Recomendación del Consejo de 9 de julio de 2013 relativa al Programa Nacional de Reformas de 2013 de Hungría y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia de Hungría para 2012-2016 2013/C 217/10 EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 9, apartado 2, Visto el Reglamento (UE) n o 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011 , relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos , y, en particular, su artículo 6, apartado 1, Vista la recomendación de la Comisión Europea, Vistas las conclusiones del Consejo Europeo, Visto el dictamen del Comité de Empleo, Visto el dictamen del Comité Económico y Financiero, Visto el dictamen del Comité de Protección Social, Visto el dictamen del Comité de Política Económica, Considerando lo siguiente:
(1) El 26 de marzo de 2010 , el Consejo Europeo aprobó la propuesta de la Comisión de iniciar una nueva estrategia para el empleo y el crecimiento, Estrategia Europa 2020, que se basa en una mayor coordinación de las políticas económicas y se centrará en los ámbitos fundamentales en que se requiere actuar para fomentar el potencial de crecimiento sostenible y competitividad de la economía europea. (2) El 13 de julio de 2010 , el Consejo aprobó una recomendación sobre las directrices generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión (para el período 2010-2014) y, el 21 de octubre de 2010 , una decisión relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros , que juntas forman « las orientaciones integradas » .
Se ha invitado a los Estados miembros a tener en cuenta las orientaciones integradas en sus políticas económicas y de empleo. (3) El 29 de junio de 2012 , los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros decidieron adoptar una decisión sobre un Pacto por el Crecimiento y el Empleo, que establece un marco coherente de actuación a nivel nacional, de la UE y de la zona del euro utilizando todos los instrumentos y políticas posibles. Decidieron sobre las acciones que debían emprenderse a nivel de los Estados miembros, expresando en particular su compromiso total para lograr los objetivos de la Estrategia Europa 2020 y aplicar las recomendaciones específicas para cada país.
(4) El 10 de julio de 2012 , el Consejo aprobó una recomendación relativa al Programa Nacional de Reformas de Hungría para 2012 y emitió su dictamen sobre el Programa de Convergencia actualizado de Hungría para 2012-2015. (5) El 28 de noviembre de 2012 , la Comisión adoptó el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, que iniciaba el Semestre Europeo de coordinación de las políticas económicas de 2013. Asimismo, el 28 de noviembre de 2012 , la Comisión adoptó, sobre la base del Reglamento (UE) n o 1176/2011 relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos, el informe sobre el Mecanismo de Alerta, en el que se señalaba a Hungría como uno de los Estados miembros que sería objeto de un examen exhaustivo.
(6) El Parlamento Europeo ha sido debidamente asociado al Semestre Europeo, de conformidad con el Reglamento (CE) n o 1466/97, y, el 7 de febrero de 2013 , adoptó sendas resoluciones sobre empleo y aspectos sociales en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2013 y sobre la contribución al Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2013. (7) El 14 de marzo de 2013 , el Consejo Europeo aprobó las prioridades para garantizar la estabilidad financiera y el saneamiento presupuestario junto con medidas dirigidas a fomentar el crecimiento. Hizo hincapié en la necesidad de proseguir un saneamiento presupuestario diferenciado y favorable al crecimiento, restablecer la normalidad en la concesión de crédito, promover el crecimiento y la competitividad, combatir el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis, y modernizar la administración pública.
(8) El 10 de abril de 2013 , la Comisión publicó los resultados de su examen exhaustivo para Hungría, de conformidad con el artículo 5 del Reglamento (UE) n o 1176/2011 relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos. El análisis de la Comisión llega a la conclusión de que Hungría está experimentando desequilibrios macroeconómicos, que merecen un seguimiento y requieren que se actúe con determinación. En particular, el actual ajuste de la muy negativa posición de inversión internacional neta, que está siendo impulsado en gran parte por el desapalancamiento del sector privado en un contexto de alto nivel de deuda de las administraciones públicas y un débil entorno empresarial, sigue mereciendo una atención muy especial con el fin de reducir los significativos riesgos de efectos adversos sobre el funcionamiento de la economía.
(9) El 22 de abril de 2013 , Hungría presentó su Programa Nacional de Reformas de 2013 y el 24 de abril de 2013 su Programa de Convergencia para el período 2012-2016. Con objeto de tener en cuenta sus interrelaciones, ambos Programas se han evaluado al mismo tiempo. (10) Partiendo de la evaluación del Programa de Convergencia realizada de conformidad con el Reglamento (CE) n o 1466/97, este considera que el escenario macroeconómico en el que se basan las previsiones del programa es un tanto optimista. Las previsiones de crecimiento de las autoridades húngaras para 2013 y 2014 (0,7 % y 1,9 %, respectivamente) son superiores en aproximadamente medio punto porcentual a las contenidas en las previsiones de la primavera de 2013 de la Comisión.
El objetivo de la estrategia presupuestaria presentada en el Programa de Convergencia es garantizar una corrección sostenible del déficit excesivo en el plazo de 2012 establecido por el Consejo en consonancia con la Recomendación del Consejo en virtud del procedimiento de déficit excesivo de 13 de marzo de 2012 y seguir cumpliendo el objetivo a medio plazo. Hungría emprendió esfuerzos presupuestarios significativos en 2012 y, con un déficit presupuestario del 1,9 % del PIB, cumplió con creces el objetivo de déficit recomendado por el Consejo (2,5 % del PIB), y ello debido en parte a unos ingresos puntuales adicionales equivalentes al 0,2 % del PIB, que vinieron a añadirse a los ya considerados cuando el Consejo formuló su recomendación.
Sin embargo, las medidas correctoras para 2012 y años posteriores, particularmente las anunciadas en el otoño de 2012, se concentran sobre todo en los ingresos, focalizándose principalmente en determinados sectores, lo que plantea dudas sobre la sostenibilidad de los esfuerzos de saneamiento. Según las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, se requieren nuevos esfuerzos para 2013 y 2014 con el fin de corregir el déficit excesivo de forma sostenible. Tras la publicación de las previsiones de primavera de los servicios de la Comisión, el Gobierno adoptó un nuevo paquete de medidas correctoras centradas en el aspecto de los gastos, las cuales, según la evaluación actualizada de la Comisión, permitirían mantener el déficit por debajo del umbral del 3 % del PIB en 2013 y 2014.
El Programa de Convergencia ha modificado el objetivo a medio plazo, que ha pasado de un saldo presupuestario estructural del – 1,5 % al – 1,7 % del PIB. El nuevo objetivo a medio plazo es conforme con las exigencias del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Hungría registró un saldo estructural del – 0,7 % del PIB en 2012, esto es, muy superior a su objetivo a medio plazo revisado, y según las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, el saldo estructural se ajustaría al objetivo a medio plazo durante el período de previsión, situándose en el – 1,1 % en 2013 y el – 1,8 % en 2014.
Sobre la base de las medidas adoptadas después de la publicación de las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, el saldo presupuestario estructural también podría mantenerse por encima del objetivo a medio plazo en 2014. La tasa de incremento del gasto público en 2013 y 2014, excluidas las medidas de ingresos discrecionales, sería conforme globalmente a la tasa de referencia para el crecimiento del PIB potencial a medio plazo, pero se espera que la rebase de forma significativa en 2015 y 2016. Así, el valor de referencia para el gasto del Pacto de Estabilidad y Crecimiento no se cumplirá en estos dos años.
Según los planes del Gobierno, la ratio deuda pública/PIB disminuirá continuamente a lo largo del período cubierto por el programa, del 79,2 % en 2012 al 77,2 % en 2014 y al 73,4 % en 2016, lo que significa que se mantendría por encima del valor de referencia del 60 % del PIB. En cambio, teniendo en cuenta los riesgos inherentes a los planes de saneamiento, las previsiones de la primavera de 2013 de la Comisión esperan solo una disminución marginal en 2014, hasta el 78,9 % del PIB, cifra que sería aproximadamente 0,5 puntos porcentuales inferior gracias a las nuevas medidas correctoras.
Hungría atravesará un período de transición en 2013 en lo que se refiere al cumplimiento del criterio de deuda, y según las previsiones de la primavera de 2013 de la Comisión, está realizando avances suficientes para cumplir dicho criterio en 2013 y 2014. (11) En cualquier caso, el marco presupuestario a medio plazo es solo indicativo; la planificación presupuestaria se centra únicamente en el año presupuestario considerado. Además, a pesar de algunas mejoras recientes, las tareas obligatorias y los recursos analíticos del Consejo Presupuestario todavía no son adecuados a su poder de veto sin precedentes ni a la necesidad de una evaluación ex post sistemática del cumplimiento de las reglas presupuestarias numéricas.
El reforzamiento del marco presupuestario a medio plazo y la ampliación del mandato del Consejo Presupuestario contribuirían a mejorar la solidez y la credibilidad del marco de gobernanza presupuestaria recientemente renovado. (12) El sector financiero húngaro está inmerso en un rápido proceso de desapalancamiento, debido en parte a algunas medidas que han tenido fuertes repercusiones negativas sobre la rentabilidad de los bancos y contribuyen a endurecer las condiciones crediticias. La gestión de la cartera de valores, cuya calidad se está deteriorando, representa uno de los mayores retos para el sector financiero, junto con el creciente número de préstamos no productivos.
En los últimos años, el Gobierno ha adoptado varias medidas de ayuda a los prestatarios en moneda extranjera, en algunos casos sin consultar a las partes interesadas del sector bancario. Sin embargo, estas medidas no siempre han estado encaminadas a los prestatarios en dificultades. La adopción de una serie de medidas a corto plazo podría aumentar el riesgo moral entre los prestatarios debido a que se mantienen las expectativas de mantenimiento de la ayuda pública. La crisis financiera mundial ha demostrado en qué medida el sistema bancario existente puede obligar a las autoridades nacionales a intervenir para salvaguardar la estabilidad financiera.
En el primer programa de ayuda financiera a Hungría se afirmaba la necesidad de disponer de un sistema de supervisión de primer nivel, lo que incluía la concesión al supervisor financiero de facultades efectivas para actuar en caso de urgencia y el establecimiento de un mecanismo de resolución. Aunque durante los tres últimos años las facultades de la autoridad húngara de supervisión financiera han aumentado sustancialmente, el legislador no la ha dotado con poderes de control suficientes. (13) Hungría no ha seguido la recomendación de 2012 de establecer un marco estable y no distorsionador para la fiscalidad de las sociedades y ha aumentado la presión fiscal sobre determinados sectores empresariales introduciendo nuevas cargas impositivas adicionales sectoriales.
Aunque el nuevo impuesto sobre las pequeñas empresas introducido como parte de la Ley de protección del empleo tiene un diseño favorable, la existencia de tipos impositivos diferentes según el sector dificulta la asignación eficiente de recursos y afecta a la inversión y al crédito. La introducción de tipos reducidos de contribución a la seguridad social al amparo de la Ley de protección del empleo constituye un paso en la dirección adecuada para reducir la cuña fiscal sobre el trabajo. No obstante, la cuña fiscal sobre los trabajadores de bajos salarios sigue siendo elevada, por lo que convendría perfeccionar el sistema a fin de mejorar la definición de este grupo.
Hungría también se propone combatir el incumplimiento de las obligaciones tributarias con varias medidas, tales como la obligación de establecer una conexión obligatoria entre todas las cajas registradoras y las autoridades tributarias. En cuanto a la fiscalidad de la energía, las medidas adoptadas no proporcionan incentivos para reducir el consumo de energía y tienen efectos distorsionadores. (14) Aunque se hayan registrado mejoras recientes, la baja tasa de empleo se asocia a una tasa de actividad muy baja. El desempleo juvenil ha aumentado del 11 % en 2011 al 28,1 % en 2012. El programa de obras públicas utiliza la mayor parte de los recursos presupuestarios para proporcionar a los desempleados de larga duración un trabajo remunerado en lugar de prestaciones sociales, aunque sus efectos favorables sobre la empleabilidad a largo plazo aún no se han demostrado.
Aunque Hungría ha reforzado sus políticas activas del mercado de trabajo, habrá que mejorar el acceso a las mismas de algunas personas desfavorecidas, y la participación de los adultos en la formación permanente sigue siendo una de las más bajas de la Unión. En los últimos cinco años, la tasa de empleo femenino se ha mantenido prácticamente en el mismo bajo nivel. Con el fin de animar a las mujeres a participar en el mercado de trabajo, el Gobierno ha aumentado la oferta de guarderías y ha fomentado los regímenes de horario de trabajo flexible. La situación social sigue empeorando: el 31 % de la población corre riesgo de pobreza o exclusión social y un alto porcentaje de personas afrontan graves privaciones materiales.
La pobreza sigue afectando de forma desproporcionada a los territorios y comunidades desfavorecidos, en particular a los gitanos. (15) El entorno empresarial en Hungría se ha deteriorado constantemente en los tres últimos años debido a una serie de medidas tales como las relativas a restricciones sobre los inversores y a un marco reglamentario inestable. Las recientes restricciones, que afectan de forma desproporcionada a los inversores extranjeros, se centran principalmente en el sector de servicios, incluidos los servicios minoristas. El Programa de Simplificación de la Administración incluye 114 medidas encaminadas a reducir las cargas administrativas que pesan sobre las empresas en aproximadamente 500000 millones HUF, pero su aplicación se ha retrasado un tanto.
Persisten bajos niveles de competencia en la contratación pública, aunque el 1 de enero de 2012 entró en vigor una nueva ley. El programa de lucha contra la corrupción constituye un elemento central del Programa Magiar. Sin embargo, al centrarse en la administración pública, el programa de lucha contra la corrupción no aborda el tema del grado insuficiente de aplicación de la legislación en este ámbito ni el de la realización de controles más estrictos sobre la financiación de los partidos políticos, aspecto que suscita especial preocupación. Aunque ya se ha avanzado en la ejecución de algunas de las acciones fundamentales, aún no se han aplicado muchas de las medidas anunciadas.
La falta de seguimiento de las medidas aplicadas también sigue constituyendo un problema. La evolución registrada en Hungría en 2012 y 2013 ha aumentado la preocupación en torno a la independencia del poder judicial. En el Marcador de la Unión para la Innovación se califica a Hungría de « innovador moderado » . Las inversiones empresariales en I+D están impulsadas principalmente por empresas extranjeras. (16) Hungría ha logrado reducir el abandono escolar prematuro. Dado que aún persisten importantes diferencias regionales, los nuevos elementos del sistema centralizado de educación pública, si no se aplican cuidadosamente, podrían tener repercusiones negativas y aumentar la segregación y las desigualdades sociales.
Aunque el número de estudiantes que inician la educación superior ha aumentado rápidamente en los últimos años, aún queda trabajo por hacer para alcanzar la media de la UE y el objetivo nacional fijado en la Estrategia Europa 2020. Conviene caucionar que la reforma de la educación superior que se está llevando a cabo garantice un mayor acceso a los alumnos desfavorecidos. (17) La aplicación de las medidas incluidas en el Plan Szell Kalman, que se propone mejorar la rentabilidad y la eficiencia del transporte público, podría sufrir retrasos considerables y la ausencia de una estrategia de transporte integral afecta negativamente a la sostenibilidad financiera del sistema de transporte.
Aunque Hungría ha aumentado de forma adecuada las interconexiones de la red eléctrica con sus países vecinos, tal como se recomendó en 2012, siguen siendo motivo de preocupación la falta de independencia de la autoridad reguladora del sector energético para fijar las tarifas energéticas y la alta proporción de precios energéticos regulados que registran los consumidores de los hogares y las PYME. (18) En el contexto del Semestre Europeo, la Comisión ha efectuado un análisis global de la política económica de Hungría, ha evaluado el Programa Nacional de Reformas y el Programa de Convergencia y ha presentado un examen exhaustivo.
La Comisión ha tenido en cuenta no solo su pertinencia para la sostenibilidad de la política fiscal y la política económica de Hungría, sino también su conformidad con las normas y orientaciones de la UE, dada la necesidad de reforzar la gobernanza económica global de la Unión incluyendo aportaciones a nivel de la UE en las futuras decisiones nacionales. Sus recomendaciones en el marco del Semestre Europeo se reflejan en las recomendaciones 1 a 7 que figuran a continuación. (19) A la luz de esta evaluación, el Consejo ha examinado el Programa de Convergencia, y su dictamen se refleja, en particular, en la recomendación 1 que figura a continuación.
(20) A la luz del examen exhaustivo realizado por la Comisión y de la presente evaluación, el Consejo ha examinado el Programa Nacional de Reformas y el Programa de Convergencia. Sus recomendaciones formuladas en virtud del artículo 6 del Reglamento (UE) n o 1176/2011 relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos se reflejan en las recomendaciones 1, 2, 3, 4, 5 y 7 que figuran a continuación. RECOMIENDA que Hungría actúe en el período 2013-2014 a fin de: 1. Aplicar una estrategia presupuestaria creíble y favorable al crecimiento, especificando las medidas necesarias centradas en ahorros por el lado de los gastos, y mantener una situación presupuestaria sólida cumpliendo el objetivo a medio plazo a lo largo del período cubierto por el programa.
Basándose en las medidas anteriores, situar la ratio de deuda de las administraciones públicas en una firme tendencia decreciente, con vistas, en particular, a reducir los desequilibrios macroeconómicos acumulados. Promover el marco presupuestario a medio plazo haciéndolo más vinculante y basándolo en reglas presupuestarias numéricas. Ampliar el mandato y mejorar la transparencia del Consejo Presupuestario, particularmente mediante un control ex post sistemático del cumplimiento de las reglas presupuestarias numéricas y mediante la elaboración de previsiones presupuestarias periódicas y la realización de evaluaciones de los efectos presupuestarios de las principales medidas propuestas.
2. Contribuir a restablecer un flujo normal de crédito a la economía, principalmente mejorando la capacidad de acumulación de capital del sector financiero, en especial reduciendo las cargas excesivas impuestas actualmente a dicho sector. Mejorar la calidad de la cartera eliminando los activos tóxicos de los balances de los bancos, consultar a las partes interesadas acerca de las nuevas iniciativas y garantizar que las nuevas medidas no aumenten el riesgo moral para los prestatarios. Promover la regulación y supervisión del sector financiero, en particular confiriendo a la autoridad húngara de supervisión financiera facultades más eficaces para actuar en caso de urgencia y estableciendo un sistema de resolución de entidades bancarias.
3. Garantizar un impuesto de sociedades estable, más equilibrado y predecible. Racionalizar la imposición de las sociedades y minimizar las distorsiones de la asignación de recursos causadas por impuestos sectoriales específicos, con el fin de fomentar el crecimiento y el empleo. Seguir haciendo más favorable al empleo la fiscalidad del trabajo, disminuyendo la presión fiscal sobre los trabajadores de bajos salarios, particularmente mejorando los criterios de elegibilidad de la Ley de protección del empleo y reorientando la fiscalidad hacia los impuestos medioambientales. Aplicar plenamente y reforzar las medidas ya anunciadas para mejorar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y reducir el coste de cumplimiento de las obligaciones tributarias.
4. Combatir el desempleo juvenil, por ejemplo, mediante una Garantía Juvenil . Reforzar las políticas activas del mercado de trabajo y mejorar el sistema de establecimiento del perfil del cliente del servicio público de empleo. Reducir el predominio del programa de obras públicas entre las medidas en favor del empleo y reforzar sus elementos de activación. Fortalecer los programas de formación para estimular la participación en el aprendizaje permanente. Seguir aumentando el número de guarderías para promover la participación de las mujeres en el mercado laboral. Garantizar que el objetivo de la estrategia nacional de inclusión social se integre en todos los ámbitos de actuación con objeto de reducir la pobreza, particularmente entre los niños y los gitanos.
5. Crear un entorno empresarial favorable, restableciendo en particular un marco atractivo para las inversiones extranjeras directas, por medio de un aumento de la estabilidad del marco reglamentario y de un fomento de la competencia en el mercado. Garantizar la plena aplicación de las medidas previstas para reducir las cargas administrativas, mejorar la competencia en la contratación pública y adoptar nuevas medidas adecuadas para combatir la corrupción. Reforzar aún más la independencia del poder judicial. Suprimir las barreras de acceso al sector de servicios, incluidos los servicios minoristas.
Ofrecer incentivos selectivos para apoyar a las empresas innovadoras. 6. Aplicar una estrategia nacional en materia de abandono escolar prematuro y garantizar que el sistema educativo proporciona a todos los jóvenes conocimientos, competencias y cualificaciones adecuados para acceder al mercado de trabajo. Mejorar para las personas desfavorecidas, particularmente para los gitanos, el acceso a un sistema general de educación favorable a la inclusión. Respaldar la transición entre diferentes etapas del proceso educativo y hacia el mercado de trabajo. Realizar una reforma de la enseñanza superior que permita una mayor tasa de titulación en este nivel de enseñanza, particularmente para los estudiantes desfavorecidos.
7. Abolir gradualmente los precios energéticos regulados, garantizando al mismo tiempo la protección efectiva de los consumidores económicamente vulnerables. Tomar nuevas medidas para garantizar la independencia de la autoridad nacional de regulación. Garantizar la sostenibilidad financiera de las empresas estatales del sector de transportes reduciendo sus costes de funcionamiento y aumentando sus ingresos. Hecho en Bruselas, el 9 de julio de 2013 . Por el Consejo El Presidente R. Šadžius