Stellungnahme des Rates zum aktualisierten Stabilitätsprogramm der Slowakei für 2009-2012 2010/C 144/04 DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken , insbesondere auf Artikel 5 Absatz 3, auf Empfehlung der Kommission, nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses — GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB: (1) Am 26. April 2010 prüfte der Rat das aktualisierte Stabilitätsprogramm der Slowakei für den Zeitraum 2009 bis 2012.
(2) Mit einem durchschnittlichen realen BIP-Wachstum von über 7 % im Zeitraum 2003-2008 war die Slowakei in der Phase des Booms eines der EU-Länder mit der besten Wirtschaftsleistung. Durch eine solide makroökonomische Politik in diesem Zeitraum war es möglich, größere makroökonomische Ungleichgewichte zu vermeiden, so dass die Slowakei im Januar 2009 den Euro einführen konnte. Aufgrund ihrer starken Öffnung für den Handel wurde die slowakische Wirtschaft dennoch in hohem Maße von der Krise getroffen. Schätzungen zufolge ist das reale BIP im Jahr 2009 um 4,7 % zurückgegangen, und die Abwertung der Währungen benachbarter Länder hatte eine weitere Aufwertung des realen effektiven Wechselkurses der Slowakei zur Folge.
Um die Auswirkungen der Krise einzudämmen, ließ die Regierung die automatischen Stabilisatoren ihre volle Wirkung entfalten und beschloss — im Einklang mit dem Europäischen Konjunkturprogramm — im November 2008 und im Februar 2009 Krisenbewältigungsmaßnahmen (in einem Umfang von jeweils 0,5 % des BIP für 2009 und 2010). Angesichts des für 2009 erwarteten staatlichen Defizits von etwa 6 % des BIP erließ der Rat am 2. Dezember 2009 einen Beschluss über das Bestehen eines übermäßigen Defizits in der Slowakei und sprach die Empfehlung aus, das Defizit bis 2013 zu korrigieren. In Anbetracht der Schwächung der externen Wettbewerbsfähigkeit der Slowakei aufgrund der vorübergehenden Abwertung der Währungen benachbarter Länder und in Anbetracht der krisenbedingten zunehmenden Schieflage der öffentlichen Finanzen sollte eine glaubhafte und nachhaltige Rückführung des Defizits ein entscheidender Faktor der Regierungsstrategie für die kommenden Jahre sein.
(3) Auch wenn der krisenbedingte Rückgang beim tatsächlichen BIP zum großen Teil konjunkturbedingt ist, wurde auch die Höhe des Produktionspotenzials negativ beeinflusst. Darüber hinaus könnte die Krise das Potenzialwachstum auch mittelfristig beeinträchtigen, da sie die Investitionen bremst, die Kredite verknappt und die strukturelle Arbeitslosigkeit erhöht. Zudem verschärfen die Auswirkungen der Wirtschaftskrise die negativen Folgen der Bevölkerungsalterung für das Produktionspotenzial und die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen. Vor diesem Hintergrund ist es von entscheidender Bedeutung, dass die langfristigen Strukturreformen beschleunigt werden, um das Potenzialwachstum zu stützen.
Besonders wichtig für die Slowakei sind Reformen zum Abbau der Regulierung und des Verwaltungsaufwands für Unternehmen, zur Verbesserung der Funktionsweise des Arbeitsmarktes sowie zur Verbesserung der Kostenwettbewerbsfähigkeit im Vergleich zu den Handelspartnern, unter anderem durch Lohnzurückhaltung. (4) Das dem Programm zugrunde liegende makroökonomische Szenario geht von einem realen BIP-Wachstum von 1,9 % im Jahr 2010, 4,1 % im Jahr 2011 und 5,4 % im Jahr 2012 aus. Nach aktuellem Kenntnisstand scheint dieses Szenario auf plausiblen Wachstumsannahmen für 2010 und günstigen Wachstumsannahmen für 2011 und 2012 zu beruhen.
Die Projektionen für die letzten Programmjahre lassen auf den ersten Blick nicht unbedingt das Maß an Vorsicht erkennen, durch das sich Strategien zur Haushaltskonsolidierung auszeichnen sollten — insbesondere angesichts der ungewöhnlich hohen Unsicherheiten, die das derzeitige Umfeld nach der Krise prägen. In Anbetracht der angenommenen wirtschaftlichen Erholung liegen die Inflationsprojektionen des Programms für 2011 um etwa 1 Prozentpunkt höher als in der Frühjahrsprognose 2009 der Kommissionsdienststellen. Außerdem soll den Projektionen zufolge die Arbeitslosenquote rascher sinken.
(5) In dem Programm wird das gesamtstaatliche Defizit für 2009 auf 6,3 % des BIP veranschlagt, nachdem das Defizit im Jahr 2008 bei 2,3 % des BIP gelegen hatte. Da die automatischen Stabilisatoren ihre Wirkung im Jahr 2009 ungehindert entfalten konnten, kam es zu einem deutlichen Einnahmenrückgang und einem beträchtlichen Anstieg der Sozialausgaben. Die von der Regierung im Kontext des Europäischen Konjunkturprogramms beschlossenen konjunkturfördernden Maßnahmen haben sich nicht auf das Defizit ausgewirkt, da sie durch Ausgabenumschichtungen innerhalb des Haushalts finanziert wurden. Einige der Krisenbewältigungsmaßnahmen werden im Jahr 2010 weiterlaufen.
Dennoch beabsichtigt die Regierung — im Einklang mit der vom Rat empfohlenen Ausstiegsstrategie und im Hinblick auf die Korrektur des übermäßigen Defizits und die Erreichung einer tragfähigeren Haushaltsposition —, den Schwerpunkt der im Programmzeitraum geplanten Konsolidierung der öffentlichen Finanzen auf die ersten Programmjahre, beginnend ab 2010, zu legen. (6) Für 2010 wird laut Programm ein gesamtstaatliches Defizit von 5,5 % des BIP angestrebt. Die Ausgabenquote soll um 1,1 Prozentpunkt des BIP zurückgehen — eine Folge von Einsparungen bei den Ausgaben für Waren und Dienstleistungen, eines moderaten Anstiegs der Löhne und Gehälter im öffentlichen Sektor und der Kürzungen bei öffentlichen Investitionen.
Die Einnahmenquote soll den Projektionen zufolge um 0,3 Prozentpunkte des BIP zurückgehen, bedingt durch eine befristete Erhöhung von Steuerfreibeträgen und Lohnzuschüssen und einen Rückgang der Dividenden aus öffentlichen Unternehmen. Die geplanten Maßnahmen dürften das gesamtstaatliche Defizit um etwa 1 Prozentpunkt des BIP verringern. Das haushaltspolitische Ziel für 2010 setzt eine erhebliche Verbesserung des strukturellen Saldos (d. h. des konjunkturbereinigten Saldos ohne Anrechnung einmaliger und sonstiger befristeter Maßnahmen) um etwa 1,25 Prozentpunkte des BIP voraus, was auch der vom Rat im Rahmen des Defizitverfahrens ausgesprochenen Empfehlung entspricht.
(7) Hauptziel der dem Programm zugrunde liegenden Haushaltsstrategie ist der Abbau des gesamtstaatlichen Defizits auf 3 % des BIP im Jahr 2012, d. h. ein Jahr früher als vom Rat im Rahmen des Defizitverfahrens empfohlen. Es wird davon ausgegangen, dass das Gesamtdefizit von 5,5 % des BIP im Jahr 2010 auf 4,2 % bzw. 3 % des BIP in den Jahren 2011 bzw. 2012 zurückgeht. Zwei Drittel des Defizitrückgangs zwischen 2010 und 2012 würden durch strukturelle Verbesserungen in den ersten Programmjahren erzielt (Berechnungen nach der gemeinsamen Methode anhand der Programmdaten); das verbleibende Drittel würde aus einer günstigen Entwicklung der Konjunktur resultieren.
Haupttriebkräfte der strukturellen Verbesserungen werden die geplanten erheblichen Kürzungen beim Staatsverbrauch und bei den Investitionsausgaben sein. Dem Programm zufolge würden sich die durchschnittlichen jährlichen Konsolidierungsanstrengungen in den Jahren 2010-2012, neu berechnet nach der gemeinsamen Methode, auf etwa 1 % des BIP belaufen, was auch im Einklang mit der Ratsempfehlung im Rahmen des Defizitverfahrens steht. Die Konsolidierung soll in den Jahren nach 2012 fortgesetzt werden, um Fortschritte in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel eines strukturell ausgeglichenen Haushalts zu erreichen.
Angesichts der jüngsten Projektionen und Schuldenstandsdaten gibt das mittelfristige Ziel die Zielsetzungen des Pakts mehr als ausreichend wieder. Dem Programm zufolge soll das mittelfristige Ziel im Programmzeitraum aber nicht mehr erreicht werden. (8) Die Haushaltsergebnisse könnten im Jahr 2010 etwas schlechter ausfallen als im Programm projiziert. Insbesondere bestehen Unsicherheiten auf der Ausgabenseite, wo einige Maßnahmen möglicherweise nicht die erwarteten Einsparungen bringen werden (z. B. Senkung der Ausgaben für Waren und Dienstleistungen). Darüber hinaus erscheinen die Projektionen für die Haushaltssalden der Kommunalverwaltungen optimistisch angesichts der im Jahr 2010 erwarteten Auswirkungen der Krise auf deren Einnahmen.
Die Unsicherheiten für die haushaltspolitischen Ziele sind in den letzten Programmjahren größer. Insbesondere basiert das Programm auf günstigen makroökonomischen Annahmen für die Jahre 2011 und 2012, so dass negative Überraschungen bei den Einnahmen denkbar sind. Des Weiteren sind die geplanten Maßnahmen auf der Ausgabenseite, insbesondere diejenigen, die auf die Reduzierung des Staatsverbrauchs abzielen, näher zu spezifizieren, um die Glaubwürdigkeit des Konsolidierungsplans zu erhöhen. (9) Der öffentliche Bruttoschuldenstand ist dem Stabilisierungsprogramm zufolge von 27,7 % des BIP im Jahr 2008 auf 37,1 % des BIP im Jahr 2009 gestiegen.
In diesem Anstieg spiegeln sich das hohe Defizit und die erhebliche Schrumpfung des realen BIP im Jahr 2009 wider. Zwar liegt die Schuldenquote nach wie vor deutlich unter dem im Vertrag festgelegten Referenzwert, doch wird sie den Projektionen zufolge in den Jahren 2010 und 2011 weiter ansteigen, und zwar bis auf 42,5 % des BIP im Jahr 2011, und im Jahr 2012 wieder leicht auf 42,2 % des BIP zurückgehen. Die Schuldenquote wird sich, vor allem nach 2010, wahrscheinlich weniger günstig als im Programm angenommen entwickeln in Anbetracht der Risiken, mit denen der Konsolidierungspfad behaftet ist und die sich angesichts der Möglichkeit, dass das reale BIP-Wachstum hinter den Programmannahmen zurückbleibt, noch erhöhen.
(10) Mittelfristige Schuldenprojektionen, die davon ausgehen, dass das BIP-Wachstum langsam wieder die vor der Krise projizierten Raten erreicht und die Steuerquoten wieder auf Vorkrisenniveau zurückkehren, und die den projizierten Anstieg der alterungsbedingten Ausgaben beinhalten, zeigen, dass die im Programm anvisierte Haushaltsstrategie in ihrer jetzigen Form und bei unveränderter Politik nicht zu einer Stabilisierung der Schuldenquote bis 2020 führen würde. (11) Die Bevölkerungsalterung wirkt sich langfristig etwas stärker auf den Haushalt aus als im EU-Durchschnitt, was auf eine relativ starke Zunahme der Rentenausgaben in den kommenden Jahrzehnten zurückzuführen ist.
Durch die Haushaltslage 2009 werden die budgetären Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf die Tragfähigkeitslücke zusätzlich verschärft. Die mittelfristige Erzielung höherer Primärüberschüsse würde in Kombination mit den im Programm vorgesehenen Strukturreformen und der Reform des Rentensystems die Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen eindämmen helfen, die im „ Tragfähigkeitsbericht “ ( „ Sustainability Report “ ) der Kommission aus dem Jahr 2009 als hoch eingestuft wurden. (12) Die Finanzpolitik der Slowakei basiert auf einem klar definierten, detaillierten dreijährigen finanzpolitischen Rahmen.
Dennoch sind die mittelfristigen Ausgabenziele weitgehend indikativer Natur und damit sehr korrekturanfällig, wodurch auf längere Sicht ihre Glaubwürdigkeit in Frage gestellt wird. Der Stabilitätsprogrammaktualisierung 2010 zufolge soll der finanzpolitische Rahmen durch Einführung mehrjähriger Ausgabenobergrenzen gestärkt werden, die für einen Großteil der Staatsfinanzen gelten würden. Für den Fall negativer wirtschaftlicher Schocks würden Ausweichklauseln vorgesehen. Auch wird in dem Programm vorgeschlagen, in einem Verfassungsgesetz eine Obergrenze für die Staatsverschuldung festzulegen und die Überwachung des Haushaltsvollzugs im Jahresverlauf zu verbessern.
Diese Maßnahmen zur Stärkung des institutionellen Rahmens der öffentlichen Finanzen sind zu begrüßen und sollten gefördert werden. Da sich die betreffenden Vorschläge aber noch in einem frühen Anfangsstadium befinden, sind sie eher als zusätzliche Anstrengungen anzusehen und nicht als Triebkräfte der Haushaltskonsolidierungsstrategie. (13) Was die Zusammensetzung der öffentlichen Ausgaben in der Slowakei betrifft, besteht Raum für Verbesserungen. Der Anteil der öffentlichen Investitionen an den öffentlichen Ausgaben insgesamt ist im Vergleich zu den Nachbarländern niedrig (2 % des BIP).
Auch die Ausgaben für Forschung und Entwicklung, Bildung und Umweltschutz sind — im Vergleich zu den EU-Standards und im regionalen Vergleich — gering. Vor diesem Hintergrund gibt die projizierte Kürzung der Ausgaben für Kapitalbildung im Programmzeitraum Anlass zu Sorge. Diese Maßnahme dürfte für eine „ aufholende “ Volkswirtschaft wie die Slowakei weder nachhaltig noch wünschenswert sein. Im Programm werden verschiedene Maßnahmen ins Auge gefasst, um die Effizienz der staatlichen Verwaltung zu erhöhen, einschließlich einer Reorganisierung der Zentralverwaltung durch Zusammenlegung von Ministerien, einer Zentralisierung der öffentlichen Auftragsvergabe und der Verwaltung des Staatsvermögens sowie einer besseren Nutzung der Informationstechnologie im öffentlichen Dienst.
Diese Maßnahmen befinden sich zwar noch in einer frühen Phase, gehen aber in die richtige Richtung. (14) Ingesamt entspricht die im Programm dargelegte Haushaltsstrategie 2010 den Ratsempfehlungen nach Artikel 126 Absatz 7. Ab 2011 bestehen Risiken in Bezug auf die Einhaltung des im Programm beschriebenen ambitionierten Konsolidierungspfads, so dass die Haushaltsstrategie möglicherweise nicht in vollem Umfang im Einklang mit den Ratsempfehlungen nach Artikel 126 Absatz 7 steht. Mit dem Programm wird ein ehrgeiziger Plan vorgestellt, um das staatliche Defizit von 6,3 % des BIP im Jahr 2009 auf 3,0 % des BIP im Jahr 2012, also ein Jahr vor Ablauf der vom Rat gesetzten Frist (2013), zurückzuführen.
Die Erreichung des Haushaltsziels 2010 würde eine Verbesserung des strukturellen Saldos um etwa 1,25 Prozentpunkte des BIP implizieren. Die projizierte durchschnittliche jährliche strukturelle Haushaltsanpassung von etwa 1 % des BIP im Zeitraum 2010-2012 steht im Einklang mit der Ratsempfehlung im Rahmen des Defizitverfahrens. Allerdings sind sowohl die Einnahmen- als auch die Ausgabenziele mit Risiken behaftet, insbesondere in den Jahren 2011 und 2012, für die von eher hohen makroökonomischen Annahmen ausgegangen wird. Im Übrigen sollten die im Programm vorgesehenen Maßnahmen präzisiert werden, um die Glaubwürdigkeit des Konsolidierungsplans zu untermauern.
(15) Was die im Verhaltenskodex für die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vorgeschriebenen Angaben angeht, weist das Programm sowohl bei den obligatorischen als auch bei den fakultativen Angaben gewisse Lücken auf . In seinen Empfehlungen nach Artikel 126 Absatz 7 vom 2. Dezember 2009 zur Beendigung des übermäßigen öffentlichen Defizits forderte der Rat die Slowakei auch auf, in einem gesonderten Kapitel ihrer Stabilitätsprogrammfortschreibungen über die Fortschritte bei der Umsetzung der Ratsempfehlungen Bericht zu erstatten. Das Programm entspricht dieser Empfehlung. Alles in allem lässt sich der Schluss ziehen, dass die im Programm dargelegte finanzpolitische Strategie weitgehend in Einklang mit der im Rahmen des Defizitverfahrens abgegebenen Empfehlung des Rates steht.
Geplant ist eine erhebliche Konsolidierung der öffentlichen Finanzen mit Schwerpunkt auf den ersten Programmjahren und mit dem Ziel, das Defizit bis 2012, also ein Jahr vor Ablauf der vom Rat gesetzten Frist, unter 3 % des BIP zu senken, was begrüßenswert ist. Die Haushaltsprojektionen sind jedoch mit Risiken behaftet, die aus den günstigen Wachstumsannahmen für die Folgejahre erwachsen, und es könnten konkretere Maßnahmen erforderlich werden, um die geplanten Einsparungen auf der Ausgabenseite zu erzielen. Die Absicht, den finanzpolitischen Rahmen zu stärken, wird begrüßt, doch müssen konkrete Maßnahmen folgen.
In Anbetracht der vorstehenden Bewertung und der Empfehlung nach Artikel 126 AEUV vom 2. Dezember 2009 wird die Slowakei aufgefordert, i) die defizitsenkenden Maßnahmen im Jahr 2010 wie im Haushaltsplan vorgesehen umzusetzen und den Konsolidierungspfad für die Folgejahre durch konkrete Maßnahmen zu untermauern, um die Korrektur des übermäßigen Defizits möglichst bis 2012 und spätestens bis 2013 sicherzustellen; ii) die Reform des Rentensystems fortzusetzen, um die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu gewährleisten; iii) die geplanten Maßnahmen zur weiteren Stärkung des finanzpolitischen Rahmens durchzuführen und insbesondere durchsetzbare mehrjährige Ausgabenobergrenzen einzuführen.
Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen Erläuterungen: Quelle: Stabilitätsprogramm (SP), Herbstprognose 2009 der Kommissionsdienststellen (KOM), Berechnungen der Kommissionsdienststellen. 2008 2009 2010 2011 2012 Reales BIP (Veränderung in %) SP Jan. 2010 6,4 –5,7 1,9 4,1 5,4 KOM Nov. 2009 6,4 –5,8 1,9 2,6 k.A. KP Apr. 2009 6,4 2,4 3,6 4,5 k.A . HVPI-Inflation (%) SP Jan. 2010 3,9 1,2 2,6 3,7 4,1 KOM Nov. 2009 3,9 1,1 1,9 2,5 k.A. KP Apr. 2009 3,9 2,2 3,6 4,1 k.A . Produktionslücke (% des BIP-Potenzials) SP Jan. 2010 8,9 –1,1 –2,9 –3,0 –1,0 KOM Nov.
2009 9,2 –0,8 –2,1 –3,0 k.A. KP Apr. 2009 6,5 3,5 1,7 1,0 k.A . Finanzierungsüberschuss/-defizit gegenüber dem Rest der Welt (% des BIP) SP Jan. 2010 –5,3 –4,2 –3,2 –2,7 –1,9 KOM Nov. 2009 –5,6 –4,8 –4,3 –4,2 k.A. KP Apr. 2009 –5,8 –4,2 –2,9 –2,6 k.A . Gesamtstaatliche Einnahmen (% des BIP) SP Jan. 2010 32,5 32,8 32,5 32,3 31,7 KOM Nov. 2009 32,5 31,3 31,4 31,4 k.A. KP Apr. 2009 33,4 32,1 31,6 31,8 k.A . Gesamtstaatliche Ausgaben (% des BIP) SP Jan. 2010 34,8 39,1 38,0 36,5 34,7 KOM Nov. 2009 34,8 37,5 37,5 36,9 k.A. KP Apr. 2009 35,6 35,1 34,5 34,1 k.A . Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo (% des BIP) SP Jan.
2010 –2,3 –6,3 –5,5 –4,2 –3,0 KOM Nov. 2009 –2,3 –6,3 –6,0 –5,5 k.A. KP Apr. 2009 –2,2 –3,0 –2,9 –2,2 k.A . Primärsaldo (% des BIP) SP Jan. 2010 –1,1 –4,5 –3,6 –2,3 –1,1 KOM Nov. 2009 –1,1 –5,0 –4,7 –4,1 k.A. KP Apr. 2009 –0,9 –1,7 –1,7 –1,0 k.A . Konjunkturbereinigter Saldo (% des BIP) SP Jan. 2010 –4,9 –6,0 –4,7 –3,3 –2,7 KOM Nov. 2009 –5,0 –6,0 –5,4 –4,6 k.A. KP Apr. 2009 –4,1 –4,0 –3,4 –2,5 k.A . Struktureller Saldo (% des BIP) SP Jan. 2010 –4,2 –6,0 –4,7 –3,3 –2,7 KOM Nov. 2009 –5,2 –6,2 –5,4 –4,6 k.A.
KP Apr. 2009 –3,8 –4,4 –3,5 –2,6 k.A . Öffentlicher Bruttoschuldenstand (% des BIP) SP Jan. 2010 27,7 37,1 40,8 42,5 42,2 KOM Nov. 2009 27,7 34,6 39,2 42,7 k.A. KP Apr. 2009 27,6 31,4 32,7 32,7 k.A .