Stellungnahme des Rates zum aktualisierten Konvergenzprogramm Dänemarks für 2009-2015 2010/C 138/02 DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken , insbesondere auf Artikel 9 Absatz 3, auf Empfehlung der Kommission, nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses — GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB: (1) Am 26. April 2010 prüfte der Rat das aktualisierte Konvergenzprogramm Dänemarks für den Zeitraum 2009 bis 2015.
(2) Die Wirtschaftskrise hat der dänischen Wirtschaft 2009 enorm zugesetzt und ließ Dänemark in die schwerste Rezession seit Ende des zweiten Weltkriegs abrutschen. Als die Krise Dänemark erreichte, war das Land in einer relativ komfortablen Position nach einem steten kräftigen Wachstum mit deutlichen Überschüssen in der Leistungsbilanz und den öffentlichen Finanzen und einem niedrigen öffentlichen Schuldenstand. Der Abschwung begann 2008, als die Immobilienblase platzte, und verschärfte sich durch sinkende Exporte, die den Zusammenbruch des Welthandels widerspiegelten, sowie schrumpfende Investitionen aufgrund schwindender Endnachfrage und restriktiverer Finanzierungsbedingungen.
Trotz steigender verfügbarer Einkommen ging der private Verbrauch erheblich zurück, da die düstere Wirtschaftsprognose, sinkende Immobilienpreise und steigende Arbeitslosigkeit das Vertrauen der Verbraucher erschütterten. Als Reaktion auf den drastischen Produktionsrückgang beschloss die dänische Regierung mehrere umfangreiche Konjunkturmaßnahmen im Einklang mit dem Europäischen Konjunkturprogramm, darunter Steuersenkungen, Investitionsvorhaben und eine Aufstockung der Ausgaben für den Staatsverbrauch. Zusätzlich zu der Ankurbelung der Wirtschaftstätigkeit wurden zwei Bankenrettungspakete verabschiedet, die Garantien und Kapitalspritzen vorsehen.
Diese Maßnahmen werden den Prognosen zufolge dazu führen, dass ein 2008 erreichter ansehnlicher Haushaltsüberschuss sich ab 2009 in ein Defizit verwandelt, das zwischen 2010 und 2012 den im Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgesehenen Referenzwert von 3 % des BIP überschreiten wird. Der öffentliche Schuldenstand soll zwar parallel dazu steigen, aber immer noch unter dem Referenzwert von 60 % des BIP bleiben. Der Wechselkurs ist 2009 das ganze Jahr über stabil gewesen, und der Abstand zum Zinssatz der EZB hat sich erheblich verringert. Um eine auf Dauer tragfähige Entwicklung der öffentlichen Finanzen zu gewährleisten, sollte unbedingt für eine Fortsetzung der Reformen zur Steigerung des Arbeitskräfteangebots gesorgt werden.
Eine weitere Herausforderung für die dänische Regierung liegt darin, dafür zu sorgen, dass die konjunkturfördernden Maßnahmen rechtzeitig heruntergefahren werden, sobald der Wirtschaftsaufschwung sich selbst aufrechterhalten kann. (3) Auch wenn der im Zuge der Krise verzeichnete Rückgang beim tatsächlichen BIP zum großen Teil konjunkturbedingt ist, wurde auch die Höhe des Produktionspotenzials negativ beeinflusst. Über niedrigere Investitionen, restriktivere Kreditvergabe und steigende strukturelle Arbeitslosigkeit kann die Krise das Potenzialwachstum außerdem auch mittelfristig beeinträchtigen.
Hinzu kommt, dass die Folgen der Wirtschaftskrise die nachteiligen Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf das Produktionspotenzial und die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen noch verschärfen. Vor diesem Hintergrund ist es von entscheidender Bedeutung, die Strukturreformen zu beschleunigen, um das Potenzialwachstum zu stützen. Besonders wichtig für Dänemark sind Reformen in den Bereichen Arbeitsmarkt und Vorruhestandsregelungen, damit ein größeres Arbeitskräfteangebot entsteht. (4) Nach dem makroökonomischen Ausgangsszenario des Programms soll das reale BIP-Wachstum nach einem Rückgang um – 4,3 % im Jahr 2009 wieder auf 1,3 % im Jahr 2010 steigen und im restlichen Programmzeitraum dann durchschnittlich 2,2 % erreichen.
Dieses Szenario scheint bei einer Beurteilung anhand der derzeit verfügbaren Informationen bis 2011 auf plausiblen und für die folgenden Jahre auf optimistischen Wachstumsannahmen zu beruhen. Die Zusammensetzung des Wachstums wird im Programm und in der Herbstprognose 2009 der Kommissionsdienststellen unterschiedlich beurteilt. Das Programm rechnet damit, dass der Aufschwung von der Inlandsnachfrage ausgehen wird, ab 2010 in erster Linie vom privaten Verbrauch und ab 2011 von den Bruttoanlageinvestitionen, während sich das Wachstum des Staatsverbrauchs ab 2011 abflachen und der Außenbeitrag leicht negativ werden soll.
Nach der Herbstprognose 2009 der Kommissionsdienststellen wird der Aufschwung sowohl dem privaten Verbrauch als auch den Nettoausfuhren zu verdanken sein. Die Projektionen des Programms für Inflation und Beschäftigung erscheinen realistisch. Das makroökonomische Szenario ist als vereinbar mit der dänischen Politik des festen Wechselkurses anzusehen. (5) In dem Programm wird das gesamtstaatliche Defizit für 2009 auf 2,9 % des BIP veranschlagt. Der massive Umschwung gegenüber einem Überschuss von 3,4 % des BIP im Jahr 2008 ist weitgehend den Auswirkungen der Krise auf die öffentlichen Finanzen zuzuschreiben, aber er ist auch auf die Konjunkturmaßnahmen im Umfang von 2,2 % des BIP zurückzuführen, die die Regierung in Einklang mit dem Europäischen Konjunkturprogramm beschlossen hat.
Die Verschlechterung ging hauptsächlich auf erhöhte Ausgaben infolge des Wirkens der automatischen Stabilisatoren zurück, wenngleich zu den konjunkturfördernden Maßnahmen der Regierung auch erhebliche Steuersenkungen gehörten. Dem Programm zufolge soll die konjunkturstützende Finanzpolitik 2010 fortgesetzt werden, bevor in den letzten Programmjahren dann ein restriktiver Kurs eingeschlagen wird. Angesichts der relativ günstigen Ausgangslage Dänemarks ist die für 2010 geplante Fortsetzung des expansiven finanzpolitischen Kurses als angemessen und mit dem Europäischen Konjunkturprogramm in Einklang stehend anzusehen.
Um zu langfristig tragfähigen öffentlichen Finanzen zurückzukehren, wird dem Programm zufolge ab 2011 eine haushaltspolitische Konsolidierung vorgenommen; die hierzu erforderlichen Maßnahmen — die über diejenigen hinausgehen, die sich aus der schrittweisen Einbeziehung von Finanzierungselementen in die Steuerreform von 2010 und der Rückführung des öffentlichen Investitionsvolumen auf ein normales Niveau ergeben — sollen später festgelegt werden. (6) Das Programm geht von einer Vergrößerung des gesamtstaatlichen Defizits auf 5,3 % des BIP im Jahr 2010 aus, was auf eine sinkende Einnahmenquote bei gleichzeitig steigender Ausgabenquote zurückzuführen ist.
In der sinkenden Einnahmenquote schlägt sich das Inkrafttreten der Steuerreform von 2010 nieder, während sich bei dem gestiegenen Ausgabenanteil am BIP das Wirken der automatischen Stabilisatoren sowie zusätzliche Konjunkturmaßnahmen der Regierung bemerkbar machen. Konjunkturmaßnahmen und Steuersenkungen sollen 1,3 % des BIP ausmachen, während nach Aussagen des Programms volatile Posten, darunter Einnahmen aus der Erdölgewinnung in der Nordsee und Zuschüsse für Grönland und die Färöer, 2010 mit -1,7 % des BIP zu Buche schlagen werden . Der strukturelle Saldo, d. h. der von den Kommissionsdienststellen nach der gemeinsamen Methodik neuberechnete konjunkturbereinigte Saldo, wird sich laut den Projektionen um 2,5 BIP-Prozentpunkte verschlechtern, was eine ausgesprochen expansive Finanzpolitik bestätigt.
Der Unterschied im Vergleich zum Umfang der Konjunkturmaßnahmen und Steuersenkungen ist hauptsächlich auf Einnahmenausfälle zurückzuführen. (7) Die mittelfristige Haushaltsstrategie des Programms zielt ab auf einen strukturell ausgeglichenen Haushalt im Jahr 2015, einen Indikator für die langfristige Tragfähigkeit von mindestens Null und eine Verbesserung des strukturellen Saldos um insgesamt 1,5 % des BIP von 2010 bis 2013. Dem Programm zufolge werden das Gesamtdefizit und das Primärdefizit ab 2011 schrittweise abgebaut: Ab 2013 soll der Primärsaldo positiv werden und der Gesamtsaldo soll 2015 auf Null geführt sein.
Der entsprechende Pfad des strukturellen Saldos, der von den Kommissionsdienststellen nach der gemeinsamen Methodik anhand von Programmdaten neu berechnet wurde, deutet darauf hin, dass der finanzpolitische Kurs mit – 0,4 % des BIP im Jahr 2015 eher expansiv ist und damit geringfügig unter dem im Programm gesetzten Ziel bleibt. Abgesehen von dem angenommenen realen Nullwachstum bei den staatlichen Verbrauchsausgaben von 2011 bis 2013, der Normalisierung der öffentlichen Investitionen und der Anwendung von Finanzierungselementen bei der Steuerreform stützt sich die geplante Konsolidierung auf noch nicht näher benannte Maßnahmen; allerdings wird in dem Programm ausgeführt, dass sich die Konsolidierung auf Ausgabenzurückhaltung gründen soll, während Steuererhöhungen ausgeschlossen werden.
Das aktualisierte Programm legt als mittelfristiges Ziel für die Haushaltsposition einen strukturell ausgeglichenen Haushalt fest. Angesichts der jüngsten Projektionen und aktuellen Schuldenstanddaten gibt das mittelfristige Ziel die Zielsetzungen des Pakts mehr als ausreichend wieder. (8) Während die Haushaltsprojektionen des Programms für 2010 plausibel erscheinen, könnte das Ergebnis für 2011 und danach schlechter ausfallen als projiziert. Die Einnahmenprojektionen des aktualisierten Programms bleiben zwar realistisch, sie sind aber mit Abwärtsrisiken behaftet und es werden keine Maßnahmen für die geplante Konsolidierung auf der Ausgabenseite genannt.
Außerdem setzt das makroökonomische Szenario, das den Haushaltsprojektionen zugrunde liegt, ein kräftiges Wachstum des privaten Verbrauchs und Zurückhaltung beim Staatsverbrauch voraus. Angesichts der bisherigen häufigen Ausgabenüberschreitungen scheint das mit Null veranschlagte Realwachstum der Staatsausgaben zwischen 2011 und 2013 optimistisch. Der Finanzsektor erscheint stabil, doch die während der Krise beschlossenen Rettungsmaßnahmen für diesen Sektor haben dazu beigetragen, dass der Staat nunmehr höheren Risiken gegenüber dem Sektor ausgesetzt ist. (9) Der öffentliche Bruttoschuldenstand wird für 2009 mit 38,5 % des BIP veranschlagt und soll 2012 auf 48,3 % anwachsen, bevor er 2015 auf 45,0 % absinkt.
Dies liegt größtenteils an der rapiden Zunahme des Defizits und dem Rückgang des BIP im Jahr 2009. Angesichts der Abwärtsrisiken für die Haushaltsziele könnte die Schuldenquote stärker steigen als im Programm projiziert. Die Nettofinanzierungsposition des Gesamtstaats ist zu Beginn des Programmzeitraums positiv, wird aber im Verlauf des Programmzeitraums leicht negativ werden. Der Bruttoschuldenstand soll laut den Projektionen unter dem im Stabilitäts- und Wachstumspakt festgelegten Referenzwert von 60 % des BIP bleiben. (10) Mittelfristige Schuldenprojektionen, die davon ausgehen, dass das BIP-Wachstum nur langsam wieder die vor der Krise projizierten Raten erreicht und die Steuerquoten wieder auf Vorkrisenniveau zurückkehren, und die den projizierten Anstieg der alterungsbedingten Ausgaben beinhalten, zeigen, dass die im Programm anvisierte Haushaltsstrategie in ihrer jetzigen Form und bei unveränderter Politik mehr als ausreichend wäre, um bis 2020 die Schuldenquote zu stabilisieren.
(11) Die langfristigen Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf die öffentlichen Haushalte liegen deutlich unter dem EU-Durchschnitt. Die im Programm veranschlagte Haushaltslage 2009 trägt zur Verringerung des Bruttoschuldenstands bei. Die mittelfristige Sicherung hoher Primärüberschüsse würde dazu beitragen, die Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, die im Tragfähigkeitsbericht der Kommission von 2009 als niedrig eingestuft wurden, zu verringern. (12) Wie sich an den bisherigen Haushaltsergebnissen zeigt, ist Dänemark sein vergleichweise rigoroser haushaltspolitischer Rahmen zugute gekommen, namentlich dessen umfassender Charakter sowie die Transparenz und Sichtbarkeit der haushaltspolitischen Vorschriften.
Beim gesamtstaatlichen Konsum bestand allerdings die Neigung zu Ausgabenüberschreitungen. Die jüngsten Initiativen, die auch wirtschaftliche Sanktionen vorsehen, könnten den Anreiz für die Kommunen zur Einhaltung der vereinbarten Ziele erhöhen. Im Mittelpunkt der dänischen Steuerpolitik steht seit 2002 der sogenannte „ Steuerstopp “ , wonach weder die indirekten noch die direkten Steuern steigen dürfen. Dieser Steuerstopp kann als ein Mittel zur Eindämmung der Staatsausgaben angesehen werden. Der Steuerstopp hat einer größeren Steuerreform im Jahr 2009 nicht im Wege gestanden, doch kann die strikte Einhaltung des Steuerstopps weitere Anpassungen erschweren und bestimmte Ineffizienzen in der Steuerstruktur, insbesondere bei der Immobilienbesteuerung, festigen.
(13) Da eine der wichtigsten langfristigen Herausforderungen für die dänische Volkswirtschaft darin besteht, das Angebot an Arbeitskräften zu erhöhen, hat die Regierung Maßnahmen eingeleitet, mit denen Arbeitsanreize erhöht und Fehlzeiten eingedämmt werden sollen. 2009 wurde — bedingt durch die weltweite Wirtschaftskrise und innerhalb der Grenzen des Steuerstopps — eine Steuerreform beschlossen, die ab 2010 gelten soll und die Arbeit steuerlich erheblich entlastet. Die einzelnen Teile der Steuerreform werden im Zeitraum 2010 bis 2019 schrittweise umgesetzt. Für 2010 werden die Nettoeinnahmenverluste mit rund 0,6 % des BIP veranschlagt, doch durch die Finanzierungselemente wird es im Laufe der Zeit zu einer vollständigen Gegenfinanzierung der Reform kommen, was die Auswirkungen auf die direkten Einnahmen anbelangt (neutrale Auswirkung im Jahr 2013 und positive Auswirkung bis 2015).
Ferner werden die verbesserten Anreize für das Arbeitskräfteangebot nach Einschätzung der dänischen Behörden die öffentlichen Finanzen langfristig stärken (um ungefähr 0,3 % des BIP). (14) Insgesamt kann die Strategie, auch 2010 an einer konjunkturstützenden Finanzpolitik festzuhalten, als vereinbar mit dem Europäischen Konjunkturprogramm angesehen werden. Wegen der nachteiligen Auswirkungen der Wirtschaftskrise wird das gesamtstaatliche Defizit den Projektionen zufolge 2010, 2011 und 2012 den Referenzwert von 3 % des BIP überschreiten. Angesichts der den Haushaltsprojektionen anhaftenden Risiken in den späteren Programmjahren kann es allerdings sein, dass die geplante Rückkehr zu einem ausgeglichenen Haushalt nicht erreicht wird und die geplante Korrektur des strukturellen Hauhaltssaldos um 1 ½ % bis 2013 nicht gelingt.
Der projizierte finanzpolitische Kurs — wie er aus der Veränderung des strukturellen Saldos hervorgeht — lässt erkennen, dass die Haushaltskonsolidierung ab 2011 greifen wird, allerdings in gemäßigtem Tempo und in der Nähe des Richtwerts von 0,5 % des BIP . Im Programm wird davon gesprochen, dass die Konsolidierung durch neue Maßnahmen auf der Ausgabenseite erfolgen wird, jedoch fehlen spezielle Konsolidierungsmaßnahmen zur Abstützung dieses Prozesses, abgesehen von der Annahme, dass das reale Nullwachstum bei den staatlichen Verbrauchsausgaben die Grundlage für die Haushaltsplanung für den Zeitraum 2011-13 bilden wird.
Um den Anforderungen des Pakts zu genügen, müsste die Haushaltsstrategie deshalb verstärkt werden. Darüber hinaus wird der von den Kommissionsdienststellen nach der gemeinsamen Methodik neu berechnete strukturelle Haushaltssaldo laut den Projektionen im Jahr 2015 mit -0,4 % leicht negativ sein und ist mit denselben Risiken behaftet, die oben beschrieben sind; dagegen setzt das Programm auf die Erreichung eines strukturell ausgeglichenen Haushalts bis 2015. (15) Was die im Verhaltenskodex für die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vorgesehenen Daten angeht, so weist das Programm alle vorgeschriebenen und die meisten fakultativen Angaben auf .
Alles in allem lässt sich der Schluss ziehen, dass die schwere Wirtschaftskrise die öffentlichen Finanzen erheblich in Mitleidenschaft gezogen hat. Den Projektionen des Programms zufolge, die von der derzeitigen Politik ausgehen, wird das gesamtstaatliche Defizit im Zeitraum 2010 bis 2012 den Referenzwert von 3 % des BIP überschreiten. Während beim projizierten Konsolidierungspfad davon ausgegangen wird, dass das mittelfristige Ziel eines strukturell ausgeglichenen Haushalts bis Ende des Programmzeitraums 2015 erreicht wird, wird der von den Kommissionsdienststellen nach der gemeinsamen Methodik neu berechnete strukturelle Haushaltssaldo laut den Projektionen leicht negativ sein.
Unter Berücksichtigung der diesen Projektionen anhaftenden Abwärtsrisiken wäre es wünschenswert, dass die Regierung darlegt, welche Konsolidierungsmaßnahmen zu ergreifen sind. In Anbetracht der vorstehenden Bewertung wird Dänemark aufgefordert, i) die Anstrengungen zu verstärken, damit die geplante Überschreitung des Referenzwerts von 3 % des BIP in Grenzen gehalten wird, sowie die projizierte Überschreitung des Defizit-Referenzwerts rasch zu korrigieren und ii) die Maßnahmen zu benennen, mit denen die haushaltspolitische Konsolidierung gestützt werden soll, damit das mittelfristige Ziel wie geplant bis 2015 erreicht wird.
Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen Anmerkungen: Quelle: Konvergenzprogramm (KP), Herbstprognose 2009 der Kommissionsdienststellen (KOM), Berechnungen der Kommissionsdienststellen. 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Reales BIP (Veränderung in %) KP Febr. 2010 –0,9 –4,3 1,3 1,6 2,0 2,3 2,6 2,6 KOM Nov. 2009 –1,2 –4,5 1,5 1,8 k.A. k.A. k.A. k.A. KP Okt. 2008 0,2 –0,2 0,7 1,9 1,7 1,6 1,6 1,6 HVPI Inflation (%) KP Febr. 2010 3,6 0,8 2,1 1,5 2,3 2,1 1,9 1,9 KOM Nov. 2009 3,6 1,1 1,5 1,8 k.A. k.A. k.A. k.A. KP Okt. 2008 3,6 1,3 2,1 1,4 1,8 1,9 1,9 1,8 Produktionslücke (% des BIP-Potenzials) KP Febr.
2010 0,3 –4,5 –3,9 –3,1 –2,0 –0,9 0,1 0,7 KOM Nov. 2009 –0,1 –5,1 –4,1 –3,2 k.A. k.A. k.A. k.A. KP Okt. 2008 0,0 –1,4 –1,8 –1,2 k.A. k.A. k.A. k.A. Finanzierungsdefizit/ -überschuss gegenüber dem Rest der Welt (% des BIP) KP Febr. 2010 2,2 2,9 2,4 2,4 2,6 2,9 3,2 3,5 KOM Nov. 2009 2,2 2,0 0,5 1,0 k.A. k.A. k.A. k.A. KP Okt. 2008 1,7 1,8 2,3 2,6 2,6 2,4 2,1 1,8 Gesamtstaatliche Einnahmen (% des BIP) KP Febr. 2010 54,3 53,3 52,4 52,4 51,8 51,8 51,9 52,0 KOM Nov. 2009 55,3 53,9 52,8 53,0 k.A. k.A. k.A. k.A. KP Okt. 2008 53,2 51,2 51,5 52,1 51,8 51,7 51,6 51,5 Gesamtstaatliche Ausgaben (% des BIP) KP Febr.
2010 50,9 56,3 57,7 56,5 54,9 53,6 52,8 52,0 KOM Nov. 2009 51,9 55,9 57,6 56,4 k.A. k.A. k.A. k.A. KP Okt. 2008 50,2 51,2 52,8 51,8 51,7 51,6 51,6 51,6 Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo (% des BIP) KP Febr. 2010 3,4 –2,9 –5,3 –4,1 –3,1 –1,8 –0,8 0,0 KOM Nov. 2009 3,4 –2,0 –4,8 –3,4 k.A. k.A. k.A. k.A. KP Okt. 2008 3,0 0,0 –1,2 0,3 0,1 0,1 0,0 –0,1 Primärsaldo (% des BIP) KP Febr. 2010 4,8 –1,3 –3,7 –2,3 –1,2 0,3 1,3 2,1 KOM Nov. 2009 4,8 –0,5 –3,3 –1,9 k.A. k.A. k.A. k.A. KP Okt. 2008 –4,2 –1,5 –0,2 –1,6 –1,3 –1,2 –0,9 –0,7 Konjunkturbereinigter Saldo (% des BIP) KP Febr.
2010 3,2 0,0 –2,8 –2,1 –1,7 –1,1 –0,8 –0,4 KOM Nov. 2009 3,4 1,3 –2,1 –1,3 k.A. k.A. k.A. k.A. KP Okt. 2008 3,0 0,9 0,0 1,1 k.A. k.A. k.A. k.A. Struktureller Saldo (% des BIP) KP Febr. 2010 3,2 1,4 –1,1 –1,0 –0,8 –0,3 –0,5 –0,4 KOM Nov. 2009 3,4 1,4 –1,5 –1,3 k.A. k.A. k.A. k.A. KP Okt. 2008 4,0 2,6 1,7 1,3 k.A. k.A. k.A. k.A. Öffentlicher Bruttoschuldenstand (% des BIP) KP Febr. 2010 33,4 38,5 41,8 46,2 48,3 48,1 46,1 45,0 KOM Nov. 2009 33,5 33,7 35,3 35,2 k.A. k.A. k.A. k.A. KP Okt. 2008 30,3 27,9 26,3 25,4 24,6 23,8 23,2 22,6