Recommandation du Conseil du 12 juillet 2011 concernant le programme national de réforme de l'Espagne pour 2011 et portant avis du Conseil concernant le programme de stabilité actualisé de l'Espagne pour 2011-2014 2011/C 212/01 LE CONSEIL DE l'UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission européenne, vu les conclusions du Conseil européen, vu l'avis du comité de l'emploi, après consultation du comité économique et financier, considérant ce qui suit:
(1) Le 26 mars 2010 , le Conseil européen a approuvé la proposition de la Commission de lancer la stratégie Europe 2020, une nouvelle stratégie pour la croissance et l'emploi fondée sur une coordination renforcée des politiques économiques, qui portera avant tout sur les principaux domaines dans lesquels des mesures doivent être prises pour doper le potentiel de croissance durable et de compétitivité de l'Europe. (2) Le 13 juillet 2010 , le Conseil a adopté une recommandation relative aux grandes orientations des politiques économiques des États membres et de l'Union (2010-2014) et, le 21 octobre 2010 , une décision relative aux lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres , qui forment ensemble les « lignes directrices intégrées » .
Les États membres ont été invités à tenir compte des lignes directrices intégrées dans leur politique nationale en matière d'économie et d'emploi. (3) Le 12 janvier 2011 , la Commission a adopté le premier examen annuel de la croissance, qui marque l'avènement d'un nouveau cycle de gouvernance économique dans l'Union et marque le début du premier semestre européen de la coordination en amont et intégrée des politiques , ancrée dans la stratégie Europe 2020. (4) Le 25 mars 2011 , le Conseil européen a approuvé les priorités concernant l'assainissement budgétaire et les réformes structurelles (conformément aux conclusions du Conseil des 15 février et 7 mars 2011 et à la suite de l'examen annuel de la croissance effectué par la Commission).
Il a souligné qu'il fallait s'attacher en priorité à rétablir des situations budgétaires saines ainsi que la viabilité budgétaire, à réduire le chômage par des réformes du marché du travail et à déployer de nouveaux efforts afin de renforcer la croissance. Il a demandé aux États membres de traduire ces priorités en mesures concrètes à inclure dans leur programme de stabilité ou de convergence et dans leur programme national de réforme. (5) Le 25 mars 2011 , le Conseil européen a également invité les États membres participant au pacte pour l'euro plus à présenter leurs engagements en temps voulu pour qu'ils soient inclus dans leur programme de stabilité ou de convergence et dans leur programme national de réforme.
(6) Le 29 avril 2011 , l'Espagne a présenté la version actualisée 2011 de son programme de stabilité, qui couvre la période 2011-2014, et son programme national de réforme 2011. Afin de tenir compte de leur interdépendance, les deux programmes ont été évalués simultanément. (7) L'économie espagnole a été durement touchée par la crise et a connu un ajustement brutal en 2008-2009. Entre le début 2008 et la fin 2010, le PIB réel a baissé de 4,3 % et l'emploi a reculé de plus de 10 %. En conséquence, à la fin de 2010, le taux de chômage a atteint 20,1 %, le plus élevé de l'Union.
Les jeunes (41,6 % de taux de chômage) et les travailleurs moins qualifiés (26,4 % de taux de chômage) sont les principales victimes de la récession de l'économie espagnole. Les taux de la dette souveraine ont augmenté dans le cadre de l'évolution négative de la dette publique dans la zone euro et le système bancaire, en particulier les caisses d'épargne, a connu des difficultés à la suite de l'éclatement de la bulle immobilière et de la forte contraction du secteur de la construction. Le processus en cours de résorption des grands déséquilibres macroéconomiques apparus au cours de la période d'expansion demandera encore un certain temps.
Pour faire face à ces défis, le gouvernement espagnol a lancé un programme de réforme ambitieux axé sur l'assainissement budgétaire, la réforme des retraites du secteur public, la restructuration des caisses d'épargne ainsi qu'une réorganisation du marché du travail et des marchés des produits. (8) Sur la base de l'évaluation du programme de stabilité actualisé effectuée conformément au règlement (CE) n o 1466/97, le Conseil est d'avis que le scénario macroéconomique sur lequel se fondent les projections budgétaires du programme de stabilité est optimiste pour 2011 et 2012.
Le programme de stabilité prévoit de ramener le déficit budgétaire sous la valeur de référence des 3 % d'ici 2013, conformément aux recommandations du Conseil d'avril 2009, et de le réduire encore en 2014 pour le faire passer à 2,1 % du PIB. Le programme de stabilité ne prévoit pas d'atteindre l'objectif à moyen terme, soit l'équilibre budgétaire, à l'horizon du programme de stabilité. Cette trajectoire d'ajustement est appropriée. L'amélioration annuelle du solde structurel, conforme à la recommandation du Conseil, s'élève en moyenne à 1,5 % du PIB au cours de la période 2010-2013, auquel il faut encore ajouter 0,3 % supplémentaire du PIB en 2014.
Selon les prévisions, le ratio de la dette passera de 60,1 % du PIB en 2010 à 69,3 % en 2013 et reculera légèrement en 2014. Cette trajectoire d'assainissement présente des risques de détérioration liés aux hypothèses macroéconomiques sous-jacentes et au respect des objectifs budgétaires au niveau régional. Les comptes régionaux représentent une proportion importante du total des dépenses publiques et 9 sur 17 n'ont pas respecté leurs objectifs budgétaires en 2010. Toutefois, des mécanismes de contrôle du déficit et de la dette pour les gouvernements régionaux ont déjà été renforcés et le gouvernement espagnol s'est engagé à prendre des mesures supplémentaires, si nécessaire, pour atteindre les objectifs budgétaires.
(9) Réaliser l'assainissement budgétaire prévu en 2011 et 2012 nécessite une application stricte des mécanismes de contrôle du déficit et de la dette mis en place pour les gouvernements régionaux. Si l'évolution macroéconomique et budgétaire est plus mauvaise que prévue en 2011 et 2012, la réalisation des objectifs budgétaires demandera des mesures supplémentaires, que le gouvernement espagnol s'est engagé à prendre. Pour 2013, le plan de révision des dépenses a identifié un certain nombre de mesures devant servir à étayer les objectifs budgétaires. Selon la dernière évaluation de la Commission, le risque concernant la viabilité à long terme des finances publiques paraît élevé.
(10) Le cadre budgétaire à moyen terme de l'Espagne a permis de faire progresser la planification budgétaire pluriannuelle et a produit, dans l'ensemble, des résultats positifs. Toutefois, la crise a mis ce cadre à l'épreuve et a montré la nécessité de renforcer davantage encore la stabilité budgétaire et les aspects préventifs de la politique budgétaire. Ceci pourrait se faire en introduisant une règle de dépense basée sur la croissance nominale du PIB à moyen terme, en concordance avec le nouveau cadre de l'Union concernant la gouvernance économique., La règle introduite par les autorités espagnoles dans le programme de stabilité lierait automatiquement le gouvernement central et les gouvernements locaux.
Le gouvernement a également l'intention de rechercher un consensus au sein du Conseil de la politique budgétaire et financière sur l'application de cette règle aux communautés autonomes. (11) En l'absence de réformes, l'incidence probable à long terme du vieillissement de la population sur le budget public serait plus élevée en Espagne que dans le reste de l'Union. Ceci est dû essentiellement à l'augmentation substantielle des dépenses de retraite en pourcentage du PIB qui est prévue au cours des prochaines décennies. À long terme, le vieillissement démographique conduira à un accroissement significatif du rapport retraités/actifs.
La proposition de réforme des pensions sur laquelle le gouvernement espagnol s'est entendu avec les partenaires sociaux améliorera nettement la viabilité budgétaire et favorisera une plus grande participation au marché du travail. Cette réforme doit, toutefois, encore être approuvée par le Parlement et pourrait faire l'objet de nouvelles modifications mineures. (12) L'Espagne a pris des dispositions importantes pour renforcer son système bancaire, notamment en lui apportant un soutien public substantiel et en adoptant diverses mesures visant à restructurer les caisses d'épargne, à renforcer la solvabilité des établissements bancaires et à améliorer la transparence de leurs bilans.
En conséquence, le secteur a subi une consolidation notable avec, notamment en ce qui concerne les caisses d'épargne, des conséquences positives en ce qui concerne la taille moyenne des institutions, la réduction des capacités excessives en termes de filiales et d'emploi, le renforcement des bilans, la recapitalisation et l'amélioration en matière de rendement et de rentabilité. La législation récente a porté sur les problèmes découlant du rôle joué par les autorités locales dans la gouvernance des caisses d'épargne étant donné que la plupart d'entre elles transfèrent leurs avoirs et leur passif vers les banques commerciales.
Le gouvernement espagnol a entrepris de finaliser la majeure partie de ce processus de restructuration pour fin septembre 2011. La prochaine étape des tests de stress aura de nouveau une étendue parmi les plus élevées de l'Union. (13) La réforme en cours du marché du travail espagnol doit s'accompagner d'une révision du système actuel des négociations collectives, qui est trop complexe. La prédominance des conventions conclues au niveau des provinces et des secteurs laisse peu de place aux négociations au niveau des entreprises. La prolongation automatique des conventions collectives, la validité des conventions non renouvelées et l'application de clauses ex post d'indexation sur l'inflation contribuent à l'inertie des salaires, empêchant la flexibilité salariale indispensable pour accélérer l'ajustement économique et restaurer la compétitivité.
Le gouvernement espagnol a demandé aux partenaires sociaux de s'accorder sur une réforme des mécanismes collectifs de négociation salariale au printemps 2011. Faute d'un accord, le gouvernement a approuvé un décret royal le 10 juin entré en vigueur immédiatement, mais devra encore être validé par le Parlement. (14) Dans un contexte de chômage très élevé, l'Espagne a lancé une réforme de son marché du travail en adoptant en septembre 2010 une loi. Celle-ci est destinée à réduire la dualité de ce marché, à lutter contre le chômage des jeunes, à accroître l'employabilité des groupes vulnérables et à introduire davantage de souplesse au niveau des entreprises ainsi qu'à améliorer l'efficacité de l'intermédiation.
Une réforme des politiques actives du marché du travail a été adoptée en février 2011 qui prévoit également des mesures pour renforcer la mission de conseil et d'orientation des services de l'emploi et leur coordination aux niveaux national et régionaux. À ce stade, il est encore trop tôt pour juger globalement si cette réforme est suffisante pour réduire la segmentation de ce marché et diminuer le chômage des jeunes et de longue durée, étant donné que certaines des mesures prévues ne sont pas encore opérationnelles. Le gouvernement espagnol s'est engagé à prendre de nouvelles mesures d'ici octobre 2011.
(15) L'Espagne a connu une perte de compétitivité des prix et des coûts, bien qu'elle ait fait preuve de performances relativement bonnes en termes de parts de marché d'exportation, qui se sont améliorées pendant et après la crise. Par rapport à la zone euro, la croissance supérieure des salaires et la croissance inférieure de la productivité ainsi qu'un manque de compétitivité sur certains marchés des produits ont contribué à maintenir un taux d'inflation plus élevé en Espagne. Trouver un moyen pour améliorer l'efficacité du système fiscal pourrait contribuer à stimuler la compétitivité.
Le renforcement de la concurrence sur les marchés des produits et l'adoption d'une réforme du système de négociations collectives afin que la croissance salariale reflète mieux l'évolution de la productivité au niveau des entreprises contribuera à renforcer la compétitivité. (16) La proportion élevée de jeunes Espagnols qui quittent prématurément l'école (31,2 % en 2009) est particulièrement préoccupante, car cette situation affecte leurs perspectives d'emploi, réduit le volume de la main-d'œuvre qualifiée et amoindrit le potentiel de croissance. La loi sur l'économie durable, adoptée le 15 février 2011 , prévoit des mesures visant à améliorer le capital humain du point de vue quantitatif et qualitatif par l'enseignement et la formation professionnels.
Toutefois, l'efficacité des nouvelles mesures destinées à remédier au décrochage scolaire et à améliorer la formation professionnelle est incertaine, et leur mise en œuvre à tous les niveaux de gouvernement pourrait s'avérer difficile. (17) L'Espagne a amélioré considérablement les conditions de concurrence sur les marchés des produits et des services, s'attaquant ainsi à une des causes de la faible croissance de la productivité. La transposition de la directive sur les services est bien avancée et ambitieuse, bien qu'il soit nécessaire, de continuer à assouplir les conditions d'accès aux professions libérales.
La loi sur l'économie durable contient une série de mesures destinées à améliorer l'environnement dans lequel évoluent les entreprises, à renforcer la compétitivité et à favoriser la durabilité environnementale. Une transposition efficace demande davantage d'efforts à tous les niveaux de gouvernement ainsi qu'une coordination adéquate. (18) L'Espagne a souscrit un certain nombre d'engagements au titre du pacte pour l'euro plus. Au plan budgétaire, elle s'est engagée à définir une règle en matière de dépenses afin de renforcer la stabilité budgétaire et, partant, la viabilité des finances publiques.
Pour renforcer la stabilité financière, elle a pris l'engagement d'achever la restructuration du secteur financier avant le 30 septembre. Les mesures en matière d'emploi se concentrent sur les actes d'application des politiques actives du marché du travail, des dispositions dans le domaine de la formation professionnelle et des actions en rapport avec l'emploi informel. Les mesures en matière de compétitivité se concentrent sur la réforme du système des négociations collectives, les professions réglementées, la création d'un comité consultatif sur la compétitivité et la réforme de la loi sur les faillites.
Les engagements ci-avant se réfèrent aux quatre domaines du pacte. Ils s'inscrivent dans la continuité du programme de réformes en cours, en y ajoutant un calendrier strict pour la mise en œuvre de certaines d'entre elles et en garantissant une exécution complète de celles qui ont déjà été lancées. Ces engagements ont été évalués et pris en compte dans les recommandations. (19) La Commission a évalué le programme de stabilité et le programme national de réforme, y compris le pacte pour l'euro plus. Elle a tenu compte non seulement de leur bien-fondé dans l'optique d'une politique budgétaire et socio-économique viable en Espagne, mais aussi de leur conformité avec les règles et orientations de l'Union, eu égard à la nécessité de renforcer la gouvernance économique générale de l'Union en contribuant au niveau de l'Union aux futures décisions nationales.
À la lumière de ces éléments, la Commission estime que le gouvernement espagnol a élaboré des plans d'assainissement budgétaire qui répondent aux objectifs imposés, mais qu'il subsiste certains risques de dégradation. Le taux de croissance des dépenses publiques devrait être maintenu en-dessous du taux de croissance à moyen terme du PIB et la réforme des retraites devrait être adoptée. Les prochaines étapes en 2011-2012 devraient se concentrer sur l'amélioration de la stabilité du système financier (en finalisant la restructuration et la consolidation du secteur des caisses d'épargne) et le renforcement des sources de croissance intérieures, en s'attaquant à la montée actuelle du chômage, notamment par la réforme du système des négociations collectives et la poursuite de la mise en œuvre des réformes en cours du marché du travail, l'efficacité de toutes ces mesures devant faire l'objet d'une évaluation et d'un suivi minutieux.
Le secteur des services ainsi que les métiers et les professions devraient être davantage ouverts à la concurrence, et la charge administrative pesant sur les entreprises devrait être réduite. (20) Eu égard à cette évaluation et compte tenu de la recommandation du Conseil du 2 juin 2010 en vertu de l'article 126, paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le Conseil a examiné la version actualisée 2011 du programme de stabilité de l'Espagne, et la recommandation figurant notamment au point 3) ci-dessous, en particulier, reflète son avis . Compte tenu des conclusions du Conseil européen du 25 mars 2011 , le Conseil a examiné le programme national de réforme de l'Espagne, RECOMMANDE que l'Espagne s'attache, au cours de la période 2011-2012, à:
1. mettre en œuvre la stratégie budgétaire en 2011 et 2012 et corriger le déficit excessif en 2013 en concordance avec la recommandation du Conseil au titre de la procédure concernant les déficits excessifs, en garantissant le respect des objectifs en matière de déficit à tous les niveaux de gouvernement, y compris en appliquant les mécanismes de contrôle du déficit et de la dette existants aux gouvernements régionaux; adopter des mesures supplémentaires au cas où la situation budgétaire et économique n'évoluerait pas conformément aux prévisions; profiter de toutes les possibilités, y compris l'amélioration de l'environnement économique, pour accélérer la réduction du déficit; définir des mesures concrètes pour pleinement étayer les objectifs pour 2013 et 2014 et ainsi infléchir à la baisse le taux élevé de la dette publique et assurer un progrès adéquat au regard de l'objectif à moyen terme; maintenir le taux de croissance des dépenses publiques à un niveau inférieur à celui du PIB à moyen terme en introduisant, comme envisagé, une règle de dépense contraignante à tous les niveaux de gouvernement; davantage améliorer la diffusion d'informations concernant les budgets gouvernementaux régionaux et locaux ainsi que leur exécution;
2. adopter la réforme des pensions, telle qu'envisagée, qui prévoit le report de l'âge de la retraite légal, et l'accroissement du nombre d'années de travail pour le calcul des pensions; examiner régulièrement, comme envisagé, les différents paramètres des retraites compte tenu des variations de l'espérance de vie et adopter des mesures supplémentaires pour améliorer l'apprentissage tout au long de la vie pour les travailleurs plus âgés; 3. observer de plus près la restructuration en cours du secteur financier, notamment en ce qui concerne les caisses d'épargne afin de la finaliser d'ici le 30 septembre 2011 , comme envisagé;
4. examiner la possibilité d'améliorer l'efficacité du système fiscal, par exemple en passant d'une imposition du travail à celle de la consommation et de l'environnement, tout en respectant les plans d'assainissement budgétaire. 5. après consultation des partenaires sociaux et conformément aux pratiques nationales, achever l'adoption et poursuivre la mise en œuvre d'une réforme globale du processus de négociations des conventions collectives et du système d'indexation des salaires afin que la croissance des rémunérations reflète mieux l'évolution de la productivité ainsi que les conditions prévalant au niveau local et au niveau des entreprises, et pour donner aux entreprises suffisamment de flexibilité afin d'adapter, au plan interne, les conditions de travail aux changements de l'environnement économique;
6. réaliser, pour la fin 2011, une évaluation de l'impact des réformes du marché du travail de septembre 2010 et de la réforme des politiques actives du marché du travail de février 2011, et l'accompagner, si nécessaire, de propositions de réformes supplémentaires destinées à réduire la segmentation du marché du travail et à améliorer les possibilités d'emploi des jeunes; assurer un suivi minutieux de l'efficacité des mesures prévues par le programme national de réforme pour réduire le décrochage scolaire, y compris par des politiques de prévention, et faciliter la transition vers l'enseignement et la formation professionnels;
7. poursuivre l'assouplissement des conditions d'accès aux professions libérales et adopter la loi prévue dans ce secteur afin de redéfinir le cadre réglementaire et d'éliminer les restrictions actuelles à la concurrence, à l'efficacité et à l'innovation; mettre en œuvre, à tous les niveaux de gouvernement, la loi sur l'économie durable, notamment les mesures destinées à améliorer l'environnement dans lequel évoluent les entreprises et à favoriser la concurrence sur les marchés des produits et des services; et à améliorer la coordination entre les administrations nationales et régionales afin de réduire les charges administratives pesant sur les entreprises.
Fait à Bruxelles, le 12 juillet 2011 . Par le Conseil Le président J. Vincent-Rostowski