Avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé de la Slovaquie pour 2009-2012 2010/C 144/04 LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 26 avril 2010 le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la Slovaquie, qui couvre la période 2009-2012.
(2) Avec une croissance moyenne de son PIB réel supérieure à 7 % sur la période 2003-2008, la Slovaquie a été l'un des meilleurs élèves de l'UE durant la phase de boom économique. Grâce à la conduite de politiques macroéconomiques saines sur toute cette période, la Slovaquie a pu éviter tout déséquilibre macroéconomique important, ce qui lui a permis d'adopter l'euro en janvier 2009. Toutefois, en raison de sa large ouverture aux échanges, l'économie slovaque a été durement touchée par la crise. Selon les estimations, le PIB réel s'est contracté de 4,7 % en 2009, tandis que, sous l'effet de la dépréciation de la monnaie de pays voisins, la Slovaquie a vu son taux de change effectif réel s'apprécier encore.
Pour contenir les effets de la crise, les autorités slovaques ont laissé les stabilisateurs automatiques jouer pleinement et, conformément au plan européen pour la relance économique, ont adopté en novembre 2008 et février 2009 des mesures anticrise (représentant 0,5 % du PIB tant pour 2009 que pour 2010). Le déficit public slovaque devant atteindre quelque 6 % du PIB en 2009 selon les projections, le Conseil a adopté, le 2 décembre 2009 , une décision constatant l'existence d'un déficit excessif et recommandé sa correction pour 2013 au plus tard. Étant donné l'affaiblissement de la compétitivité extérieure de la Slovaquie en raison de la dépréciation temporaire de la monnaie de pays voisins et le creusement de ses déséquilibres budgétaires durant la crise, une réduction crédible et durable du déficit public devrait constituer l'un des volets essentiels de la stratégie des autorités slovaques pour les années à venir.
(3) Bien que le déclin du PIB réel observé dans le contexte de la crise soit en grande partie conjoncturel, le niveau de la production potentielle a aussi été affecté négativement. En outre, la crise pourrait avoir une incidence négative sur la croissance potentielle à moyen terme, du fait d'une contraction de l'investissement, de restrictions dans la disponibilité du crédit et d'une hausse du chômage structurel. Par ailleurs, l'impact de la crise économique vient aggraver les effets négatifs du vieillissement démographique sur la croissance potentielle et la viabilité des finances publiques.
Dans ce contexte, il sera essentiel d'accélérer le rythme des réformes structurelles pour soutenir la croissance potentielle. Il importe en particulier que la Slovaquie engage des réformes pour alléger les contraintes réglementaires et administratives qui pèsent sur les entreprises, pour améliorer le fonctionnement de son marché du travail et pour accroître sa compétitivité par les coûts, notamment via la modération salariale. (4) Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, la croissance du PIB réel devrait s'établir à 1,9 % en 2010, à 4,1 % en 2011 et à 5,4 % en 2012.
D'après les informations actuellement disponibles , ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles pour 2010, puis optimistes pour 2011 et 2012. Les projections relatives aux dernières années couvertes par le programme ne reflètent peut-être pas le degré de prudence qui devrait sous-tendre toute stratégie d'assainissement budgétaire, notamment au regard des incertitudes particulièrement élevées qui existent dans l'actuel environnement économique post-crise. Tablant sur la reprise, la projection du programme concernant l'inflation est supérieure d'environ 1 point de pourcentage pour 2011 aux prévisions des services de la Commission de l'automne 2009, tandis que le taux de chômage devrait décroître plus rapidement.
(5) Selon les estimations contenues dans le programme, le déficit public aura atteint 6,3 % du PIB en 2009, contre 2,3 % du PIB en 2008. Les stabilisateurs automatiques ayant pleinement joué en 2009, les recettes se sont fortement contractées, tandis que les dépenses sociales ont beaucoup augmenté. Les mesures de relance adoptées par le gouvernement slovaque conformément au plan européen pour la relance économique n'ont pas creusé le déficit, parce qu'elles ont été financées par des réaffectations de dépenses dans le cadre du budget. Certaines des mesures anticrise resteront en place en 2010.
Conformément à la « stratégie de sortie » préconisée par le Conseil, et en vue de corriger le déficit excessif et de rendre la situation budgétaire plus viable, le gouvernement slovaque prévoit toutefois d'engager dès 2010 un effort d'assainissement des finances publiques qui sera conduit jusqu'au terme de la période de programmation, mais essentiellement concentré au début de celle-ci. (6) Pour 2010, le programme table sur un déficit public de 5,5 % du PIB. Le ratio des dépenses au PIB devrait diminuer de 1,1 point de pourcentage du PIB, sous l'effet de coupes dans les dépenses liées aux achats de biens et de services, d'une augmentation modérée des salaires de la fonction publique et de réductions de l'investissement public.
Quant au ratio des recettes au PIB, il devrait céder 0,3 point de pourcentage du PIB, sous l'effet d'une revalorisation temporaire des avantages fiscaux et professionnels et d'une diminution des dividendes distribués par les sociétés de droit public. Les mesures planifiées devraient faire baisser le déficit public d'environ 1 point de pourcentage du PIB. L'objectif budgétaire annoncé pour 2010 suppose d'améliorer très nettement le solde structurel (c'est-à-dire le solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires), d'environ 1,25 point de pourcentage du PIB, ce qui est conforme à la recommandation émise par le Conseil au titre de la procédure de déficit excessif.
(7) Le principal objectif de la stratégie budgétaire présentée dans le programme est de ramener le déficit public à 3 % du PIB pour 2012, soit un an avant la date recommandée par le Conseil au titre de la procédure de déficit excessif. Le déficit nominal devrait retomber de 5,5 % du PIB en 2010 à 4,2 % du PIB en 2011, puis à 3,0 % du PIB en 2012. La réduction du déficit prévue entre 2010 et 2012 résulterait pour deux tiers d'une amélioration structurelle concentrée en début de période (telle que mesurée selon la méthode commune, appliquée aux informations fournies dans le programme); le dernier tiers serait le fruit d'une embellie conjoncturelle.
L'amélioration structurelle aura pour principal moteur d'importantes coupes dans les dépenses publiques de consommation et de capital. Selon le programme, l'effort d'assainissement budgétaire annuel moyen sur les années 2010-2012, tel que recalculé selon la méthode commune, représenterait environ 1 % du PIB, ce qui est conforme à la recommandation émise par le Conseil au titre de la procédure de déficit excessif. Le programme prévoit de poursuivre l'effort d'assainissement après 2012, en vue de progresser dans la direction de l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT), à savoir un budget équilibré en termes structurels.
Vu les projections les plus récentes et le niveau de la dette, l'OMT reflète plus qu'adéquatement les objectifs du pacte. Le programme ne prévoit cependant pas de l'atteindre durant la période qu'il couvre. (8) En 2010, les résultats budgétaires pourraient se révéler légèrement moins bons que le programme ne le prévoit. En particulier, des incertitudes existent du côté des dépenses, où certaines mesures (par exemple, la réduction des dépenses liées aux achats de biens et de services) pourraient ne pas générer les économies attendues. En outre, la projection relative au solde des administrations locales apparaît optimiste, compte tenu de l'impact présumé de la crise sur les recettes de ces entités en 2010.
Les risques qui pèsent sur les objectifs budgétaires sont plus importants dans les dernières années couvertes par le programme. Le programme repose notamment sur des hypothèses macroéconomiques optimistes pour 2011 et 2012, ce qui signifie que de mauvaises surprises du côté des recettes ne sont pas exclues. Par ailleurs, les mesures envisagées du côté des dépenses, et en particulier les mesures relatives à la réduction de la consommation publique, devront être davantage détaillées pour asseoir la crédibilité du plan d'assainissement. (9) Selon le programme de stabilité actualisé, la dette publique brute est passée de 27,7 % du PIB en 2008 à 37,1 % du PIB en 2009.
Cette augmentation résulte du niveau élevé du déficit et de la contraction importante du PIB réel en 2009. Tout en restant bien inférieur à la valeur de référence définie dans le traité, le ratio d'endettement devrait continuer à augmenter en 2010 et 2011, où il atteindrait 42,5 % du PIB, avant de se replier légèrement en 2012, à 42,2 % du PIB. Il est toutefois probable que son évolution sera moins favorable que le programme ne le prévoit, surtout après 2010, compte tenu des risques qui pèsent sur la trajectoire d'assainissement budgétaire, auxquels se conjugue le risque d'une croissance du PIB réel moins bonne que prévu.
(10) Tablant sur le fait que la croissance du PIB reviendra progressivement aux valeurs prévues avant la crise et que les recettes fiscales rapportées au PIB retrouveront quant à elles leurs niveaux d'avant la crise, et tenant compte de l'augmentation prévue des dépenses liées au vieillissement, les projections à moyen terme en matière d'endettement montrent que, telle qu'elle est présentée et en l'absence de toute autre modification de la politique en la matière, la stratégie budgétaire proposée dans le programme ne suffirait pas à stabiliser le ratio de la dette au PIB d'ici à 2020.
(11) L'incidence budgétaire du vieillissement démographique est un peu plus élevée à long terme que pour la moyenne des États membres de l'UE en raison, essentiellement, de l'augmentation relativement forte que connaîtront les dépenses de retraite dans les prochaines décennies. En outre, la situation budgétaire de 2009 accentue l'incidence budgétaire du vieillissement démographique sur l'écart de viabilité. En dégageant des excédents primaires plus élevés à moyen terme tout en mettant en œuvre des réformes structurelles, comme le programme le prévoit, et en réformant son régime de retraites, la Slovaquie réduirait plus facilement les risques qui pèsent sur la viabilité de ses finances publiques, lesquels ont été évalués comme élevés dans le rapport 2009 de la Commission sur la viabilité .
(12) La politique budgétaire slovaque repose sur un cadre budgétaire à trois ans, bien défini et détaillé. Néanmoins, les objectifs définis à moyen terme en matière de dépenses sont largement indicatifs et font typiquement l'objet de révisions importantes, ce qui finit par porter atteinte à leur crédibilité. L'actualisation 2010 du programme de stabilité propose de renforcer le cadre budgétaire par l'instauration de plafonds de dépenses pluriannuels, applicables à une grande partie des finances publiques. Des clauses dérogatoires seraient prévues en cas de choc économique négatif.
Le programme propose également de fixer un plafond pour la dette publique, inscrit dans une loi constitutionnelle, et d'améliorer le suivi de l'exécution du budget tout au long de l'année. Ces efforts pour améliorer le cadre institutionnel des finances publiques sont les bienvenus et doivent être encouragés. Il convient toutefois de considérer les propositions émises, qui n'en sont encore qu'à un stade très précoce, comme des efforts complémentaires de la stratégie d'assainissement budgétaire, et non comme le moteur de celle-ci. (13) La Slovaquie peut encore améliorer la ventilation de ses dépenses publiques.
Par comparaison avec les pays voisins, l'investissement public représente ainsi un faible pourcentage du total des dépenses publiques (2 % du PIB). Les dépenses dans les secteurs de la recherche et du développement, de l'enseignement et de la protection de l'environnement sont également peu élevées à l'aune des normes européennes et par comparaison avec les pays de la région. Dans ce contexte, la réduction prévue des dépenses consacrées à la formation de capital sur la période couverte par le programme est une source de préoccupation. Cette mesure pourrait ne pas être viable, ni même souhaitable, dans une économie en phase de rattrapage comme l'économie slovaque.
Le programme prévoit, par ailleurs, plusieurs mesures pour accroître l'efficacité de l'administration, et notamment une réorganisation de l'administration centrale avec la fusion de certains ministères, la centralisation des marchés publics et de la gestion des biens publics et une meilleure utilisation des technologies de l'information dans les services publics. Même si elles n'en sont encore qu'à leur début, ces mesures vont dans la bonne direction. (14) D'une manière générale, la stratégie budgétaire exposée dans le programme pour 2010 est conforme aux recommandations émises par le Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, TFUE.
À compter de 2011, le risque existe que l'ambitieuse trajectoire d'assainissement décrite dans le programme ne soit pas tenue et que la stratégie budgétaire ne soit pas pleinement conforme auxdites recommandations du Conseil. Le programme propose un plan ambitieux pour ramener le déficit public de 6,3 % du PIB en 2009 à 3,0 % du PIB en 2012, soit un an avant la date limite de 2013 fixée par le Conseil. Pour atteindre l'objectif budgétaire annoncé pour 2010, la Slovaquie devrait améliorer son solde structurel d'environ 1,25 point de pourcentage du PIB. L'effort structurel annuel moyen qui est prévu dans le programme, soit environ 1 % du PIB sur la période 2010-2012, est conforme à la recommandation émise par le Conseil au titre de la procédure de déficit excessif.
Des risques pèsent toutefois sur les objectifs annoncés du côté tant des recettes que des dépenses, notamment en 2011 ou 2012, où les hypothèses macroéconomiques semblent optimistes. En outre, les mesures prévues dans le programme devront être davantage détaillées pour asseoir la crédibilité du plan d'assainissement. (15) En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme omet certaines données obligatoires et facultatives . Dans ses recommandations à la Slovaquie du 2 décembre 2009 pour qu'il soit mis fin à la situation de déficit public excessif, émises au titre de l'article 126, paragraphe 7, TFUE, le Conseil invitait les autorités slovaques à rendre compte de leurs avancées dans la mise en œuvre de ces recommandations dans un chapitre distinct des versions actualisées du programme de stabilité.
La Slovaquie s'est conformée à cette recommandation. D'une manière générale, la stratégie budgétaire présentée dans le programme est globalement conforme à la recommandation émise par le Conseil au titre de la procédure de déficit excessif. Elle prévoit un effort d'assainissement budgétaire important, concentré en début de période, en vue de ramener le déficit sous les 3 % du PIB pour 2012 au plus tard, soit un an avant la date limite fixée par le Conseil, ce qui représente un effort louable. Des risques pèsent toutefois sur les projections budgétaires, en raison du caractère optimiste des hypothèses de croissance pour les dernières années couvertes par le programme, et des mesures plus précises pourraient se révéler nécessaires pour réaliser les économies prévues du côté des dépenses.
Les intentions affichées de renforcer le cadre budgétaire sont bienvenues, mais elles doivent être suivies de mesures concrètes. Compte tenu de l'évaluation qui précède, et à la lumière de la recommandation émise au titre de l'article 126, paragraphe 7, TFUE le 2 décembre 2009 , la Slovaquie est invitée: i) à mettre en œuvre en 2010 les mesures de réduction du déficit prévues dans le budget et, les années suivantes, à soutenir le processus d'assainissement par des mesures spécifiques, de façon à assurer la correction du déficit excessif si possible pour 2012, et pour 2013 au plus tard; ii) à poursuivre la réforme du régime des retraites en vue de garantir la viabilité des finances publiques; et iii) à mettre en œuvre les mesures prévues pour renforcer encore le cadre budgétaire, et notamment l'introduction de plafonds de dépenses pluriannuels contraignants.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Notes: Sources: Programme de stabilité (PS); prévisions des services de la Commission de l'automne 2009 (COM); calculs des services de la Commission. 2008 2009 2010 2011 2012 PIB réel (variation en %) PS jan. 2010 6,4 –5,7 1,9 4,1 5,4 COM nov. 2009 6,4 –5,8 1,9 2,6 n.d. PC avr. 2009 6,4 2,4 3,6 4,5 n.d . Inflation IPCH (%) PS jan. 2010 3,9 1,2 2,6 3,7 4,1 COM nov. 2009 3,9 1,1 1,9 2,5 n.d. PC avr. 2009 3,9 2,2 3,6 4,1 n.d . Écart de production (en % du PIB potentiel) PS jan. 2010 8,9 –1,1 –2,9 –3,0 –1,0 COM nov.
2009 9,2 –0,8 –2,1 –3,0 n.d. PC avr. 2009 6,5 3,5 1,7 1,0 n.d . Emprunts/prêts nets vis-à-vis du reste du monde (en % du PIB) PS jan. 2010 –5,3 –4,2 –3,2 –2,7 –1,9 COM nov. 2009 –5,6 –4,8 –4,3 –4,2 n.d. PC avr. 2009 –5,8 –4,2 –2,9 –2,6 n.d . Recettes des administrations publiques (en % du PIB) PS jan. 2010 32,5 32,8 32,5 32,3 31,7 COM nov. 2009 32,5 31,3 31,4 31,4 n.d. PC avr. 2009 33,4 32,1 31,6 31,8 n.d . Dépenses des administrations publiques (en % du PIB) PS jan. 2010 34,8 39,1 38,0 36,5 34,7 COM nov. 2009 34,8 37,5 37,5 36,9 n.d. PC avr. 2009 35,6 35,1 34,5 34,1 n.d .
Solde des finances publiques (en % du PIB) PS jan. 2010 –2,3 –6,3 –5,5 –4,2 –3,0 COM nov. 2009 –2,3 –6,3 –6,0 –5,5 n.d. PC avr. 2009 –2,2 –3,0 –2,9 –2,2 n.d . Solde primaire (en % du PIB) PS jan. 2010 –1,1 –4,5 –3,6 –2,3 –1,1 COM nov. 2009 –1,1 –5,0 –4,7 –4,1 n.d. PC avr. 2009 –0,9 –1,7 –1,7 –1,0 n.d . Solde corrigé des variations conjoncturelles (en % du PIB) PS jan. 2010 –4,9 –6,0 –4,7 –3,3 –2,7 COM nov. 2009 –5,0 –6,0 –5,4 –4,6 n.d. PC avr. 2009 –4,1 –4,0 –3,4 –2,5 n.d . Solde structurel (en % du PIB) PS jan. 2010 –4,2 –6,0 –4,7 –3,3 –2,7 COM nov.
2009 –5,2 –6,2 –5,4 –4,6 n.d. PC avr. 2009 –3,8 –4,4 –3,5 –2,6 n.d . Dette publique brute (en % du PIB) PS jan. 2010 27,7 37,1 40,8 42,5 42,2 COM nov. 2009 27,7 34,6 39,2 42,7 n.d. PC avr. 2009 27,6 31,4 32,7 32,7 n.d .