Avis du Conseil du 27 février 2007 relatif au programme de convergence actualisé du Royaume-Uni pour la période 2006/2007-2011/2012 (2007/C 72/06) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 9, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du Comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS:
(1) Le 27 février 2007 , le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé du Royaume-Uni, qui couvre la période allant de l'exercice 2006/2007 à l'exercice 2011/2012 . (2) Ce programme comporte deux scénarios macroéconomiques: un scénario principal et un scénario alternatif, qui repose sur une croissance tendancielle inférieure d'un quart de point de pourcentage à celle du scénario principal. Les projections relatives aux finances publiques figurant dans l'actualisation du programme de convergence sont fondées sur ce dernier scénario, plus prudent que le scénario principal et considéré comme le scénario de référence pour cette évaluation.
Celui-ci table sur une croissance du PIB réel de 2 3 4 % en 2006 et 2007, qui ralentirait à 2 1 2 % en moyenne sur le restant de la période couverte par le programme. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce programme semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles. Si les projections en matière d'inflation paraissent optimistes à court terme — le taux devrait baisser, passant de 2 1 2 % en 2006 à 2 % à partir de 2007 —, elles semblent tout de même plausibles sur la base des prévisions publiées dernièrement. (3) Pour l'exercice 2006/2007, le déficit des administrations publiques, estimé à 3,0 % du PIB dans les prévisions de l'automne 2006 des services de la Commission, est ramené à 2,8 % du PIB dans la dernière actualisation du programme de convergence, ce qui suppose que les tendances récentes, dénotant une croissance solide des recettes et une moindre progression des dépenses, se maintiendraient sur les mois qui restent à courir de l'exercice budgétaire.
(4) Les principaux objectifs de la politique budgétaire, tels qu'ils sont énoncés dans le programme de convergence actualisé, consistent à assurer la viabilité à long terme, la solidarité intra- et intergénérationnelle et, sous réserve de ne pas compromettre ces deux premiers objectifs, à soutenir la politique monétaire, notamment en laissant jouer les stabilisateurs automatiques pour lisser l'activité économique. Selon les projections du programme, le déficit passerait en dessous du seuil de 3 % du PIB sur l'exercice 2006/2007 (2,8 %) et serait ramené à 1,4 % du PIB en fin de période couverte, en 2011/2012.
En ce qui concerne le solde primaire, qui affichait un déficit estimé à 0,6 % du PIB en 2005/2006, les projections tablent sur un retour à l'équilibre en 2008/2009 puis sur l'apparition d'un excédent de 0,7 % du PIB en 2011/2012. L'effort d'ajustement budgétaire sur la période couverte par les projections est réparti de manière égale entre recettes et dépenses. Il est prévu que l'augmentation du ratio des recettes intervienne sur les deux premières années de la période couverte, en partie sous l'effet de mesures discrétionnaires, alors qu'il est envisagé, à partir de l'exercice 2008/2009, de procéder à un ajustement sensible du côté des dépenses, moyennant un freinage du rythme actuel de progression des dépenses.
L'investissement public, selon la définition utilisée dans le programme de convergence , devrait se stabiliser à hauteur de 2 1 4 % du PIB à partir de 2006/2007, de sorte que dès l'exercice suivant, le déficit serait entièrement consacré au financement de l'investissement public. La trajectoire d'ajustement retenue est globalement dans la lignée de celle envisagée dans l'actualisation de 2005, dans un contexte macroéconomique plus favorable à court terme. (5) Calculé conformément à la méthodologie commune, le solde structurel (solde corrigé des variations conjoncturelles, hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires) devrait s'améliorer, passant de 2 1 2 % du PIB en 2006/2007 à environ 1 1 4 % au terme du dernier exercice couvert, en 2011/2012.
Sur la base de ces estimations, cet ajustement, plus prononcé entre 2006/2007 et 2008/2009, se ralentit quelque peu par la suite. Comme dans l'actualisation de 2005, il n'est fourni aucun objectif à moyen terme (OMT) quantitatif pour le solde structurel. Le programme mentionne des objectifs budgétaires, définis selon les règles budgétaires nationales, qui sont compatibles avec une stabilisation du ratio dette/PIB à un niveau relativement bas, et qui fourniraient une marge de sécurité par rapport au seuil de 3 % de PIB du déficit public, sauf dans certaines circonstances. (6) Les aléas affectant les projections budgétaires du programme paraissent globalement s'équilibrer jusqu'en 2007/2008, mais par la suite, selon la mise en œuvre de la maîtrise des dépenses, les résultats budgétaires risquent d'être inférieurs aux projections.
L'augmentation envisagée du ratio recettes fiscales/PIB repose sur des facteurs plutôt aléatoires, comme les profits des secteurs financier et pétrolier. Néanmoins, l'évolution économique récente, en particulier la rentabilité élevée, semble conforter ces anticipations relativement optimistes. Cependant, à compter de l'exercice 2008/2009, le respect de la trajectoire d'ajustement du déficit retenue sera subordonné à la mise en œuvre effective du freinage projeté de la progression des dépenses, ce qui supposera de veiller activement à ne pas dépasser les plafonds de dépense.
La mise en œuvre complète de la réduction de la progression des dépenses censée découler de la « Comprehensive Spending Review » sera l'élément clé permettant d'atteindre les objectifs du programme. Les autorités britanniques ont annoncé de manière anticipée une réduction des enveloppes budgétaires d'un certain nombre de départements mineurs, et se sont engagées à réduire de 5 % en termes réels, chaque année, les budgets de tous les services de l'État et à procéder à des économies substantielles. Toutefois, la majeure partie de l'effort de maîtrise des dépenses envisagé à partir de 2008/2009 ne s'appuie pas encore sur des montants budgétaires spécifiques, ceux-ci devant être confirmées dans le cadre de la « Comprehensive Spending Review » à laquelle les autorités comptent procéder durant l'été 2007, où elles présenteront une programmation ferme des dépenses jusqu'en 2010/2011.
On notera que l'action passée des autorités en matière de surveillance active du non-dépassement des plafonds de dépense est positive. (7) Au regard de cette évaluation des risques, la stratégie budgétaire exposée paraît globalement compatible avec une correction du déficit excessif en 2006/2007, comme recommandé par le Conseil. Ce n'est qu'à partir d'environ 2009/2010 qu'elle fournit une marge de sécurité suffisante pour éviter de franchir le seuil de déficit de 3 % du PIB dans le cadre de fluctuations macroéconomiques normales, c'est-à-dire sur une période pour laquelle les projections restent subordonnées aux résultats de la « Comprehensive Spending Review » .
Au cours des années qui suivront la correction du déficit excessif, il conviendrait donc d'accélérer le rythme de l'assainissement budgétaire. (8) Le ratio de la dette brute, qui s'élevait à 42,1 % du PIB en 2005/2006, devrait demeurer inférieur à la valeur de référence du traité de 60 % du PIB, bien qu'il soit projeté qu'il croisse lentement sur la période couverte, pour culminer juste au dessus de 44 % du PIB en 2008/2009. Par la suite, ce ratio devrait se stabiliser avant d'amorcer un reflux en fin de période. (9) Au Royaume-Uni, l'impact à long terme du vieillissement démographique est proche de la moyenne de l'UE, même si les dépenses de retraite tendent à y augmenter plus modérément, ce qui s'explique en partie par le rôle historique, relativement plus important que dans d'autres pays de l'UE, qu'y jouent les régimes de retraite privés.
Les réformes proposées au niveau des régimes de retraite s'efforcent de parer au risque d'une inadéquation de l'offre future en renforçant les incitations à l'épargne privée en vue de la retraite et en augmentant la couverture des régimes obligatoires, ce qui impliquera une hausse des dépenses des régimes publics de retraite légèrement plus sensible que ce qui avait été anticipé à l'origine; la réforme programme également un relèvement progressif de l'âge légal de départ à la retraite. La position budgétaire en début de période, bien qu'améliorée par rapport à 2005, représenterait toujours un risque pour la viabilité des finances publiques, si aucune réduction significative du déficit n'intervient à moyen terme, et ce même sans prendre en considération l'impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique.
Dans ces conditions, un renforcement de la position budgétaire plus important qu'envisagé dans le programme de convergence permettrait de progresser dans l'assainissement des finances publiques et contribuerait ainsi à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité à long terme des finances publiques. Globalement, le Royaume-Uni apparaît comme moyennement exposé à des risques au niveau de la viabilité de ses finances publiques. (10) Le programme de convergence contient une évaluation qualitative de l'impact global du rapport d'octobre 2006 sur la mise en œuvre du programme national de réforme dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme.
Il fournit en outre des informations systématiques sur les économies et coûts budgétaires directs résultant des principales réformes envisagées dans le programme national de réforme. Quant à ses projections budgétaires, elles prennent explicitement en compte les conséquences sur les finances publiques des actions décrites dans le programme national de réforme. Les mesures de finances publiques projetées dans le programme de convergence semblent cohérentes par rapport à celles prévues par le programme national de réforme. Les deux programmes envisagent en particulier une introduction progressive des objectifs gouvernementaux en matière d'amélioration de l'efficience et du rapport coût/qualité des services publics; quant aux projections budgétaires à long terme, elles incorporent le coût estimé de la réforme des retraites qui est proposée.
(11) Dans l'ensemble, la stratégie budgétaire du programme est conforme aux grandes orientations de la politique économique contenues dans les lignes directrices pour la période 2005-2008. (12) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme présente des lacunes au niveau des informations obligatoires et facultatives à fournir . Le Conseil estime que le programme semble globalement compatible avec une correction du déficit excessif dans le délai fixé par le Conseil (exercice budgétaire 2006/2007).
Le Conseil invite le Royaume-Uni à poursuivre l'assainissement après 2009/2010. La réalisation des objectifs budgétaires après 2007/2008 sera fonction de la réalité du freinage des dépenses projeté. À la lumière de l'évaluation qui précède, le Conseil invite le Royaume-Uni à poursuivre ses efforts d'assainissement budgétaire sur toute la période couverte par le programme, en particulier en freinant comme projeté la progression des dépenses après 2007/2008, et à renforcer encore sa position budgétaire en vue de limiter les risques pesant sur la viabilité à long terme de ses finances publiques.
Le Royaume-Uni est également invité à mieux se conformer aux prescriptions du code de conduite concernant les données à fournir. Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Remarques Sources: actualisation 2006 du programme de convergence du Royaume-Uni, prévisions des services de la Commission. 2005/2006 2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 2010/2011 2011/2012 PIB réel (variation en %) PC déc. 2006 1 3 4 2 3 4 2 3 4 2 1 2 2 1 2 2 1 2 2 1 2 COM nov. 2006 1,9 2,7 2,6 2,4 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2005 1 3 4 2 1 4 3 2 3 4 2 1 4 2 1 4 n. d. Inflation IPCH (%) PC déc.
2006 2 2 1 2 2 2 2 2 2 COM nov. 2006 2,1 2,4 2,2 2,0 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2005 2 1 4 2 2 2 2 2 n.d. Écart de production (% du PIB potentiel) PC déc. 2006 – 0,5 – 0,6 – 0,6 – 0,6 – 0,5 – 0,4 – 0,3 COM nov. 2006 – 0,3 – 0,4 – 0,5 – 0,7 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2005 – 0,5 – 1,0 – 0,8 – 0,5 – 0,6 – 0,6 n. d. Solde des administrations publiques (% du PIB) PC déc. 2006 – 2,9 – 2,8 – 2,3 – 1,9 – 1,7 – 1,6 – 1,4 COM nov. 2006 – 2,9 – 3,0 – 2,7 – 2,5 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2005 – 3,1 – 2,8 – 2,4 – 1,9 – 1,7 – 1,5 n. d. Solde primaire (% du PIB) PC déc.
2006 – 0,8 – 0,6 – 0,2 – 0,1 – 0,3 – 0,5 – 0,7 COM nov. 2006 – 0,9 – 1,0 – 0,6 – 0,4 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2005 – 1,0 – 0,7 – 0,3 n. d. n. d. n. d. n. d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) PC déc. 2006 – 2,7 – 2,5 – 2,1 – 1,7 – 1,5 – 1,4 – 1,3 COM nov. 2006 – 2,8 – 2,8 – 2,4 – 2,2 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2005 – 2,9 – 2,3 – 2,1 – 1,7 – 1,5 – 1,3 n.d. Solde structurel (% du PIB) PC déc. 2006 – 3,0 – 2,5 – 2,1 – 1,7 – 1,5 – 1,4 – 1,3 COM nov. 2006 – 3,1 – 2,8 – 2,4 – 2,2 n.d. n.d. n.d. PC déc.
2005 – 2,9 – 2,3 – 2,1 – 1,7 – 1,5 – 1,3 n. d. Dette publique brute (% du PIB) PC déc. 2006 42,7 43,7 44,1 44,2 44,2 44,0 43,6 COM nov. 2006 42,1 42,5 43,4 44,1 n.d. n.d. n.d. PC déc. 2005 43,3 44,4 44,8 44,7 44,6 44,4 n. d.