Rapport spécial n° 2/86 sur les actions communautaires spécifiques de développement régional du Feder (actions hors quota) accompagné des réponses de la Commission Journal officiel n° C 262 du 20/10/1986 p. 0001 - 0019 <(BLK0)LA ORG="CCF">FR</(BLK0)LA>RAPPORT SPÉCIAL N<?UEof7Ý>o 2/86 sur les actions communautaires spécifiques de développement régional du Feder (actions hors quota) accompagné des réponses de la Commission (86/C 262/01) (Observations au titre de l'article 206 bis, paragraphe 4, du traité CEE) >TABLE> 1. INTRODUCTION 1.1. Les actions communautaires spécifiques de développement régional, communément appelées « actions hors quota », ont été instituées par le règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 214/79 du Conseil du 6 février 1979 (*) (1).
Ce dernier a modifié le règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 724/75 du Conseil du 18 mars 1975 (2) portant création du Fonds européen de développement régional (Feder) et, dans le but de diversifier les interventions du Fonds, il a prévu que, outre sa participation aux mesures de politique régionale arrêtées par les États membres (actions sous quota), le Feder pourrait financer des actions communautaires spécifiques de développement régional. 1.2. Ces actions sont liées aux politiques et mesures communautaires pour mieux prendre en compte leur dimension régionale ou pour en atténuer les conséquences régionales.
Exceptionnellement, elles peuvent aussi viser à faire face aux conséquences structurelles d'événements particulièrement graves dans certaines régions ou zones, en vue de remplacer des emplois perdus ou de créer des infrastructures. Elles ne peuvent avoir pour objet des opérations de restructuration interne de secteurs en déclin mais, par l'implantation de nouvelles activités économiques, elles peuvent favoriser la création d'emplois alternatifs dans les régions ou zones connaissant une situation difficile. 1.3. Le règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 214/79 a également prévu le cadre général pour l'adoption et la mise en oeuvre de ces actions.
Pour chacune d'elles c'est le Conseil, statuant à l'unanimité, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, qui fixe, dans un règlement spécifique, la nature des opérations financières, les zones et régions éligibles, les interventions publiques nationales prises en considération pour l'octroi du concours du Fonds, la participation de ce dernier, les catégories de bénéficiaires et les modalités de financement. 1.4. Le taux du concours du Fonds varie d'après les catégories d'opérations envisagées. Il atteint, en général, 50 % des dépenses nationales éligibles pour les investissements d'infrastructure et 70 % pour les dépenses relatives aux aides et services en faveur de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises effectuées après la date d'entrée en vigueur des règlements.
L'aide communautaire est versée à l'État membre concerné ou selon les indications communiquées par ce dernier. Des dispositions sont également prévues pour éviter le cumul des aides sous quota et hors quota du Feder ainsi que pour la coordination des instruments financiers nationaux et communautaires. 1.5. Les actions sont mises en oeuvre sous la forme de programmes spéciaux que les États membres concernés présentent à la Commission, pour approbation et octroi du concours. Elles sont financées conjointement par la Communauté et ces États membres et il est prévu que le montant des crédits communautaires qui leur est consacré est égal à 5 % des ressources du Fonds.
1.6. Le présent rapport vise à établir la situation des actions hors quota au 31 décembre 1985. Il comprend 4 parties consacrées aux étapes principales de l'élaboration et de l'exécution des actions hors quota et qui traitent successivement des règlements qui les instituent, des programmes spéciaux élaborés pour leur mise en oeuvre, de l'exécution financière des actions et des rapports annuels transmis par les États membres sur leur état de réalisation. 2. LES RÈGLEMENTS QUI INSTITUENT LES ACTIONS HORS QUOTA Les 3 séries de règlements arrêtés par le Conseil 2.1. Les 3 séries de règlements ont été arrêtés par le Conseil jusqu'au 31 décembre 1985 pour instituer des actions hors quota.
Depuis la fin de l'année 1985, il n'existe plus de base juridique (3) pour instituer de nouvelles actions, mais celles précédemment décidées doivent être achevées ou mises en oeuvre en vertu des règlements indiqués aux points 2.2 - 2.6 ci-après. Le nouveau règlement (CEE) du Feder n<?UEof7Ý>o 1787/84 prévoit par ailleurs des programmes communautaires qui succèdent aux actions hors quota. Les règlements du 7 octobre 1980 2.2. À la suite des propositions présentées par la Commission le 16 octobre 1979, le Conseil a arrêté, le 7 octobre 1980, une première série de 5 règlements [(CEE) n<?UEof7Ý>os 2615/80 à 2619/80 (4)] instituant les 5 actions communautaires spécifiques suivantes :
(a) développement de certaines régions françaises et italiennes dans le contexte de l'élargissement de la Communauté; (b) élimination des obstacles au développement de nouvelles activités économiques dans certaines zones de Belgique, d'Italie et du Royaume-Uni affectées par la restructuration de l'industrie sidérurgique; (c) élimination des obstacles au développement de nouvelles activités économiques dans certaines zones du Royaume-Uni affectées par la restructuration de la construction navale; (d) amélioration de la sécurité des approvisionnements en énergie de certaines régions italiennes par une meilleure utilisation des technologies nouvelles en matière d'hydro-électricité et d'énergies alternatives;
(e) amélioration de la situation économique et sociale des zones frontalières de l'Irlande et de l'Irlande du Nord. 2.3. Compte tenu des différents États membres concernés, il s'agissait d'un total de 9 programmes spéciaux et d'une participation prévisionnelle globale, à charge de la Communauté, de 220 Mio ECU. La durée de ces programmes était fixée à 5 ans à compter du soixantième jour suivant celui de l'entrée en vigueur des règlements, soit jusqu'au 15 décembre 1985. Les règlements du 18 janvier 1984 2.4. La présentation par la Commission, le 19 novembre 1982, de 6 nouvelles propositions, a conduit le Conseil à arrêter, le 18 janvier 1984, une deuxième série de règlements [(CEE) n<?UEof7Ý>os 214/84 à219/84 (5)] qui ont soit modifié certains des règlements précédents soit institué de nouvelles actions.
Il s'agit plus particulièrement de la : (a) modification de l'action « élargissement » pour renforcer et compléter le régime d'aides prévues; (b) institution d'une action contribuant au développement de certaines régions grecques dans le contexte de l'élargissement; (c) modification de l'action « sidérurgie » pour renforcer et compléter le régime d'aides et l'étendre à de nouvelles zones en Belgique, en RF d'Allemagne, en France, au Luxembourg et au Royaume-Uni, ainsi que dans des zones à définir en relation avec les programmes de restructuration de l'industrie sidérurgique;
(d) modification de l'action « construction navale » pour renforcer et compléter le régime d'aides et l'étendre à de nouvelles zones en RF d'Allemagne; (e) modification de l'action « énergie » pour renforcer et compléter le régime d'aides et l'étendre à de nouvelles zones en Grèce; (f) institution d'une action contribuant à l'élimination des obstacles au développement de nouvelles activités économiques dans certaines zones affectées par la restructuration de l'industrie du textile et de l'habillement en Belgique, France, Irlande, Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. 2.5. La participation prévisionnelle de la Communauté pour cette deuxième série de règlements est de 724 Mio ECU et elle concerne 25 programmes spéciaux dont la durée s'achève le 1er avril 1989.
Le délai de réalisation des programmes prévus par les précédents règlements du Conseil du 7 octobre 1980 a été lui aussi prorogé jusqu'au 1er avril 1989, à l'exception du règlement afférent aux zones frontalières d'Irlande et d'Irlande du Nord. Ce dernier n'a été modifié que par les règlements du 17 décembre 1985, qui ont prorogé la période de réalisation des programmes jusqu'au 25 février 1991. Les règlements du 17 décembre 1985 2.6. Une troisième série de propositions a été présentée par la Commission au Conseil le 21 décembre 1984. La base réglementaire pour l'adoption par le Conseil de cette troisième série d'actions étant venue à manquer au 1er janvier 1985 par suite de l'entrée en vigueur du nouveau règlement du Fonds (CEE) n<?UEof7Ý>o 1787/84, c'est seulement après modification de ce dernier que le Conseil a arrêté, le 17 décembre 1985, la troisième série de règlements (6).
Ceux-ci concernent 10 programmes spéciaux, dont la durée s'achève le 25 février 1991 et comportent une participation prévisionnelle de la Communauté de 144 Mio ECU; ils ont pour effet de : (a) étendre l'action « construction navale » à de nouvelles zones en RF d'Allemagne, en France et en Italie; (b) étendre l'action « textile » à de nouvelles zones en RF d'Allemagne; (c) modifier l'action « zones frontalières » pour renforcer et compléter le régime d'aide et l'étendre à de nouveaux districts en Irlande et Irlande du Nord; (d) instituer une action contribuant au développement de nouvelles activités économiques dans certaines zones affectées par la mise en oeuvre de la politique communautaire de la pêche au Danemark, en RF d'Allemagne, en France et au Royaume-Uni.
(*) Les notes de renvoi sont regroupées à la fin du rapport. Observations L'évolution du contenu des règlements 2.7. Dans leur ensemble, les séries de règlements successifs se caractérisent par une extension importante des zones considérées, des types d'opérations éligibles, ainsi que de la durée d'exécution des programmesspéciaux. 2.8. L'action « sidérurgie », initialement instituée dans certaines régions en Belgique, en Italie et au Royaume-Uni a été étendue à d'autres zones au Royaume-Uni, en RF d'Allemagne, en France, au Luxembourg, ainsi qu'à des zones à définir en liaison avec les programmes de restructuration de l'industrie sidérurgique; les catégories d'opérations éligibles sont passées de 6 à 9.
Une évolution analogue est observée pour les actions « construction navale » et « zones frontalières »; dans ce dernier cas, les catégories d'opérations éligibles passent de 7 à 15. 2.9. Dans le même temps, toutefois, la réalisation des actions initialement décidées s'avère difficile et, pour la plupart d'entre elles, la partie exécutée des programmes restait, à la fin de 1985, sensiblement inférieure aux prévisions (pour plus de détails, voir ci-après les point 4.1 - 4.9). Une telle situation a conduit à proroger les délais de réalisation des programmes prévus par la première série de règlements, délais qui, dans les règlements modificatifs adoptés en 1984 et 1985, ont été portés de la fin 1985 à 1989, voire à 1991.
Le montant de la participation prévisionnelle de la Communauté 2.10. La participation prévisionnelle de la Communauté attribuée à chaque programme spécial, chaque action ou chaque série d'actions, ne résulte pas d'un document formalisé. Pour les actions décidées en 1984 et 1985, les prévisions de la Commission qui figuraient à ce sujet dans l'exposé des motifs de ses propositions ont été modifiées ultérieurement, en cours d'adoption de ces règlements par le Conseil, sans que les prévisions définitives n'apparaissent dans un document. S'agissant d'un élément significatif de la programmation financière, il serait utile que les prévisions en cause résultent d'un document.
La comptabilisation des engagements 2.11. Dans la première série de règlements du Conseil adoptés le 7 octobre 1980, il était prévu, par l'article 5, paragraphe 5, que les engagements budgétaires relatifs à l'exécution des programmes spéciaux étaient décidés par tranche annuelle au fur et à mesure de la réalisation de ceux-ci. Les deuxième et troisième séries de règlements des 18 janvier 1984 et 17 décembre 1985 ont précisé, pour les nouvelles actions comme pour les actions antérieures restant à achever, que la première tranche est engagée dès l'approbation du programme spécial par la Commission, l'engagement des tranches annuelles ultérieures étant réalisé en fonction des disponibilités budgétaires et de l'état d'avancement duprogramme.
2.12. Ce n'est donc pas la totalité des dépenses à prévoir pour l'exécution des programmes spéciaux qui est retracée dans les documents comptables de la Commission, mais uniquement les tranches annuelles, ce qui constitue une donnée incomplète. Dès lors que l'octroi d'une aide communautaire a été décidé par l'approbation des programmes spéciaux, la prévision de dépense correspondante devrait apparaître, pour sa totalité, dans la documentation financière. 2.13. Il est d'autant plus nécessaire de revoir les modalités en cause que le nouveau règlement du Fonds en étend l'application à l'ensemble des financements par programme, y compris les programmes nationaux d'intérêt communautaire.
On doit dès lors s'attendre à un accroissement du nombre des programmes qui seront approuvés sans que les prévisions de dépenses correspondantes ne soient retracées dans la documentation financière. Les modalités de paiement des concours 2.14. Les règlements de 1980 prévoyaient que « lorsqu'un État membre fournit l'attestation que le programme spécial a déjà donné lieu à des dépenses au titre d'une tranche annuelle, le Fonds peut verser à sa demande une avance de 30 % du montant des crédits engagés ». Lorsque le montant de cette avance a été épuisé et que l'État membre a fait parvenir à la Commission un certificat attestant la réalité des opérations et l'existence des pièces justificatives détaillées (7), de nouvelles avances, chacune de 30 % des crédits engagés par tranche annuelle, peuvent être versées.
2.15. Les règlements de 1984 et 1985 ont modifié ces dispositions. Ils prévoient pour les nouvelles actions comme pour les actions antérieures restant à achever l'octroi d'une avance de 60 % du concours relatif à la première tranche annuelle, dès le début de la réalisation des opérations et en fonction de leur état d'avancement ainsi que des disponibilités budgétaires. Lorsque l'État membre atteste que la moitié de cette première avance a été dépensée, une deuxième avance de 25 % peut être versée. Pour les tranches annuelles suivantes, des avances peuvent être versées dans les mêmes conditions dès qu'a commencé leur réalisation.
Quant au solde de chaque tranche annuelle, il est « versé à la demande de l'État membre lorsque celui-ci atteste que les réalisations correspondant à la tranche concernée peuvent être considérées comme terminées et sur présentation du montant des dépenses publiques effectuées ». 2.16. Les modalités de paiement font donc largement appel au versement d'avances et à des attestations de caractère global des États membres, lesquelles, même pour le règlement des soldes, comportent une large part d'imprécision. 2.17. Au stade actuel, le versement d'avances importantes n'a pas accéléré la mise en oeuvre des programmes, dont le taux de réalisation reste encore insuffisant (pour plus de détails, voir ci-après les points 4.1 - 4.9).
2.18. Par ailleurs, dans un tel système d'attestations globales, il est essentiel pour la Commission d'exploiter de manière optimale les possibilités qui lui restent, en particulier les rapports annuels des États membres, pour s'assurer de façon plus détaillée de l'exécution des programmes. Or, comme on le verra ultérieurement, une telle exploitation est encore loin d'être organisée. 2.19. Compte tenu de la complexité des actions et du rôle considérable que les autorités nationales et locales assument dans leur gestion, les administrations intéressées auraient dû déployer un plus grand effort d'information et de sensibilisation des bénéficiaires potentiels, en vue d'assurer une interprétation correcte des objectifs et des méthodes des règlements.
3. LES PROGRAMMES SPÉCIAUX DES ACTIONS HORS QUOTA Les programmes approuvés 3.1. Les actions hors quota sont mises en oeuvre sous la forme de programmes spéciaux que les États membres présentent à la Commission. L'approbation par la Commission a lieu après intervention du Comité du Fonds. Les programmes comportent l'analyse de la situation et des besoins relatifs aux objectifs de l'action, les opérations projetées, leur déroulement dans le temps et, plus généralement, l'ensemble des éléments qui permettent d'apprécier sa cohérence avec les objectifs du développement régional. Les programmes de la première série 3.2.
Dans le cadre de la première série d'actions hors quota, 8 programmes spéciaux ont été approuvés par la Commission (voir tableau 1). >TABLE> 3.3. Un neuvième programme spécial, de 4 Mio ECU, prévu pour la zone sidérurgique de Naples et présenté par l'État membre à la Commission en mars 1984 n'avait pas encore pu être approuvé au 31 décembre 1985 et faisait l'objet de mesures d'instruction. Les programmes de la deuxième série 3.4. Pour la deuxième série d'actions, la Commission a approuvé 10 programmes spéciaux (voir tableau 2). >TABLE> 3.5. Une dizaine d'autres programmes spéciaux étaient en cours d'examen au 31 décembre 1985 pour la Belgique, la France, l'Italie et le Luxembourg, et faisaient l'objet de mesures d'instruction.
À la même date, la Commission n'avait pas encore pris de décision quant à l'adaptation des anciens programmes telle que prévue par les règlements du 18 janvier 1984. Observations 3.6. Les vérifications sur pièces et sur place effectuées par la Cour des comptes conduisent à formuler les observations ci-après, dont les 3 premières ont uncontenu général, les autres concernant certains programmes spéciaux. Le contenu des programmes 3.7. Des annexes aux règlements du Conseil énoncent les indications que doivent comporter les programmes spéciaux. Malgré l'existence de ce schéma, l'ampleur des informations demandées est telle que les documents présentés restent diffus.
Ils comportent de longues descriptions des difficultés qui existent dans les régions et dans les secteurs d'opérations considérés. Par contre, la définition claire du type d'opérations à subventionner ainsi que des conditions de leur réalisation fait souvent défaut et les objectifs, en termes de contribution au développement, sont rarement quantifiés. C'est pourtant le propre de tout programme de définir clairement le type d'interventions et leurs conditions de réalisation, en rapport avec les objectifs précis à atteindre. 3.8. Un effort de simplification devrait permettre de centrer davantage les programmes sur les aspects opérationnels, tels la définition et la réalisation des opérations prévues, ainsi que sur les résultats ou enseignements que celles-ci doivent fournir dans une perspective de développement, à la lumière des objectifs des règlements.
3.9. Les programmes de la deuxième série marquent peu de progrès en la matière. Les documents restent trop différents d'un programme à l'autre et même d'une zone à l'autre d'un même programme. C'est ainsi que pour l'aménagement des sites dégradés dans les « zones sidérurgiques », le programme du Royaume-Uni indique les bâtiments ou complexes à aménager, mais le programme allemand approuvé le même jour ne fournit qu'une description générale des projets. Pour les « zones textiles » aux Pays-Bas, une telle indication est fournie pour la région de Twente mais non pour celle de Helmond.
Ces différences traduisent un degré inégal de préparation des divers programmes ou des parties qui les composent. La prévision des effets des programmes sur l'emploi 3.10. En des termes qui peuvent varier d'une action à l'autre, les règlements qui instituent les actions hors quota assignent comme objectif essentiel aux programmes spéciaux de développer des activités créatrices d'emploi. Les annexes des règlements indiquent par ailleurs que les programmes spéciaux doivent comporter une « description, dans toute la mesure du possible quantifiée, des objectifs visés par le programme spécial, notamment en matière d'emploi ».
3.11. Toutefois, la description quantifiée des objectifs en matière d'emploi fait habituellement défaut dans les programmes, lesquels, et notamment le programme « élargissement-France », soulignent les difficultés de méthode et d'interprétation que rencontre l'élaboration d'une telle quantification. 3.12. Même quand une prévision chiffrée existe, comme pour le programme « élargissement-Italie » qui évalue à « quelque 1 000 unités par an » l'augmentation d'emploi attendue de l'action, il s'agit d'une estimation qui s'est avérée dépourvue de toute analyse. Le document lui-même souligne que les effets des opérations sur l'emploi peuvent être très hétérogènes, tant du point de vue qualitatif et quantitatif qu'en ce qui concerne les délais de réalisation.
3.13. Il est considéré dans les programmes du Royaume-Uni (sidérurgie, construction navale et textiles) que 100 m2 de site aménagé peuvent être occupés enmoyenne par 3 emplois et ils évaluent sur cette base le nombre attendu de créations d'emplois. Il s'agit en réalité d'une hypothèse qui suppose une utilisation complète des sites aménagés et qui tient davantage de l'utilisation potentielle des locaux que de réelles prévisions d'emploi. La publication des programmes 3.14. Les règlements du Conseil du 7 octobre 1980 précisent, à l'article 3, paragraphe 8, que « après son approbation par la Commission, le programme spécial est publié, pour information, au Journal officiel des Communautés européennes ».
3.15. Une telle publication au Journal officiel n'a jamais eu lieu, notamment à cause du travail important de traduction qu'elle implique, dans toutes les langues des Communautés et pour des documents volumineux (757 pages au total pour les programmes de la première série plus 134 pages d'annexes). 3.16. Or, les règlements du 18 janvier 1984 pourraient permettre une publication simplifiée, éventuellement sous la forme de brochures et en quelques langues seulement. Ils ont, en effet, modifié le texte de l'article 3, paragraphe 8, (sauf en ce qui concerne l'action « zones sidérurgiques » dont le règlement, probablement par oubli, n'a pas été modifié sur ce point) et ils ont prévu que « après son approbation, le programme spécial est publié, pour information, par la Commission ».
En fait, cette disposition est également restée inappliquée : les programmes spéciaux existent uniquement sous la forme de documents internes et ils ne font l'objet d'aucune publication. La Commission, qui se préoccupe à juste titre de la publicité à réserver aux interventions du Fonds, devrait veiller à assurer une publication appropriée aux programmes spéciaux. Le programme « élargissement-France » 3.17. Le programme « élargissement » pour les régions françaises attribue une moitié des financements pour les aides et services aux petites et moyennes entreprises et l'autre moitié pour la promotion de l'innovation, de l'artisanat et du tourisme rural.
Le document expose de manière fouillée la situation, les effets recherchés et les régimes d'aides existant dans les domaines d'intervention couverts par l'action hors quota. 3.18. Toutefois, ce programme ne précise pas d'objectif quantitatif à atteindre et il n'offre aucune possibilité d'individualiser les projets à aider. C'est essentiellement un exposé de méthode sur les mesures envisagées et l'identification des opérations aidées ne peut dès lors avoir lieu que par des sondages indicatifs à effectuer sur place. 3.19. La mise à disposition du concours communautaire attribué pour le financement du programme s'est dès lors heurtée à des difficultés, surtout en ce qui concerne la justification de l'utilisation effective de l'aide.
Dans un rapport qu'elle a communiqué à la Cour des comptes des Communautés européennes le 18 octobre 1985, la Cour des comptes française fait état de ces difficultés et précise que la création, au niveau de l'État membre et à partir de 1984, de rubriques budgétaires spécifiques devrait permettre de faire disparaître certains inconvénients des pratiques précédentes. Les programmes« élargissement et énergie-Italie » 3.20. Le programme « élargissement » pour les régions italiennes se limite en fait à l'année 1981. Pour la période postérieure, il est conçu comme une « structure ouverte », en ce sens qu'il fournit seulement une répartition de l'aide envisagée pour les différents ensembles d'opérations, sans préciser le lieu ni la nature exacte de ces dernières.
Une telle conception visait à laisser la possibilité aux régions de participer davantage aux initiatives postérieures à 1981; elle est toutefoiscontraire à l'article 3, paragraphe 4, du règlement instituant l'action spécifique qui prévoit que le programme décrit les opérations projetées et leur déroulement dans le temps. Elle a en outre sensiblement atténué le caractère opérationnel du programme. 3.21. Pour l'action « énergie » en Italie, le programme se présente de manière plus complète. Environ 45 % de la dépense vise la réalisation de 34 projets d'utilisation de biogaz, 26 % est consacré à la construction ou reconstruction de 11 petites centrales hydro-électriques, 22 % à l'énergie éolienne et 7 % aux ressources hydrauliques mineures.
3.22. Un contrôle sur place effectué par la Cour en 1984 a fait toutefois apparaître d'importantes difficultés internes liées à l'aspect essentiellement indicatif du programme, élaboré sans que toutes les conditions de sa mise en oeuvre aient été assurées au niveau national. En effet, pour plusieurs séries d'opérations, il n'existait pas encore de décision de l'organisme gestionnaire du programme, admettant les projets à bénéficier des financements prévus par l'action. Certains de ces projets sont d'ailleurs inéligibles, parce que situés en dehors des zones montagneuses définies à l'article 2 du règlement.
3.23. Les réalisations en cours se poursuivaient donc sans avoir encore obtenu de contribution communautaire, et pour ce programme comme pour le programme « élargissement », l'avance que l'État membre avait reçue du Fonds, (soit respectivement 1,5 et 4,8 Mio ECU) restait bloquée dans les comptes du Trésor national. Une telle situation atténue l'effet incitatif du concours pour le bénéficiaire, qui doit entreprendre les projets sans pouvoir disposer des avances de fonds et sans même être assuré de recevoir l'aide communautaire puisque l'éligibilité des projets reste à décider. Les programmes « zones frontalières » d'Irlande etd'Irlande du Nord 3.24.
Pour les zones frontalières d'Irlande et d'Irlande du Nord, l'action hors quota tend à assurer le développement du tourisme, ainsi que le développement des entreprises artisanales et des petites et moyennes entreprises. La nécessité de développer la coopération entre les 2 zones frontalières constituait une motivation de l'action spécifique en cause, mais aucune disposition du règlement ni du programme n'a prévu de projet à caractère transfrontalier. 3.25. Une vérification sur place effectuée par la Cour, à la fin de 1983, a permis de constater l'existence, en dehors du programme communautaire, de quelques initiatives ponctuelles à ce sujet, telles l'établissement en commun de cartes géographiques, la rédaction de brochures de tourisme ou l'organisation de réunions.
Il s'agissait généralement d'activités qui préexistaient à la mise en oeuvre de l'action hors quota et que l'application de celle-ci avait au plus contribué à maintenir mais n'avait pas permis de développer. Le programme « zones sidérurgiques-Belgique » 3.26. Pour la Belgique, les interventions du programme « zones sidérurgiques » ont été concentrées sur les seules opérations d'innovation en matière de produits ou de technologie dans les petites et moyennes entreprises. Il s'agit certainement d'une voie ambitieuse et méritoire qui, compte tenu également de son caractère difficile, bénéficie d'ailleurs du taux maximum de subvention communautaire prévu par le règlement, soit 70 % de la dépense.
3.27. Il est toutefois rapidement apparu que, malgré un effort important de prospection de la part des autorités compétentes, le nombre d'entreprises qui s'estimaient intéressées restait limité et ne permettait pas d'assurer la réalisation attendue du programme. Les programmes « élargissement » et « énergie » pour les îles de la Grèce 3.28. Pour les 2 programmes grecs, les règlements du 18 janvier 1984 prévoient qu'à la différence des autres actions hors quota, pour lesquelles ne sont éligibles que les dépenses effectuées à compter de la date d'entrée en vigueur du règlement qui les institue, sont éligibles au concours du Fonds les dépenses effectuées à compter du douzième mois précédant l'entrée en vigueur du règlement.
3.29. Une telle disposition particulière trouve un reflet dans le programme « énergie » qui intègre plusieurs initiatives dont la réalisation était déjà en cours au moment de son élaboration. Pour l'« élargissement » par contre, le contenu du programme se limite surtout à un exposé d'intentions. Même pour les infrastructures, il fait état d'investissements qui demandent encore des travaux importants de préparation, ce qui comporte également une certaine imprécision quant à la nature exacte des dépenses qu'il est envisagé d'imputer au programme. Conclusions sur les programmes spéciaux examinés 3.30.
S'il est vrai que la nature même des actions spécifiques requiert des approches différentes d'un programme à l'autre, les observations ci-avant montrent que des progrès importants peuvent et doivent être réalisés au niveau de la conception des programmes. Les opérations de nature similaire devraient être présentées de manière homogène. Le calendrier d'exécution devrait indiquer le déroulement des opérations elles-mêmes et non se limiter à un simple échéancier prévisionnel des dépenses dont la nature, engagements ou paiements, n'est, par ailleurs, pas précisée. Les instances appelées à participer à la réalisation des programmes devraient être davantage associées à l'élaboration de ceux-ci.
Enfin, les résultats attendus des divers types d'opérations et leur contribution aux objectifs retenus devraient mieux être précisés. 3.31. En effet, comme le montrent les observations ci-avant, de telles lacunes sont sources de divers retards : tantôt les pratiques administratives ne permettent pas une mise en oeuvre efficace, tantôt les conditions d'exécution des projets ne sont pas réunies ou encore les opérations envisagées ont un caractère trop peu défini pour être exécutées de manière suffisamment rapide. 4. L'EXÉCUTION FINANCIÈRE DES ACTIONS HORS QUOTA Les engagements, les paiements et les virements de crédits Les engagements et les paiements 4.1.
Les tableaux 3 et 4 résument la situation, au 31 décembre 1985, des engagements et des paiements comptabilisés au titre des divers programmes spéciaux, respectivement pour la première et la deuxième série d'actions, aucune opération n'ayant encore été comptabilisée pour la troisième série de règlements arrêtés en décembre 1985. >TABLE> >TABLE> 4.2. Pour les explications qui suivent, on voudra bien se référer également au tableau détaillé figurant en annexe I au présent rapport et qui, pour chaque programme spécial, retrace la situation des engagements et des paiements relatifs à chaque tranche annuelle.
Les virements de crédits 4.3. Le règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 214/79 avait prévu que le montant consacré aux actions spécifiques s'élèverait à 5 % des ressources du Fonds. Les délais dans la préparation et l'adoption des règlements et l'approbation des programmes correspondants, ainsi que les retards dans l'exécution des programmes, ont conduit la Commission à ne pas utiliser pour les actions hors quota une part importante des crédits d'engagement et de paiement prévus à cet effet depuis 1978 (voir tableau 5). Les crédits restés inutilisés ont en général été virés aux actions sous quota, à l'exception d'un montant de crédits de paiement de 40 Mio ECU qui a été annulé en 1984. >TABLE> Observations 4.4.
La sous-utilisation des crédits et les virements qui en ont résulté sont dus à la fois à la longueur des travaux préalables à l'adoption des règlements et à l'approbation des programmes ainsi qu'aux retards propres à leur exécution. Les délais dans l'adoption des règlements et l'approbation des programmes correspondants 4.5. Les délais nécessaires pour préparer et adopter les règlements instituant les actions spécifiques et les programmes correspondants se sont avérés fort longs. Ils trouvent d'abord leur origine dans la durée des travaux pour aboutir aux décisions du Conseil et qui a été de 12 mois pour la première et la troisième série de règlements et de 14 mois pour la deuxième série.
Les délais de présentation des programmes par les États membres expliquent également la longueur des procédures. Ainsi, en ce qui concerne les règlements arrêtés en janvier 1984, 4 programmes restaient à présenter par les États membres au 31 décembre 1985. Depuis la création de la section hors quota en 1979, le processus de décision pour les 3 séries de règlements reste inachevé en ce qui concerne les programmes comme le montre le tableau figurant en annexe II. Une telle situation explique, au moins partiellement, la sous-utilisation des crédits qui a été constatée. Les retards de réalisation 4.6.
L'exécution financière des règlements hors quota connaît un retard important qui résulte en grande partie des difficultés relatives aux programmes. Pour la première série, dont il était initialement prévu que les programmes seraient réalisés pour la fin de l'exercice 1985, les engagements n'atteignent encore qu'un peu plus de la moitié de la participation communautaire et les paiements environ un tiers. Pour la seconde série, qui devrait se terminer en avril 1989, la situation n'est pas meilleure, surtout si on considère le nombre élevé de programmes qui restent encore à approuver.
4.7. De tels retards impliquent un dilution regrettable de l'impact des actions financées et de leur effet au regard des objectifs visés par les règlements. Ils s'accompagnent également d'une érosion sensible de la valeur des concours alloués, par suite de la dépréciation monétaire. D'autre part, il est à craindre qu'avec l'allongement des délais, les situations qui avaient déterminé le choix des mesures programmées n'aient elles-mêmes évolué. 4.8. La moitié des paiements totaux de 70,4 Mio ECU, afférents à la première série, correspond à des versements d'avances, puisque les paiements pour des tranches annuelles clôturées s'élèvent à 35,6 Mio ECU.
Des 6 premières tranches annuelles engagées en 1981, 3 restaient à clôturer au 31 décembre 1985: il s'agit des programmes spéciaux « élargissement-France », « élargissement-Italie » et « énergie-Italie ». 4.9. L'échéancier des concours du Fonds pour les programmes spéciaux de la période 1981-1985 avait été prévu de la manière indiquée au tableau 6. Même en tenant compte du décalage qui existe entre l'avancement de l'exécution des programmes au niveau des États membres et l'enregistrement des opérations dans les comptes de la Commission, il faut constater que, pour plusieurs programmes, le montant des tranches comptabilisées à la fin de la période de 5 ans est inférieur à ce qui était initialement prévu pour les 2 premières années. >TABLE> Les financements restant à assurer 4.10.
Les financements restant à assurer dans le cadre des actions hors quota relèvent des 3 catégories suivantes : (a) sur un total d'engagements de tranches annuelles de 178 Mio ECU, 97 Mio ECU ont été payés et 81 Mio ECU restent à payer, montant qui est compris dans ce qu'on appelle habituellement le « poids du passé »; (b) sur un ensemble de programmes approuvés comportant un concours total de 490 Mio ECU, un montant d'engagements de 312 Mio ECU, qui constitue également un « poids du passé », reste à comptabiliser comme engagement et devra être ultérieurement payé; (c) en outre, les actions instituées par les règlements du Conseil comportent un ensemble de programmes restant à approuver pour un montant global de 598 Mio ECU, dont l'engagement et le paiement doivent normalement intervenir pendant la durée prévue pour l'exécution des actions.
4.11. Dans ces conditions, et comme il résulte du tableau 7, les financements totaux restant à assurer jusqu'en 1991 s'élèvent, en paiements, à 991 Mio ECU et, en engagements, à 910 Mio ECU, dont 312 Mio ECU déjà engagés mais non encore comptabilisés. >TABLE> Inéligibilité de certaines catégories d'opérations 4.12. La documentation disponible au niveau communautaire a un caractère global, comme il a déjà été souligné, et elle ne permet pas de contrôler le caractère éligible des dépenses déclarées par les États membres, un tel contrôle, dans la situation actuelle, ne pouvant être effectué que sur place.
4.13. Les vérifications sur place effectuées par la Cour ont fait apparaître que les catégories d'opérations indiquées sous les points ci-après, et dont les dépenses figurent dans les déclarations des États membres,n'étaient pas conformes aux dispositions en vigueur. De telles constatations devraient inviter la Commission à développer davantage ses propres activités de contrôle en la matière et à en tirer les conséquences au niveau de la liquidation des dépenses. 4.14. L'article 4, paragraphe 3, du règlement du Conseil du 7 octobre 1980 relatif à l'action « zones sidérurgiques » prévoit la participation du Fonds pour la « création ou (le) développement de sociétés ou autres organismes de conseil en matière de gestion ou d'organisation, par des aides directes ou indirectes ».
Les opérations financées à ce titre au Royaume-Uni ont certainement concerné des services rendus par des organismes de conseil ou firmes analogues. Toutefois, il s'agit d'organismes ou firmes compris dans une liste de sociétés agréées par l'administration, liste qui reprend la plupart des sociétés de spécialistes-conseil connues au niveau international. Dans ces conditions, le concours du Fonds n'atteint que très imparfaitement l'objectif de « création ou développement » de sociétés ou autres organismes de conseil fixé par le règlement. 4.15. L'article 4, paragraphe 4, du même règlement prévoit la participation du Fonds pour la « création ou (le) développement de services communs à plusieurs entreprises ».
L'article 5, paragraphe 1 (e), précise que l'aide communautaire couvre « une partie des dépenses des entreprises relatives au fonctionnement de ces services ». Les opérations financées à ce titre au Royaume-Uni concernent le remboursement, à une firme d'experts-comptables, de dépenses pour des prestations en matière de conseils de gestion en faveur d'une vingtaine d'organismes commerciaux. De telles opérations ne correspondent pas à l'objectif du règlement qui est d'aider les petites et moyennes entreprises à pouvoir se doter elles aussi, mais en commun, de services qui leur soient propres pour assurer des activités telles que la gestion, la formation, la recherche ou la prospection.
4.16. Une observation analogue est à formuler en ce qui concerne la « création ou (le) développement de services communs à plusieurs entreprises » en Irlande (article 4, paragraphe 7 (c), du règlement « zones frontalières »). Les dépenses déclarées à ce sujet étaient essentiellement des versements forfaitaires à titre de participation dans les frais d'activité (foires commerciales, missions de prospection, ventes promotionnelles) d'un organisme public chargé de la promotion des exportations. L'aide ainsi allouée risque d'avoir l'effet inverse de celui recherché par le règlement, qui est d'atténuer la dépendance des petites et moyennes entreprises à l'égard de services fournis par d'autres organismes.
4.17. Également en Irlande, les dépenses pour le développement des activités de transport (article 4, paragraphe 5, du règlement) ont concerné, ainsi que le prévoyait d'ailleurs le programme, des travaux de développement de l'aéroport de Sligo, situé dans le comté du même nom, lequel ne faisait pas partie deszones éligibles. L'aéroport est considéré comme devant faciliter l'accès des touristes à d'autres comtés qui eux sont compris dans les zones frontalières. Par ailleurs, le comté de Sligo est devenu zone éligible depuis l'entrée en vigueur des règlements du 17 décembre 1985.
De telles circonstances toutefois ne justifient pas la régularité de la dépense au regard des dispositions de l'article 2 du règlement du 7 octobre 1980 qui fixait les zones éligibles. 5. LES RAPPORTS ANNUELS D'EXÉCUTION Les rapports annuels à présenter par les États membres L'importance des rapports annuels 5.1. À la fin de chaque année, un rapport doit être présenté à la Commission par l'État membre concerné. Il fait apparaître les progrès de l'exécution du programme spécial et se réfère aux informations requises en annexe aux règlements qui instituent les actions hors quota.
Ces rapports doivent permettre à la Commission de s'assurer de l'exécution du programme spécial, d'en connaître les effets et d'établir que les différentes opérations sont exécutées de façon cohérente entre elles. 5.2. L'importance d'un tel rapport, dans le système de gestion des actions hors quota, a déjà été évoquée ci-avant. C'est en fait l'unique document qui soit prévu pour permettre à la Commission de s'assurer de l'exécution du programme spécial, car les autres documents à transmettre par les États membres en ce qui concerne la progression des réalisations sont constitués d'attestations de caractère global.
Les rapports annuels disponibles 5.3. Le tableau 8 indique les rapports annuels d'exécution transmis à la Commission par les États membres jusqu'au 31 décembre 1985 et qui ne concernent que des programmes commencés dans le cadre de la première série de règlements. >TABLE> Observations Le respect de l'obligation de présenter un rapport annuel 5.4. Le tableau 8 montre que les dispositions en vigueur prévoyant la présentation d'un rapport annuel auraient pu être appliquées de manière plus rigoureuse. 5.5. Pour les programmes « élargissement-France » et « énergie-Italie », approuvés en juin 1981, le premier rapport n'a été présenté qu'à la fin de 1982.
Pour la France également, le deuxième rapport présenté est établi sur la base de la situation au 1er mai 1984. Par ailleurs, pour les programmes « élargissement et énergie-Italie » les rapports 1984 n'étaient pas encore présentés au 31 décembre 1985. 5.6. Il faut observer à ce sujet que les règlements ne fixent pas de délai pour la présentation des rapports annuels. Le contenu des rapports annuels 5.7. Les différences dans les méthodes d'élaboration des rapports d'exécution sont encore plus grandes que pour les programmes. Certains documents comprennent des listes de projets aidés, au moins pour les principales catégories d'opérations.
D'autres ne contiennent que des chiffres globaux de dépenses, voire d'affectations de crédits. Quant aux informations sur les effets de l'exécution des programmes, elles sont vagues et occasionnelles. 5.8. Les rapports ne distinguent pas les dépenses déjà payées de celles restant à payer. Certains montants sont par exemple, établis sur la base de « lettres d'offres ». La distinction entre engagements, paiements et restes à payer, qui est cependant essentielle pour suivre l'exécution financière des concours alloués, n'apparaît pas à l'examen des documents. 5.9. Aucun rapport ne permet de suivre l'exécution financière par tranches annuelles, ni de savoir quelles sont, au niveau de l'État membre, les tranches terminées et celles restant à clôturer.
Quant aux comparaisons avec les prévisions du programme, elles sont partielles et peu élaborées. 5.10. Le dernier rapport pour les zones frontalières de l'Irlande indique, par type d'opérations et dans divers cas par projet, tant les dépenses de l'année que les dépenses cumulées depuis le début du programme. Les rapprochements avec les montants figurant dans les rapports des années précédentes font apparaître des différences, peut-être explicables, mais pour lesquelles aucune explication n'est fournie. Un tel rapprochement ne peut être effectué pour les rapports afférents aux zones frontalières de l'Irlande du Nord, ni pour les autres rapports du Royaume-Uni, qui fournissent uniquement les montants cumulés des dépenses.
Les rapports relatifs aux programmes « sidérurgie et construction navale - Royaume-Uni », ainsi que ceux afférents au programme « élargissement - France » ne fournissent aucune répartition des dépenses par projet. 5.11. Sur la base des indications données dans les annexes des règlements qui instituent les actions hors quota, la Commission devrait établir un schéma-type pour l'élaboration des rapports annuels, en vue de définir les informations précises qui sont nécessaires pour apprécier l'avancement des opérations, la justification des dépenses et les résultats de la mise en oeuvre des programmes.
5.12. Le but des rapports annuels n'est pas de fournir essentiellement des informations générales utiles pour rendre compte de l'activité communautaire. Ils font partie des documents justificatifs de l'exécution du programme et ils devraient en particulier permettre un rapprochement avec les demandes présentées par les États membres pour le paiement des soldes des tranches annuelles. Même dans un système d'attestations financières globales comme celui des actions hors quota, la Communauté a l'obligation de s'assurer du bien-fondé des dépenses et les rapports annuels devraient constituer à cet effet un des documents justificatifs essentiels.
L'examen des rapports annuels et l'adaptation des programmes spéciaux 5.13. L'examen des rapports annuels doit fournir l'occasion de proposer et d'adopter, en temps utile, de nouvelles décisions qui apparaîtraient appropriées pour réaliser ou, si nécessaire, pour modifier rapidement les programmes. Sur ce point également, des progrès doivent encore être réalisés. 5.14. Le rapport que l'Italie a présenté, au 30 novembre 1982, sur les programmes « élargissement » et « énergie », ainsi que sur le programme des « zones sidérurgiques » qui restait à proposer, soulignait les difficultés d'exécution liées à l'extrême variété des actions prévues, aux différences dans les dispositions qui régissent l'activité des organismes chargés de leur réalisation, ainsi qu'à l'absence d'une législation spécifique, nationale ou régionale, dans certains des secteurs intéressés.
5.15. Pour la Belgique, ainsi qu'il a été indiqué au point 3.27, il est apparu, dès 1983, que le programme pouvait avoir certains effets indirects par la diffusion des idées, des préoccupations et des expériences, mais que les travaux proprement dits (recherches et application) en matière d'innovation seraient moins importants que prévu. 5.16. Les mesures précises qu'appelaient de telles constatations ont tardé à être prises et, malgré l'adoption des nouveaux règlements du Conseil, la situation en ce qui concerne les programmes en cause avait peu évolué au 31 décembre 1985. L'examen des opérations réalisées 5.17.
Cet examen ne peut pratiquement être effectué que pour les programmes qui ont atteint un état d'avancement significatif. Sous cette réserve, certains rapports annuels des États membres montrent que les réalisations tendent à se concentrer sur les équipements et infrastructures. Pour les « zones frontalières » d'Irlande et d'Irlande du Nord, les prévisions de dépenses relatives aux opérations prévues à l'article 4, paragraphe 3, du règlement (équipement et aménagement d'infrastructures directement liées au développement du tourisme et aux activités culturelles et récréatives), telles qu'elles étaient établies par le programme de l'Irlande jusqu'à la fin de 1984, étaient réalisées à cette date à concurrence de 90,1 %, alors que pour l'ensemble du programme, le taux de réalisation atteignait 70,1 %.
C'est en particulier sur le plan des aides à l'artisanat que le respect des prévisions est plus malaisé (article 4, paragraphe 6, du règlement : 63,3 % pour l'Irlande et 42,7 % pourl'Irlande du Nord), par suite notamment de la difficulté de trouver des projets valables. 5.18. D'autres rapports, tels ceux du Royaume-Uni pour les zones de la « sidérurgie » et de la « construction navale », font état d'un même taux de réalisation, tant pour les infrastructures que pour les aides aux petites et moyennes entreprises. Il faut toutefois tenir compte à ce sujet des observations figurant sous les points 4.17 - 4.18 qui montrent que les dispositions régissant les aides aux petites et moyennes entreprises ont été appliquées d'un manière très extensive, qui ne respecte pas les objectifs du règlement.
5.19. Les rapports relatifs aux « zones frontalières » de l'Irlande, qui sont les seuls à comporter une ventilation des dépenses par projet, montrent également un émiettement et une diversité considérable des investissement d'infrastructures financés, qui atténuent l'impact de l'action communautaire. Pour un ensemble de dépenses (concernant l'article 4, paragraphe 3, du règlement) de 7,25 Mio IRL (soit 5,2 Mio ECU), il s'agit de 215 projets, soit une dépense moyenne de 33 721 IRL par projet. Quelques investissements ont une valeur inférieure à 1 000 IRL. 5.20. Il existe un risque évident que l'action hors quota ne soit utilisée en partie pour financer des investissements qui, par suite de leur faible montant, étaient inéligibles à la section sous quota du Fonds, pour laquelle une dépense minimum de 50 000 ECU par projet était exigée.
6. CONCLUSIONS 6.1. Les actions hors quota ont répondu à un besoin de diversification de l'activité du Fonds. Ces actions ont un caractère nouveau qui aurait dû inciter la Commission et les États membres à considérer plus attentivement les problèmes afférents à leur mise en oeuvre. 6.2. L'exécution de ces actions est toutefois marquée, jusqu'à présent, par d'importants retards qui en atténuent sensiblement les résultats. En premier lieu, les délais nécessaires pour la préparation et l'adoption des règlements se sont révélés fort longs de même que ceux pour l'examen et l'approbation des programmes.
En second lieu, diverses difficultés ont affecté la mise en oeuvre de ces derniers, difficultés qui tiennent à leur caractère souvent imprécis et au fait que les conditions préalables à leur réalisation n'étaient pas toujoursréunies. 6.3. En même temps, l'évolution du cadre réglementaire se caractérise par une définition de plus en plus ample des opérations et régions éligibles, ainsi que par l'octroi d'avances importantes aux États membres. 6.4. Dans un tel contexte, la Commission doit améliorer l'instruction des programmes qui lui sont transmis pour approbation par les États membres et utiliser pleinement les possibilités prévues par les règles en vigueur pour assurer la gestion des actions et leur contrôle, notamment par un recours accru et systématique aux contrôles sur place.
6.5. La Commission et les États membres devraient veiller à centrer davantage le contenu des programmes sur les aspects opérationnels des interventions et sur les résultats à atteindre à la lumière des finalités des règlements. Une meilleure information et sensibilisation des administrations locales intéressées est également nécessaire en ce qui concerne la conception, les objectifs et les méthodes des règlements. Dans trop de cas, le programme s'est avéré être un document de caractère surtout formel, les conditions nécessaires pour qu'il se traduise dans les faits n'étant pas réunies.
6.6. Sur le plan financier, la gestion de la part de la Commission manque encore d'un cadre documentaire et comptable approprié pour faire apparaître les financements en cours et ceux, relativement importants, restant à assurer. 6.7. La méthode d'engagement par tranches annuelles prévue par les règlements, qui ne permet pas de disposer d'une comptabilité complète des engagements et reporte sur les exercices à venir une charge financière dont le montant n'apparaît pas dans les comptes,devrait être révisée. 6.8. La Commission devrait aussi préciser le contenu à donner aux rapports annuels, en vue de définir les informations nécessaires pour apprécier l'avancement des opérations, la justifications des dépenses et les résultats de la mise en oeuvre des actions.
Même dans un système d'attestations financières globales comme celui des actions hors quota, la Commission a la responsabilité du bien-fondé des dépenses. À cet égard, les rapports annuels devraient constituer un document essentiel et leur contenu devrait être précisé de manière à faire systématiquement apparaître des informations permettant d'apprécier l'éligibilité des dépenses et de faciliter leur éventuelle vérification sur place. 6.9. L'ensemble des considérations ci-dessus devrait d'autant plus retenir l'attention de la Commission que le nouveau règlement du Feder fait une part accrue au financement par programmes et qu'il importe dès lors que les enseignements à tirer de l'expérience des actions hors quota soient pleinement utilisés.
Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 10 juillet 1986. Par la Cour des comptes Marcel MART Président RÉPONSES DE LA COMMISSION I. Considérations générales Les observations générales de la Cour des comptes font ressortir les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre des actions communautaires spécifiques de développement régional qui sont liées au caractère novateur de ces actions et au fait qu'elles concernent un grand nombre d'opérateurs économiques dans les régions bénéficiaires. En effet, à la différence d'investissements en matière industrielle ou en infrastructures, dont les objectifs sont aisément chiffrables tant en termes de valeur qu'en termes de produits, les programmes spéciaux portent sur l'incitation à créer des activités nouvelles et diverses dont la nature exacte et l'impact économique et social sont mal connus au moment de leur lancement (points 3.6 à 3.31).
La même incertitude pèse sur leurs chances de réussite (points 5.1 à 5.20). La création d'emplois nouveaux représentait à première vue le critère de mesure le plus aisé à déterminer (points 3.10 à 3.13). En réalité, les réponses aux offres de subventions lancées par les autorités nationales, régionales et locales à l'intention des entreprises pour donner un contenu concret aux programmes ne dépendent pas directement des pouvoirs publics, mais sont notamment conditionnées par la nature du tissu économique et des traditions industrielles des régions concernées. L'on a ainsi constaté que, par exemple, dans les zones affectées par le déclin de la construction navale et de la sidérurgie, le tissu de petites et moyennes entreprises existantes était très faible.
En matière de prévision des emplois à créer, les petites et moyennes entreprises participant aux actions spécifiques se révèlent quasi incapables de déterminer des objectifs précis et réalistes. Elles ignorent, d'ailleurs légitimement, quelle expansion pourra connaître leur production au terme des cinq années de réalisation des programmes spéciaux. En ce qui concerne les activités de conseil prévues en faveur des PME, l'expérience a d'ores et déjà montré que les résultats des interventions des consultants peuvent conduire, selon le cas, soit à une impulsion donnée à l'entreprise, soit, après un diagnostic défavorable, à l'abandon pur et simple du projet d'expansion, voire au rachat de l'entreprise considérée par un groupe du secteur industriel considéré.
Ces résultats ne présentent d'ailleurs nullement un caractère aberrant, étant donné que l'activité des organismes de conseil en matière de gestion et d'organisation consiste à établir un diagnostic et des recommandations consécutives à un examen dela capacité de l'entreprise, tant du point de vue de ses structures que de celui de ses débouchés. La réalisation des ambitions des dirigeants de ces entreprises demeure en effet toujours fonction de la qualité des gestionnaires et du degré d'adéquation entre marchés et produits. Quant aux activités de promotion de l'innovation dans l'industrie et les services, l'on a pu trouver le cas limite où l'introduction d'une innovation, si elle conforte la productivité de l'entreprise, aboutit en réalité à une diminution du nombre des emplois.
En guise d'illustration de cet aspect des choses, l'on peut citer les cas de l'invention d'un appareil à rejointoyer les murs de briques dont l'utilisation permet de diminuer de 50 % le temps de travail d'un maçon et peut contribuer ainsi, non pas à la création d'emplois, mais bien à une diminution du besoin de main-d'oeuvre, tout en rendant cette activité rentable. Aussi la quantification de l'impact de l'innovation sur l'emploi est-elle pratiquement irréaliste et en tout état de cause non significative. Devrait-on par exemple inclure dans un tel exercice les effectifs des entreprises ayant bénéficié de l'aide de bureaux de conseil, sans en déduire ceux des entreprises qui n'ont pas jugé opportun de mettre en oeuvre les recommandations des consultants ? Peut-on en revanche évaluer et considérer comme effet de l'action spécifique financée par le Feder les emplois éventuels créés en amont par la création d'une entreprise nouvelle qui assure la production d'appareils ou de machines inventées dans un centre de promotion de l'innovation, dont le Feder n'a financé que la reconversion du bâtiment abritant ce centre ? Les réponses à ces deux interrogations devraient être, à première vue, négatives.
Les considérations qui précèdent montrent à suffisance la fragilité et la difficulté de la mise en statistiques des conséquences des phénomènes économiques complexes qui accompagnent la réalisation des programmes spéciaux financés dans le cadre des actions communautaires spécifiques (points 5.17 à 5.20). Ces dernières ont en effet pour objectif d'agir plus sur le software de l'économique (esprit d'initiative, capacité au management, innovation, évaluation des marchés potentiels) que sur son hardware (infrastructures, environnement physique, équipements légers mis en commun, etc.) lequel ne constitue que le support matériel interne d'activités à créer conditionnées essentiellement par l'apport de matière grise.
En ce qui concerne les recommandations que présente la Cour des comptes en conclusion de son rapport (points 6.1 à 6.9), il y a lieu de rappeler les conditions dans lesquelles s'incrivent les différentes phases de la conception et de la gestion des actions communautaires spécifiques. Pour apprécier les délais qu'a nécessité l'adoption des règlements et la mise au point des programmes spécifiques (point 6.2), il convient de prendre en considération que tant la Commission que les États membres se sont trouvés confrontés avec le caractère novateur d'une approche opérationnelle qui ne leur était pas habituelle : l'approche par programme.
De plus, bon nombre d'opérations couvertes par les actions communautaires spécifiques relèvent du potentiel endogène, domaine jusqu'alors encore mal maîtrisé. Le fait que, entre-temps, le cadre réglementaire ait évolué vers plus de souplesse (point 6.3) se justifie par l'expérience de la première série d'actions communautaires spécifiques et tend à en accroître le caractère opérationnel sans lequel l'on se heurterait à un blocage pur et simple des opérations. Sur le plan financier (points 6.6 et 6.7), la Commission est consciente qu'il peut y avoir un problème de transparence des conséquences financières des engagements politiques que la Communauté prend en approuvant pour chaque action communautaire spécifique l'enveloppe financière indicative globale portant sur cinq ans.
Cette question est examinée dans un cadre plus large. Quant à l'instruction des programmes spécifiques et leur suivi à travers les rapports annuels d'exécution (point 6.8), la Commission n'a pas ménagé ses efforts pour les améliorer. Bien que le principe de l'association de la Commission à la conception et à l'élaboration du programme et ensuite, une fois qu'il a été approuvé, à sa mise en oeuvre, ne soit pas prévu dans les textes réglementaires, la Commission y participe activement dans la mesure de ses moyens. En ce qui concerne plus particulièrement le suivi des programmes, la Commission a une approche favorable de la suggestion de la Cour des comptes tendant à introduire un schéma type pour les rapports annuels d'exécution.
Enfin, il est évident qu'en mettant en oeuvre les dispositions du nouveau règlement relatives au financement par programmes la Commission tire les enseignements qui s'imposent de la première expérience ambitieuse qu'ont constituée les actions communautaires spécifiques (point 6.9) qui, la Commission en est consciente, ont connu un démarrage quelque peu laborieux du fait essentiellement de leur caractère novateur en matière d'approche de la problématique du développement régional. II. Commentaires relatifs à des points particuliers La Commission souhaite apporter les commentaires ou précisions qui suivent aux points particuliers suivants, évoqués par la Cour.
Points 2.12 à 2.14 La Commission, consciente qu'il peut y avoir un problème de transparence des conséquences financières des engagements politiques de la Communauté, examine cette question dans un cadre plus large. Point 3.5 La Commission doit nécessairement attendre la présentation des programmes par l'État membre. À la date du 31 décembre 1985, la Commission n'avait pas encore approuvé 11 programmes spéciaux, parmi lesquels il faut distinguer sept nouveaux programmes et quatre amendements à des programmes existants. De ces onze programmes, sept ont été soumis par les États membres et sont en cours d'évaluation par la Commission, mais certains d'entre eux ne couvrent pas encore la totalité des zones prévues.
Points 3.10 à 3.13 La difficulté de quantifier les objectifs notamment en matière d'emplois est inhérente à la nature même des opérations à aider (voir considérations générales), la majorité de ces opérations se situant dans le domaine du software. Ces objectifs indiqués dans les programmes spéciaux sont de ce fait exprimés en termes qualitatifs ou basés sur des critères standard d'évaluation, tels que, par exemple, le taux normal et moyen d'occupation de zones industrielles. Points 3.14 à 3.16 La Commission publiera de la manière appropriée les programmes spéciaux approuvés.
Points 3.17 à 3.31 Les exigences, notamment à l'égard de la quantification des objectifs et de la possibilité d'individualiser les projets à aider, ne peuvent pas être trop élevées et doivent demeurer réalistes. Il convient en effet de favoriser la souplesse en matière de planification, qui est implicite dans la conception des programmes spéciaux. Une position trop tranchée de la Commission à cet égard constituerait un obstacle à la réalisation de toute action communautaire spécifique. Une telle attitude aurait en effet risqué de conduire à un blocage de l'élaboration des programmes spéciaux et cela d'autant plus qu'il s'agit de mesures devant bénéficier surtout à des PME, existantes ou à créer, dont la faiblesse des structures administratives et les aléas du marché excluent la fourniture de données précises.
Le choix fait par la Communauté est celui de la flexibilité, condition du succès de l'entreprise du point de vue économique. La valeur des actions communautaires spécifiques dépend de leur capacité à apporter un soutien à toute une large gamme d'actions, lesquelles dans les créneaux fixés par les règlements sont susceptibles de permettre le développement des PME, de l'innovation ou d'autres objectifs établis pour chacun des règlements. Cette approche implique une grande souplesse des mécanismes et une large ouverture à des mesures originales, l'essentiel étant de permettre la réalisation des actions les mieux appropriées aux résultats globaux recherchés et de privilégier des potentialités de développement, parfois encore diffuses.
Une telle approche, parfois ambitieuse et méritoire, comme le reconnaît le rapport pour certains programmes, apparaît souvent peu compatible avec la possibilité d'indiquer et de quantifier à l'avance les résultats des opérations. En ce qui concerne plus particulièrement le commentaire (points 3.24 et 3.25) de la Cour des comptes relatif à la motivation des programmes « zones frontalières » à l'Irlande du Nord et à l'Irlande, la Commission rappelle que l'objectif de ces actions, en vertu du règlement, était essentiellement de contribuer au développement d'activités économiques dans des zones considérées comme durement handicapées par leur caractère frontalier.
Une coopération frontalière plus étroite est naturellement considérée comme l'une des résultantes espérées de ce développement des zones situées d'un côté et de l'autre de la frontière, dans des domaines tels que ceux évoqués, à titre d'exemples, par la Cour des comptes. Il convient d'ajouter que le renforcement souhaité de la coopération transfrontalière est partiellement lié à une évolution favorable des éléments politiques des liens transfrontaliers, domaine dans lequel la Commission ne dispose pas de moyens spécifiques pour améliorer les choses. Enfin, il n'existe pas d'obligation selon laquelle des opérations de même nature devraient être présentées d'une manière homogène dans tous les programmes spéciaux (point 3.30).
La notion de programme implique précisément que les différents types d'opérations peuvent être présentées et réalisées de la façon la mieux adaptée aux besoins de la zone concernée, dans le respect des conditions générales prévues au règlement de l'action communautaire spécifique. Point 4.5 En matière de délais d'élaboration des programmes, il est utile de tenir compte des éléments ci-après : - le caractère nouveau des actions spécifiques pour les États membres, - le fait que cette même nouveauté pour les administrations nationales a nécessité des mises au point délicates, lors de l'élaboration des programmes spéciaux, d'autant que ceux-ci font entrer en jeu des autorités publiques diverses ainsi que des opérateurs du secteur privé, tels que les PME, les bureaux d'ingénieurs-conseils, etc., - le fait que, pour être en mesure d'approuver les programmes, la Commission a dû, à maintes reprises, demander aux États membres des compléments d'informations, des réorientations de certaines mesures, auxquels ils ne pouvaient eux-mêmes donner suite qu'en obtenant des informations dans les régions elles-mêmes.
Points 4.6 à 4.9 Une grande partie des retards évoqués par la Cour des comptes est liée à des délais de tous ordres mis par les États membres dans l'exécution des programmes. Dans un certain nombre de cas, il a même été nécessaire d'adapter des structures administratives nationales afin de créer un cadre de conception et d'exécution répondant aux nécessités des actions communautairesspécifiques. Points 4.12 à 4.17 La Commission a veillé à ce que la documentation disponible réponde bien aux exigences de la réglementation Feder. Elle considère aussi que les contrôles sur place, qui permettent de mieux apprécier certaines données, revêtent une réelle importance.
Point 4.13 La Commission a également constaté, notamment lors d'une mission de contrôle du programme spécial « construction navale » au Royaume-Uni, que des postes de dépenses inéligibles au titre de l'article 4.1 du règlement avaient été inclus dans le montant des dépensesdéclarées. En conséquence, et estimant que cette interprétation « extensive » du règlement avait, selon toute probabilité, donné lieu à l'inclusion de dépenses similaires dans d'autres projets, qu'il n'avait matériellement pas été possible de contrôler, la Commission a demandé aux autorités britanniques de procéder à une vérification systématique des postes de dépenses inclus dans toutes les opérations relevant de l'article 4.1 du règlement.
Aussi, la Commission a-t-elle fait connaître à l'État membre concerné qu'elle ne pourra procéder à de nouveaux paiements, dans le cadre du programme spécial « construction navale », avant d'être informée du résultat des investigations demandées. Points 4.14 Il convient d'interpréter l'article 4.3 du règlement 2616/80 en liaison avec l'article 5.c et d. L'article 5.c autorise clairement une PME à recourir aux services d'organismes de conseil existants leur apportant aussi une aide indirecte par le biais de l'utilisation des services de ces organismes. Points 5.11 et 5.12 La Commission a une approche favorable à l'égard de la suggestion de la Cour des comptes d'un schéma type de rapport annuel, notamment pour les motifs indiqués par la Cour des comptes au point 5.12.
Cette suggestion est en cours d'examen. Points 5.19 et 5.20 Le recours aux mesures hors quota pour le financement de petites infrastructures paraît parfaitement compa-tible avec l'approche programme. Aucune limite inférieure de coût n'est en effet prévue et la nature même des infrastructures visées implique souvent des dépenses faibles. Ainsi la création d'installations récréatives dans des zones rurales ne pouvant connaître d'autres perspectives de développement qu'un accroissement de la fréquentation touristique de courte durée peut constituer souvent un facteur non négligeable de développement de ressources d'appoint pour les populations locales.
En effet de nombreuses autorités locales intéressées ne disposent que de moyens limités pour financer de telles opérations. (1) JO L 35 du 9. 2. 1979, p. 1. (2) JO L 73 du 21. 3. 1975, p. 1. (3) Par l'effet du règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 1787/84 du Conseil du 19 juin 1984 (JO L 169 du 28. 6. 1984, p. 1), tel que modifié par le règlement (CEE) n<?UEof7Ý>o 3634/85 du Conseil du 17. 12. 1985 (JO L 350 du 27. 12. 1985, p. 6). (4) JO L 271 du 15. 10. 1980, p. 1. (5) JO L 27 du 31. 1. 1984, p. 1. (6) Règlements (CEE) n<?UEof7Ý>os 3635/85 à 3638/85 du Conseil du 17. 12. 1985 (JO L 350 du 27.
12. 1985, p. 8). (7) Ce certificat doit contenir les indications suivantes : (a) nature des opérations couvertes par la demande de paiement; (b) montant et nature des dépenses effectuées par l'État membre pour les différentes opérations pendant la période concernée par la demande; (c) confirmation de ce que les opérations décrites dans la demande de paiement ont été entamées conformément au programme spécial. <(BLK0)LA ORG="CCF">FR</(BLK0)LA> ANNEXE I >TABLE> <(BLK0)LA ORG="CCF">FR</(BLK0)LA> ANNEXE II >TABLE>