Sonderbericht 2/86 über die spezifischen Gemeinschaftsmaßnahmen des EFRE zur regionalen Entwicklung (nicht quotengebundene Maßnahmen) zusammen mit den Antworten der Kommission Amtsblatt Nr. C 262 vom 20/10/1986 S. 0001 - 0019 <(BLK0)LA ORG="CCF">DE</(BLK0)LA> SONDERBERICHT 2/86 über die spezifischen Gemeinschaftsmaßnahmen des EFRE zur regionalen Entwicklung (nicht quotengebundene Maßnahmen) zusammen mit den Antworten der Kommission (Bemerkungen gemäß Artikel 206a Absatz 4 des EWG-Vertrags) (86/C 262/01) >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 1. EINLEITUNG 1.1. Die spezifischen Gemeinschaftsmaßnahmen zur regionalen Entwicklung, die sogenannten "nicht quotengebundenen Maßnahmen", wurden durch die Verordnung (EWG) Nr.
214/79 des Rates vom 6. Februar 1979 (1) (*) eingeführt. Mit dieser Verordnung wurde die Verordnung (EWG) Nr. 724/75 des Rates vom 18. März 1975 (2) über die Errichtung eines Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) geändert; um die Interventionen des Fonds breiter aufzufächern, sah sie ausserdem vor, daß der EFRE neben seiner Beteiligung an den von den Mitgliedstaaten beschlossenen regionalpolitischen Maßnahmen (quotengebundene Maßnahmen) auch spezifische Gemeinschaftsmaßnahmen zur regionalen Entwicklung finanzieren kann. 1.2. Diese Maßnahmen stehen in Verbindung mitden Gemeinschaftspolitiken und den Maßnahmen, die die Gemeinschaft beschließt, um die regionale Dimension dieser Politiken besser berücksichtigen oder ihre regionalen Auswirkungen abschwächen zu können.
In Ausnahmefällen können die spezifischen Gemeinschaftsmaßnahmen auch darauf ausgerichtet sein, den strukturellen Auswirkungen besonders schwerwiegender Ereignisse in bestimmten Gebieten oder Gebietsteilen zu begegnen, um verlorengegangene Arbeitsplätze zu ersetzen oder die erforderlichen Infrastrukturen zu schaffen. Sie dürfen keine Vorhaben zur internen Umstrukturierung von Sektoren mit rückläufiger Wirtschaftsentwicklung zum Gegenstand haben, können aber in den Gebieten oder Gebietsteilen, die sich in einer schwierigen wirtschaftlichen Lage befinden, durch die Ansiedlung neuer Wirtschaftstätigkeiten die Schaffung alternativer Arbeitsplätze fördern.
1.3. Die Verordnung (EWG) Nr. 214/79 sah auch den allgemeinen Rahmen für die Verabschiedung und Durchführung dieser Maßnahmen vor. Für jede dieser Maßnahmen legt der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission nach Anhörung des Europäischen Parlaments in einer besonderen Verordnung die Art der finanziellen Maßnahmen, die für die Beteiligung des Fonds in Frage kommenden Gebietsteile und Gebiete, die bei der Beteiligung des Fonds zu berücksichtigenden öffentlichen Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die Höhe der Beteiligung des Fonds, die Kategorien von Zuschussempfängern und die Finanzierungsmodalitäten fest.
1.4. Die Höhe der Beteiligung des Fonds richtet sich nach der Art der geplanten Maßnahmen. In der Regel beträgt sie 50 % der beihilfefähigen nationalen Ausgaben für Infrastrukturmaßnahmen und 70 % der Ausgaben für Beihilfen und Dienstleistungen zugunsten von Handwerksbetrieben sowie kleinen und mittleren Unternehmen, die nach Inkrafttreten der Verordnungen getätigt wurden. Der Zuschuß der Gemeinschaft wird an den betreffenden Mitgliedstaat oder nach dessen Weisungen ausgezahlt. Ferner wurden Vorschriften erlassen, um eine Kumulierung von quotengebundenen und nicht quotengebundenen Zuschüssen aus dem EFRE zu verhindern und den Einsatz der nationalen und der gemeinschaftlichen Finanzierungsinstrumente zu koordinieren.
1.5. Die Maßnahmen werden in Form von Sonderprogrammen durchgeführt, die die betreffenden Mitgliedstaaten der Kommission zur Genehmigung und zur Bewilligung einer finanziellen Beteiligung vorlegen. Sie werden von der Gemeinschaft und diesen Mitgliedstaaten gemeinsam finanziert, und die dafür eingesetzten Gemeinschaftsmittel sollen 5 % der Mittelausstattung des EFRE entsprechen. 1.6. Der vorliegende Bericht will einen Überblick über den Stand der nicht quotengebundenen Maßnahmen zum 31. Dezember 1985 vermitteln. Er gliedert sich in 4 Teile, in denen die wichtigsten Phasen der Ausarbeitung und Durchführung der nicht quotengebundenen Maßnahmen behandelt werden, nämlich die Verordnungen über die Einführung der Maßnahmen, die für ihre Durchführung ausgearbeiteten Sonderprogramme, die finanzielle Abwicklung der Maßnahmen sowie die jährlichen Berichte, die von den Mitgliedstaaten über den Stand ihrer Durchführung übermittelt werden.
2. VERORDNUNGEN ÜBER DIE EINFÜHRUNG DER NICHT QUOTENGEBUNDENEN MASSNAHMEN Die 3 vom Rat erlassenen Verordnungsserien 2.1. Bis zum 31. Dezember 1985 wurden vom Rat3 Verordnungsserien zur Einführung von nicht quotengebundenen Maßnahmen erlassen. Seit Ende 1985 besteht keine Rechtsgrundlage (3) mehr für die Einführung neuer Maßnahmen, doch die früher beschlossenen Maßnahmen sollen nach Maßgabe der in den Ziffern 2.2 - 2.6 angegebenen Verordnungen abgeschlossen bzw. durchgeführt werden. Die neue EFRE-Verordnung (EWG) Nr. 1787/84 sieht ausserdem Gemeinschaftsprogramme vor, die an die Stelle der nicht quotengebundenen Maßnahmen treten.
Die Verordnungen vom 7. Oktober 1980 2.2. Auf der Grundlage der von der Kommission am 16. Oktober 1979 unterbreiteten Vorschläge erließ der Rat am 7. Oktober 1980 eine erste Serie von 5 Verordnungen (Verordnungen (EWG) Nrn. 2615/80 bis 2619/80) (4), mit denen folgende 5 spezifischen Gemeinschaftsmaßnahmen eingeführt wurden: (a) Entwicklung bestimmter französischer und italienischer Gebiete im Zusammenhang mit der Erweiterung der Gemeinschaft; (b) Beseitigung von Entwicklungshemmnissen für neue Wirtschaftszweige in bestimmten von der Umstrukturierung der Eisen- und Stahlindustrie betroffenen Gebieten Belgiens, Italiens und des Vereinigten Königreichs;
(c) Beseitigung von Entwicklungshemmnissen für neue Wirtschaftszweige in bestimmten von der Umstrukturierung der Schiffbauindustrie betroffenen Gebieten des Vereinigten Königreichs; (d) Verbesserung der Sicherheit der Energieversorgung in einigen Gebieten Italiens durch eine stärkere Nutzung neuer Technologien im Bereich der Stromgewinnung aus Wasserkraft und durch den Ausbau alternativer Energiequellen; (e) Verbesserung der wirtschaflichen und sozialen Lage der Grenzgebiete Irlands und Nordirlands. 2.3. Bei Berücksichtigung der verschiedenen betroffenen Mitgliedstaaten handelte es sich um insgesamt9 Sonderprogramme und eine veranschlagte Gesamtbeteiligung der Gemeinschaft in Höhe von 220 Mio ECU.
Die Laufzeit dieser Programme war - vom sechzigsten Tag nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnungen an - auf 5 Jahre, d. h. bis zum 15. Dezember 1985, festgesetzt worden. Die Verordnungen vom 18. Januar 1984 2.4. Die Unterbreitung von 6 neuen Vorschlägen durch die Kommission am 19. November 1982 veranlasste den Rat, am 18. Januar 1984 eine zweite Serie von Verordnungen zu erlassen (Verordnungen (EWG) Nrn. 214/84 bis 219/84) (5), mit denen bestimmte frühere Verordnungen geändert bzw. neue Maßnahmen eingeführt wurden. Es handelt sich dabei um die folgenden geänderten oder neuen Maßnahmen:
(a) Änderung der Maßnahme "Erweiterung" mit dem Ziel, die vorgesehenen Beihilfemaßnahmen zu verstärken und zu ergänzen; (b) Einführung einer Maßnahme zur regionalen Entwicklung bestimmter griechischer Gebiete im Zusammenhang mit der Erweiterung; (c) Änderung der Maßnahme "Eisen- und Stahlindustrie" mit dem Ziel, die Beihilfemaßnahmen zu verstärken und zu ergänzen und sie auf weitere Gebiete in Belgien, in der Bundesrepublik Deutschland, in Frankreich, in Luxemburg und im Vereinigten Königreich sowie auf Gebiete auszudehnen, die im Zusammenhang mit den Umstrukturierungsprogrammen für die Eisen- und Stahlindustrie festzulegen sind;
(d) Änderung der Maßnahme "Schiffbau" mit dem Ziel, die Beihilfemaßnahmen zu verstärken und zu ergänzen und sie auf weitere Gebiete in der Bundesrepublik Deutschland auszudehnen; (e) Änderung der Maßnahme "Energie" mit dem Ziel, die Beihilfemaßnahmen zu verstärken und zu ergänzen und sie auf weitere Gebiete in Griechenland auszudehnen; (f) Einführung einer Maßnahme zur Beseitigung von Entwicklungshemmnissen für neue Wirtschaftszweige in bestimmten von der Umstrukturierung der Textil- und Bekleidungsindustrie betroffenen Gebieten in Belgien, Frankreich, Irland, Italien, den Niederlanden und im Vereinigten Königreich.
2.5. Für diese zweite Serie von Verordnungen, die 25 Sonderprogramme mit einer am 1. April 1989 endenden Laufzeit betrifft, wurde eine Gemeinschaftsbeteiligung von 724 Mio ECU veranschlagt. Die Durchführungsfrist für die in den vorhergehenden Ratsverordnungen vom 7. Oktober 1980 vorgesehenen Programme wurde ebenfalls bis zum 1. April 1989 verlängert. Eine Ausnahme bildet die Verordnung über die Grenzgebiete Irlands und Nordirlands, die erst durch die Verordnungen vom 17. Dezember 1985 geändert wurde, mit denen die Durchführungsfrist der Programme bis zum 25. Februar 1991 verlängert worden ist.
Die Verordnungen vom 17. Dezember 1985 2.6. Am 21. Dezember 1984 unterbreitete die Kommission dem Rat eine dritte Serie von Vorschlägen. Da jedoch am 1. Januar 1985 durch das Inkrafttreten der neuen EFRE-Verordnung (EWG) Nr. 1787/84 die Rechtsgrundlage für die Verabschiedung dieser dritten Serie von Maßnahmen durch den Rat wegfiel, konnte dieser die dritte Serie von Verordnungen (6) erst am 17. Dezember 1985 nach Änderung der neuen EFRE-Verordnung erlassen. Diese neuen Verordnungen betreffen 10 Sonderprogramme mit einer Laufzeit bis zum 25. Februar 1991 und sehen eine auf 144 Mio ECU veranschlagte Beteiligung der Gemeinschaft vor.
Es handelt sich dabei um folgende Maßnahmen: (a) Ausdehnung der Maßnahme "Schiffbau" auf weitere Gebiete in der Bundesrepublik Deutschland, in Frankreich und Italien; (b) Ausdehnung der Maßnahme "Textilindustrie" auf weitere Gebiete in der Bundesrepublik Deutschland; (c) Änderung der Maßnahme "Grenzgebiete" mit dem Ziel, die Beihilfemaßnahmen zu verstärken und zu ergänzen und sie auf weitere Distrikte in Irland und Nordirland auszudehnen; (d) Einführung einer Maßnahme zur Förderung neuer Wirtschaftszweige in bestimmten von der Einführung der gemeinsamen Fischereipolitik betroffenen Gebieten in Dänemark, in der Bundesrepublik Deutschland, in Frankreich und im Vereinigten Königreich.
(*) Die Fußnoten sind am Ende des Berichts zusammengefasst. Bemerkungen Entwicklung des Inhalts der Verordnungen 2.7. Ingesamt sind die aufeinanderfolgenden Verordnungsserien durch eine erhebliche Ausweitung der einbezogenen Gebietsteile, der zuschußfähigen Arten von Maßnahmen sowie der Durchführungsdauer der Sonderprogramme gekennzeichnet. 2.8. Die ursprünglich für bestimmte Gebiete Belgiens, Italiens und des Vereinigten Königreichs vorgesehene Maßnahme "Eisen- und Stahlindustrie" wurde auf weitere Gebiete des Vereinigten Königreichs, der Bundesrepublik Deutschland, Frankreichs und Luxemburgs sowie auf Gebiete ausgedehnt, die in Verbindung mit den Umstrukturierungsprogrammen für die Eisen- und Stahlindustrie festgelegt werden sollen; die Zahl der zuschußfähigen Arten von Maßnahmen stieg von 6 auf 9.
Eine ähnliche Entwicklung ist bei den Maßnahmen "Schiffbau" und "Grenzgebiete" zu beobachten; im letztgenannten Fall erhöhte sich die Zahl der zuschußfähigen Maßnahmen von 7 auf 15. 2.9. Gleichzeitig erwies sich jedoch die Verwirklichung der ursprünglich beschlossenen Maßnahmen als schwierig, und bei den meisten Programmen blieb der Ende 1985 erreichte Durchführungsstand erheblich hinter der Planung zurück (nähere Einzelheiten sind den Ziffern 4.1 - 4.9 zu entnehmen). Dies führte zu einer Verlängerung der in der ersten Verordnungsserie vorgesehenen Laufzeiten der Programme, deren Ablauf in den 1984 und 1985 erlassenen Änderungsverordnungen von Ende 1985 auf 1989 bzw. sogar auf 1991 verschoben wurde.
Höhe der veranschlagten Beteiligung der Gemeinschaft 2.10. Die für die einzelnen Sonderprogramme, Maßnahmen oder Maßnahmenserien veranschlagten Beteiligungen der Gemeinschaft sind nicht in einem offiziellen Dokument niedergelegt. Bei den 1984 und 1985 beschlossenen Maßnahmen wurden die Beträge, die in den Begründungen der Kommissionsvorschläge aufgeführt waren, später im Zuge der Verabschiedung der Verordnungen durch den Rat geändert, ohne daß die endgültigen Beträge in irgendeinem Dokument festgehalten worden wären. Da es sich hierbei um ein wichtiges Element der Finanzplanung handelt, sollten die veranschlagten Beträge in einem Dokument festgehalten werden.
Verbuchung der Mittelbindungen 2.11. Bei der ersten am 7. Oktober 1980 verabschiedeten Serie von Ratsverordnungen war in Artikel 5 Absatz 5 vorgesehen, daß die mit der Durchführung der Programme zusammenhängenden Mittelbindungen im Rahmen von jährlichen Tranchen nach Maßgabe der Durchführung der Programme vorzunehmen sind. Bei der zweiten und dritten Verordnungsserie vom 18. Januar 1984 und 17. Dezember 1985 wurde sowohl für die neuen als auch für die noch abzuschließenden alten Maßnahmen festgelegt, daß die erste Tranche anläßlich der Genehmigung des Sonderprogramms durch die Kommission gebunden wird, während die Mittelbindungen für die späteren Jahrestranchen nach Maßgabe der Verfügbarkeit von Haushaltsmitteln und der Durchführung des Programms vorgenommen werden.
2.12. In den Büchern der Kommission werden also nicht die für die einzelnen Sonderprogramme veranschlagten Gesamtausgaben, sondern lediglich die jährlichen Tranchen ausgewiesen, was ein unvollständiges Bild ergibt. Sobald durch Genehmigung der entsprechenden Sonderprogramme die Gewährung eines Gemeinschaftszuschusses beschlossen worden ist, sollten die hierfür veranschlagten Ausgaben in voller Höhe in den Büchern ausgewiesen werden. 2.13. Eine Überprüfung dieser Modalitäten erscheint umso notwendiger, als ihre Anwendung durch die neue Fondsverordnung auf alle finanziellen Beteiligungen in Form von Programmen einschließlich der nationalen Programme von gemeinschaftlichem Interesse ausgedehnt wird.
Es ist daher mit einer Zunahme der Zahl der Programme zu rechnen, die genehmigt werden, ohne daß die hierfür veranschlagten Ausgaben in den Büchern erscheinen. Modalitäten für die Auszahlung der Zuschüsse 2.14. Die Verordnungen von 1980 sahen folgendes vor: "Erbringt der Mitgliedstaat den Nachweis, daß für das Sonderprogramm bereits Ausgaben im Rahmen einer jährlichen Tranche zu tätigen waren, so kann der Fonds auf seinen Antrag einen Vorschuß von 30 % des Betrages der Mittelbindungen zahlen". Wenn dieser Vorschuß aufgebraucht ist und der Mitgliedstaat der Kommission eine Bescheinigung vorgelegt hat, mit der das tatsächliche Bestehen der Maßnahmen und das Vorhandensein detaillierter Ausgabennachweise bestätigt werden (7), können neue Vorschüsse von jeweils 30 % der pro jährlicher Tranche gebundenen Mittel ausgezahlt werden.
2.15. Mit den Verordnungen von 1984 und 1985 wurden diese Bestimmungen geändert. Seither kann für die neuen wie für die noch abzuschließenden alten Maßnahmen mit Beginn der Durchführung der Maßnahmen entsprechend ihrem Durchführungsstand und der Verfügbarkeit von Haushaltsmitteln ein Vorschuß von 60 % der ersten Jahrestranche der Beteiligung gewährt werden. Wenn der Mitgliedstaat bescheinigt, daß dieser erste Vorschuß zur Hälfte aufgebraucht ist, kann ein zweiter Vorschuß in Höhe von 25 % gezahlt werden. Für die weiteren jährlichen Tranchen können mit Beginn ihrer Durchführung Vorschüsse zu denselben Bedingungen geleistet werden.
Was den Restbetrag der jährlichen Tranchen anbelangt, so wird dieser "auf Antrag des Mitgliedstaats ausgezahlt, wenn dieser bestätigt, daß die Durchführung bezueglich der betreffenden Tranche als abgeschlossen betrachtet werden kann, und nach Mitteilung der Höhe der von der öffentlichen Hand geleisteten Ausgaben". 2.16. Die Zahlungsmodalitäten gründen sich also in starkem Masse auf die Zahlung von Vorschüssen und auf globale Bescheinigungen der Mitgliedstaaten, die sogar noch bei der Auszahlung der Restbeträge ein beträchtliches Maß an Ungenauigkeit aufweisen. 2.17. Für die gegenwärtige Situation ist festzustellen, daß die Zahlung hoher Vorschußbeträge die Abwicklung der Programme nicht beschleunigt hat, da deren Durchführungsrate weiterhin unbefriedigend bleibt (nähere Einzelheiten hierüber enthalten die Ziffern 4.1.-4.9).
2.18. Ausserdem ist es bei einem solchen System von globalen Bescheinigungen für die Kommission äusserst wichtig, die ihr verbleibenden Informationsquellen, insbesondere die jährlichen Berichte der Mitgliedstaaten, optimal zu nutzen, um sich genauer von der Durchführung der Programme zu überzeugen. Wie später noch dargelegt wird, wurden jedoch bisher noch keinerlei Vorkehrungen für eine solche Nutzung getroffen. 2.19. Mit Rücksicht auf die Komplexität der Maßnahmen und auf die wichtige Rolle, die den nationalen und lokalen Behörden bei ihrer Verwaltung zukommt, hätten sich alle beteiligten Stellen in stärkerem Masse bemühen müssen, die potentiellen Begünstigten zu informieren und zu sensibilisieren und auf diese Weise eine korrekte Interpretation der Ziele und Verfahren der Verordnungen zu gewährleisten.
3. SONDERPROGRAMME FÜR DIE NICHT QUOTENGEBUNDENEN MASSNAHMEN Genehmigte Programme 3.1. Die nicht quotengebundenen Maßnahmen werden in Form von Sonderprogrammen durchgeführt, die die Mitgliedstaaten der Kommission vorlegen und die von dieser nach Anhörung des EFRE-Ausschusses genehmigt werden. Die Programme enthalten eine Analyse der Lage und der erforderlichen Voraussetzungen für die Verwirklichung der mit der Maßnahme angestrebten Ziele, Angaben über die geplanten Vorhaben und ihre zeitliche Abwicklung sowie alle Elemente, die eine Beurteilung ihrer Übereinstimmung mit den Zielen der Regionalentwicklung ermöglichen.
Programme der ersten Serie 3.2. Im Rahmen der ersten Serie von nicht quotengebundenen Maßnahmen hat die Kommission 8 Sonderprogramme genehmigt (vgl. Tabelle 1). >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 3.3. Ein neuntes Sonderprogramm in Höhe von 4 Mio ECU, das für das Eisen- und Stahlrevier Neapel vorgesehen und der Kommission vom Mitgliedstaat im März 1984 vorgelegt worden war, konnte bis 31. Dezember 1985 nicht mehr genehmigt werden, sondern war noch Gegenstand genauerer Ermittlungen. Programme der zweiten Serie 3.4. Für die zweite Serie von Maßnahmen hat die Kommission 10 Sonderprogramme genehmigt (vgl.
Tabelle 2). >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 3.5. Etwa 10 weitere Sonderprogramme für Belgien, Frankreich, Italien und Luxemburg wurden am 31. Dezember 1985 noch bearbeitet und waren Gegenstand genauerer Ermittlungen. Zum gleichen Zeitpunkt hatte die Kommission noch keine Entscheidung über die in den Verordnungen vom 18. Januar 1984 vorgesehene Anpassung der alten Programme getroffen. Bemerkungen 3.6. Die Prüfungen, die der Hof anhand der Rechnungsunterlagen sowie an Ort und Stelle durchgeführt hat, geben Anlaß zu folgenden Bemerkungen, von denen die drei ersten allgemeiner Art sind, während die übrigen bestimmte Sonderprogramme betreffen.
Inhalt der Programme 3.7. In den Anhängen zu den Ratsverordnungen ist aufgeführt, welche Angaben die Sonderprogramme enthalten müssen. Trotz dieses Schemas bleibt der Umfang der verlangten Informationen so groß, daß die vorgelegten Programme keinen klaren U¨berblick vermitteln. Sie enthalten zwar lange Beschreibungen der in den betreffenden Gebieten und Sektoren bestehenden Schwierigkeiten. Dagegen fehlt häufig eine klare Definition der Art der zu subventionierenden Maßnahmen sowie der Bedingungen für ihre Durchführung, und auch die Ziele für den von ihnen erwarteten Entwicklungsbeitrag sind selten quantifiziert.
Es ist aber gerade der Sinn jedes derartigen Programms, die Art der Maßnahmen und die Bedingungen für ihre Durchführung sowie die dabei im einzelnen angestrebten Ziele klar zu definieren. 3.8. Die Programme sollten vereinfacht und stärker auf die rein operationellen Aspekte wie Definition und Durchführung der vorgesehenen Maßnahmen wie auch auf die Ergebnisse oder Erkenntnisse ausgerichtet werden, die diese Maßnahmen im Rahmen der Verordnungsziele für die regionale Entwicklung erbringen sollen. 3.9. Die Programme der zweiten Serie weisen in dieser Hinsicht kaum Verbesserungen auf. Die Angaben der einzelnen Programme weichen immer noch zu stark voneinander ab, ja sogar innerhalb desselben Programms bestehen Unterschiede von Gebiet zu Gebiet.
So werden zum Beispiel im Programm des Vereinigten Königreichs für die Maßnahme "Eisen- und Stahlindustrie" unter der Rubrik "Wiederherrichtung heruntergekommener Industrie- und Stadtviertel" die instandzusetzenden Gebäude oder Gebäudekomplexe angeführt, während das am gleichen Tag genehmigte deutsche Programm nur eine allgemeine Beschreibung der Vorhaben enthält. Für die Maßnahme "Textilindustrie" in den Niederlanden werden solche Angaben für das Gebiet Twente gemacht, nicht aber für das Gebiet Helmond. Diese Ünterschiede lassen auf einen unterschiedlichen Planungsstand der verschiedenen Programme bzw. ihrer einzelnen Teile schließen.
Vorausschätzung der Auswirkungen der Programme auf die Beschäftigungslage 3.10. In den Verordnungen zur Einführung der nicht quotengebundenen Maßnahmen wird als wesentliches Ziel der Sonderprogramme die Förderung von arbeitsplatzschaffenden Wirtschaftstätigkeiten genannt, wobei diese Zielsetzung bei den einzelnen Maßnahmen unterschiedlich formuliert wird. In den Anhängen zu den Verordnungen wird ausserdem angegeben, daß die Sonderprogramme eine "Beschreibung - soweit irgend möglich quantifiziert - der mit dem Sonderprogramm angestrebten Ziele, insbesondere auf dem Gebiet der Beschäftigung", enthalten müssen.
3.11. Diese quantifizierte Beschreibung der Beschäftigungsziele fehlt jedoch gewöhnlich in den Programmen, während auf die methodischen und Interpretationsschwierigkeiten, die eine solche Quantifizierung aufwirft - dies gilt vor allem für das Programm "Erweiterung - Frankreich" - ausdrücklich hingewiesen wird. 3.12. Selbst wenn eine quantifizierte Vorausschätzung vorliegt wie beim Programm "Erweiterung - Italien", in dem der von der Maßnahme erwartete Beschäftigungseffekt auf "etwa 1 000 Einheiten pro Jahr" veranschlagt wird, handelt es sich um einen Schätzwert, dem, wie sich herausstellte, keine genaue Analyse zugrunde liegt.
Im Programm selbst wird betont, daß die Beschäftigungseffekte der Maßnahmen sowohl in qualitativer und quantitativer Hinsicht als auch in bezug auf die Dauer ihrer Verwirklichung sehr heterogen sein können. 3.13. Die Programme des Vereinigten Königreichs (Eisen- und Stahlindustrie, Schiffbau und Textilindustrie) gehen davon aus, daß in den wiederhergerichteten Industrievierteln auf je 100 qm Fläche durchschnittlich etwa 3 Arbeitsplätze geschaffen werden können; auf dieser Grundlage wird dann die voraussichtliche Anzahl neu geschaffener Arbeitsplätze berechnet. In Wirklichkeit handelt es sich dabei nur um eine Hypothese, die eine vollständige Nutzung der wiederhergerichteten Industriegrundstücke voraussetzt und die eher von der potentiellen Nutzung der Industriegebäude als von den realen Beschäftigungsaussichten ausgeht.
Veröffentlichung der Programme 3.14. Nach Artikel 3 Absatz 8 der Ratsverordnungen vom 7. Oktober 1980 wird "das Sonderprogramm (...) nach seiner Genehmigung durch die Kommission zur Ünterrichtung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht". 3.15. Eine solche Veröffentlichung im Amtsblatt hat niemals stattgefunden, vor allem wegen des erheblichen Arbeitsaufwands, den eine U¨bersetzung derart umfangreicher Dokumente (insgesamt 757 Seiten bei den Programmen der ersten Serie zuzueglich 134 Seiten Anhänge) in alle Sprachen der Gemeinschaft zur Folge hätte. 3.16. Nach den Verordnungen vom 18.
Januar 1984 wäre nunmehr eine vereinfachte Veröffentlichung möglich, zum Beispiel in Form von Broschüren und nur in einigen Sprachen. In diesen Verordnungen wurde nämlich der Wortlaut von Artikel 3 Absatz 8 (mit Ausnahme der Verordnung zur Maßnahme "Eisen- und Stahlindustrie", bei der dies wahrscheinlich vergessen wurde) wie folgt geändert: "Das Sonderprogramm wird nach seiner Genehmigung von der Kommission zur Unterrichtung veröffentlicht." In Wirklichkeit kam auch diese Vorschrift nicht zur Anwendung: Die Sonderprogramme liegen ausschließlich in Form von internen Dokumente vor und werden nicht veröffentlicht.
Die Kommission, die sich zu Recht darum bemüht, die Interventionen des Fonds in der Öffentlichkeit bekanntzumachen, sollte für eine Veröffentlichung der Sonderprogramme in geeigneter Form Sorge tragen. Programm "Erweiterung - Frankreich" 3.17. Nach dem Programm "Erweiterung" für die französischen Gebiete ist die eine Hälfte der Zuschüsse für die Bereitstellung von Mitteln und Dienstleistungen zugunsten der Klein- und Mittelunternehmen und die andere Hälfte für die Innovationsförderung sowie für die Förderung des Handwerks und des ländlichen Fremdenverkehrs bestimmt. Das Programm enthält eine sorgfältige Beschreibung der Situation, der angestrebten Wirkungen und der bereits bestehenden Beihilferegelungen in den Interventionsbereichen, die von der nicht quotengebundenen Maßnahme abgedeckt werden.
3.18. Das Programm enthält jedoch weder quantifizierte Ziele noch Angaben über die einzelnen Vorhaben, die unterstützt werden sollen. Es handelt sich im wesentlichen um Ausführungen methodischer Art über die geplanten Maßnahmen, so daß die Identifizierung der einzelnen subventionierten Maßnahmen nur durch Erhebungen an Ort und Stelle erfolgen kann. 3.19. Bei der Bereitstellung der Gemeinschaftszuschüsse für die Finanzierung des Programms ergaben sich daher Schwierigkeiten, vor allem im Zusammenhang mit den Nachweisen für die tatsächliche Verwendung der Zuschüsse. Der französische Rechnungshof hat in einem Bericht, den er dem Rechnungshof der Europäischen Gemeinschaften am 18.
Oktober 1985 übermittelt hat, auf diese Schwierigkeiten hingewiesen und mitgeteilt, daß in Frankreich 1984 spezifische Haushaltslinien geschaffen worden seien, die es ermöglichen sollen, gewisse Mängel der vorher angewandten Praktiken zu beheben. Die Programme "Erweiterung und Energie - Italien" 3.20. Das Programm "Erweiterung" für die italienischen Gebiete beschränkt sich in der Praxis auf das Jahr 1981. Für den anschließenden Zeitraum ist es als "offene Struktur" konzipiert, d.h. es enthält lediglich eine Aufteilung der geplanten Beteiligung auf die verschiedenen Gruppen von Maßnahmen, ohne den Ort und die genaue Art der einzelnen Maßnahmen darzulegen.
Mit einem derartigen Konzept sollte den Gebieten die Möglichkeit gelassen werden, sich stärker an den Maßnahmen nach 1981 zu beteiligen; es steht jedoch in Widerspruch zu Artikel 3 Absatz 4 der Verordnung zur Einführung der besonderen Maßnahme, nach dem das Programm Angaben über die geplanten Vorhaben und ihre zeitliche Abwicklung enthalten muß, und hat ausserdem auch den konkreten Charakter des Programms erheblich abgeschwächt. 3.21. Das Programm für die Maßnahme "Energie" in Italien ist vollständiger. Etwa 45 % der Ausgaben sind für die Durchführung von 34 Vorhaben zur Nutzung von Biogas vorgesehen, 26 % für den Bau oder Umbau von 11 kleinen Wasserkraftwerken, 22 % für die Installation von Windgeneratoren und 7 % für die Nutzung von kleinen Wasserkraftreserven.
3.22. Bei einer Kontrolle an Ort und Stelle, die der Hof 1984 durchgeführt hat, wurden jedoch erhebliche interne Schwierigkeiten festgestellt, die mit dem vorwiegend informativen Charakter des Programms zusammenhängen, das erstellt wurde, ohne daß auf nationaler Ebene alle Voraussetzungen für seine Durchführung gegeben waren. Für mehrere Gruppen von Vorhaben lag nämlich noch kein Beschluß der mit der Verwaltung des Programms beauftragten Stelle über die Zuteilung von Zuschüssen aus der für die Maßnahme vorgesehenen Finanzbeteiligung vor. Ausserdem sind einige dieser Vorhaben nicht beihilfefähig, weil sie ausserhalb der in Artikel 2 der Verordnung festgelegten Berggebiete liegen.
3.23. Die Durchführung der laufenden Maßnahmen wurde daher fortgesetzt, obwohl die Zuschüsse der Gemeinschaft noch nicht eingegangen waren, und die Vorschüsse für dieses Programm wie auch für das Programm "Erweiterung", die der Mitgliedstaat vom Fonds erhalten hatte (1,5 bzw. 4,8 Mio ECU), blieben auf den Konten der Staatskasse blockiert. Eine solche Situation schwächt den Anreizcharakter der Gemeinschaftsbeteiligung für den Begünstigten ab, der die Vorhaben durchführen muß, ohne über die Vorschüsse verfügen zu können, und der sich sogar nicht einmal darauf verlassen kann, daß er den Gemeinschaftszuschuß tatsächlich erhält, da über die Zuschußfähigkeit der Vorhaben noch nicht entschieden ist.
Die Programme "Grenzgebiete" von Irland und Nordirland 3.24. Die nicht quotengebundene Maßnahme für die Grenzgebiete Irlands und Nordirlands soll der Entwicklung des Fremdenverkehrs sowie der Entwicklung der Handewerksbetriebe und der Klein- und Mittelbetriebe dienen. Einer der Gründe für diese spezifische Maßnahme war die Notwendigkeit, die Zusammenarbeit zwischen den beiden Grenzgebieten zu verstärken, aber weder in der Verordnung noch im Programm wurde ein Vorhaben mit grenzueberschreitendem Charakter vorgesehen. 3.25. Anläßlich einer Prüfung, die der Hof Ende 1983 an Ort und Stelle durchführte, konnte er feststellen, daß es diesbezueglich ausserhalb des Rahmens des Gemeinschaftsprogramms einige punktülle Initiativen gab, beispielsweise die gemeinsame Ausarbeitung von Landkarten, die Erstellung von Fremdenverkehrsbroschüren oder die Veranstaltung von Tagungen.
Im allgemeinen handelte es sich dabei aber um Aktivitäten, die bereits vor Durchführung der nicht quotengebundenen Maßnahme bestanden, die allenfalls zur Weiterführung dieser Aktivitäten beigetragen, jedoch nicht zu ihrer Ausweitung geführt hat. Das Programm "Eisen- und Stahlindustrie - Belgien" 3.26. Bei Belgien konzentrierten sich die Interventionen des Programms "Eisen- und Stahlindustrie" ausschließlich auf die Innovationsförderung im Bereich der Produkte und Technologien von Klein- und Mittelunternehmen. Dabei handelt es sich zweifellos um ein ehrgeiziges und verdienstvolles Unterfangen, für das im übrigen, auch in Anbetracht seines schwierigen Charakters, die höchste in der Verordnung vorgesehene Gemeinschaftsbeteiligung, nämlich 70 % des Ausgabenbetrags, gewährt wird.
3.27. Es stellte sich jedoch rasch heraus, daß trotz umfassender Recherchen der zuständigen Behörden die Anzahl der Unternehmen, die Interesse bekundeten, begrenzt blieb und es daher nicht möglich war, das Programm im geplanten Umfang durchzuführen. Die Programme "Erweiterung" und "Energie" für die griechischen Inseln 3.28. Im Gegensatz zu den anderen nicht quotengebundenen Maßnahmen, bei denen nur Ausgaben zuschußfähig sind, die nach Inkrafttreten der die Maßnahme begründenden Verordnung getätigt wurden, sehen die Verordnungen vom 18. Januar 1984 für die 2 griechischen Programme vor, daß für die Beteiligung des Fonds alle Ausgaben in Frage kommen, die ab dem zwölften Monat vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung getätigt worden sind.
3.29. Diese Sonderbestimmung spiegelt sich im Programm "Energie" wieder, in dem mehrere Maßnahmen zusammengefasst sind, die zum Zeitpunkt seiner Ausarbeitung bereits eingeleitet waren. Demgegenüber beschränkt sich das Programm "Erweiterung" vor allem auf die Darlegung der geplanten Maßnahmen. Selbst bei den Infrastrukturmaßnahmen werden Investitionen angeführt, die noch beträchtliche Vorarbeiten erfordern, was auch zu einer gewissen Unklarheit hinsichtlich der genauen Art der Ausgaben führt, die zu Lasten des Programms getätigt werden sollen. Schlußfolgerungen zu den geprüften Sonderprogrammen 3.30.
Selbst wenn die Art der spezifischen Maßnahmen bei den einzelnen Programmen unterschiedliche Ansätze verlangt, zeigen die vorstehenden Bemerkungen doch, daß bei der Konzeption der Programme erhebliche Verbesserungen erzielt werden können und müssen. Maßnahmen vergleichbarer Art sollten auch in einheitlicher Weise dargestellt werden. Der Zeitplan für die Ausführung sollte den Ablauf der Maßnahmen selbst darlegen und sich nicht auf einen vorläufigen Fälligkeitsplan für die Ausgaben beschränken, deren Art - Mittelbindungen oder Zahlungen - nirgends angegeben ist. Die Stellen, die bei der Durchführung der Programme mitwirken sollen, müssten stärker an der Ausarbeitung der Programme beteiligt werden.
Schließlich sollten die erwarteten Ergebnisse der verschiedenen Arten von Maßnahmen und ihr Beitrag zu den festgelegten Zielen genauer angegeben werden. 3.31. Wie die vorstehenden Bemerkungen zeigen, führen derartige Lücken zu mancherlei Verzögerungen : Bald erlauben die angewandten Verwaltungspraktiken keine wirkungsvolle Durchführung der Maßnahmen, bald sind nicht alle Voraussetzungen für die Ausführung der Vorhaben erfuellt, bald ist die Art der geplanten Maßnahmen nicht genau genug festgelegt, um sie zuegig durchführen zu können. 4. FINANZIELLE ABWICKLUNG DER NICHT QUOTENGEBUNDENEN MASSNAHMEN Mittelbindungen, Zahlungen und Mitteltransfers Mittelbindungen und Zahlungen 4.1.
Die Tabellen 3 und 4 fassen den Stand der Mittelbindungen und Zahlungen, die im Rahmen der verschiedenen Sonderprogramme zu Lasten der ersten bzw. zweiten Serie von nicht quotengebundenen Maßnahmen verbucht wurden, zum 31. Dezember 1985 zusammen; für die im Dezember 1985 erlassene dritte Serie von Verordnungen waren bis zu diesem Zeitpunkt noch keine Maßnahmen verbucht worden. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 4.2. Zu den nachfolgenden Erläuterungen verweisen wir auch auf die detaillierte Tabelle, die dem vorliegenden Bericht als Anlage I beigefügt ist und die für jedes Sonderprogramm den Stand der Mittelbindungen und Zahlungen für die einzelnen Jahrestranchen wiedergibt.
Mitteltransfers 4.3. Nach der Verordnung (EWG) Nr. 214/79 sollten für die spezifischen Maßnahmen 5 % der Mittel des EFRE aufgewandt werden. Die erforderlichen Fristen für die Ausarbeitung und Verabschiedung der einschlägigen Verordnungen und für die Genehmigung der entsprechenden Programme sowie die Verzögerungen bei der Durchführung der Programme hatten zur Folge, daß die Kommission einen grossen Teil der Verpflichtungsermächtigungen und Zahlungsermächtigungen, die seit 1978 für nicht quotengebundene Maßnahmen bewilligt worden waren, nicht für diesen Zweck verwendete (siehe Tabelle 5).
Die nicht verwendeten Mittel wurden in der Regel auf die Haushaltslinien für quotengebundene Maßnahmen transferiert; eine Ausnahme bilden Zahlungsermächtigungen in Höhe von 40 Mio ECU, die 1984 annulliert wurden. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Bemerkungen 4.4. Die Nichtausschöpfung der Mittel und die dadurch bedingten Mitteltransfers sind sowohl auf die lange Dauer der Vorarbeiten für die Verabschiedung der Verordnungen und die Genehmigung der Programme wie auch auf die Verzögerungen bei deren Durchführung zurückzuführen. Erforderliche Fristen für die Verabschiedung der Verordnungen und die Genehmigung der entsprechenden Programme 4.5.
Die Fristen, die für die Vorbereitung und Verabschiedung der Verordnungen zur Einführung der spezifischen Maßnahmen sowie der entsprechenden Programme erforderlich waren, erwiesen sich als sehr lang. Die Ursachen dafür sind zum einen in der langen Vorbereitungszeit zu suchen, die bis zur Verabschiedung der Ratsbeschlüsse verging und die bei der ersten und dritten Verordnungsserie 12 Monate und bei der zweiten Verordnungsserie 14 Monate betrug. Zum anderen ist die lange Dauer der Verfahren durch die Fristen bedingt, die bis zur Vorlage der Programme durch die Mitgliedstaaten verstreichen. So waren zum Beispiel für die im Januar 1984 verabschiedeten Verordnungen 4 Programme am 31.
Dezember 1985 von den Mitgliedstaaten noch nicht vorgelegt worden. Wie aus der als Anlage II beigefügten Tabelle hervorgeht, wurde seit Errichtung der nicht quotengebundenen Abteilung im Jahre 1979 das Beschlußfassungsverfahren für die 3 Verordnungsserien, was die Programme anbelangt, immer noch nicht abgeschlossen. Diese Situation kann zumindest teilweise als Erklärung für die festgestellte Nichtausschöpfung der Mittel dienen. Verzögerungen bei der Durchführung 4.6. Bei der finanziellen Abwicklung der Verordnungen über die Einführung der nicht quotengebundenen Maßnahmen ist es zu erheblichen Verzögerungen gekommen, die sich grossenteils aus den Schwierigkeiten im Zusammenhang mit den Programmen ergeben.
Beider ersten Serie, bei der ursprünglich vorgesehen war, daß die Programme bis zum Ende des Haushaltsjahres 1985 durchgeführt sein sollten, erreichen die Mittelbindungen noch immer nur etwas mehr als die Hälfte und die Zahlungen etwa ein Drittel der Gemeinschaftsbeteiligung. Bei der zweiten Serie, die im April 1989 abgeschlossen sein sollte, ist die Lage, vor allem angesichts der hohen Anzahl der noch nicht genehmigten Programme, keineswegs besser. 4.7. Derartige Verzögerungen bringen eine bedauerliche Abschwächung des Anstosseffekts der finanzierten Maßnahmen und ihres Beitrags zur Verwirklichung der in den Verordnungen aufgestellten Ziele mit sich.
Eine weitere Folge ist der durch die Geldentwertung bedingte starke Wertverfall der gewährten Zuschüsse. Schließlich ist noch zu befürchten, daß sich mit der Verlängerung der Fristen auch die Gegebenheiten ändern, die für die Auswahl der geplanten Maßnahmen ausschlaggebend waren. 4.8. Vom Gesamtbetrag der Zahlungen von 70,4 Mio ECU für die erste Serie entfällt die Hälfte auf Vor-schußzahlungen, da sich die Zahlungen für die endgültig abgerechneten Jahrestranchen auf 35,6 Mio ECU belaufen. Von den ersten 6 Jahrestranchen, die 1981 gebunden wurden, waren 3 am 31. Dezember 1985 noch nicht endgültig abgerechnet:
Dabei handelt es sich um die Sonderprogramme "Erweiterung - Frankreich", "Erweiterung - Italien" und "Energie - Italien". 4.9. Der Fälligkeitsplan, der für die Beteiligung des EFRE an den Sonderprogrammen für den Zeitraum 1981-1985 vorgesehen worden war, ist aus Tabelle 6 zu ersehen. Selbst wenn man die zeitliche Verschiebung zwischen dem Durchführungsstand der Programme auf Ebene der Mitgliedstaaten und der Ausweisung der entsprechenden Operationen in den Büchern der Kommission berücksichtigt, ist festzustellen, daß der Gesamtbetrag der am Ende des Fünfjahreszeitraums verbuchten Jahrestranchen bei mehreren Programmen unter dem Betrag liegt, der ursprünglich für die ersten 2 Jahre vorgesehen war. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Noch vorzunehmende Mittelbindungen und Zahlungen 4.10.
Die Mittelbindungen und Zahlungen, die im Rahmen der nicht quotengebundenen Maßnahmen noch vorzunehmen sind, lassen sich in folgende 3 Kategorien unterteilen: a) Von den für Jahrestranchen gebundenen Mitteln im Gesamtbetrag von 178 Mio wurden 97 Mio ECU ausgezahlt; ein Betrag von 81 Mio ECU, der Bestandteil der sogenannten "Altlast" ist, ist dagegen noch zu zahlen. b) Für bereits genehmigte Programme, für die eine Beteiligung von insgesamt 490 Mio ECU vorgesehen ist, müssen noch Mittelbindungen in Höhe von 312 Mio ECU, die ebenfalls eine "Altlast" darstellen, verbucht und später die entsprechenden Zahlungen geleistet werden. c) Schließlich muß im Rahmen der durch die Rats-verordnungen eingeführten Maßnahmen noch eine bestimmte Anzahl von Programmen im Gesamtbetrag von 598 Mio ECU genehmigt werden, für die die entsprechenden Mittelbindungen und Zahlungen normalerweise während der vorgesehenen Durchführungsdauer der Maßnahmen vorgenommen werden müssen.
4.11. Wie aus Tabelle 7 zu ersehen ist, sind daher bis zum Jahre 1991 insgesamt noch Zahlungen in Höhe von 991 Mio ECU und Mittelbindungen in Höhe von 910 Mio ECU vorzunehmen, von denen 312 Mio ECU zwar bereits gebunden, aber noch nicht verbucht worden sind. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Mangelnde Zuschußfähigkeit bestimmter Kategorien von Maßnahmen 4.12. Auf Gemeinschaftsebene stehen, wie bereits hervorgehoben wurde, nur Unterlagen allgemeiner Art zur Verfügung, die es nicht ermöglichen, die Zuschußfähigkeit der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Ausgaben zu kontrollieren, so daß eine derartige Kontrolle gegenwärtig nur an Ort und Stelle vorgenommen werden kann.
4.13. Die vom Hof an Ort und Stelle durchgeführten Prüfungen haben gezeigt, daß die in den nachstehenden Ziffern angegebenen Kategorien von Maßnahmen, deren Ausgaben in den Meldungen der Mitgliedstaaten enthalten sind, nicht mit den geltenden Vorschriften in Einklang stehen. Diese Feststellungen sollten die Kommission veranlassen, ihre eigene Kontrolltätigkeit in diesem Bereich zu verstärken und im Zeitpunkt der Feststellung der Ausgaben die entsprechenden Konsequenzen daraus zu ziehen. 4.14. Nach Artikel 4 Absatz 3 der Ratsverordnung vom 7. Oktober 1980 über die Maßnahme "Eisen- und Stahlindustrie" kann sich der Fonds an der "Schaffung oder (dem) Ausbau von Beratungsgesellschaften oder anderen Beratungseinrichtungen im Bereich der Betriebsführung und -organisation durch direkte oder indirekte Beihilfen" beteiligen.
Die in diesem Zusammenhang im Vereinigten Königreich finanzierten Maßnahmen betrafen zwar ohne jeden Zweifel Dienstleistungen, die von Beratungseinrichtungen oder ähnlichen Firmen erbracht wurden. Dabei handelt es sich jedoch um Beratungseinrichtungen und Firmen, die in einer Liste der amtlich zugelassenen Gesellschaften aufgeführt sind, die die meisten international bekannten Beratungsgesellschaften enthält. Unter diesen Umständen erfuellt die Beteiligung des Fonds das in der Verordnung festgelegte Ziel "Schaffung oder Ausbau" von Beratungsgesellschaften oder anderen Beratungseinrichtungen nur sehr unvollkommen.
4.15. Artikel 4 Absatz 4 derselben Verordnung sieht die Beteiligung des Fonds an "Schaffung oder Ausbau von gemeinsamen Dienstleistungseinrichtungen für mehrere Unternehmen" vor. Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe e) besagt, daß die Gemeinschaftsbeihilfe "zur Dekkung eines Teils der Ausgaben der Unternehmen für den laufenden Betrieb dieser Einrichtungen" dient. Die in diesem Zusammenhang im Vereinigten Königreich finanzierten Maßnahmen betreffen die Erstattung von Ausgaben an eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, die etwa 20 Handelsfirmen in Fragen der Betriebsführung beraten hatte. Derartige Maßnahmen entsprechen nicht dem Ziel der Verordnung, das darin besteht, kleinen und mittleren Ünternehmen dabei zu helfen, sich ebenfalls, wenn auch gemeinsam, eigene Einrichtungen zu schaffen, die Aufgaben in den Bereichen Betriebsführung, Ausbildung, Forschung oder Marktforschung übernehmen können.
4.16. Ähnliches ist für die "Schaffung oder (den) Ausbau von gemeinsamen Dienstleistungseinrichtungen für mehrere Unternehmen" in Irland festzustellen (Artikel 4 Absatz 7 Buchstabe c) der Verordnung "Grenzgebiete"). Die in diesem Zusammenhang gemeldeten Ausgaben betrafen im wesentlichen pauschale Zahlungen als Beteiligung an den Kosten der Aktivitäten einer öffentlichen Einrichtung, die mit Exportförderungsmaßnahmen betraut ist (Handelsmessen, Marktforschung, Werbungsverkäufe). Ein für solche Zwecke gewährter Zuschuß birgt die Gefahr in sich, das Gegenteil des von der Verordnung angestrebten Ergebnisses zu bewirken, das darin besteht, die Abhängigkeit der kleinen und mittleren Unternehmen von fremden Dienstleistungen zu verringern.
4.17. Eine weitere Feststellung in Irland betrifft die Ausgaben für den Ausbau von Verkehrsdiensten (Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung), die, wie dies im Programm auch vorgesehen war, den Ausbau des Flughafens Sligo in der Grafschaft Sligo betrafen, die nicht zu den zuschußfähigen Gebieten gehörte. Dieser Flughafen soll Touristen den Zugang zu anderen Grafschaften erleichtern, die ihrerseits in den Grenzgebieten liegen. Mit Inkrafttreten der Verordnungen vom 17. Dezember 1985 wurde die Grafschaft Sligo im übrigen zum zuschußfähigen Gebiet erklärt. Dieser Umstand begründet jedoch noch keine Ordnungsmässigkeit der genannten Ausgabe im Hinblick auf Artikel 2 der Verordnung vom 7.
Oktober 1980, in dem die damals zuschußfähigen Gebiete festgelegt waren. 5. JÄHRLICHE BERICHTE ÜBER DEN DURCHFÜHRUNGSSTAND Von den Mitgliedstaaten vorzulegende jährliche Berichte Bedeutung der jährlichen Berichte 5.1. An jedem Jahresende müssen alle betroffenen Mitgliedstaaten der Kommission einen Bericht vorlegen. Diese Berichte müssen einen Überblick über den Durchführungsstand der jeweiligen Sonderprogramme unter Bezugnahme auf die Angaben geben, die im Anhang der Verordnungen zur Einführung der nicht quotengebundenen Maßnahmen verlangt werden. Die Berichte sollen es der Kommission ermöglichen, sich von der Durchführung des Sonderprogramms zu überzeugen, sich über seine Auswirkungen zu informieren und sich zu vergewissern, daß die verschiedenen Maßnahmen in kohärenter Weise durchgeführt werden.
5.2. Die Bedeutung dieser Berichte im Rahmen des Verwaltungssystems für die nicht quotengebundenen Maßnahmen wurde bereits hervorgehoben. Sie sind das einzige Dokument, auf das sich die Kommission stützen kann, um sich von der Durchführung der Sonderprogramme zu überzeugen, denn bei den übrigen Unterlagen, die von den Mitgliedstaaten über den Stand der Durchführung zu übermitteln sind, handelt es sich lediglich um globale Bescheinigungen. Verfügbare jährliche Berichte 5.3. Aus Tabelle 8 geht hervor, welche jährlichen Durchführungsberichte die Mitgliedstaaten der Kommission bis 31. Dezember 1985 übermittelt haben; diese betreffen ausschließlich Programme, die im Rahmen der ersten Serie von Verordnungen eingeleitet wurden. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Bemerkungen Einhaltung der Verpflichtung zur Vorlage eines jährlichen Berichts 5.4.
Tabelle 8 zeigt, daß die geltenden Vorschriften über die Vorlage eines jährlichen Berichts strenger hätten angewandt werden können. 5.5. Für die im Juni 1981 genehmigten Programme "Erweiterung - Frankreich" und "Energie - Italien" wurde der erste Bericht erst Ende 1982 vorgelegt. Auch der zweite von Frankreich vorgelegte Bericht betraf erst den Stand vom 1. Mai 1984. Ausserdem lagen die Berichte 1984 über die Programme "Erweiterung und Energie - Italien" am 31. Dezember 1985 immer noch nicht vor. 5.6. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die Verordnungen keine Fristen für die Vorlage der jährlichen Berichte festlegen.
Inhalt der jährlichen Berichte 5.7. Die Unterschiede zwischen den Methoden zur Erstellung der Durchführungsberichte sind noch grösser als bei den Programmen. Bestimmte Berichte enthalten Listen der bezuschussten Vorhaben, zumindest für die wichtigsten Kategorien von Maßnahmen. Andere enthalten lediglich globale Angaben über die Ausgaben oder sogar nur über die Mittelzuweisungen. Über die Auswirkungen der Programme werden nur gelegentlich und dann auch nur ungenaue Angaben gemacht. 5.8. In den Berichten wird nicht zwischen bereits getätigten und noch zu tätigenden Ausgaben unterschieden.
Bestimmte Beträge werden beispielsweise auf der Grundlage von "Angebotsschreiben" aufgeführt. Eine Unterscheidung zwischen Mittelbindungen, Zahlungen und noch auszuzahlenden Beträgen, die für die Überwachung der finanziellen Abwicklung der gewährten Zuschüsse besonders wichtig wäre, wird bei der Prüfung der Unterlagen nicht ersichtlich. 5.9. Keiner der Berichte ermöglicht eine Überwachung der finanziellen Abwicklung der einzelnenJahrestranchen und kein Bericht gibt Aufschluß darüber, welche Tranchen auf der Ebene des Mitgliedstaats bereits abgeschlossen sind und welche noch abgeschlossen werden müssen.
Vergleiche mit den Vorausschätzungen des Programms betreffen nur Teilbereiche und gehen nicht in Einzelheiten. 5.10. Im letzten Bericht über die Grenzgebiete Irlands sind in einer Aufgliederung nach Kategorien von Maßnahmen und in verschiedenen Fällen auch nach Vorhaben sowohl die im Berichtsjahr getätigten Ausgaben als auch die seit Beginn des Programms getätigten Gesamtausgaben angegeben. Bei Vergleichen mit den Beträgen der Berichte über die vorhergehenden Jahre werden Unterschiede ersichtlich, die sich möglicherweise erklären ließen, für die jedoch keine Erklärung geliefert wird.
Ein solcher Vergleich kann weder bei den Berichten über die Grenzgebiete Nordirlands noch bei den übrigen Berichten des Vereinigten Königreichs vorgenommen werden, da diese lediglich die kumulierten Ausgabenbeträge angeben. Die Berichte über die Programme "Eisen- und Stahlindustrie und Schiffbau - Vereinigtes Königreich" sowie die Berichte über das Programm "Erweiterung - Frankreich" enthalten keine Aufschlüsselung der Ausgaben auf die einzelnen Vorhaben. 5.11. Die Kommission sollte auf der Grundlage der Angaben, die in den Anhängen der Verordnungen zur Einführung der nicht quotengebundenen Maßnahmen verlangt werden, ein Musterschema für die Ausarbeitung der jährlichen Berichte erstellen, um die Informationen genau festzulegen, die für die Beurteilung des Durchführungsstands der Maßnahmen, der Berechtigung der Ausgaben sowie der Ergebnisse der Durchführung der Programme erforderlich sind.
5.12. Der Zweck der jährlichen Berichte besteht nicht darin, vorwiegend Informationen allgemeiner Art zu liefern, die Rechenschaft über die Tätigkeit der Gemeinschaft ablegen. Die Berichte gehören vielmehr zu den Belegdokumenten über die Durchführung des Programms und sollten insbesondere einen Vergleich mit den von den Mitgliedstaaten vorgelegten Anträgen auf Auszahlung der Restbeträge der jährlichen Tranchen ermöglichen. Selbst bei einem System globaler Finanzierungsbescheinigungen, wie es für die nicht quotengebundenen Maßnahmen angewandt wird, ist die Gemeinschaft verpflichtet, die Berechtigung der Ausgaben zu überprüfen, wobei die jährlichen Berichte das entscheidende Belegdokument darstellen müssten.
Prüfung der jährlichen Berichte und Anpassung der Sonderprogramme 5.13. Die Prüfung der jährlichen Berichte sollte Anlaß sein, rechtzeitig neue Beschlüsse vorzuschlagen und anzunehmen, mit deren Hilfe die Durchführung der Programme beschleunigt oder die Programme erforderlichenfalls rasch geändert werden können. Auch in diesem Punkt müssen noch Fortschritte erzielt werden. 5.14. In dem von Italien am 30. November 1982 übermittelten Bericht über die Programme "Erweiterung" und "Energie" sowie über das noch vorzulegende Programm "Eisen- und Stahlindustrie" wurde auf die Durchführungsschwierigkeiten hingewiesen, die sich aus der ausserordentlichen Vielfalt der vorgesehenen Maßnahmen, aus den unterschiedlichen Rechtsvorschriften, die die Tätigkeit der mit der Durchführung der Maßnahmen betrauten Einrichtungen regeln, sowie aus dem Fehlen spezifischer nationaler oder regionaler Rechtsvorschriften für einige der betroffenen Sektoren ergeben.
5.15. Wie in Ziffer 3.27 erwähnt, zeigte sich bei Belgien bereits 1983, daß von dem Programm wahrscheinlich gewisse indirekte Auswirkungen in Form der Verbreitung von Ideen, Bestrebungen und Erfahrungen ausgehen würden, daß aber die eigentlichen Maßnahmen im Bereich der Innovation (Forschung und Anwendungstechnik) weniger umfangreich sein würden, als ursprünglich vorgesehen. 5.16. Die konkreten Maßnahmen, die aufgrund dieser Feststellungen hätten ergriffen werden müssen, ließen jedoch lange auf sich warten, und trotz der Verabschiedung der neuen Ratsverordnungen hatte sich bis zum 31.
Dezember 1985 an der Lage bei den betreffenden Programmen kaum etwas geändert. Prüfung der abgeschlossenen Maßnahmen 5.17. Diese Prüfung kann praktisch nur bei Programmen vorgenommen werden, deren Durchführung relativ weit fortgeschritten ist. Mit diesem Vorbehalt lässt sich einigen jährlichen Berichten der Mitgliedstaaten entnehmen, daß die abgeschlossenen Maßnahmen sich in erster Linie auf Ausrüstungen und Infrastrukturen konzentrieren. Für die "Grenzgebiete" Irlands und Nordirlands waren die Ausgaben, die im irischen Programm bis Ende 1984 für die Maßnahmen gemäß Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (Schaffung von Ausrüstungen und Infrastrukturen, die in direktem Zusammenhang mit dem Ausbau des Fremdenverkehrs und dem Angebot für Kultur und Freizeitgestaltung stehen) veranschlagt worden waren, bis zu diesem Zeitpunkt zu 90,1 % getätigt worden, während die Durchführungsrate für das Gesamtprogramm nur 70,1 % erreichte.
Als besonders schwierig erweist sich die Einhaltung der Vorausschätzungen bei den Zuschüssen für das Handwerk (Artikel 4 Absatz 6 der Verordnung: Durchführungsrate von 63,3 % bei Irland und von 42,7 % bei Nordirland), was vor allem auf die Schwierigkeit zurückzuführen ist, geeignete Vorhaben zu finden. 5.18. In anderen Berichten wie zum Beispiel denen des Vereinigten Königreichs über die "Eisen- und Stahlindustrie" und den "Schiffbau" werden dieselben Durchführungsraten für die Infrastrukturen wie auch für die Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen angegeben. Hier sind jedoch die Bemerkungen in den Ziffern 4.17 - 4.18 zu berücksichtigen, die zeigen, daß die Rechtsvorschriften für Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen bei ihrer Anwendung sehr extensiv ausgelegt worden sind, was den Zielen der Verordnung widerspricht.
5.19. Die Berichte über die "Grenzgebiete" Irlands enthalten als einzige eine Aufschlüsselung der Ausgaben auf die einzelnen Vorhaben; sie lassen aber gleichzeitig eine sehr starke Aufsplitterung und eine grosse Unterschiedlichkeit der finanzierten Infrastrukturinvestitionen erkennen, wodurch die Wirkung der Gemeinschaftsmaßnahme abgeschwächt wird. Die Gesamtausgaben (für Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung) von 7,25 Mio IR£ (oder rund 5,2 Mio ECU) verteilen sich auf 215 Vorhaben, was einer durchschnittlichen Ausgabe von 33 721 IR£ je Vorhaben entspricht. Bei einigen Investitionen liegt der Wert sogar unter 1 000 IR£.
5.20. Es besteht ganz eindeutig die Gefahr, daß die nicht quotengebundenen Maßnahmen teilweise zur Finanzierung von Investitionen benutzt werden, die wegen ihrer geringen Höhe für Zuschüsse aus der quotengebundenen Abteilung des EFRE nicht in Frage kommen, weil dort für jedes Vorhaben eine Mindestausgabe von 50 000 ECU gefordert wird. 6. SCHLUSSFOLGERUNGEN 6.1. Die nicht quotengebundenen Maßnahmen entsprachen einem Erfordernis nach Diversifizierung der Tätigkeit des EFRE. Der neuartige Charakter dieser Maßnahmen hätte die Kommission und die Mitgliedstaaten veranlassen müssen, den mit ihrer Durchführung verbundenen Problemen grössere Aufmerksamkeit zu widmen.
6.2. Die Durchführung dieser Maßnahmen ist jedoch bisher durch beträchtliche Verzögerungen gekennzeichnet, die ihre Ergebnisse erheblich beeinträchtigen. Erstens hat sich gezeigt, daß die Ausarbeitung und Verabschiedung der Verordnungen wie auch die Prüfung und Genehmigung der Programme sehr lange Zeit erfordern. Zweitens wurde die Durchführung der Programme durch verschiedene Schwierigkeiten beeinträchtigt, die mit dem häufig nur vagen Charakter der Programme und mit der Tatsache zusammenhängen, daß die Voraussetzungen für ihre Durchführung nicht immer gegeben waren. 6.3. Gleichzeitig ist die Entwicklung der einschlägigen Rechtsvorschriften durch eine immer stärkere Ausweitung der zuschußfähigen Maßnahmen und Gebiete sowie durch die Gewährung von beträchtlichen Vorschüssen an die Mitgliedstaaten gekennzeichnet.
6.4. Vor diesem Hintergrund muß die Kommission die Verfahren für die Bearbeitung der ihr von den Mitgliedstaaten zur Genehmigung vorgelegten Programme verbessern und die Möglichkeiten voll nutzen, die die geltenden Rechtsvorschriften für die Verwaltung und Kontrolle der Maßnahmen vorsehen, vor allem durch die verstärkte und systematische Durchführung von Kontrollen an Ort und Stelle. 6.5. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten darauf achten, daß der Inhalt der Programme stärker auf die operationellen Aspekte der Interventionen und auf die Ergebnisse ausgerichtet wird, die im Hinblick auf die Verordnungsziele erreicht werden sollen.
Ferner erscheint es notwendig, die beteiligten örtlichen Verwaltungsstellen hinsichtlich der Konzeption, Ziele und Methoden der Verordnungen besser zu informieren und stärker zu sensibilisieren. In allzu vielen Fällen hat sich das Programm als ein vorwiegend theoretisches Dokument erwiesen, da die notwendigen Voraussetzungen für seine Umsetzung in die Praxis nicht gegeben waren. 6.6. Auf finanzieller Ebene fehlt bei der Verwaltung der Maßnahmen durch die Kommission noch ein geeignetes Dokumentations- und Rechnungsführungssystem, das nicht nur über die laufenden, sondern auch über die - relativ umfangreichen - Mittelbindungen und Zahlungen Aufschluß geben kann, die noch zu tätigen sind.
6.7. Die in den Verordnungen vorgesehene Methode der Mittelbindungen in Form von Jahrestranchen, die keine vollständige Verbuchung der Mittelbindungen ermöglicht und Aufwendungen auf künftige Haushaltsjahre verschiebt, deren Betrag nicht in den Büchern erscheint, sollte überprüft werden. 6.8. Die Kommission sollte schließlich auch festlegen, welchen Inhalt die jährlichen Berichte haben müssen, um die notwendigen Informationen für die Beurteilung des Durchfühhrungsstands der Maßnahmen, der Berechtigung der Ausgaben sowie der Ergebnisse der Maßnahmen zu erhalten. Selbst bei einem System von globalen Finanzierungsbescheinigungen, wie es für die nicht quotengebundenen Maßnahmen angewandt wird, trägt die Kommission die Verantwortung für die Überprüfung der Berechtigung der Ausgaben.
Hierbei müssten die jährlichen Berichte als entscheidendes Belegdokument dienen; ihr Inhalt sollte daher so festgelegt werden, daß die Berichte grundsätzlich alle Informationen enthalten, die eine Beurteilung der Zuschußfähigkeit der Ausgaben ermöglichen und deren etwaige Prüfung an Ort und Stelle erleichtern. 6.9. Die Kommission sollte den vorstehenden Überlegungen umso mehr Aufmerksamkeit schenken, als die neue EFRE-Verordnung der finanziellen Beteiligung in Form von Programmen breiteren Raum gewährt und es daher wichtig ist, aus den Erfahrungen mit den nicht quotengebundenen Maßnahmen die notwendigen Lehren zu ziehen.
Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 10. Juli 1986 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Marcel MART Präsident ANTWORTEN DER KOMMISSION I. Allgemeine Bemerkungen Die allgemeinen Bemerkungen des Rechnungshofs verdeutlichen die Schwierigkeiten bei der Durchführung der spezifischen Gemeinschaftsmaßnahmen zur regionalen Entwicklung, die durch den innovatorischen Charakter dieser Maßnahmen sowie dadurch bedingt sind, daß sie eine grosse Zahl von Wirtschaftsbeteiligten in den begünstigten Regionen betreffen. Anders als die Industrie- oder Infrastrukturinvestitionen, deren Ziele sich sowohl wertmässig als auch produktemässig leicht quantifizieren lassen, sollen die Sonderprogramme Anreize zur Schaffung neuer und verschiedenartiger Tätigkeiten bieten, deren genaue Art und wirtschaftlicher und sozialer Impakt bei Durchführungsbeginn nicht genau feststehen (Ziffern 3.6. bis 3.31).
Dieselbe Ungewißheit besteht auch hinsichtlich der Erfolgsaussichten (Ziffern 5.1 bis 5.20). Die Schaffung neuer Arbeitsplätze war auf den ersten Blick der am leichtesten erkennbare Maßstab (Ziffern 3.10 bis 3.13). In der Praxis hängen die Antworten auf die Subventionsausschreibungen, die die nationalen, regionalen und lokalen Behörden für die Unternehmen durchführen, um den Programmen einen konkreten Inhalt zu geben, nicht unmittelbar von der öffentlichen Hand ab, sondern, sind unter anderem durch die Art des wirtschaftlichen Gefüges und der industriellen Tradition der betroffenen Regionen bedingt.
So ist festgestellt worden, daß beispielsweise in den vom Niedergang des Schiffbaus und der Stahlindustrie betroffenen Gebieten das Gefüge der bestehenden Klein- und Mittelbetriebe sehr schwach ist. Was die Vorausschätzung der zu schaffenden Arbeitsplätze angeht, erweisen sich die an den Sondermaßnahmen beteiligten Klein- und Mittelbetriebe als so gut wie unfähig, präzise und realistische Ziele zu setzen. Sie wissen - übrigens verständlicherweise - nicht, wie sich ihre Produktion in den fünf Jahren während der Durchführung der Sonderprogramme entwickeln wird. Was die Beratungstätigkeiten zugunsten der KMB angeht, hat die Erfahrung bereits gezeigt, daß die Beraterarbeit je nach Fall dazu führen kann, daß das Unternehmen einen neuen Aufschwung erhält oder aber daß nach negativer Diagnose das Expansionsvorhaben einfach aufgegeben oder das betreffende Unternehmen von einem Konzern des betreffenden Industriezweigs geschluckt wird.
Solche Ergebnisse sind im übrigen keineswegs abwegig, da die Tätigkeit der Management- und Organisationsberater darin besteht, nach Prüfung der Unternehmenskapazität sowohl hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Absatzmöglichkeiteneine Diagnose und Empfehlungen zu formulieren. Ob sich die Wünsche der Betriebsleiter verwirklichen lassen, hängt nach wie vor stets von der Qualität der Geschäftsführung und vom Grad der Übereinstimmung von Märkten und Produkten ab. Im Zusammenhang mit den Maßnahmen zur Innovationsförderung in der Industrie und im Dienstleistungssektor kommt es im äussersten Falle sogar vor, daß eine Innovation zwar die Produktivität des Betriebs steigert, gleichzeitig aber zu einem Rückgang der Zahl der Arbeitsplätze führt.
Das lässt sich an folgendem Beispiel veranschaulichen: Durch ein neues Gerät zum Wiederausfugen von Backsteinmauern können 50 % der Arbeitszeit eines Maurers eingespart werden, so daß keine Arbeitsplätze geschaffen werden, sondern der Bedarf an Arbeitskräften zurückgeht, obwohl diese Tätigkeit rentabel wird. Deshalb ist die Quantifizierung der Auswirkung einer Innovation auf die Beschäftigung in der Praxis unrealistisch und in jedem Falle nicht signifikant. Soll man beispielsweise die Belegschaft der Betriebe, die die Hilfe von Beratungsbüros in Anspruch genommen haben, einbeziehen, aber die Belegschaft der Betriebe, die es nicht für zweckmässig gehalten haben, die Empfehlungen der Berater zu befolgen, ausklammern? Kann man hingegen als Auswirkung der vom EFRE finanzierten spezifischen Maßnahme etwaige Arbeitsplätze werten, die in den Zuliefersektoren durch die Gründung eines neuen Unternehmens entstehen, das in einem Innovationsförderungszentrum entwickelte Geräte oder Maschinen herstellt, obwohl der EFRE nur den Umbau des Gebäudes finanziert hat, in dem dieses Zentrum untergebracht ist? Diese beiden Fragen müssen wohl zunächst verneint werden.
Die vorstehenden Erwägungen machen hinreichend deutlich, wie heikel und schwierig es ist, die Folgen der vielschichtigen ökonomischen Phänomene, die mit der Durchführung der im Rahmen spezifischer Gemeinschaftsmaßnahmen finanzierten Sonderprogramme verbunden sind, statistisch zu erfassen (Ziffern 5.17 bis 5.20). Die spezifischen Gemeinschaftsmaßnahmen sollen sich stärker auf das Software der Ökonomie (Initiative, Managementkapazität, Innovation, Evaluierung der potentiellen Märkte) als auf das Hardware (Infrastruktur, natürliches Umfeld, gemeinsam genutzte Anlager, usw.) auswirken, bei dem es sich lediglich um den internen materiellen Unterbau für neuzuschaffende Tätigkeiten handelt, die im wesentlichen durch gedankliche Arbeit bedingt sind.
Zu den Empfehlungen des Rechnungshofs in den Schlußfolgerungen seines Berichts (Ziffern 6.1 bis 6.9) sei auf die Bedingungen hingewiesen, unter denen die verschiedenen Phasen der Planung und Verwaltung der spezifischen Gemeinschaftsmaßnahmen sich vollziehen. Bei der Beurteilung des Zeitraums, den die Verabschiedung der Verordnungen und die Ausarbeitung der Sonderprogramme in Anspruch genommen haben (Ziffer 6.2), muß berücksichtigt werden, daß sowohl die Kommission als auch die Mitgliedstaaten mit einem neuartigen operationellen Konzept konfrontiert waren, das für sie ungewohnt war: das Vorgehen nach Programmen.
Überdies gehören zahlreiche unter diese spezifischen Gemeinschaftsmaßnahmen fallenden Aktionen in den Bereich des endogenen Potentials, der bisher noch nicht ganz unter Kontrolle ist. Daß in der Zwischenzeit der rechtliche Rahmen flexibler geworden ist (Ziffer 6.3.), erklärt sich durch die Erfahrung mit der ersten Serie spezifischer Gemeinschaftsmaßnahmen. Dadurch verstärkt sich gleichzeitig der operationelle Charakter, ohne den die Maßnahmen schlicht und einfach blockiert wären. Auf finanzieller Ebene (Ziffern 6.6. und 6.7.) ist sich die Kommission bewusst, daß ein Problem der Transparenz der finanziellen Auswirkungen der politischen Verpflichtungen auftreten kann, die die Gemeinschaft eingeht, wenn sie für jede spezifische Gemeinschaftsmaßnahme ein unverbindliches Globalbudget für fünf Jahre genehmigt.
Diese Frage wird in einem weiteren Rahmen geprüft. Was die Prüfung der Sonderprogramme und ihre Weiterverfolgung in den jährlichen Durchführungsberichten angeht (Ziffer 6.8.), hat die Kommission alles darangesetzt, um Verbesserungen zu erzielen. Obwohl in den Verordnungen nicht grundsätzlich vorgesehen ist, daß die Kommission zur Planung und Ausarbeitung des Programms und nach seiner Genehmigung auch zur Durchführung hinzugezogen wird, nimmt die Kommission im Rahmen der ihr zu Gebote stehenden Mittel aktiv daran teil. Insbesondere zur Durchführung der Programme befürwortet die Kommission die Anregung des Rechnungshofs, für die jährlichen Berichte ein Standardschema einzuführen.
Schließlich ist es selbstverständlich, daß die Kommission bei der Anwendung der Vorschriften der neuen Verordnung über die Finanzierung nach Programmen die notwendigen Lehren aus den Erfahrungen mit den spezifischen Gemeinschaftsmaßnahmen zieht (Ziffer 6.9.), die - dessen ist die Kommission sich bewusst - vor allem wegen der Neuartigkeit der Lösung für die Regionalentwicklungsproblematik einen eher schwierigen Start hatten. II. Bemerkungen zu besonderen Punkten Die Kommission möchte zu folgenden Punkten, auf die der Rechnungshof eingegangen ist, Bemerkungen äussern oder nähere Angaben mitteilen:
Ziffern 2.12 bis 2.14. Die Kommission ist sich bewusst, daß sich im Zusammenhang mit den finanziellen Auswirkungen der politischen Verpflichtungen der Gemeinschaft ein Problem der Transparenz stellen kann. Sie prüft diese Frage daher in einem weiteren Rahmen. Ziffer 3.5. Die Kommission muß zwangsläufig die Vorlage der Programme durch die Mitgliedstaaten abwarten. Am 31. Dezember 1985 hatte die Kommission elf Sonderprogramme, davon sieben neue und vier geänderte alte Programme, noch nicht genehmigt. Von diesen elf Programmen sind sieben von den Mitgliedstaaten vorgelegt worden und zur Zeit bei den Kommissionsdienststellen in Bearbeitung.
Einige davon schließen jedoch noch nicht alle vorgesehenen Gebiete ein. Ziffern 3.10 bis 3.13. Die Schwierigkeit einer Quantifizierung, insbesondere der Beschäftigungsziele, ist durch die Art der zu unterstützenden Maßnahmen selbst bedingt (siehe allgemeine Bemerkungen), da die meisten dieser Maßnahmen softwarebezogen sind. Die in den Sonderprogrammen angegebenen Ziele werden qualitativ ausgedrückt oder nach Standardkriterien evaluiert, wie zum Beispiel nach der normalen oder durchschnittlichen Beschäftigungsquote in den Industriegebieten. Ziffern 3.14 bis 3.16. Die Kommission wird die genehmigten Sonderprogramme in geeigneter Form veröffentlichen.
Ziffern 3.17 bis 3.31. Die Forderung, besonders hinsichtlich der Quantifizierung der Ziele und der Möglichkeit einer Identifizierung der subventionierten Maßnahmen, müssen realistisch bleiben. Gefördert werden muß die Flexibilität bei der Planung, die bei der Ausarbeitung der Sonderprogramme stillschweigend vorausgesetzt wird. Eine allzu anspruchsvolle Haltung der Kommission würde die Durchführung jeder spezifischen Gemeinschaftsmaßnahme nur behindern. Bei einer solchen Haltung wäre die Ausarbeitung der Sonderprogramme unter Umständen blockiert worden, zumal es sich um Maßnahmen handelt, die vor allem den existierenden oder zu gründenden KMB zugute kommen sollen.
Im Falle dieser KMB ist jedoch wegen ihrer schwachen Verwaltungsstruktur und der ungewissen Marktlage eine Mitteilung genauer Daten nicht möglich. Die Kommission hat sich für die Flexibilität entschieden, die die Voraussetzung für den wirtschaftlichen Erfolg des Unternehmens ist. Der Wert der spezifischen Gemeinschaftsmaßnahmen hängt davon ab, ob damit ein breites Spektrum von Maßnahmen unterstützt werden kann, die innerhalb der in den Verordnungen vorgesehen Grenzen die Förderung der KMB, der Innovation oder anderer in den einzelnen Verordnungen vorgesehener Ziele ermöglichen können.
Dieses Konzept erfordert eine weitgehende Elastizität der Regelungen und eine grosse Aufgeschlossenheit gegenüber neuartigen Maßnahmen, wobei es darauf ankommt, die Durchführung derjenigen Aktionen zu ermöglichen, die im Hinblick auf die angestrebten globalen Ergebnisse die besten Erfolgsaussichten bieten, und das mitunter noch diffuse Entwicklungspotential zu fördern. Ein solches - wie der Bericht bei einigen Programmen einräumt - mitunter ehrgeiziges und verdienstvolles Unterfangen ist mit der Möglichkeit, die Ergebnisse der Maßnahmen im voraus anzugeben und zu beziffern, oftmals kaum zu vereinbaren.
Was insbesondere die Bemerkungen (Ziffern 3.24 und 3.25) des Rechnungshofs zur Begründung der Programme "Grenzgebiete" in Nordirland und Irland anbelangt, so weist die Kommission darauf hin, daß diese Maßnahmen gemäß der Verordnung in erster Linie zur Entwicklung von Wirtschaftstätigkeiten in Gebieten beitragen sollen, die wegen ihrer Grenzlage als stark benachteiligt gelten. Eine engere grenzueberschreitende Zusammenarbeit wird natürlich als eines der erhofften Ergebnisse der Entwicklung der Gebiete dießeits und jenseits der Grenze in Bereichen, wie sie der Rechnungshof als Beispiel angeführt hat, angesehen.
Hinzu kommt, daß die gewünschte engere Zusammenarbeit der Grenzgebiete teilweise von einer günstigen Entwicklung der politischen Komponenten der grenzueberschreitenden Beziehungen abhängt, ein Bereich, in dem der Kommission keine spezifischen Mittel zur Verbesserung der Lage zur Verfügung stehen. Schließlich besteht keine Verpflichtung, Maßnahmen vergleichbarer Art in allen Sonderprogrammen einheitlich darzustellen (Ziffer 3.30). Der Begriff Programm impliziert ja gerade, daß die verschiedenen Arten von Maßnahmen unter Berücksichtigung der allgemeinen Bestimmungen in der Verordnung über die spezifische Gemeinschaftsaktion in der Weise dargestellt und durchgeführt werden können, die den Erfordernissen des betreffenden Gebiets am besten gerecht wird.
Ziffer 4.5. Im Zusammenhang mit den für die Programmausarbeitung erforderlichen Fristen ist folgendes zu berücksichtigen: - die spezifischen Maßnahmen sind für die Mitgliedstaaten etwas Neues; - gerade weil sie für die einzelstaatlichen Verwaltungen etwas Neues sind, mussten bei der Ausarbeitung der Sonderprogramme schwierige Fragen geklärt werden, zumal bei den Programmen verschiedene staatliche Stellen sowie Wirtschaftssubjekte des privaten Sektors wie KMU, Beratungsbüros usw. eingeschaltet werden; - um die Programme genehmigen zu können, musste die Kommission die Mitgliedstaaten wiederholt um ergänzende Informationen und Neuorientierungen bestimmter Maßnahmen bitten, woraufhin die Mitgliedstaaten wiederum Rückfragen in den Gebieten selbst stellen mussten.
Ziffern 4.6 bis 4.9. Ein Grossteil der vom Rechnungshof erwähnten Verzögerungen hängt mit Fristen aller Art zusammen, die die Mitgliedstaaten bei der Abwicklung der Programme benötigen. In einer Anzahl von Fällen mussten sogar einzelstaatliche Verwaltungsstrukturen angepasst werden, um einen Bezugsrahmen fur die Planung und Durchführung zu schaffen, der den Erfordernissen der spezifischen Gemeinschaftsmaßnahmen entspricht. Ziffern 4.12 bis 4.17. Die Kommission hat dafür Sorge getragen, daß die vorliegende Dokumentation den Erfordernissen der EFRE-Regelung ausdrücklich entspricht. Sie ist ferner der Ansicht, daß den Kontrollen an Ort und Stelle, die eine bessere Beurteilung gewisser Daten gestatten, eine echte Bedeutung zukommt.
Ziffer 4.13. Die Kommission hat bei einer Kontrolle des Sonderprogramms "Schiffbau" im Vereinigten Königreich ebenfalls festgestellt, daß nach Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung nichtfinanzierungsfähige Ausgabenposten in den Betrag der gemeldeten Ausgaben einbezogen worden waren. Da die Kommission der Ansicht ist, daß diese "extensive" Auslegung der Verordnung aller Wahrscheinlichkeit nach zur Einbeziehung ähnlicher Ausgaben bei anderen Vorhaben geführt hat, die praktisch nicht zu kontrollieren war, hat sie die britischen Behörden gebeten, die Ausgabenposten aller unter Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung fallenden Maßnahmen systematisch zu überprüfen.
Daher hat die Kommission dem betreffenden Mitgliedstaat mitgeteilt, daß sie neue Zahlungen im Rahmen des Sonderprogramms "Schiffbau" nicht leisten könne, bevor sie nicht über das Ergebnis der gewünschten Nachforschungen unterrichtet worden sei. Ziffer 4.14. Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 2616/80 muß in Verbindung mit Artikel 5 Buchstaben c) und d) gesehen werden. Nach Artikel 5 Buchstabe c) darf ein KMU eindeutig die Dienstleistungen bestehender Beratungseinrichtungen in Anspruch nehmen. Durch die Inanspruchnahme ihrer Dienstleistungen wird diesen Einrichtungen gleichzeitig eine indirekte Beihilfe gewährt.
Ziffern 5.11 und 5.12. Die Kommission befürwortet insbesondere aus den vom Rechnungshof unter Ziffer 5.12. dargelegten Gründen die Anregung des Rechnungshofs, ein Musterschema für die Ausarbeitung der jährlichen Berichte zu erstellen. Diese Anregung wird zur Zeit geprüft. Ziffern 5.19 und 5.20. Die Inanspruchnahme nicht quotengebundener Maßnahmen zur Finanzierung von Kleininfrastrukturen ist mit dem Programmkonzept durchaus vereinbar, denn es ist keine untere Kostengrenze vorgesehen und die Art der betreffenden Infrastrukturen ist häufig gleichbedeutend mit geringen Ausgaben. So kann die Schaffung von Erholungseinrichtungen in ländlichen Gebieten, deren einzige Entwicklungschance in der Förderung von Touristenkurzaufenthalten besteht, häufig in nicht unbeträchtlichem Umfang zur Erschließung zusätzlicher Einnahmenquellen für die einheimische Bevölkerung beitragen.
Zahlreiche interessierte Lokalbehörden verfügen nur über begrenzte Mittel zur Finanzierung derartiger Maßnahmen. (1) ABl. L 35 vom 9. 2. 1979, S.1. (2) ABl. L 73 vom 21. 3. 1975, S.1. (3) Durch den Erlaß der Verordnung (EWG) Nr. 1787/84 des Rates vom 19. Juni 1984 (ABl. L 169 vom 28. 6. 1984, S.1.), geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 3634/85 des Rates vom 17. 12. 1985 (ABl. L 350 vom 27. 12. 1985, S.6). (4) ABl. L 271 vom 15. 10. 1980, S.1. (5) ABl. L 27 vom 31. 1. 1984, S.1. (6) Verordnungen (EWG) Nr. 3635/85 bis 3638/85 des Rates vom 17. 12. 1985 (ABl. L 350 vom 27. 12. 1985, S.8).
(7) Diese Bescheinigung muß folgende Angaben enthalten: a) die Art der im Auszahlungsantrag erfassten Maßnahmen, b) die Höhe und die Art der für die einzelnen Maßnahmen während des von dem Antrag abgedeckten Zeitraums getätigten Ausgaben, c) die Bestätigung, daß die im Auszahlungsantrag beschriebenen Maßnahmen gemäß dem Sonderprogramm angelaufen sind. <(BLK0)LA ORG="CCF">DE</(BLK0)LA> ANLAGE I >PLATZ FÜR EINE TABELLE> <(BLK0)LA ORG="CCF">DE</(BLK0)LA> ANLAGE II >PLATZ FÜR EINE TABELLE>