Dictamen del Consejo sobre el programa de estabilidad actualizado de Luxemburgo (2009-2014) 2010/C 143/03 EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 5, apartado 3, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN: (1) El 26 de abril de 2010 el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Luxemburgo, que abarca el período 2009-2014.
(2) La economía luxemburguesa se ha visto gravemente afectada por la crisis. Según los cálculos más recientes, el PIB real, tras un crecimiento cero en 2008, disminuyó en un 3,9 % en términos reales en 2009, ya que cayeron todos los componentes de la demanda, con excepción del gasto público. La contribución de las exportaciones netas siguió siendo positiva, ya que las importaciones se redujeron incluso más que las exportaciones, probablemente debido a la caída de la inversión en bienes de equipo. El sector financiero parece haberse visto menos afectado por la crisis de lo que podría esperarse, incluso si, a finales de 2008, las autoridades luxemburguesas tuvieron que acudir en ayuda de dos de los tres principales bancos del país, pertenecientes a grupos internacionales.
El empleo continuó ascendiendo en un 1,2 % de media en 2009, pero únicamente gracias al efecto de arrastre resultante del fuerte crecimiento registrado en 2008 (+ 4,7 %). El empleo disminuyó ligeramente en el sector financiero, pero mucho más fuertemente en la industria. El desempleo aumentó del 4,9 % en 2008 al 5,7 % de media en 2009, a pesar del recurso masivo al trabajo a tiempo parcial promovido por las autoridades. En la actual coyuntura, el principal desafío al que se enfrenta Luxemburgo es el de mantener y desarrollar las condiciones favorables que hicieron posible el sobresaliente período de crecimiento de los últimos 25 años, basado en la especialización constante del país en las actividades de servicios, especialmente los financieros.
Por otra parte, en lo que concierne a la política presupuestaria, las perspectivas a largo plazo merecen plena atención. En primer lugar, los gastos han experimentado un considerable aumento estos últimos años y los excedentes repetidos se han debido, esencialmente, al elevado nivel de ingresos, cuyo mantenimiento no está asegurado. Además, debido principalmente a la generosidad del sistema de pensiones luxemburgués, está previsto que el aumento del gasto relativo al envejecimiento de la población sea uno de los más fuertes de la UE. (3) Aunque gran parte de la disminución observada del PIB real en el contexto de la crisis es cíclica, el nivel de la producción potencial también se ha visto afectado negativamente.
Por otra parte, la crisis también puede afectar al potencial de crecimiento a medio plazo a través de la menor inversión, las restricciones de crédito, el aumento del desempleo estructural y la disminución constante del crecimiento de las actividades financieras a escala mundial. Por otro lado, el impacto de la crisis económica agravará los efectos negativos del envejecimiento de la población en el potencial de producción y la sostenibilidad de la hacienda pública. En este contexto, será esencial acelerar el ritmo de las reformas estructurales con el fin de respaldar el crecimiento potencial.
En particular, en el caso de Luxemburgo conviene aumentar la tasa de empleo de la población residente, mejorar el atractivo del entorno empresarial, favorecer un modelo salarial que tenga en cuenta la subida considerable de los costes laborales observada durante los últimos años y proseguir los esfuerzos tendentes a desarrollar las actividades de I+D en el país. (4) Según la hipótesis macroeconómica subyacente al programa, el crecimiento del PIB real, tras una contracción del 3,9 % en 2009, sería del 2,5 % en 2010 y, posteriormente, del 2,9 % anual de media durante el resto del período que abarca el programa.
Partiendo de la información disponible , esta hipótesis parece basarse en previsiones de crecimiento ligeramente favorables para 2010, aún si se tienen en cuenta, para el tercer trimestre de 2009, datos mejores que los previstos. Para el período 2011-2014, los pronósticos del programa en materia de crecimiento son más o menos plausibles según los cálculos de los servicios de la Comisión en cuanto al crecimiento potencial y partiendo de la previsión de una reducción gradual de la brecha de producción. Los pronósticos del programa en materia de empleo, desempleo e inflación también parecen realistas.
(5) El programa sitúa el déficit global de las administraciones públicas en 2009 en el 1,1 % del PIB. Este significativo deterioro respecto del superávit del 2,5 % del PIB registrado en 2008 se debió esencialmente al aumento del gasto público en casi 5 puntos porcentuales del PIB, que solo se compensó parcialmente por un aumento del ratio de ingresos (debido únicamente a que el PIB nominal se contrajo aún más que los ingresos). El aumento del ratio de gastos refleja en gran medida los efectos de la crisis en la hacienda pública a través de los estabilizadores automáticos, pero resultó asimismo de las medidas de estímulo que representan el 1,75 % del PIB y que fueron adoptadas por el gobierno de conformidad con el Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE).
Estas medidas incluyen principalmente una clara aceleración de los programas de inversión pública, así como importantes recortes fiscales, en particular en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, que son de carácter permanente. Según el programa, la política presupuestaria debería seguir siendo expansionista en 2010, lo que, teniendo en cuenta la situación presupuestaria y económica relativamente favorable de Luxemburgo, es conforme con el PERE. No obstante, a partir de 2011, los pronósticos del programa en la hipótesis de mantener la política económica actual no reflejan una orientación restrictiva concordante con la estrategia de salida de la crisis preconizada por el Consejo, aunque el programa reconoce que las autoridades tienen la intención de adoptar medidas correctoras.
(6) Según las previsiones, el déficit global de las administraciones públicas alcanzará el 3,9 % del PIB en 2010; este deterioro resultaría de un aumento del gasto de 0,9 puntos porcentuales del PIB y de una disminución de los ingresos en 2 puntos porcentuales del PIB. El aumento del gasto será imputable principalmente a los ámbitos de la educación (0,3 puntos porcentuales del PIB), política familiar (0,25 puntos porcentuales del PIB) e infraestructuras públicas (0,5 puntos porcentuales del PIB). La disminución de los ingresos sería la consecuencia de una caída de los ingresos procedentes de los impuestos directos (1,4 puntos porcentuales del PIB), debida esencialmente a los efectos de la crisis, sobre todo en el impuesto de sociedades.
Además, el tipo de este impuesto se redujo del 22 % al 21 %, lo que tendrá un efecto estimado ex ante de aproximadamente 0,1 puntos porcentuales del PIB. La disminución de los ingresos sería también consecuencia, en menor medida, de una reducción de los impuestos indirectos y de las cotizaciones de la seguridad social respecto del PIB (de 0,4 y 0,2 puntos porcentuales del PIB, respectivamente). Teniendo en cuenta que el déficit para 2009 ha sido revisado a la baja en 1,2 puntos porcentuales del PIB respecto del cálculo que figura en el presupuesto, mientras que el objetivo en materia de déficit para 2010 se ha revisado a la baja en un 0,5 puntos porcentuales, el programa prevé que el deterioro del saldo global de las administraciones públicas en 2010 alcanzará 2,8 puntos porcentuales del PIB (frente a los 2,1 puntos porcentuales previstos en el presupuesto).
El saldo estructural (es decir, el saldo ajustado en función del ciclo, calculado de acuerdo con la metodología común sobre la base de la información que figura en el programa y excluidas las medidas extraordinarias y otras medidas de carácter temporal) debería deteriorarse en aproximadamente 3 puntos porcentuales del PIB, a partir de una situación de superávit de aproximadamente el 1 % del PIB en 2009. (7) Para el período posterior a 2010, el programa presenta una hipótesis presupuestaria detallada basada en la previsión de « mantenimiento de la política » , según la cual el déficit global de las administraciones públicas aumentaría en un primer momento para alcanzar el 5,0 % del PIB en 2011 y reducirse progresivamente al 4,6 % del PIB en 2012 y al 4,3 % del PIB en 2013, antes de alcanzar el 3,1 % del PIB en 2014, según van desapareciendo progresivamente los efectos de la crisis.
Esta hipótesis supone pues que el déficit público global se mantenga por encima del 3 % del PIB hasta el final del período cubierto. La reducción automática del déficit resultaría a la vez de una recuperación gradual de los ingresos y de un ligero descenso del ratio de gastos. Las previsiones apuntan a un ligero aumento del ratio de ingresos, que pasaría del mínimo registrado en 2011 (38,1 % del PIB) al 39,5 % del PIB, debido principalmente a una recuperación de los impuestos directos a partir de 2011, año en el que los efectos retardados de la crisis en los ingresos deberían alcanzar su máximo.
Simultáneamente, el ratio de gastos debería disminuir ligeramente, a partir de un máximo de 43,6 % del PIB alcanzado en 2010, para situarse en el 42,7 % del PIB en 2014, debido a la aceleración progresiva del crecimiento. El déficit estructural (recalculado por los servicios de la Comisión) aumentaría en un primer momento para pasar del 2,25 % del PIB en 2010 a aproximadamente el 3,5 % en 2011, año en el que el déficit global se situaría en un 5,0 % del PIB, antes de disminuir ligeramente al 2,25 % del PIB en 2014, siguiendo así la reducción del déficit global. El programa reconoce que el objetivo principal de la estrategia presupuestaria a medio plazo es restablecer el equilibrio de la hacienda pública de aquí a 2014, reduciendo el déficit global en aproximadamente 1 punto porcentual del PIB cada año.
No obstante, la transmisión de información sobre los niveles de ingresos y de gastos asociados a esta senda de ajuste o sobre las medidas que deben sustentarla se aplaza hasta después de la consulta con los agentes sociales, que debe haberse efectuado para finales de abril de 2010. El programa indica que, debido a la importancia de los pasivos implícitos relacionados con el envejecimiento demográfico, el objetivo presupuestario a medio plazo se ha modificado pasando de un déficit estructural equivalente al 0,8 % del PIB a un superávit estructural equivalente al 0,5 % del PIB. Habida cuenta de las previsiones más recientes y de los niveles de deuda, este objetivo a medio plazo no parece tener suficientemente en cuenta los pasivos implícitos relacionados con el envejecimiento de la población, incluso si la deuda es inferior al valor de referencia del Tratado.
El programa no contempla que este objetivo a medio plazo se alcance durante el período cubierto por el programa. (8) En 2010, los resultados presupuestarios podrían ser algo mejores que los previstos en el programa. No obstante, este hecho no altera en nada la necesidad del saneamiento presupuestario planeado para los años 2011-2014. La mejora posible de los resultados de 2010, ligada al efecto básico derivado de una revisión a la baja del déficit de 2009 de 1,2 puntos porcentuales del PIB (respecto de los pronósticos iniciales sobre el déficit que figuran en el presupuesto 2010) no se ha plasmado en resultados mejores en 2010.
Por consiguiente, se prevé que el deterioro del saldo de las administraciones públicas en 2010 alcance el 2,8 % del PIB, aunque en el presupuesto se había estimado en el 2,1 %. Además, antes de la crisis, los resultados presupuestarios de Luxemburgo con frecuencia han sido mejores de los inicialmente previstos. Para el período 2011-2014, la hipótesis de « mantenimiento de la política » constituye una representación plausible de la evolución de la hacienda pública, ya que el posible efecto de base positivo está casi contrarrestado por las amenazas que pesan sobre las perspectivas macroeconómicas.
En lo que se refiere a la senda de ajuste alternativa, cuyo objetivo es reducir el déficit público por debajo del 3 % de aquí a 2014, no es posible realizar una evaluación en ausencia de información sobre los niveles de ingresos y gastos asociados a los déficits previstos y sobre las medidas necesarias para realizar el saneamiento previsto. (9) El ratio de la deuda se duplicó, pasando del 6,6 % del PIB en 2007 al 13,5 % en 2008, esencialmente como resultado de la asistencia financiera al sector financiero. El programa prevé un nuevo aumento de este ratio, que pasaría del 14,9 % del PIB en 2009 al 37,4 % en 2014.
Este aumento rebasaría el importe total de los déficit previstos, debido a las considerables transferencias de la administración central a la seguridad social. Si bien el ratio de la deuda está aumentando, sigue siendo netamente inferior al valor de referencia previsto en el Tratado a lo largo de todo el período de programación. El sistema de seguridad social y, en una menor medida, la administración central, poseen un volumen significativo de activos, acumulados gracias a los superávit recurrentes del pasado. No obstante, estos activos son insuficientes para hacer frente a las obligaciones futuras en materia de seguridad social.
(10) Según las previsiones de deuda a medio plazo de aquí a 2020, que suponen que la recuperación de las tasas de crecimiento del PIB hasta alcanzar los valores previstos antes de la crisis tendrá lugar gradualmente y que los ratios de ingresos tributarios volverán a los niveles anteriores a la crisis, e incluyen el aumento previsto de los gastos relacionados con el envejecimiento de la población, la estrategia presupuestaria prevista en el programa, tal como se presenta y sin otros cambios de política, no es suficiente para estabilizar la deuda de aquí a 2020. (11) Los efectos a largo plazo del envejecimiento de la población en el presupuesto se situarán bastante por encima de la media de la UE, debido especialmente al fuerte aumento previsto del gasto en pensiones.
Los considerables activos acumulados en el sistema de seguridad social contribuirán a financiar parcialmente el aumento previsto del gasto en pensiones, si bien los planes presupuestarios de aquí a 2014 hacen suponer que el excedente primario estructural ya no será suficiente para compensar el aumento de los costes del envejecimiento demográfico. La generación de unos superávit primarios elevados a medio plazo y, como reconocen las autoridades, la aplicación de medidas tendentes a frenar el incremento sustancial del gasto en pensiones contribuirían a reducir el riesgo que amenaza la sostenibilidad de la hacienda pública, considerado medio en el Informe de Sostenibilidad de 2009 de la Comisión .
(12) Las normas presupuestarias numéricas y los marcos presupuestarios a medio plazo (con la excepción del programa plurianual de gastos de capital del Estado) no parecen desempeñar un papel influyente en Luxemburgo. No obstante, este hecho no parece haber traído consigo desviaciones presupuestarias importantes en el pasado, aunque haya podido desempeñar un papel en las revisiones recurrentes y sustanciales de los datos relativos a la hacienda pública estos últimos años (generalmente en el sentido de una mejora de los resultados). El programa no anuncia ningún plan a este respecto. (13) La estructura de la hacienda pública parece relativamente favorable en Luxemburgo: el gasto de las administraciones públicas y la presión fiscal son relativamente bajos en comparación con otros Estados miembros.
En particular, la fiscalidad de las rentas del trabajo y el consumo público son relativamente bajos. Por otra parte, la inversión pública es una de las más elevadas de toda la UE. No obstante, puede mejorarse la eficacia del gasto público, también en el ámbito de la educación. Además, la combinación de prestaciones sociales generosas con la imposición de las rentas del trabajo, aunque esta imposición es relativamente baja, no ofrece incentivos suficientes para que las personas con salarios bajos o medios se incorporen al mundo laboral. Por último, será indispensable reformar el sistema de pensiones, relativamente generoso, para hacer frente a la carga que supone el envejecimiento demográfico.
(14) Globalmente, teniendo en cuenta la situación presupuestaria favorable de Luxemburgo en el inicio de la crisis y el bajo nivel de la deuda pública, la política presupuestaria expansionista prevista para 2010 es apropiada y conforme con el PERE. A partir de 2011, los pronósticos del programa en el supuesto de mantenimiento de la política económica actual no se ajustan a los requisitos del Pacto, puesto que no integran los esfuerzos de saneamiento necesarios para reducir el déficit por debajo del 3 % del PIB y avanzar a un ritmo apropiado hacia el objetivo a medio plazo de un superávit del 0,5 % del PIB.
Además, estos pronósticos tampoco se ajustan a las conclusiones del Consejo de 20 de octubre de 2009 sobre la estrategia fiscal de salida de la crisis. Por otra parte, no es posible evaluar la intención anunciada del Gobierno de comenzar el saneamiento en 2011 y de reducir el déficit estructural en aproximadamente 0,75 puntos porcentuales del PIB cada año a partir de 2011, dado que no se ha facilitado ninguna información sobre las medidas que deben respaldar dicha estrategia de saneamiento. (15) En cuanto a los requisitos en materia de datos especificados en el Código de conducta para los programas de estabilidad y convergencia, el programa presenta lagunas en lo que respecta a los datos obligatorios y opcionales .
La conclusión general es que, teniendo en cuenta la recesión económica y el carácter saneado de la situación presupuestaria de partida de Luxemburgo, el deterioro temporal del saldo de las administraciones públicas en 2009 y 2010, que refleja en parte la adopción de medidas de estímulo, es apropiado. No obstante, a partir de 2011, la orientación presupuestaria contemplada en la hipótesis basada en el mantenimiento de la política económica no es conforme con los requisitos del Pacto, ya que el déficit público se mantendría por encima del 3 % del PIB hasta 2014; así pues, no habría esfuerzo de saneamiento para reducir el déficit por debajo del 3 % del PIB y los progresos realizados hacia el objetivo a medio plazo tampoco serían adecuados.
Aunque las autoridades anuncian su intención de seguir un sendero de saneamiento más ambicioso con el fin de restaurar el equilibrio de las finanzas públicas en 2014 y de alcanzar el objetivo a medio plazo en el curso de los años siguientes, no es posible evaluar correctamente esta senda de saneamiento en ausencia de información sobre las medidas correspondientes. Por tanto, sería conveniente disponer de más información sobre estas medidas. Con todo, sigue preocupando la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública, que deberá soportar una carga particularmente pesada en los próximos decenios, ya que se prevé que el incremento del gasto público vinculado al envejecimiento de la población será uno de los más fuertes del conjunto de la UE.
Atendiendo a la anterior evaluación, se insta a Luxemburgo a que: i) Inicie un saneamiento presupuestario a partir de 2011 con el fin de situar el déficit por debajo del umbral del 3 % del PIB y, a continuación, avanzar hacia la consecución del objetivo a medio plazo, y a que defina a tal efecto las medidas necesarias para este saneamiento. ii) Teniendo en cuenta el aumento sustancial previsto de los gastos vinculados al envejecimiento demográfico, a que aumente la viabilidad a largo plazo de la hacienda pública, reformando el sistema de pensiones, y fije un objetivo a medio plazo que tome en consideración debidamente los pasivos implícitos relativos al envejecimiento de la población.
Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2009; cálculos de los servicios de la Comisión 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 PIB real (% variación) PE enero 2010 0,0 –3,9 2,5 3,0 2,7 2,9 3,1 COM nov 2009 0,0 –3,6 1,1 1,8 n.d. n.d. n.d. PE octubre 2008 1,0 –0,9 1,4 4,5 n.d . n.d . n.d . Inflación IPCA (%) PE enero 2010 4,1 4,1 0,0 2,1 1,8 n.d . n.d . COM nov 2009 4,1 0,0 1,8 1,7 n.d. n.d. n.d. PE octubre 2008 4,1 0,6 2,5 2,9 n.d . n.d . n.d .
Brecha de producción (% del PIB potencial) PE enero 2010 1,9 –4,0 –3,4 –2,8 –2,4 –2,0 –1,7 COM nov 2009 1,7 –3,9 –4,6 –5,0 n.d. n.d. n.d. PE octubre 2008 1,1 –2,3 –3,5 n.d . n.d . n.d . n.d . Saldo neto de las operaciones financieras con el resto del mundo (% del PIB) PE enero 2010 n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . COM nov 2009 4,9 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. PE octubre 2008 n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . n.d . Ingresos de las administraciones públicas (% del PIB) PE enero 2010 40,2 41,6 39,6 38,3 38,5 39,0 39,5 COM nov 2009 40,2 41,1 39,7 39,4 n.d. n.d. n.d.
PE octubre 2008 43,2 42,8 42,8 40,3 n.d . n.d . n.d . Gastos de las administraciones públicas (% del PIB) PE enero 2010 37,7 42,6 43,5 43,2 43,2 43,3 42,6 COM nov 2009 37,7 43,3 43,9 43,6 n.d. n.d. n.d. PE octubre 2008 41,2 43,4 44,3 39,4 n.d . n.d . n.d . Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) PE enero 2010 2,5 –1,1 –3,9 –5,0 –4,6 –4,3 –3,1 COM nov 2009 2,5 –2,2 –4,2 –4,2 n.d. n.d. n.d. PE octubre 2008 43,2 42,8 42,8 40,3 n.d . n.d . n.d . Saldo primario (% del PIB) PE enero 2010 2,8 –0,5 –3,3 –4,3 –3,7 –3,3 –2,1 COM nov 2009 2,7 –1,6 –3,6 –3,6 n.d. n.d. n.d.
PE octubre 2008 2,3 –0,3 –1,2 1,5 n.d . n.d . n.d . Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) PE enero 2010 1,6 0,9 –2,2 –3,6 –3,4 –3,3 –2,3 COM nov 2009 1,6 –0,3 –2,0 –1,8 n.d. n.d. n.d. PE octubre 2008 2,4 1,6 0,3 n.d . n.d . n.d . n.d . Saldo estructural (% del PIB) PE enero 2010 1,6 0,9 –2,2 –3,6 –3,4 –3,3 –2,3 COM nov 2009 1,6 –0,3 –2,0 –1,8 n.d. n.d. n.d. PE octubre 2008 2,4 1,6 0,3 n.d . n.d . n.d . n.d . Deuda pública bruta (% del PIB) PE enero 2010 13,5 14,9 18,3 23,9 29,3 34,1 37,4 COM nov 2009 13,5 15,0 16,4 17,7 n.d. n.d. n.d.
PE octubre 2008 14,4 14,9 17,0 14,3 n.d . n.d . n.d .