Avis du Conseil relatif au programme de convergence actualisé du Danemark pour 2009-2015 2010/C 138/02 LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 9, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 26 avril 2010 le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé du Danemark, qui couvre la période 2009-2015.
(2) La crise économique a durement frappé l'économie danoise en 2009, plongeant le pays dans sa récession la plus grave depuis la fin de la seconde guerre mondiale. Avant la crise, le Danemark se trouvait dans une situation relativement confortable puisqu'il venait de connaître une période de forte croissance qui lui avait permis de réaliser de substantiels excédents de son compte de transactions courantes et de ses finances publiques et d'afficher une dette publique peu élevée. Le ralentissement de l'activité économique a commencé en 2008, lorsque la bulle immobilière a éclaté, et a été aggravé par la chute des exportations provoquée par l'effondrement du commerce mondial et par la diminution de l'investissement sur fond de recul de la demande finale et de durcissement des conditions de financement.
Bien que les revenus disponibles aient continué à progresser, la consommation privée a nettement fléchi, la confiance des consommateurs ayant été ébranlée par les sombres perspectives économiques, la chute des prix de l'immobilier et la hausse du chômage. Pour faire face à la chute brutale du PIB, les autorités danoises ont adopté plusieurs mesures d'impulsion budgétaire de grande ampleur, compatibles avec le plan européen pour la relance économique, à savoir: des réductions fiscales, des projets d'investissement et une augmentation des dépenses de consommation du secteur public.
En plus des mesures budgétaires de soutien à l'activité économique, elles ont également adopté deux plans de sauvetage du secteur bancaire, prévoyant des garanties et des injections de capitaux. Du fait de ces mesures, l'excédent budgétaire confortable accumulé en 2008 devrait, dès 2009, se muer en un déficit qui dépassera vraisemblablement, entre 2010 et 2012, la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le pacte de stabilité et de croissance. La dette publique devrait augmenter concomitamment mais rester inférieure à la valeur de référence de 60 % du PIB. Le taux de change est resté stable en 2009 et l'écart de taux d'intérêt par rapport aux taux de la BCE s'est sensiblement réduit.
Afin de garantir la viabilité des finances publiques, les autorités danoises devront impérativement poursuivre la réforme visant à accroître l'offre de main-d'œuvre. Elles devront également veiller à ce que les mesures d'impulsion soient abandonnées en temps opportun, une fois que la reprise s'auto-alimentera. (3) Bien que la baisse du PIB réel observée dans le contexte de la crise soit essentiellement de nature conjoncturelle, le niveau de production potentielle en a également pâti. De plus, la crise, en réduisant l'investissement, en restreignant l'accès au crédit et en augmentant le chômage structurel, pourrait aussi nuire à la croissance potentielle à moyen terme.
En outre, les incidences de la crise économique accentuent les effets négatifs du vieillissement de la population sur la production potentielle et la viabilité des finances publiques. Dans ces conditions, il sera essentiel d'accélérer le rythme des réformes structurelles en vue de soutenir la croissance potentielle. Dans le cas du Danemark, il importe notamment d'engager des réformes dans les domaines du marché de l'emploi et des prestations de retraite anticipée, afin d'accroître l'offre de main-d'œuvre. (4) Selon le scénario macroéconomique de référence qui sous-tend le programme, la croissance du PIB réel, après un reflux de 4,3 % en 2009, retrouvera un rythme de 1,3 % en 2010 puis de 2,2 % en moyenne pendant le reste de la période de programmation.
Évalué à l'aune des informations actuellement disponibles , ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles jusqu'en 2011 et optimistes pour les années suivantes. Le programme et les prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission divergent en ce qui concerne la composition de la croissance. Le programme repose sur l'hypothèse que la reprise sera alimentée par la demande intérieure, principalement par la consommation privée à partir de 2010 puis par la formation brute de capital fixe à partir de 2011, dans la mesure où la croissance de la consommation du secteur public se stabilisera à partir de 2011 et la contribution extérieure deviendra légèrement négative.
Les services de la Commission, quant à eux, tablent dans leurs prévisions de l'automne 2009 sur une reprise tirée à la fois par la consommation privée et les exportations nettes. Les prévisions du programme en matière d'inflation et d'emploi semblent réalistes. Le scénario macroéconomique est considéré comme compatible avec la politique de taux de change fixe du Danemark. (5) Le déficit public pour 2009 est estimé à 2,9 % du PIB dans le programme. Le renversement spectaculaire par rapport à un excédent de 3,4 % du PIB en 2008 est imputable en grande partie aux effets de la crise sur les finances publiques, mais aussi aux mesures d'impulsion représentant 2,2 % du PIB que le gouvernement a adoptées conformément au plan européen pour la relance économique.
La détérioration résulte principalement de l'augmentation des dépenses causée par le fonctionnement des stabilisateurs automatiques, bien que les mesures d'impulsion du gouvernement comportaient également de substantielles réductions fiscales. Selon le programme, la politique budgétaire devrait rester expansionniste en 2010 et devenir restrictive dans les dernières années de programmation. Compte tenu de la situation de départ relativement favorable du Danemark, la poursuite de l'expansion budgétaire en 2010 est opportune et conforme au plan européen pour la relance économique. Afin de rétablir la viabilité des finances publiques, le programme se fonde sur l'hypothèse que l'assainissement budgétaire débutera dès 2011 et indique que les mesures nécessaires à cet effet — outre ce qui découle de l'introduction progressive d'éléments de financement dans la réforme fiscale de 2010 et du retour à la normale des investissements publics — seront précisées ultérieurement.
(6) Le programme prévoit que le déficit public se creusera pour atteindre 5,3 % du PIB en 2010, sous l'effet d'une diminution du ratio des recettes au PIB et d'une augmentation du ratio des dépenses. La diminution du ratio des recettes est liée à l'entrée en vigueur de la réforme fiscale de 2010, tandis que l'augmentation du ratio des dépenses est due au fonctionnement des stabilisateurs automatiques et aux mesures d'impulsion supplémentaires adoptées par le gouvernement. Selon les estimations, les mesures d'impulsion et les réductions fiscales devraient représenter 1,3 % du PIB, tandis que les éléments fluctuants mentionnés dans le programme, notamment les recettes provenant de la production de pétrole en mer du Nord ainsi que les subventions au Groenland et aux îles Féroé, représenteraient – 1,7 % du PIB en 2010 .
Le solde structurel, c'est-à-dire le solde corrigé des variations conjoncturelles recalculé par les services de la Commission sur la base de la méthode commune, devrait perdre 2,5 points de pourcentage, ce qui confirme l'orientation budgétaire particulièrement expansionniste. La différence par rapport à l'ampleur des mesures d'impulsion et des réductions fiscales s'explique principalement par des déficits de recettes. (7) La stratégie budgétaire à moyen terme présentée dans le programme vise l'équilibre budgétaire en termes structurels d'ici à 2015, un indicateur de viabilité à long terme nul au minimum et une amélioration du solde structurel de 1,5 % du PIB au total de 2010 à 2013.
Le programme table sur une diminution progressive des déficits nominal et primaire à partir de 2011, le solde primaire devant redevenir positif à partir de 2013 et le solde global devenir nul en 2015. La trajectoire correspondante du solde structurel recalculé selon la méthode commune, sur la base des informations contenues dans le programme, indique que l'orientation budgétaire est quelque peu expansionniste en 2015, de – 0,4 % du PIB, ce qui est légèrement inférieur à l'objectif fixé dans le programme. Hormis l'hypothèse d'une croissance réelle nulle des dépenses de consommation publique de 2011 à 2013, le retour à la normale des investissements publics et la mise en œuvre des éléments de financement dans la réforme fiscale, aucune mesure clairement définie ne soutient pour le moment le processus d'assainissement envisagé.
Le programme indique toutefois que l'assainissement sera axé sur la limitation des dépenses, tout en excluant les hausses d'impôt. Dans cette version actualisée, l'objectif à moyen terme (OMT) est un budget équilibré en termes structurels. Compte tenu des projections les plus récentes et des niveaux d'endettement actuels, l'OMT est largement conforme aux objectifs du pacte. (8) Les prévisions budgétaires figurant dans le programme semblent plausibles pour 2010, mais les résultats pour 2011 et au-delà pourraient être moins bons que prévu. Des risques pèsent sur les prévisions de recettes figurant dans la version actualisée même si celles-ci demeurent réalistes, et l'assainissement prévu sur le plan des dépenses n'est étayé par aucune mesure.
De plus, le scénario macroéconomique qui sous-tend les prévisions budgétaires repose sur l'hypothèse d'une croissance forte de la consommation privée et d'un ralentissement de la consommation du secteur public. Étant donné que les objectifs en matière de restriction des dépenses ont rarement été atteints par le passé, la prévision d'une croissance réelle nulle des dépenses de consommation du secteur public entre 2011 et 2013 semble optimiste. Le secteur financier paraît stable, mais il fait peser des risques accrus sur le gouvernement eu égard aux mesures de sauvetage financier dont il a bénéficié pendant la crise.
(9) La dette publique brute est estimée à 38,5 % du PIB pour 2009 et devrait atteindre 48,3 % en 2012 avant de retomber à 45,0 % du PIB en 2015, en raison principalement de l'accroissement rapide du déficit et de la chute du PIB en 2009. Eu égard aux risques qui pèsent sur les objectifs budgétaires, le taux d'endettement pourrait augmenter davantage que ce que prévoit le programme. Toutefois, la situation financière nette de l'administration centrale est positive au début de la période de programmation mais deviendra légèrement négative par la suite. Selon les prévisions, le taux d'endettement brut ne dépassera pas la valeur de référence de 60 % du PIB inscrite dans le pacte de stabilité et de croissance.
(10) Les projections à moyen terme concernant la dette, qui partent de l'hypothèse que les taux de croissance du PIB ne retrouveront que progressivement les valeurs prévues avant la crise et que les recettes fiscales en proportion du PIB reviendront à leur niveau d'avant la crise, et qui tiennent compte de l'accroissement prévu des dépenses liées au vieillissement, montrent que la stratégie budgétaire, telle qu'elle est annoncée dans le programme et à politiques par ailleurs inchangées, permettrait largement de stabiliser le ratio d'endettement d'ici à 2020. (11) À long terme, l'incidence du vieillissement de la population sur le budget du Danemark est nettement inférieure à la moyenne de l'UE.
Telle qu'elle est estimée dans le programme, la situation budgétaire de 2009 favorise la diminution de la dette brute. Le dégagement d'excédents primaires élevés à moyen terme permettrait de limiter les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques et qui ont été jugés faibles par la Commission dans son « rapport 2009 sur la viabilité » . (12) Comme l'attestent ses antécédents budgétaires, le Danemark a bénéficié d'un cadre budgétaire relativement solide, remarquable par sa portée très large et par la transparence et la visibilité de ses règles budgétaires.
Toutefois, les dépenses de consommation du secteur public ont eu tendance à dépasser les objectifs fixés. Des initiatives prises récemment, qui prévoient des sanctions économiques, pourraient inciter les municipalités à respecter les objectifs fixés. Depuis 2002, la politique fiscale du Danemark repose essentiellement sur le gel des impôts, qui empêche toute augmentation des impôts directs ou indirects. Le gel des impôts peut être considéré comme un instrument de contrôle des dépenses publiques. Ce gel des impôts n'a pas empêché l'adoption d'une réforme fiscale de grande ampleur en 2009, mais son application stricte pourrait rendre difficile la mise en place de nouveaux ajustements et il pérennise certaines inefficacités de la structure fiscale, notamment en ce qui concerne l'imposition foncière.
(13) L'accroissement de l'offre de main-d'œuvre étant l'un des principaux défis que l'économie danoise aura à relever sur le long terme, le gouvernement a mis en œuvre des mesures destinées à renforcer les incitations au travail et à lutter contre l'absentéisme. En 2009, poussé par la crise économique mondiale, le gouvernement danois a voté une réforme fiscale qui sera mise en œuvre dès 2010 et qui, dans les limites imposées par le gel des impôts, devrait réduire considérablement la pression fiscale sur le travail. Les différents éléments de cette réforme seront progressivement mis en œuvre entre 2010 et 2019.
En 2010, les pertes de recettes nettes sont estimées à environ 0,6 % du PIB, mais les éléments de financement permettent de financer intégralement la réforme dans le temps du point de vue des effets sur les recettes directes (l'impact étant neutre en 2013 et positif d'ici 2015). En outre, les autorités danoises estiment que l'amélioration des mesures d'incitation en ce qui concerne l'offre de main d'œuvre renforcera (d'environ 0,3 % du PIB) les finances publiques à long terme. (14) Dans l'ensemble, la stratégie consistant à poursuivre la politique budgétaire expansionniste en 2010 peut être considérée comme conforme au plan européen pour la relance économique.
Compte tenu des effets négatifs de la crise économique, le déficit public devrait dépasser la valeur de référence de 3 % du PIB en 2010, 2011 et 2012. Toutefois, vu les risques qui pèsent sur les prévisions budgétaires au cours des dernières années de programmation, l'objectif d'un rééquilibrage du budget pourrait ne pas être atteint, de même que l'objectif d'une correction du solde budgétaire structurel de 1,5 % d'ici à 2013. L'orientation budgétaire prévue, évaluée par la variation du solde structurel, indique que le processus d'assainissement budgétaire débute en 2011, à un rythme modéré toutefois, proche de 0,5 % du PIB fixé à titre de référence .
Selon le programme, le processus d'assainissement par l'adoption de nouvelles mesures sera axé sur le volet des dépenses, mais il n'est soutenu par aucune mesure d'assainissement spécifique, hormis l'hypothèse qu'une croissance réelle nulle des dépenses de consommation publique sera à la base de la planification budgétaire entre 2011 et 2013. Il conviendrait dès lors de renforcer la stratégie budgétaire pour qu'elle réponde aux exigences du pacte. Par ailleurs, le programme annonce que l'objectif relatif au solde structurel sera atteint en 2015 au plus tard, mais les services de la Commission prévoient que le solde structurel, recalculé sur la base de la méthode commune, sera légèrement négatif (– 0,4 %) cette année-là et que leur prévision est soumise aux risques précités.
(15) En ce qui concerne les exigences en matière de données du code de conduite relatif aux programmes de stabilité et de convergence, le programme contient toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives . La conclusion générale est que la grave crise économique a pesé lourdement sur les finances publiques du Danemark. Les prévisions du programme, fondées sur les politiques actuelles, indiquent que le déficit public dépassera la valeur de référence de 3 % du PIB de 2010 à 2012. D'après le programme, le processus d'assainissement envisagé devrait permettre d'atteindre l'OMT d'un budget équilibré en termes structurels d'ici à la fin de la période de programmation, en 2015, mais selon les services de la Commission, le solde structurel, recalculé sur la base de la méthode commune, devrait être légèrement négatif.
Compte tenu des risques qui pèsent sur ces projections, il serait souhaitable que le gouvernement précise les mesures d'assainissement à prendre. Eu égard à l'évaluation qui précède, le Danemark est invité à: i) redoubler d'efforts afin que le dépassement prévu de la valeur de référence de 3 % du PIB reste limité et à corriger rapidement ce dépassement; ii) préciser les mesures visant à soutenir l'assainissement budgétaire pour atteindre l'OMT d'ici à 2015 comme prévu. Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Notes: Sources: programme de convergence (PC); prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission.
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 PIB réel (variation en %) PC fév. 2010 –0,9 –4,3 1,3 1,6 2,0 2,3 2,6 2,6 COM nov. 2009 –1,2 –4,5 1,5 1,8 n.d. n.d. n.d. n.d. PC oct. 2008 0,2 –0,2 0,7 1,9 1,7 1,6 1,6 1,6 Inflation IPCH (%) PC fév. 2010 3,6 0,8 2,1 1,5 2,3 2,1 1,9 1,9 COM nov. 2009 3,6 1,1 1,5 1,8 n.d. n.d. n.d. n.d. PC oct. 2008 3,6 1,3 2,1 1,4 1,8 1,9 1,9 1,8 Écart de production (% du PIB potentiel) PC fév. 2010 0,3 –4,5 –3,9 –3,1 –2,0 –0,9 0,1 0,7 COM nov. 2009 –0,1 –5,1 –4,1 –3,2 n.d. n.d. n.d. n.d. PC oct. 2008 0,0 –1,4 –1,8 –1,2 n.d. n.d. n.d. n.d.
Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (% du PIB) PC fév. 2010 2,2 2,9 2,4 2,4 2,6 2,9 3,2 3,5 COM nov. 2009 2,2 2,0 0,5 1,0 n.d. n.d. n.d. n.d. PC oct. 2008 1,7 1,8 2,3 2,6 2,6 2,4 2,1 1,8 Recettes des administrations publiques (% du PIB) PC fév. 2010 54,3 53,3 52,4 52,4 51,8 51,8 51,9 52,0 COM nov. 2009 55,3 53,9 52,8 53,0 n.d. n.d. n.d. n.d. PC oct. 2008 53,2 51,2 51,5 52,1 51,8 51,7 51,6 51,5 Dépenses des administrations publiques (% du PIB) PC fév. 2010 50,9 56,3 57,7 56,5 54,9 53,6 52,8 52,0 COM nov. 2009 51,9 55,9 57,6 56,4 n.d. n.d. n.d. n.d. PC oct. 2008 50,2 51,2 52,8 51,8 51,7 51,6 51,6 51,6 Solde des finances publiques (% du PIB) PC fév.
2010 3,4 –2,9 –5,3 –4,1 –3,1 –1,8 –0,8 0,0 COM nov. 2009 3,4 –2,0 –4,8 –3,4 n.d. n.d. n.d. n.d. PC oct. 2008 3,0 0,0 –1,2 0,3 0,1 0,1 0,0 –0,1 Solde primaire (% du PIB) PC fév. 2010 4,8 –1,3 –3,7 –2,3 –1,2 0,3 1,3 2,1 COM nov. 2009 4,8 –0,5 –3,3 –1,9 n.d. n.d. n.d. n.d. PC oct. 2008 –4,2 –1,5 –0,2 –1,6 –1,3 –1,2 –0,9 –0,7 Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) PC fév. 2010 3,2 0,0 –2,8 –2,1 –1,7 –1,1 –0,8 –0,4 COM nov. 2009 3,4 1,3 –2,1 –1,3 n.d. n.d. n.d. n.d. PC oct. 2008 3,0 0,9 0,0 1,1 n.d. n.d. n.d. n.d.
Solde structurel (% du PIB) PC fév. 2010 3,2 1,4 –1,1 –1,0 –0,8 –0,3 –0,5 –0,4 COM nov. 2009 3,4 1,4 –1,5 –1,3 n.d. n.d. n.d. n.d. PC oct. 2008 4,0 2,6 1,7 1,3 n.d. n.d. n.d. n.d. Dette publique brute (% du PIB) PC fév. 2010 33,4 38,5 41,8 46,2 48,3 48,1 46,1 45,0 COM nov. 2009 33,5 33,7 35,3 35,2 n.d. n.d. n.d. n.d. PC oct. 2008 30,3 27,9 26,3 25,4 24,6 23,8 23,2 22,6