Dictamen del Consejo de 27 de marzo de 2007 sobre el Programa de Estabilidad actualizado de España 2006–2009 (2007/C 89/03) EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 5, apartado 3, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:
(1) El Consejo examinó el 27 de marzo de 2007 el Programa de Estabilidad actualizado de España , que abarca el período 2006-2009. (2) Según el supuesto macroeconómico en el que se basa el programa, el crecimiento del PIB real descenderá del 3,8 % de 2006 a un 3,3 % como media durante lo que resta del período del programa. Evaluado a partir de la información de la que se dispone actualmente, ese supuesto parece basarse en unas hipótesis de crecimiento verosímiles. También las previsiones de inflación que se manejan en el programa parecen realistas. Aunque en proceso de disminución, el diferencial de inflación que se prevé con relación a la zona del euro sigue siendo significativo.
Y, aunque a corto plazo pueda haber una revisión al alza de las previsiones, es posible también que, a medio plazo, el escenario tenga que revisarse a la baja como consecuencia de los desequilibrios de la economía, principalmente el creciente endeudamiento de los hogares, el déficit por cuenta corriente cada vez mayor y la posibilidad de que el auge actual de la construcción de viviendas llegue a su fin más rápidamente de lo que se prevé en el programa. (3) Las previsiones para 2006 realizadas por los servicios de la Comisión en el otoño de ese año cifraron el superávit público en un 1,5 % del PIB, lo que concuerda plenamente con el Programa de Estabilidad actualizado y contrasta con el objetivo del 0,9 % del PIB que se fijó en la anterior actualización del programa.
Esta positiva evolución es el resultado del mayor crecimiento que han experimentado los ingresos con relación a lo previsto, como consecuencia de la fuerte creación de empleo y de los excepcionales beneficios empresariales, factores ambos que, según los cálculos, han debido impulsar los ingresos derivados de la fiscalidad directa bien por encima del crecimiento del PIB nominal. (4) La actualización persigue dos objetivos: (i) mantener la estabilidad macroeconómica y presupuestaria y (ii) reforzar la productividad incrementando el capital infraestructural, humano y tecnológico. Se prevé que el superávit público descienda del 1,4 % del PIB registrado en 2006 a alrededor de un 1 % en 2009.
Y similar parece también la evolución temporal del superávit primario, que se prevé pase del 3 % del PIB del año 2006 a un 2,25 % en 2009. Mientras los ingresos deberían disminuir un 0,2 % del PIB durante el período cubierto por el programa, se calcula que los gastos primarios aumenten alrededor de un 0,5 % del PIB, aumento este contrarrestado en parte por la reducción de la carga de intereses. La anterior actualización del programa preveía unos superávit menores dentro de unas perspectivas macroeconómicas en gran medida semejantes. La diferencia entre las dos actualizaciones se explica por una situación de superávit en 2006 mucho más holgada que la que se había previsto el año anterior, lo que se espera tenga repercusiones favorables a lo largo del período del programa.
(5) Se prevé, por otra parte, que el saldo estructural (es decir, el saldo ajustado en función del ciclo -excluidas las intervenciones puntuales y otras medidas de carácter temporal-, calculado de acuerdo con la metodología común) sufra un ligerísimo descenso, pasando del valor registrado en 2006 (alrededor de un 1,75 % del PIB) a un 1,5 % al final del período. Al igual que en la anterior actualización del Programa de Estabilidad, el objetivo a medio plazo que presenta éste para la situación presupuestaria apunta a la consecución de un equilibrio en términos estructurales, equilibrio que el programa prevé mantener con un amplio margen durante el período por él cubierto.
Dado que el objetivo a medio plazo es más exigente que el valor de referencia mínimo (estimado en un déficit de aproximadamente el 1,25 % del PIB, su logro aportaría un margen de seguridad contra la aparición de cualquier déficit excesivo). El objetivo a medio plazo fijado en el programa no sólo se sitúa dentro de los límites que establecen para los Estados miembros de la zona del euro y del MTC II el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el código de conducta, sino que además es más exigente que lo que correspondería atendiendo al ratio de deuda y al potencial de crecimiento medio a largo plazo.
(6) Los riesgos asociados a las previsiones presupuestarias del programa parecen, en líneas generales, equilibrados. El escenario macroeconómico en el que se basa la actualización puede calificarse de verosímil, y las hipótesis en las que se apoyan las previsiones de ingresos parecen prudentes. Del lado de los gastos, existe el riesgo de que algunas partidas superen las previsiones (en el ámbito de las autoridades regionales) si se confirman las tendencias del pasado en los sectores de la sanidad y la educación. (7) A la vista de esta evaluación de riesgos, la estrategia presupuestaria parece adecuada para mantener el objetivo a medio plazo a lo largo de todo el período cubierto por el programa (tal y como éste prevé).
Además, proporciona un margen de seguridad suficiente para impedir cada año que el déficit sobrepase con las fluctuaciones macroeconómicas normales el límite máximo del 3 % del PIB. La orientación de la política fiscal que se desprende del programa se ajusta al Pacto de Estabilidad y Crecimiento. (8) Se calcula que la deuda pública bruta ha descendido a menos del 40 % del PIB, muy por debajo, pues, del valor de referencia establecido en el Tratado (60 % del PIB). La actualización, además, prevé que el ratio de deuda disminuya aún otros ocho puntos porcentuales durante el período del programa.
(9) El envejecimiento de la población tendrá en España un impacto presupuestario a largo plazo bastante superior al medio comunitario, debido, en especial, al aumento relativamente fuerte que sufrirá en las próximas décadas el gasto en pensiones como porcentaje del PIB. La situación presupuestaria inicial -que supone una mejora en comparación con la del año 2005- contribuirá a debilitar ese impacto, pero no será suficiente para cubrir en su totalidad el sustancial incremento de los gastos derivado del proceso de envejecimiento. El mantenimiento a medio plazo de unos superávit primarios altos y la aplicación de nuevas medidas que reduzcan ese incremento de gastos contribuirán a reducir los riesgos que amenazan la sostenibilidad de la hacienda pública.
Estos riesgos, en el caso de España, parecen ser, en términos generales, de nivel medio. (10) El programa de estabilidad contiene una evaluación cualitativa del impacto global del informe de octubre de 2006 (informe intermedio) sobre la ejecución del programa nacional de reformas dentro de la estrategia fiscal a medio plazo. El programa facilita cierta información, aunque no de modo sistemático, sobre el coste o el ahorro presupuestario directo de las medidas más importantes contempladas en el programa nacional de reformas, y sus previsiones presupuestarias parecen tener en cuenta los efectos de esas medidas en la hacienda pública.
Las medidas que prevé para ésta el Programa de Estabilidad son coherentes con las proyectadas en el programa nacional de reformas. Ambos programas contemplan así un aumento progresivo de los gastos en I+D y de las inversiones en infraestructuras. (11) La estrategia presupuestaria que traza el programa se ajusta en sus grandes líneas a las Orientaciones Generales de Política Económica que figuran en las Directrices integradas del período 2005-2008. (12) En lo que atañe, por último, a los requisitos de información que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el Programa de Estabilidad español facilita todos los datos exigidos y la mayoría de los que son facultativos .
El Consejo considera que debe afirmarse que la situación presupuestaria es sólida a medio plazo y que la estrategia presupuestaria constituye un buen ejemplo de política fiscal acorde con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Mantener la fortaleza de la situación presupuestaria, evitando así una política fiscal expansionista, es importante ante la amplitud y el crecimiento de los desequilibrios exteriores y la persistencia del diferencial de inflación con la zona del euro. A la vista de la evaluación que precede y teniendo especialmente en cuenta el aumento que se prevé en los gastos derivados del envejecimiento de la población, el Consejo invita a España a que refuerce más la sostenibilidad a largo plazo de su hacienda pública aplicando medidas adicionales que contengan el impacto futuro de ese envejecimiento en los programas de gastos.
Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuentes: Programa de estabilidad (PE); previsiones económicas de los servicios de la Comisión del otoño de 2006 (COM); cálculos de los servicios de la Comisión. 2005 2006 2007 2008 2009 PIB real (% variación) PE Dic 2006 3,5 3,8 3,4 3,3 3,3 COM Nov 2006 3,5 3,8 3,4 3,3 n.d. PE Dic 2005 3,4 3,3 3,2 3,2 n.d. Inflación IPCA (%) PE Dic 2006 3,4 3,5 2,7 2,6 2,5 COM Nov 2006 3,4 3,6 2,8 2,7 n.d. PE Dic 2005 4,2 3,5 3,3 3,2 n.d. Brecha de producción (% del PIB potencial) PE Dic 2006 0,9 0,9 1,2 1,5 1,6 COM Nov 2006 0,8 0,9 1,1 1,3 n.d.
PE Dic 2005 0,5 0,8 1,1 0,7 n.d. Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) PE Dic 2006 1,1 1,4 1,0 0,9 0,9 COM Nov 2006 1,1 1,5 1,1 0,9 n.d. PE Dic 2005 1,0 0,9 0,7 0,6 n.d. Saldo primario (% del PIB) PE Dic 2006 2,9 3,0 2,5 2,3 2,2 COM Nov 2006 2,9 3,1 2,7 2,3 n.d. PE Dic 2005 2,8 2,6 2,2 2,0 n.d. Saldo ajustado en función del ciclo (% del PIB) PE Dic 2006 1,5 1,8 1,5 1,6 1,6 COM Nov 2006 1,5 1,9 1,6 1,4 n.d. PE Dic 2005 1,2 1,2 1,2 0,9 n.d. Saldo estructural (% del PIB) PE Dic 2006 1,5 1,8 1,5 1,6 1,6 COM Nov 2006 1,5 1,9 1,6 1,4 n.d. PE Dic 2005 1,2 1,2 1,2 0,9 n.d. Deuda pública bruta (% del PIB) PE Dic 2006 43,1 39,7 36,6 34,3 32,2 COM Nov 2006 43,1 39,7 37,0 34,7 n.d.
PE Dic 2005 43,1 40,3 38,0 36,0 n.d.