément. Ce phénomène s'explique notamment par les réductions de l'impôt sur le revenu et le maintien de la croissance des dépenses en deçà de la croissance vigoureuse du PIB nominal. Rompant avec la pratique qui consistait à viser systématiquement l'équilibre des finances publiques (objectif généralement dépassé ces dernières années), le nouveau programme vise un excédent substantiel durant toute la période de programmation.
Cette nouveauté marque une étape dans la prise en compte de la position de l'économie dans le cycle. Par rapport à la mise à jour précédente, les objectifs fixés au-delà de 2007 ont été révisés à la hausse d'au moins 1 point de pourcentage du PIB dans le cadre d'un scénario macroéconomique plus favorable (et plus réaliste). (5) Le solde structurel (c'est-à-dire le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autre mesures temporaires) calculé au moyen de la méthode commune devrait reculer d'environ 1 point de pourcentage pour s'établir à 1 2 % du PIB en 2007 puis dépasser 1 % du PIB en 2008 et 1 1 2 % en 2009 et 2010.
Comme dans la version actualisée précédente du programme de convergence, l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) présenté dans le programme est l'équilibre budgétaire en termes structurels, qui devrait être tenu sur l'ensemble de la période de programmation. Cet objectif étant plus ambitieux que le minimum prescrit (un déficit de 2 % du PIB environ), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l'apparition d'un déficit excessif. L'OMT se situe dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et est beaucoup plus ambitieux que ce qui est prévu en matière de ratio d'endettement et de croissance moyenne du PIB potentiel à long terme.
(6) Les risques qui pèsent sur les projections budgétaires du programme tendent à s'équilibrer mutuellement. Les hypothèses macroéconomiques du programme peuvent être considérées comme prudentes sur l'ensemble de la période de programmation. Les projections en matière de recettes fiscales sont globalement plausibles. Toutefois, il serait plus facile de modérer la croissance des dépenses, comme il est envisagé, en rendant plus contraignant le cadre de la planification budgétaire à moyen terme. (7) Eu égard à cette évaluation des risques, la stratégie budgétaire exposée semble de nature à garantir que l'objectif à moyen terme fixé dans le programme pourra, comme celui-ci le prévoit, être largement tenu sur l'ensemble de la période couverte.
A fortiori, il existe une marge de sécurité suffisante pour que le déficit ne franchisse pas le seuil des 3 % du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales sur toute cette période. La politique budgétaire sous-tendue par le programme n'est pas parfaitement conforme au pacte de stabilité et de croissance en ce sens qu'elle elle est procyclique en 2007, période de conjoncture économique favorable durant laquelle le solde structurel devrait baisser d'environ 1 % du PIB. (8) Selon les estimations, la dette publique brute a diminué pour s'établir à 3,7 % du PIB en 2006, soit un niveau nettement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB fixée par le traité.
Le programme prévoit que le ratio d'endettement diminuera de 2 autres points de pourcentage sur l'ensemble de la période couverte. (9) Les incidences à long terme du vieillissement de la population sur le budget de l'Estonie figurent parmi les plus faibles de l'Union européenne, compte tenu de la baisse prévisible — durant les prochaines décennies — de la part des dépenses liées au vieillissement dans le PIB, sous l'effet de la réforme du système des retraites, qui a permis de réduire considérablement les dépenses. Le niveau actuel de la dette brute est très bas en Estonie, et le maintien de finances publiques saines, conformément au plans budgétaires établis pour l'ensemble de la période de programmation, contribuerait à limiter les risques qui pèsent sur la viabilité à long terme des finances publiques.
Globalement, ces risques sont faibles dans le cas de l'Estonie. (10) Le programme de convergence comporte une évaluation qualitative de l'incidence globale du rapport d'octobre 2006 sur la mise en œuvre du programme national de réforme dans la stratégie budgétaire à moyen terme. Il fournit également des informations sur les coûts ou économies budgétaires directs résultant des principales réformes envisagées dans le programme national de réforme, et ses projections budgétaires prennent explicitement en compte les conséquences, pour les finances publiques, des mesures définies dans le programme national de réforme.
Les mesures envisagées par le programme de convergence en matière de finances publiques paraissent conformes aux actions prévues dans le programme national de réforme. En particulier, les deux programmes soulignent que les politiques budgétaires prudentes constituent un élément essentiel de la stabilisation macroéconomique. (11) La stratégie budgétaire décrite dans le programme est globalement conforme aux grandes orientations de politique économique incluses dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. (12) Quant aux exigences en matière de données fixées par le code de conduite pour les programmes de stabilité et de convergence, le programme fournit toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives .
En conclusion, la position budgétaire à moyen terme est saine et la stratégie en matière de finances publiques offre un bon exemple de politiques menées conformément au pacte de stabilité et de croissance. Toutefois, le fléchissement prévu de l'excédent budgétaire en 2007, période de conjoncture économique favorable, implique une politique budgétaire procyclique. Eu égard à l'évaluation qui précède, l'Estonie est invitée, pour 2007, à viser un excédent budgétaire supérieur aux prévisions du programme, de manière à favoriser la stabilité macroéconomique, et à continuer d'appuyer la correction du déficit extérieur.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Remarques: Sources: Programme de convergence (PC); prévisions établies par les services de la Commission durant l'automne 2006 (COM); Calculs des services de la Commission. 2005 2006 2007 2008 2009 2010 PIB réel (variation en %) PC déc. 2006 10,5 11,0 8,3 7,7 7,6 7,5 COM nov. 2006 10,5 10,9 9,5 8,4 n.d. n.d. PC nov. 2005 6,5 6,6 6,3 6,3 6,3 n.d. Inflation IPCH (%) PC déc. 2006 4,1 4,4 4,3 4,4 3,5 3,2 COM nov. 2006 4,1 4,4 4,2 4,6 n.d. n.d. PC nov. 2005 3,5 2,6 2,6 2,7 2,7 n.d. Écart de production (en % du PIB potentiel) PC déc.
2006 0,2 2,0 1,2 0,2 – 0,3 – 0,7 COM nov. 2006 0,0 1,2 0,9 – 0,6 n.d. n.d. PC nov. 2005 – 0,4 – 0,6 – 0,7 – 0,5 – 0,1 n.d. Solde des administrations publiques (en % du PIB) PC déc. 2006 2,3 2,6 1,2 1,3 1,6 1,5 COM nov. 2006 2,3 2,5 1,6 1,3 n.d. n.d. PC nov. 2005 0,3 0,1 0,0 0,0 0,0 n.d. Solde primaire (en % du PIB) PC déc. 2006 2,5 2,8 1,4 1,4 1,7 1,6 COM nov. 2006 2,5 2,7 1,8 1,5 n.d. n.d. PC nov. 2005 0,5 0,3 0,2 0,1 0,1 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (en % du PIB) PC déc. 2006 2,2 2,0 0,8 1,2 1,7 1,7 COM nov. 2006 2,3 2,2 1,4 1,5 n.d. n.d. PC nov. 2005 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 n.d.
Solde structurel (en % du PIB) PC déc. 2006 2,2 1,4 0,4 1,2 1,7 1,7 COM nov. 2006 2,2 1,5 1,0 1,3 n.d. n.d. PC nov. 2005 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 n.d. Dette publique brute (en % du PIB) PC déc. 2006 4,5 3,7 2,6 2,3 2,1 1,9 COM nov. 2006 4,5 4,0 2,7 2,1 n.d. n.d. PC nov. 2005 4,6 4,4 3,3 3,0 2,8 n.d.