Informe especial nº 2/86 sobre las acciones específicas comunitarias de desarrollo regional del Feder (acciones fuera de cuota) al que se adjuntan las respuestas de la Comisión Diario Oficial n° C 262 de 20/10/1986 p. 0001 - 0019 <(BLK0)LA ORG="CCF">ES</(BLK0)LA>INFORME ESPECIAL N<?UEof7Ý>o 2/86 sobre las acciones especi´ficas comunitarias de desarrollo regional del Feder (acciones fuera de cuota) al que se adjuntan las respuestas de la Comisión (Observaciones en virtud del apartado 4 del arti´culo 206 bis del Tratado de la CEE) (86/C262/01) >SITIO PARA UN CUADRO> 1. INTRODUCCIÓN 1.1. Las acciones comunitarias especi´ficas de desarrollo regional, comúnmente llamadas « acciones fuera de cuota », fueron establecidas por el Reglamento (CEE) n<?UEof7Ý>o 214/79 del Consejo, de 6 de febrero de 1979 (*).
Éste modificaba el Reglamento (CEE) n<?UEof7Ý>o 724/75 del Consejo, de 18 de marzo de 1975 (1), relativo a la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), y disponía que para diversificar las actividades del Fondo, además de participar en las acciones de poli´tica regional aprobadas por los Estados miembros (acciones de cuota), el FEDER podriá financiar acciones comunitarias especi´ficas de desarrollo regional. 1.2. Estas acciones están vinculadas a las poli´ticas y a las medidas comunitarias para tener mejor en cuenta su dimensión regional o para atenuar sus consecuencias regionales.
En casos excepcionales también pueden servir para hacer frente a las consecuencias estructurales de sucesos especialmente graves en ciertas regiones o zonas, con vistas a recuperar los empleos perdidos o a crear infraestructuras. Estas acciones no han de consistir en operaciones de reestructuración interna de sectores en declive, sino, por el contrario, en la implantación de nuevas actividades económicas, asi´ como la creación de empleo alternativo en regiones o zonas que atraviesen una difi´cil situación. 1.3. El Reglamento (CEE) n<?UEof7Ý>o 214/79 preveiá igualmente el marco general para la aprobación y la aplicación de estas acciones.
Para cada una de ellas el Consejo fija, decidiendo por unanimidad a propuesta de la Comisión y después de consultar al Parlamento Europeo, en un Reglamento especi´fico, la naturaleza de las operaciones financieras, las zonas y regiones en las que se podrá aplicar el programa, las subvenciones públicas nacionales tenidas en cuenta al otorgar la ayuda del Fondo, la participación de este último, las categoriás de beneficiarios y las reglas detalladas de financiación. 1.4. El nivel de ayuda del Fondo variá según las categoriás de operaciones consideradas. Alcanza, generalmente, el 50 % de los gastos nacionales subvencionables para infraestructura e inversiones y el 70 % de los gastos relacionados con la ayuda y los servicios para las industrias artesanas y las pequeñas y medianas empresas que se produzcan después de la fecha de entrada en vigor de los Reglamentos.
La ayuda comunitaria se hace efectiva bien al Estado miembro en cuestión o de acuerdo con las instrucciones de éste. Igualmente, están previstas disposiciones para evitar la concurrencia de acciones del FEDER de cuota y fuera de cuota y para coordinar los instrumentos financieros nacionales y comunitarios. 1.5. La aplicación de las acciones se lleva a cabo mediante programas especiales que los Estados miembros a los que éstas hacen referencia presentan a la Comisión para su aprobación y posterior concesión de ayuda. Son financiadas conjuntamente por la Comunidad y los Estados miembros correspondientes y el Reglamento dispone que el importe de los créditos comunitarios dedicados a estas acciones será equivalente al 5 % de los recursos del Fondo.
1.6. El objetivo del presente informe es describir la situación a 31 de diciembre de 1985 de las acciones fuera de cuota. El informe contiene cuatro partes dedicadas a las etapas principales de la elaboración y aplicación de las acciones fuera de cuota; tratan, sucesivamente, de los Reglamentos que las establecen, de los programas especiales desarrollados para su aplicación, de la ejecución financiera de las acciones y de los informes anuales de evolución enviados por los Estados miembros. 2. REGLAMENTOS QUE ESTABLECEN LAS ACCIONES FUERA DE CUOTA Las 3 series de Reglamentos aprobados por el Consejo 2.1.
Las 3 series de Reglamentos que establecen las acciones fuera de cuota habián sido aprobadas por el Consejo antes del 31 de diciembre de 1985. Desde el final de 1985, no ha habido base juri´dica (2) para el establecimiento de nuevas acciones, pero aquéllas previamente decididas deben ser completadas o aplicadas de acuerdo con los Reglamentos que se especifican más abajo en los apartados 2.2 - 2.6. Es más, el nuevo Reglamento del FEDER (CEE) n<?UEof7Ý>o 1787/84 prevé programas comunitarios que sustituirán a las acciones fuera de cuota. Los Reglamentos del 7 de octubre de 1980 2.2. El 7 de octubre de 1980, como consecuencia de unas propuestas presentadas por la Comisión el 16 de octubre de 1979, el Consejo aprobó una primera serie de 5 Reglamentos (CEE), n<?UEof7Ý>o 2615/80 a 2619/80 (3), estableciendo las siguientes 5 acciones especi´ficas comunitarias :
(a) desarrollo de determinadas regiones francesas e italianas en el contexto de la ampliación de la Comunidad; (b) eliminar los obstáculos al desarrollo de nuevas actividades económicas en determinadas zonas de Bélgica, Italia y el Reino Unido, afectadas por la reestructuración de la industria siderúrgica; (c) eliminar los obstáculos en el desarrollo de nuevas actividades económicas en determinadas zonas afectadas por la reestructuración de la construcción naval; (d) mejorar la seguridad en los abastecimientos de energiá en determinadas regiones italianas mediante una mejor utilización de las nuevas tecnologiás en materia hidroeléctrica y de energiás alternativas;
(e) mejora de la situación económica y social de las zonas fronterizas de Irlanda y de Irlanda del Norte. 2.3. Tomando en consideración los diversos Estados miembros afectados, estos Reglamentos establecieron un total de 9 programas especiales con una participación comunitaria global estimada de 220 millones de ECUS. La duración de estos programas especiales se fijó en 5 años, contados a partir del sexagésimo diá después de la fecha de entrada en vigor de los Reglamentos, es decir, hasta el 15 de diciembre de 1985. Los Reglamentos del 18 de enero de 1984 2.4. Las 6 nuevas propuestas presentadas por la Comisión el 19 de noviembre de 1982 llevaron al Consejo a la aprobación el 18 de enero de 1984 de una segunda serie de Reglamentos (CEE), n<?UEof7Ý>o 214/84 a n<?UEof7Ý>o 219/84 (4), que o bien enmendaron algunos de los Reglamentos anteriores o establecieron nuevas acciones, como se especifica a continuación :
(a) modificación de la acción de « ampliación » para fortalecer y complementar el régimen de ayuda previsto; (b) establecimiento de una acción comunitaria para contribuir al desarrollo de determinadas regiones de Grecia en el contexto de la ampliación; (c) modificación de la acción de « industria siderúrgica » para fortalecer y completar el régimen de ayuda y para extenderlo a nuevas zonas en Bélgica, la República Federal de Alemania, Francia, Luxemburgo y el Reino Unido, asi´ como a otras zonas aún por determinar en relación con los programas de reestructuración de la industria siderúrgica;
(d) modificación de la acción de « construcción naval » para fortalecer y completar el régimen de ayuda y extenderlo a nuevas zonas de la República Federal de Alemania; (e) modificación de la acción de « energiá » para fortalecer y completar el régimen de ayuda y extenderlo a nuevas zonas de Grecia; (f) establecer una acción que contribuya a la eliminación de los obstáculos al desarrollo de nuevas actividades económicas en determinadas zonas afectadas por la reestructuración de la industria textil y de la confección en Bélgica, Francia, Irlanda, Italia, los Pai´ses Bajos y el Reino Unido.
2.5. La contribución estimada de la Comunidad a esta segunda serie de Reglamentos es de 724 millones de ECUS y abarca 25 programas especiales que finalizarán el 1 de abril de 1989. El plazo máximo para la ejecución de los programas previstos en los anteriores Reglamentos del Consejo, de 7 de octubre de 1980, también se amplió hasta el 1 de abril de 1989, con la excepción del Reglamento relativo a las zonas fronterizas de Irlanda y de Irlanda del Norte. Este último solamente fue modificado por los Reglamentos del 17 de diciembre de 1985, que ampliaron el plazo de ejecución de los programas hasta el 25 de febrero de 1991.
Los Reglamentos del 17 de diciembre de 1985 2.6. La Comisión envió al Consejo una tercera serie de propuestas el 21 de diciembre de 1984. Como quiera que el Reglamento que serviriá de base al Consejo a la hora de aprobar esta tercera serie de acciones habiá quedado derogado el 1 de enero de 1985 como consecuencia de la entrada en vigor del nuevo Reglamento del Fondo (CEE) n<?UEof7Ý>o 1787/84, solamente después de la modificación de este último el Consejo aprobó, el 17 de diciembre de 1985, la tercera serie de Reglamentos (5). Éstos están relacionados con 10 programas especiales, que finalizarán el 25 de febrero de 1991, y que conllevan un gasto previsto para la Comunidad de 144 millones de ECUS; estas medidas están encaminadas a :
(a) ampliar la acción de « construcción naval » a nuevas zonas de la República Federal de Alemania, Francia e Italia; (b) ampliar la acción de « industria textil y de la confección » a nuevas zonas de la República Federal de Alemania; (c) modificar la acción de « zonas fronterizas » para fortalecer y complementar el sistema de ayuda y ampliarlo a nuevos distritos en Irlanda e Irlanda del Norte; (d) establecer una acción que contribuya al desarrollo de nuevas actividades económicas en determinadas zonas de Dinamarca, de la República Federal de Alemania, Francia y el Reino Unido afectadas por la aplicación de la poli´tica comunitaria de la pesca.
(*) Las notas explicativas aparecen agrupadas al final del informe. Observaciones Evolución del contenido de los Reglamentos 2.7. En conjunto, las series sucesivas de Reglamentos se caracterizan por una importante ampliación de las zonas consideradas, de los tipos de operaciones subvencionables y de los plazos de ejecución de los programas especiales. 2.8. La acción « industria siderúrgica », inicialmente establecida en determinadas regiones de Bélgica, Italia y el Reino Unido, se ha ampliado a otras zonas del Reino Unido, la República Federal de Alemania, Francia y Luxemburgo y a otras zonas relacionadas con los programas de reestructuración de la industria siderúrgica que todaviá han de ser determinados; el número de categoriás de operaciones que cubre ha pasado de 6 a 9.
Una tendencia parecida puede observarse en las acciones de « construcción naval » y de « zonas fronterizas »; en este último caso, el número de categoriás de operaciones subvencionables ha pasado de 7 a 15. 2.9. Al mismo tiempo, sin embargo, la realización de las acciones inicialmente decididas ha demostrado ser difi´cil y, en la mayoriá de los casos, el nivel de realización de los programas a finales de 1985 estaba muy por debajo de lo previsto (para más detalles, véanse, más abajo, los apartados 4.1 - 4.9). Esta situación ha provocado la ampliación de los plazos de aplicación de los programas previstos en la primera serie de Reglamentos, plazo que ha sido ampliado por los Reglamentos modificativos aprobados en 1984 y 1985, desde el final de 1985 hasta 1989, e incluso hasta 1991.
Importe estimado de la participación de la Comunidad 2.10. La cantidad prevista de contribución comunitaria para cada programa especial, cada acción o cada serie de acciones no se especifica formalmente en ningún documento concreto. En el caso de las acciones decididas en 1984 y 1985, las previsiones de la Comisión que figuraban en el memorándum explicativo que acompañaba a sus propuestas se modificaron posteriormente durante el proceso de aprobación de estos Reglamentos por el Consejo, sin que las previsiones definitivas aparecieran en un documento. Tratándose de un elemento importante del programa financiero, seriá deseable que las previsiones fueran expuestas en un documento.
Contabilización de los compromisos 2.11. En la primera serie de Reglamentos del Consejo, aprobados el 7 de octubre de 1980, se disponiá, en el apartado 5 del arti´culo 5, que los compromisos presupuestarios relativos a la ejecución de los programas especiales se decidirián por tramos anuales a medida que éstos se realizaran. La segunda y la tercera series de Reglamentos del 18 de enero de 1984 y del 17 de diciembre de 1985 disponián que tanto para las nuevas acciones como para las acciones anteriores que no se hubiesen finalizado, el primer tramo se iniciariá cuando la Comisión aprobara el programa y los tramos anuales posteriores se realizarián en función de las disponibilidades presupuestarias y de los progresos en la ejecución de los programas.
2.12. Los datos de los documentos contables de la Comisión no constituyen por tanto un registro del gasto total que debe efectuarse para la aplicación de los programas especiales, sino solamente de los tramos anuales, de modo que la información contenida en ellos es incompleta. Una vez que los programas especiales han sido aprobados y que, por lo tanto, se ha tomado la decisión de conceder ayuda comunitaria, la correspondiente previsión del gasto total deberiá aparecer en la documentación financiera. 2.13. Es necesario reconsiderar los procedimientos en cuestión, ya que el nuevo Reglamento del Fondo ampliá su campo de aplicación hasta cubrir toda la financiación de cada programa, incluyendo los programas nacionales de interés comunitario.
Por lo tanto, existe base para esperar un incremento en el número de programas aprobados sin que figuren previsiones de los gastos correspondientes en la documentación financiera. Procedimientos para el pago de la ayuda 2.14. Los Reglamentos de 1980 disponián que « cuando el Estado miembro certifique que el programa especial ya ha ocasionado gastos con arreglo a un tramo anual, el Fondo podrá desembolsar, si el Estado miembro lo solicita, un anticipo del 30 % del importe de los créditos comprometidos ». Cuando el importe de este anticipo se haya agotado y el Estado miembro haya remitido a la Comisión un certificado que atestiguee la operación y la existencia de documentos justificativos detallados (6), podrán ser desembolsados nuevos anticipos, cada uno del 30 % de los créditos comprometidos por tramo anual.
2.15. Los Reglamentos de 1984 y de 1985 modificaron estas disposiciones. Para las nuevas acciones, asi´ como para las acciones anteriores todaviá sin completar, estipulan que desde el inicio de la realización de las operaciones la Comisión podrá desembolsar un anticipo del 60 % de la ayuda correspondiente al primer tramo anual, en función de los progresos en la ejecución de las operaciones y de las disponibilidades presupuestarias. Cuando el Estado miembro certifique que ha gastado la mitad de este primer anticipo, la Comisión podrá hacer efectivo un segundo anticipo del 25 %. Para los siguientes tramos anuales se podrán desembolsar anticipos en las mismas condiciones tan pronto como hayan comenzado las operaciones.
El saldo de cada tramo anual es « desembolsado a instancia del Estado miembro cuando este último certifique que las operaciones que corresponden al tramo de que se trate pueden ser consideradas como concluidas y previa presentación del importe de los gastos públicos efectuados ». 2.16. Los procedimientos de pago hacen asi´ frecuente uso del abono de anticipos y de certificados emitidos por los Estados miembros. Sin embargo, incluso a la hora de regularizar saldos, estos certificados demuestran contener un importante número de imprecisiones. 2.17. En el actual estado de cosas, la práctica de pagar importantes anticipos no ha acelerado la aplicación de los programas, cuyo ritmo de realización es todaviá insuficiente (para más detalles, véanse los apartados 4.1 - 4.9, a continuación).
2.18. Además, en un sistema como éste de certificaciones globales, es esencial que la Comisión haga el máximo uso de las posibilidades que están a su alcance, especialmente los informes anuales de los Estados miembros, para llevar a cabo un seguimiento más cercano de la aplicación de los programas. Como se verá más adelante, sin embargo, el uso óptimo de estas posibilidades está todaviá lejano. 2.19. Habida cuenta de la complejidad de las acciones y el importante papel desempeñado por las autoridades nacionales y locales en la gestión de éstas, las administraciones en cuestión deberián haber hecho un esfuerzo mayor de informar y sensibilizar a los beneficiarios potenciales para asegurar una interpretación correcta de los objetivos y de los procedimientos de los Reglamentos.
3. LOS PROGRAMAS ESPECIALES DE LAS ACCIONES FUERA DE CUOTA Los programas aprobados 3.1. Las acciones fuera de cuota son aplicadas bajo la forma de programas especiales que los Estados miembros presentan a la Comisión. La Comisión aprueba estos programas después de consultar con el Comité del Fondo. Los programas contienen un análisis de la situación y de las necesidades relativas a los objetivos de la acción, las operaciones propuestas, los plazos de ejecución y, en general, todos los elementos que permitan evaluar la coherencia de los programas con los objetivos de desarrollo regional.
Los programas de la primera serie 3.2. La Comisión aprobó 8 programas especiales dentro del marco de la primera serie de acciones fuera de cuota (véase el cuadro 1). >SITIO PARA UN CUADRO> 3.3. Un noveno programa especial, con un coste de 4 millones de ECUS, para la zona industrial siderúrgica de Nápoles, que fue presentado por el Estado miembro a la Comisión en marzo de 1984, todavía no había sido aprobado el 31 de diciembre de 1985, encontrándose en proceso de evaluación. Los programas de las segunda serie 3.4. Para la segunda serie de acciones, la Comisión aprobó 10 programas especiales (véase el cuadro 2). >SITIO PARA UN CUADRO> 3.5.
El 31 de diciembre de 1985, alrededor de otros 10 programas especiales para Bélgica, Francia, Italia y Luxemburgo estaban siendo considerados y evaluados. En la misma fecha, la Comisión todavía no había tomado una decisión acerca de la adaptación de los antiguos programas, como preveían los Reglamentos del 18 de enero de 1984. Observaciones 3.6. Las comprobaciones tanto sobre documentos como in situ llevadas a cabo por el Tribunal de Cuentas han motivado las siguientes observaciones, de las cuales las tres primeras son de contenido general y las siguientes hacen referencia a programas especiales.
El contenido de los programas 3.7. A pesar de que los Anexos de los Reglamentos del Consejo especifican qué información deben recoger los programas especiales, el volumen de información que se necesita es tan grande que los documentos que se envían todavía no son lo suficientemente concisos. Estos documentos incluyen largas descripciones de las dificultades que existen en las regiones y en los sectores de operaciones en cuestión. Sin embargo, a menudo, no ofrecen una definición clara del tipo de operaciones que se han de subvencionar ni de las condiciones bajo las cuales estas operaciones se llevan a cabo.
Los objetivos en términos de contribución al desarrollo raramente se cuantifican. Sin embargo, es esencial en cualquier programa de esta clase especificar el tipo de ayuda y las condiciones bajo las cuales las acciones se han de aplicar, en relación con los objetivos concretos que se han marcado. 3.8. Un esfuerzo de simplificación de la presentación de los programas debería permitir centrarlos más sobre los aspectos operacionales, tal como la definición y la ejecución de las operaciones previstas, y en los resultados o conclusiones a los que, en términos de desarrollo, deben conducir estas operaciones, teniendo en cuenta los objetivos de los Reglamentos.
3.9. En lo que a esto respecta, los programas de la segunda serie no suponen una mejora notable. Los documentos todavía varían demasiado de un programa a otro e, incluso, de una zona a otra dentro del mismo programa. Por ejemplo, con relación al desarrollo de emplazamientos degradados dentro de la acción de « zonas siderúrgicas », el programa del Reino Unido especifica qué edificios o complejos deben recuperarse, mientras que el programa alemán aprobado el mismo día sólo da una descripción general de los proyectos. Para la acción de « zonas textiles » en los Países Bajos, esta información se presenta para la región de Twente pero no para la de Helmond.
Estas diferencias reflejan el desigual grado de preparación de los distintos programas o de las partes que los componen. Efectos previstos de los programas sobre el empleo 3.10. Aun expresándose de diferentes maneras de una acción a la otra, todos los Reglamentos que establecen las acciones fuera de cuota coinciden en que el objetivo fundamental de los programas especiales es desarrollar actividades generadoras de empleo. Los Anexos de los Reglamentos indican, además, que los programas especiales han de incluir « una descripción, cuantificada en la medida de lo posible, de los objetivos previstos en el programa especial, en particular en materia de empleo ».
3.11. Sin embargo, esta descripción cuantificada de los objetivos previstos en materia de empleo, por lo general, se echa en falta en los propios programas, que, especialmente en el caso del programa « ampliación-Francia », hacen hincapié en las dificultades metodológicas e interpretativas que se presentan cuando se trata de elaborar una cuantificación de esta naturaleza. 3.12. Incluso cuando existe una previsión de cifras, como en el caso del programa « ampliación-Italia » que evalúa el incremento previsto de puestos de trabajo en « alrededor de 1 000 unidades por año », se trata de una estimación que ha demostrado no estar basada en análisis alguno.
El propio documento señala que el efecto de las operaciones sobre el empleo puede presentar grandes variaciones tanto en calidad y cantidad como en los plazos de realización. 3.13. Los programas del Reino Unido (industria siderúrgica, construcción naval y textil) consideran que, de promedio, 100 metros cuadrados de emplazamientos recuperados pueden sostener 3 empleos y ésta es la base a partir de la cual evalúan el número previsto de puestos de trabajo creados. De hecho, esta hipótesis presupone el uso completo de los locales recuperados y se basa más en el uso potencial de las instalaciones que en las previsiones reales de empleo.
Publicación de los programas 3.14. Los Reglamentos del Consejo, de 7 de octubre de 1980, señalan en el apartado 8 del artículo 3 que « después de su aprobación por la Comisión, el programa especial se publicará, a efectos informativos, en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas ». 3.15. Los programas nunca han sido publicados en el Diario Oficial, principalmente debido al enorme trabajo que conlleva la traducción a todas las lenguas comunitarias de estos largos documentos (un total de 757 páginas para los programas de la primera serie y 134 páginas de Anexos). 3.16. Ahora bien, los Reglamentos del 18 de enero de 1984 podrían permitir una publicación simplificada, presentada en forma de folleto y traducida solamente a algunas lenguas.
Estos Reglamentos modificaron el texto del apartado 8 del artículo 3 (a excepción de la acción de « zonas de industria siderúrgica », cuyo Reglamento, probablemente debido a un olvido, no fue modificado en este sentido) y disponían que « después de su aprobación, el programa especial será publicado, a efectos informativos, por la Comisión ». Del mismo modo, esta disposición nunca ha sido cumplida : los programas especiales existen tan sólo bajo la forma de documentos internos y no se han llegado a publicar. La Comisión, que se preocupa con motivo de la cantidad de publicidad que se debe dar a las acciones de ayuda del Fondo, debería asegurarse de que los programas especiales se publiquen de una manera adecuada.
El programa « ampliación-Francia » 3.17. El programa de « ampliación » para las regiones francesas destina la mitad de los fondos para las ayudas y los servicios a las pequeñas y medianas empresas y la otra mitad a la promoción de la innovación, de la artesanía y del turismo rural. El documento da una descripción muy detallada de la situación, de los efectos buscados y de los regímenes de ayudas que existen en los campos de actuación cubiertos por las acciones fuera de cuota. 3.18. El programa, sin embargo, no especifica objetivos cuantitativos a lograr y no ofrece la posibilidad de individualizar los proyectos que han de subvencionarse.
Básicamente, describe los métodos que deben usarse en las acciones planificadas, de este modo solamente pueden identificarse las operaciones subvencionadas por medio de sondeos indicativos llevados a cabo in situ. 3.19. De este modo, se han encontrado problemas en la puesta a disposición de la ayuda comunitaria concedida para la financiación de este programa, especialmente en lo relativo a la justificación del uso real que se ha dado a la ayuda. En un informe enviado al Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas el 18 de octubre de 1985, el Tribunal de Cuentas de Francia señaló estas dificultades y declaró que la creación, desde 1984, de epígrafes presupuestarios específicos para cada Estado miembro debería posibilitar la eliminación de algunas de las dificultades inherentes a los procedimientos anteriores.
Los programas « ampliación y energiá-Italia » 3.20. El programa « ampliación » para las regiones italianas se limita, de hecho, al año 1981. Para el período siguiente, se dio al programa una « estructura abierta », al limitarse a repartir la ayuda prevista entre los diferentes conjuntos de operaciones, sin precisar el lugar ni la naturaleza exacta de éstas. Este planteamiento se realizó para permitir a las regiones un mayor grado de participación en las iniciativas posteriores a 1981. Sin embargo, este planteamiento es contrario al apartado 4 del arti´culo 3 del Reglamento que establece la acción especi´fica, que dispone que el programa ha de describir las operaciones previstas y su desarrollo en el tiempo.
También ha reducido de un modo considerable el carácter operativo del programa. 3.21. Para la acción « energiá » en Italia, el programa se presenta de una manera más completa. Alrededor del 45 % del gasto se dedica a la realización de 34 proyectos de uso de bio-gas, el 26 % se dedica a la construcción o reconstrucción de 11 pequeñas centrales hidroeléctricas, el 22 % a la energiá eólica y el 7 % a recursos hidráulicos menores. 3.22. Una auditoriá in situ llevada a cabo por el Tribunal en 1984 reveló, sin embargo, dificultades internas considerables, especialmente motivadas por el carácter esencialmente indicativo del programa, que fue elaborado sin que se hubieran fijado a nivel nacional todas las condiciones necesarias para su aplicación.
De hecho, para varias series de operaciones, el organismo gestor del programa todaviá no habiá tomado decisión alguna que permitiera a los proyectos recibir la financiación prevista en la acción. Por otra parte, algunos de estos proyectos no cumplián las condiciones necesarias para acogerse a la acción al estar localizados fuera de las zonas de montaña definidas en el arti´culo 2 del Reglamento. 3.23. Por consiguiente, los proyectos en fase de ejecución estaban siendo llevados a cabo sin haber obtenido de antemano ninguna financiación comunitaria y, tanto para este programa como para el de « ampliación », el anticipo que el Estado miembro habiá recibido del Fondo (es decir, 1,5 y 4,8 millones de ECUS respectivamente) permaneciá bloqueado en las cuentas del Tesoro Nacional.
Una situación de este tipo debilita el efecto incentivador de la ayuda de cara al beneficiario, que debe emprender los proyectos sin que se le hagan efectivos anticipos de fondos y sin tener siquiera la seguridad de que finalmente tendrá derecho a recibir la ayuda comunitaria ya que la decisión al respecto sobre los proyectos todaviá no ha sido tomada. Los programas de « zonas fronterizas » en Irlanda e Irlanda del Norte 3.24. Para las zonas fronterizas de Irlanda e Irlanda del Norte, la acción fuera de cuota tiene por objeto ayudar a la promoción del turismo y al desarrollo de empresas artesanas y de las pequeñas y medianas empresas.
La necesidad de desarrollar la cooperación entre las dos zonas fronterizas fue una de las motivaciones principales que llevaron a preparar esta acción especi´fica; sin embargo, ni en el Reglamento ni en el programa aparece disposición alguna de carácter transfronterizo. 3.25. Una auditoriá in situ llevada a cabo por el Tribunal a finales de 1983 reveló que se habián tomado algunas iniciativas aisladas a este respecto, fuera del marco del programa comunitario, tal como la realización conjunta de mapas, la redacción de folletos turi´sticos y la organización de reuniones. Por lo general se trataba de actividades que ya existián con anterioridad a la aplicación de la acción fuera de cuota, a las cuales esta aplicación, en el mejor de los casos, permitiá continuar, pero no habiá desarrollado.
El programa « zonas industriales siderúrgicas-Bélgica » 3.26. Para Bélgica, las acciones de ayuda contenidas en el programa « zonas industriales siderúrgicas » se centraba solamente en operaciones relativas a innovaciones en materia de productos o tecnológicas en empresas pequeñas y medianas. Sin lugar a dudas es un proyecto ambicioso y loable que, teniendo en cuenta también lo difi´cil de su realización, recibe el porcentaje máximo de ayuda comunitaria previsto por el Reglamento, es decir, el 70 % del gasto. 3.27. Sin embargo, rápidamente se apreció que, a pesar de los sondeos llevados a cabo por las autoridades responsables, el número de empresas que se consideraban afectadas por el proyecto era pequeño y no fue suficiente para permitir que el programa se desarrolllara conforme se habiá esperado.
Los programas « ampliación » y « energiá » para las islas griegas 3.28. Para los dos programas griegos, los Reglamentos del 18 de enero de 1984 disponen que, a diferencia de otras acciones fuera de cuota que solamente cubren los gastos efectuados desde la fecha de entrada en vigor del Reglamento que establece las acciones, los gastos efectuados desde el decimosegundo mes anterior a la fecha de entrada en vigor del Reglamento son cubiertos por la ayuda del Fondo. 3.29. Esta disposición especial se observa en el programa « energiá », que integra varios proyectos que ya estaban en período de realización cuando el programa fue elaborado.
Para la acción de « ampliación », sin embargo, el contenido del programa casi se limita a una declaración de intenciones. Incluso para las infraestructuras, cita inversiones que todaviá requiren una gran cantidad de trabajo de preparación, lo que también conlleva una cierta falta de precisión en cuanto a la naturaleza exacta de los gastos previstos a cargo del programa. Conclusiones sobre los programas especiales examinados 3.30. Si bien es cierto que la misma naturaleza de las acciones especi´ficas requiere un enfoque diferente para cada programa, las observaciones efectuadas anteriormente muestran que se puede y se debe lograr una importante mejora a la hora de planificar los programas.
Las operaciones similares deberián presentarse de una manera homogénea. El calendario de realización de los programas deberiá indicar el progreso de las propias operaciones y no limitarse a presentar las fechas previstas para los gastos, sin, tampoco, precisar si son compromisos o pagos. Las autoridades responsables de la ejecución de los programas deberián estar más estrechamente vinculadas a la elaboración de éstos. Por último, los resultados esperados de los distintos tipos de operaciones y la contribución de éstas a la hora de lograr los objetivos marcados deberián precisarse más claramente.
3.31. De hecho, como muestran las anteriores observaciones, tales lagunas son fuente de demoras : algunas veces las prácticas administrativas no permiten una aplicación eficaz, en otras ocasiones no se cumplen las condiciones de realización de los proyectos o bien las operaciones planificadas no están lo suficientemente definidas para que puedan ser llevadas a cabo con la rapidez necesaria. 4. LA EJECUCIO´N FINANCIERA DE LAS ACCIONES FUERA DE CUOTA Compromisos, pagos y transferencias de créditos Compromisos y pagos 4.1. Los cuadros 3 y 4 muestran, respectivamente, la situación, a 31 de diciembre de 1985, de los compromisos y de los pagos contabilizados para los diversos programas especiales, para la primera y la segunda series de acciones.
No hay contabilizada todaviá ninguna operación para la tercera serie de Reglamentos aprobada en 1985. >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> 4.2. En relación con las siguientes explicaciones, el lector debe también consultar el cuadro detallado que figura en el Anexo I del presente informe que, para cada programa especial, muestra la situación de los compromisos y de los pagos relativos a cada tramo anual. Transferencias de créditos 4.3. El Reglamento (CEE) n<?UEof7Ý>o 214/79 disponía que el montante dedicado a las acciones específicas debería elevarse al 5 % de los recursos del Fondo.
Los plazos necesarios para la preparación y puesta en vigor de los Reglamentos y para la aprobación de los programas correspondientes, junto con las demoras a la hora de su aplicación, han sido tan largos que la Comisión no ha podido utilizar para las acciones fuera de cuota una parte importante de los créditos comprometidos y de los pagos destinados a las acciones específicas desde 1978 (véase el cuadro 5). La prática habitual ha consistido en transferir los créditos no utilizados a las acciones de cuota, con la excepción de un montante de 40 millones de ECUS de créditos de pago cancelado en 1984. >SITIO PARA UN CUADRO> Observaciones 4.4.
La infrautilización de los créditos y las transferencias que se producen en consecuencia se deben a la importante cantidad de tiempo que consumen los procedimientos anteriores a la puesta en vigor de los Reglamentos y a la aprobación de los programas, así como a las demoras en la aplicación misma. Plazos necesarios para la aprobación de los Reglamentos y la puesta en vigor de los programas correspondientes 4.5. Los plazos necesarios para preparar y aprobar los Reglamentos que establecen las acciones específicas y los programas correspondientes fueron muy largos. Esto se debió, en primer lugar, a la duración de los procedimientos previos a la Decisión del Consejo, que fue de 12 meses para la primera y la tercera series de Reglamentos y de 14 meses para la segunda serie.
El tiempo que tardan los Estados miembros en enviar los programas también influye en la duración de los procedimientos. En lo que respecta a los Reglamentos aprobados en enero de 1984, cuatro programas todavía no habían sido presentados por los Estados miembros el 31 de diciembre de 1985. Desde la creación de la sección fuera de cuota en 1979, el proceso de decisión para las 3 series de Reglamentos todavía no ha sido completado en lo referente a los programas, como se puede observar en el cuadro del Anexo II. Esta situación explica, al menos parcialmente, la infrautilización de los créditos que fue observada.
Retrasos en la aplicación 4.6. Se han producido considerables demoras en la ejecución financiera de los Reglamentos fuera de cuota, debidas principalmente a las dificultades relacionadas con los programas que han surgido. Los compromisos para la primera serie, la aplicación de cuyos programas estaba prevista para el final del año financiero de 1985, sólo han alcanzado un poco más de la mitad de la contribución comunitaria, y los pagos están en alrededor de un tercio. Para la segunda serie, que debería completarse en abril de 1989, la situación no es mejor, sobre todo si se tiene en cuenta el elevado número de programas que todavía no han sido aprobados.
4.7. Tales demoras conllevan una atenuación lamentable del impacto de las acciones financiadas y de su contribución al logro de los objetivos previstos por los Reglamentos. A causa de la depreciación, las demoras ha venido acompañadas por una pérdida del valor real de las ayudas asignadas. Además, existe el riesgo de que, con el paso del tiempo, las situaciones que motivaron la elección original de las acciones puedan haber cambiado. 4.8. La mitad de los 70,4 millones de ECUS de pagos totales relativos a la primera serie corresponden a pagos de anticipos, ya que los pagos para los tramos anuales ya cerrados se elevan a 35,6 millones de ECUS.
De los primeros 6 tramos anuales comprometidos en 1981, 3 aún no habían sido cerrados el 31 de diciembre de 1985; éstos eran los programas especiales « ampliación-Francia », « ampliación-Italia » y « energía-Italia ». 4.9. El calendario previsto de ayuda del Fondo para programas especiales durante el período 1981-1985 se muestra en el cuadro 6. Aun teniendo en cuenta el retraso que se produce entre la aplicación de los programas por parte de los Estados miembros y el registro de los programas en la contabilidad de la Comisión, el Tribunal se ve obligado a señalar que, para varios programas, los importes de los tramos contabilizados al final del período de cinco años es más bajo que el inicialmente previsto para los primeros dos años. >SITIO PARA UN CUADRO> Financiaciones pendientes 4.10.
Dentro del marco de las acciones fuera de cuota, las diversas financiaciones pendientes se pueden agrupar en las siguientes tres categorías : a) de unos compromisos totales de tramos anuales de 178 millones de ECUS, 97 millones de ECUS han sido hechos efectivos y 81 millones de ECUS permanecen pendientes, cantidad incluida en lo que habitualmente se llama « la carga del pasado »; b) de un conjunto de programas aprobados por una contribución total de 490 millones de ECUS, existe una cantidad de compromisos de 312 millones de ECUS, que también forman parte de la « carga del pasado », que debe contabilizarse como compromiso y que deberá ser hecha efectiva en su día; c) por otra parte, las acciones establecidas por los Reglamentos del Consejo contienen un grupo de programas por un valor total de 598 millones de ECUS que todavía han de ser aprobados y cuyo compromiso y pago debería completarse dentro de los plazos máximos establecidos para la aplicación de las acciones.
4.11. Siendo esto así y como se muestra en el cuadro 7, el total de financiaciones pendientes que han de efectuarse antes de 1991 alcanza los 991 millones de ECUS en pagos y los 910 millones de ECUS en compromisos, de los cuales 312 millones de ECUS ya han sido comprometidos pero no han sido aún contabilizados. >SITIO PARA UN CUADRO> Categorías de operaciones no subvencionables 4.12. Como ya se ha citado, la documentación disponible a nivel comunitario es de naturaleza general y no es posible comprobar si el gasto declarado por los Estados miembros reúne las condiciones necesarias. Actualmente, tales comprobaciones sólo pueden hacerse in situ.
4.13. Las verificaciones in situ llevadas a cabo por el Tribunal mostraron que las categorías de operaciones indicadas en los siguientes apartados, el gasto de las cuales se incluye en las declaraciones de los Estados miembros, no cumplían las disposiciones en vigor. Tales constataciones deberían fomentar el que la Comisión ampliara el alcance de sus actividades de control en este campo, invitándola a sacar las conclusiones adecuadas en lo referente a la liquidación del gasto. 4.14. El apartado 3 del artículo 4 del Reglamento del Consejo, de 7 de octubre de 1980, relativo a la acción de « zonas industriales siderúrgicas » prevé una contribución del Fondo para « la creación o desarrollo de sociedades u otros organismos de asesoramiento en materia de gestión o de organización, por medio de ayudas directas o indirectas ».
Las operaciones financiadas por este concepto en el Reino Unido estaban relacionadas, sin lugar a dudas, con servicios de organismos o sociedades de asesoramiento. Sin embargo, los organismos o sociedades en cuestión están incluidos en la lista de empresas reconocidas por la Administración, que incluye a la mayoría de las empresas de asesoramiento internacionalmente conocidas. En este caso, la ayuda del Fondo alcanza de una manera muy limitada el objetivo de « crear o desarrollar » sociedades u otros organismos de asesoramiento marcado por el Reglamento. 4.15. El apartado 4 del artículo 4 del mismo Reglamento prevé una contribución del Fondo para « la creación o desarrollo de servicios comunes a varias empresas ».
El apartado 1. e) del artículo 5 establece que la ayuda comunitaria ha de cubrir « una parte de los gastos de las empresas relativos al funcionamiento de dichos servicios ». Las operaciones financiadas por este concepto en el Reino Unido consistían en el reembolso a una empresa de expertos contables de gastos por servicios de asesoramiento de gestión a 20 organismos comerciales. Tales operaciones no se corresponden con el objetivo del Reglamento, que es facilitar que las pequeñas y medianas empresas puedan tener acceso, en común, a una serie de servicios de apoyo que les faciliten la gestión, la formación, y las actividades de investigación o de desarrollo de negocios.
4.16. Se puede hacer una observación similar en relación con la « creación o desarrollo de servicios comunes a varias empresas » en Irlanda [apartado 7 c) del artículo 4 del Reglamento de « zonas fronterizas »]. Los gastos declarados por este concepto eran esencialmente pagos globales efectuados a un organismo público encargado de promociones de exportación; estos pagos se hacían a título de contribución comunitaria a los gastos derivados de ciertas actividades (ferias comerciales, misiones de desarrollo de negocios y ventas de promoción); la ayuda asignada de este modo podría bien tener el efecto contrario al buscado por el Reglamento, que es reducir la dependencia de las pequeñas y medianas empresas con respecto a los servicios proporcionados por otros organismos.
4.17. También en Irlanda, los gastos para el desarrollo de las actividades de transporte (apartado 5 del artículo 4 del Reglamento) cumplían las condiciones estipuladas en el programa, pero estaban relacionadas con trabajo de desarrollo en el aeropuerto de Sligo, situado en el condado del mismo nombre, que no era una de las zonas previstas en el programa. Se esperaba que el aeropuerto facilitara la llegada de los turistas a otros condados, que sí estaban incluidos en las zonas fronterizas. En más, el condado de Sligo es, desde la entrada en vigor de los Reglamentos de 17 de diciembre de 1985, una de las zonas contempladas por los Reglamentos para estas acciones.
Estas circunstancias no justifican, sin embargo, que los gastos se hayan efectuado de un modo regular, teniendo en cuenta las disposiciones del artículo 2 del Reglamento de 7 de octubre de 1980 por el que se fijaban las zonas susceptibles de recibir la ayuda. 5. INFORMES ANUALES DE EJECUCIÓN Informes anuales que los Estados miembros han de presentar Importancia de los informes anuales 5.1. Al final de cada año, el Estado miembro en cuestión debe presentar un informe a la Comisión sobre el progreso logrado en la aplicación de cada programa especial, haciendo en éste referencia a la información requerida en el Anexo a los Reglamentos que establece las acciones fuera de cuota.
Estos informes deben permitir que la Comisión se asegure de la ejecución del programa especial, observe sus efectos y compruebe que las distintas operaciones se están llevando a cabo de una forma coherente. 5.2. Ya se ha mencionado la importancia de tales informes a la hora de gestionar las acciones fuera de cuota. Son los únicos documentos previstos que permiten a la Comisión comprobar que cada programa especial se está aplicando efectivamente, ya que los otros documentos que los Estados miembros deben presentar en relación con el progreso alcanzado en la aplicación de las medidas son de naturaleza general.
Informes anuales disponibles 5.3. El cuadro 8 muestra los informes anuales de evolución que, referidos sólo a los programas comenzados como parte de la primera serie de Reglamentos, habían sido presentados a la Comisión por los Estados miembros antes del 31 de diciembre de 1985. >SITIO PARA UN CUADRO> Observaciones Cumplimiento de la obligación de presentar un informe anual 5.4. El cuadro 8 muestra que la legislación que prevé la presentación de un informe anual podriá haberse aplicado más rigurosamente. 5.5. Para los programas « ampliación-Francia » y « energiá-Italia », que fueron aprobados en junio de 1981, el primer informe no se presentó hasta el final de 1982.
Asimismo, el segundo informe presentado para Francia se basaba en la situación al 1 de mayo de 1984 y los informes de 1984 para los programas « ampliación-Italia » y « energiá-Italia » todaviá no habián sido presentados el 31 de diciembre de 1985. 5.6. Es necesario observar a este respecto que los Reglamentos no fijan un plazo para la presentación de estos informes anuales. El contenido de los informes anuales 5.7. Las diferencias en cuanto a los métodos de elaboración de los informes de ejecución son aún mayores que para los programas. Algunos documentos incluyen listas de los proyectos que reciben ayuda, al menos en lo que se refiere a las principales categoriás de operaciones.
Otros sólo contienen las cifras globales de gastos, o incluso simplemente la adjudicación de los créditos, y la información disponible sobre los efectos de la aplicación de los programas es difusa y es suministrada sólo de manera ocasional. 5.8. Los informes no distinguen entre los gastos ya efectuados y los gastos por efectuar. Ciertos importes son, por ejemplo establecidos basándose en cartas de oferta. La distinción entre compromisos, pagos efectuados y pagos pendientes, que es esencial para estudiar la ejecución financiera de la ayuda concedida, no aparece al examinar estos documentos.
5.9. Ninguno de los informes ofrece información suficiente para seguir la aplicación financiera por tramos anuales, o para saber cuáles de los tramos anuales de un Estado miembro se han completado y qué tramos quedan por cerrar. Las comparaciones con las previsiones del programa son parciales y superficiales. 5.10. El último informe sobre las zonas fronterizas de Irlanda indica, señalando los tipos de operaciones y en algunos casos los proyectos, tanto los gastos anuales como los gastos acumulados desde el principio del programa. Una comparación con los importes que figuran en los informes de los años precedentes revela diferencias que, si bien pueden ser explicables, no son explicadas.
Tales comparaciones no pueden realizarse para los informes referentes a las zonas fronterizas de Irlanda del Norte ni para los otros informes del Reino Unido, que ofrecen únicamente los importes acumulados de los gastos. Los informes relativos a los programas « siderurgia y construcción naval-Reino Unido », asi´ como los referentes al programa « ampliación-Francia », no ofrecen desglose alguno de los gastos por proyecto. 5.11. Basándose en las indicaciones dadas en los Anexos de los Reglamentos que establecen las acciones fuera de cuota, la Comisión deberiá preparar un modelo estándar para la preparación de los informes anuales, especificando la información exacta que se requiere para evaluar la evolución de las operaciones, la justificación del gasto y los resultados de la aplicación de los programas.
5.12. El objetivo de los informes anuales no es principalmente el suministrar información general útil para rendir cuentas de las actividades comunitarias. Forman parte de los documentos justificativos de la aplicación de los programas y deberián, especialmente, permitir una comparación con las solicitudes de pago de los tramos anuales hechas por los Estados miembros. Incluso en un sistema de certificaciones financieras globales como el de las acciones fuera de cuota, la Comunidad tiene la obligación de cerciorarse de la justificación del gasto, y los informes anuales de ejecución deberián ser, a este efecto, uno de los documentos justificativos esenciales.
Examen de los informes anuales y adaptación de los programas especiales 5.13. El examen de los informes anuales deberiá ofrecer una buena oportunidad para proponer y aprobar, en un plazo razonable, nuevas decisiones que puedan parecer apropiadas para la aplicación o, en su caso, para la rápida modificación de los programas. Este aspecto de los procedimientos también debe ser mejorado. 5.14. El informe presentado por Italia el 30 de noviembre de 1982 para los programas de « ampliación » y « energiá » y para el programa por proponer de « zonas industriales siderúrgicas » subrayaba las dificultades de aplicación ligadas a la gran variedad de acciones previstas, a las diferencias en las disposiciones que rigen la actividad de los organismos encargados de su realización, asi´ como derivadas de la ausencia de una legislación especi´fica, ya sea nacional o regional en algunas de las áreas relacionadas.
5.15. Para Bélgica, como ya se indicó en el apartado 3.27, resultó, desde 1983, que el programa podiá tener ciertos efectos indirectos relacionados con el intercambio de opiniones, de preocupaciones y de experiencias pero que el trabajo propiamente dicho (investigación y aplicación) seriá menos importante como innovación de lo que se habiá previsto. 5.16. Las medidas precisas que deberián tomarse como consecuencia de estas observaciones no se adoptaron inmediatamente y, a pesar de la aprobación de los nuevos Reglamentos del Consejo, la situación de los programas en cuestión apenas si habiá cambiado al 31 de diciembre de 1985.
Examen de las operaciones realizadas 5.17. En la práctica este examen solamente puede realizarse en los programas que han alcanzado un desarrollo significativo. Con esta salvedad, los informes anuales de algunos Estados miembros muestran que la aplicación tiende a concentrarse en equipamientos e infraestructuras. Para las « zonas fronterizas » de Irlanda e Irlanda del Norte, el 90,1 % del gasto estimado en las operaciones previstas en el apartado 3 del arti´culo 4 del Reglamento (provisión de equipamiento e infraestructuras directamente vinculadas al desarrollo del turismo y a las actividades culturales y recreativas), tal como habián sido establecidas por el programa de Irlanda hasta el final de 1984, habiá sido efectuado, mientras que para el conjunto del programa la tasa de realización alcanzaba el 70,1 %.
El cumplir las previsiones se hace más difi´cil cuando se trata de la ayuda a las industrias artesanas (apartado 6, arti´culo 4 del Reglamento : 63,3 % para Irlanda y 42,7 % para Irlanda del Norte) debido especialmente a la dificultad de encontrar proyectos válidos. 5.18. Otros informes, tales como los informes del Reino Unido sobre los programas de « industria siderúrgia » y « construcción naval » alcanzan el mismo nivel de aplicación para las infraestructuras y para la ayuda a las pequeñas y medianas empresas. Sin embargo, es necesario tener en cuenta a este respecto las observaciones que figuran en los apartados 4.17 - 4.18 : estas observaciones muestran que las disposiciones que rigen las ayudas a las pequeñas y medianas empresas se han aplicado de una manera muy flexible, lo que no respeta los objetivos de los Reglamentos.
5.19. Los informes relativos a las « zonas fronterizas » de Irlanda, que son los únicos que incluyen un desglose de los gastos por proyecto, también muestran una fragmentación considerable y diversidad de inversiones en las infraestructuras financiadas, lo que atenúa el impacto de la ayuda comunitaria. De unos gastos totales (relacionados con el apartado 3 del arti´culo 4 del Reglamento) de 7,25 millones de libras irlandesas (es decir, alrededor de 5,2 millones de ECUS), 215 proyectos fueron financiados, lo que da un gasto medio de 33 721 libras irlandesas por proyecto. Algunas inversiones tuvieron un valor inferior a 1 000 libras irlandesas.
5.20. Existe el riesgo evidente de que las acciones fuera de cuota puedan haber sido parcialmente utilizadas para financiar inversiones que, debido a tratarse de pequeñas cantidades, no eran subvencionables por la sección de cuota del Fondo, para el que se exigiá un mi´nimo de 50 000 ECUS por proyecto. 6. CONCLUSIONES 6.1. Las acciones fuera de cuota respondieron a una necesidad de diversificación de las actividades del Fondo. Esas acciones tienen un carácter innovador que deberián haber incitado a la Comisión y a los Estados miembros a dedicar una mayor atención a los problemas derivados de su aplicación.
6.2. Hasta el momento, la aplicación de estas acciones se ha caracterizado por unas demoras considerables que atenúan grandemente los resultados logrados. En primer lugar, la preparación y la aprobación de los Reglamentos y el examen y puesta en vigor de los programas ha demostrado ser un proceso demasiado largo. En segundo lugar, la aplicación de los programas se vió dificultada por diversos factores, debidos frecuentemente a la falta de precisión y a la falta de cumplimiento de las condiciones previas para la aplicación. 6.3. Simultáneamente, los Reglamentos han sido modificados con definiciones más y más amplias de las operaciones y regiones subvencionables y concediendo importantes anticipos a los Estados miembros.
6.4. A la vista de esto, la Comisión deberiá mejorar su evaluación de los programas que los Estados miembros presentan para su aprobación y utilizar al completo las posibilidades ofrecidas por las reglas actualmente en vigor, con el fin de asegurar la gestión y el control de las acciones, esencialmente por medio de controles in situ más frecuentes y sistemáticos. 6.5. La Comisión y los Estados miembros deberián esforzarse para centrar más el contenido de los programas sobre aspectos operacionales de las ayudas y sobre los resultados obtenibles a la luz de los objetivos de los Reglamentos.
Existe también una necesidad de que las autoridades locales responsables estén mejor informadas y sensibilizadas en lo que se refiere a la concepción, los objetivos y los métodos de los Reglamentos. En demasiados casos, el programa demostró ser un documento superficial, donde las condiciones necesarias para hacerlo realidad no se cumplieron. 6.6. A nivel financiero, la gestión de la participación comunitaria todaviá está falta de un marco documental y contable adecuado para mostrar la financiación vigente y la relativamente importante financiación pendiente. 6.7. El método de compromisos por tramos anuales, que se prevé en los Reglamentos, deberiá ser replanteado ya que no permite llevar una contabilidad completa de los compromisos y conlleva transferencias de cargas cuyos montantes no aparecen en las cuentas.
6.8. La Comisión deberiá también especificar el contenido de los informes anuales, clarificando qué información se necesita para evaluar la evolución de las operaciones, justificación de los gastos y los resultados de la aplicación de las acciones. Incluso en un sistema de certificaciones financieras globales como el de las acciones fuera de cuota, la Comisión tiene la responsabilidad de justificar los gastos. Con este fin, los informes anuales deberián ser documentos básicos y la información que han de contener deberiá ser precisada de modo que pudieran ser usados como instrumento de evaluación del grado de cumplimiento de las condiciones del gasto y para facilitar su auditoría in situ.
6.9. Las anteriores observaciones merecen aún más la atención de la Comisión al concentrarse el nuevo Reglamento del FEDER más en la financiación por programas, de modo que se hace muy importante aprovechar la experiencia lograda con las acciones fuera de cuota. Este informe fue aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del 10 de julio de 1986. Por el Tribunal de Cuentas Marcel MART Presidente RESPUESTAS DE LA COMISIÓN I. Consideraciones generales Las observaciones generales del Tribunal de Cuentas destacan las dificultades que han surgido durante la ejecución de las acciones específicas comunitarias de desarrollo regional; estas dificultades pueden atribuirse al carácter innovador de estas acciones y al hecho de que afectan a un gran número de operadores económicos en las regiones beneficiarias.
En efecto, además de la diversificación de las inversiones en materia industrial o en infraestructura, cuyos objetivos pueden calcularse fácilmente tanto en términos de valor como en términos de producto, los programas especiales pretenden fomentar la creación de actividades nuevas y diversas cuya naturaleza exacta e impacto económico y social se desconocen en el momento de su puesta en marcha (apartados 3.6 - 3.31). La misma incertidumbre pesa sobre sus posibilidades de éxito (apartados 5.1 - 5.20). La creación de nuevos empleos representaba, a primera vista, el criterio de medida más fácil de determinar (apartados 3.10 - 3.13).
En realidad, las respuestas a las ofertas de subvenciones lanzadas por las autoridades nacionales, regionales y locales y dirigidas a las empresas para dar un contenido concreto a los programas no dependen directamente de los poderes públicos pero están especialmente condicionadas por la naturaleza del tejido económico y de las tradiciones industriales de las regiones. Se ha observado que, por ejemplo, en las zonas afectadas por el declive de la construcción naval y de la siderurgia, el tejido de pequeñas y medianas empresas existentes era muy débil. En cuanto a las previsiones en materia de creación de empleos, se ha demostrado que las pequeñas y medianas empresas que participan en las acciones específicas son, prácticamente, incapaces de determinar objetivos concretos y realistas.
Éstas hacen abstracción, quizás legitimamente, de la expansión que experimentará su producción al término de los cinco años de realización de los programas especiales. En lo que se refiere a las actividades de asesoramiento previstas en favor de las PYME, hasta ahora, la experiencia ha demostrado que los resultados de las intervenciones de los asesores pueden conducir, según el caso, ya sea a dar un impulso a la empresa, ya sea al abandono puro y simple del proyecto de expansión después de un diagnóstico desfavorable, o incluso a la compra de la empresa por un grupo del mismo sector industrial.
Estos resultados no tienen, por otro lado, nada de extraño si se tiene en cuenta que la actividad de los organismos de asesoramiento en materia de gestión y de organización consiste en dar un diagnóstico y recomendaciones basándose en un examen de la capacidad de la empresa, tanto desde el punto de vista de sus estructuras como del de sus salidas al mercado. La consecución de los objetivos de los dirigentes de estas empresas está siempre en función de la capacidad de los administradores y del grado de adecuación entre el mercado y el producto. En cuanto a las actividades de fomento de la innovación en la industria y los servicios, se ha dado el caso límite en el que la introducción de una innovación, si bien sirve para reforzar la productividad de la empresa, desemboca en realidad en una disminución del número de puestos de trabajo.
Para ilustrar este aspecto puede citarse el caso de la invención de un aparato para rellenar las juntas de los muros de ladrillo cuya utilización permite reducir en un 50 % el tiempo de trabajo de un albañil y que contribuye así no a la creación de empleo, sino más bien a una disminución de la necesidad de mano de obra, a la vez que hace rentable esta actividad. Puede decirse también que la cuantificación del impacto de la innovación sobre el empleo es prácticamente irrealizable y que, en todo caso, no es significativa. Existe la duda acerca de si deberían incluirse en esta cuantificación los efectivos de las empresas que se han beneficiado de la ayuda de una asesoría, sin deducir, en cambio, los efectivos de las empresas que no han juzgado oportuno aplicar las recomendaciones de los asesores.
Por otro lado, cabe preguntarse si se podrían evaluar y considerar como efecto de la acción específica financiada por el FEDER los posibles empleos creados a consecuencia de la constitución de una empresa nueva dedicada a la producción de aparatos o de máquinas inventadas en un centro de promoción de la innovación del cual el FEDER sólo hubiera financiado la remodelación del edificio que aloja dicho centro. Las respuestas a estas dos cuestiones deberían ser, a primera vista, negativas. Las consideraciones anteriores demuestran de forma suficiente la fragilidad y la dificultad de elaborar estadísticas de las consecuencias de los fenómenos económicos complejos que acompañan la realización de programas específicos financiados en el marco de las acciones específicas comunitarias (apartados 5.17 - 5.20).
En realidad, las acciones específicas comunitarias persiguen actuar más en el software de la economía (espíritu de iniciativa, capacidad de gestión, innovación, evaluación de los mercados potenciales) que en su hardware (infraestructuras, medio ambiente físico, equipo ligero de explotación conjunta, etc.) que no es más que el soporte material interno de las actividades que se pretende realizar y que están condicionadas, especialmente, por la aportación de materia gris. En lo que se refiere a las recomendaciones que avanza el Tribunal de Cuentas como conclusión de su informe (apartados 6.1 - 6.9), es preciso recordar las condiciones en las que se inscriben las diferentes fases de la concepción y de la gestión de las acciones específicas comunitarias.
Para evaluar los plazos que ha requerido la aprobación de los Reglamentos y la aplicación de los programas específicos (apartado 6.2), es conveniente considerar que tanto la Comisión como los Estados miembros se han visto enfrentados al carácter innovador de un enfoque operativo que no era habitual para ellos ; el enfoque por programas. Además, un gran número de las operaciones cubiertas por las acciones específicas comunitarias están relacionadas con el potencial endógeno, campo en el que hasta aquel momento se tenía poca experiencia. El hecho de que, entre tanto, el marco reglamentario haya evolucionado hacia una mayor flexibilidad (apartado 6.3) se justifica por la experiencia adquirida en la primera serie de acciones específicas comunitarias y tiende a aumentar su carácter operativo sin lo cual se llegaría al bloqueo puro y simple de las operaciones.
A nivel financiero (apartados 6.6 y 6.7), la Comisión es consciente de que puede plantearse el problema de la transparencia de las consecuencias financieras de los compromisos políticos que toma la Comunidad con la aprobación, para cada acción específica comunitaria, de la cobertura financiera indicativa global que abarca cinco años. Esta cuestión se examina en un contexto más amplio. En cuanto a la preparación de los programas específicos y su seguimiento a través de los informes anuales de ejecución (apartado 6.8), la Comisión no ha regateado esfuerzos para mejorarlos. A pesar de que no está previsto en los textos reglamentarios que la Comisión participe en la concepción y elaboración del programa y más tarde, una vez éste ha sido aprobado, en su aplicación, la Comisión participa en ello de forma activa en la medida de sus posibilidades.
En lo que concierne, más especialmente, al seguimiento de los programas, la Comisión considera favorablemente la sugerencia del Tribunal de Cuentas de introducir un esquema tipo para informes anuales de ejecución. Por último, es evidente que, con la aplicación de las disposiciones del nuevo Reglamento sobre la financiación por programas, la Comisión aprovecha los resultados obtenidos en esta primera y ambiciosa experiencia que son las acciones específicas comunitarias (apartado 6.9), las cuales, la Comisión es plenamente consciente de ello, han experimentado una puesta en marcha un tanto laboriosa, debido, especialmente, al carácter innovador del enfoque de la problemática del desarrollo regional.
II. Comentarios sobre apartados específicos La Comisión desea aportar los siguientes comentarios o precisiones a los distintos apartados específicos mencionados por el Tribunal : Apartados 2.12 - 2.14 La Comisión, consciente de que puede plantearse el problema de la transparencia de las consecuencias financieras de los compromisos políticos de la Comunidad, examina esta cuestión en un contexto más amplio. Apartado 3.5 La Comisión, necesariamente, debe esperar a que los Estados miembros presenten los programas. A 31 de diciembre de 1985, la Comisión aún no había aprobado 11 programas especiales, entre los que se encontraban siete programas nuevos y cuatro modificaciones a programas ya existentes.
De estos once programas, siete fueron presentados por los Estados miembros y están siendo evaluados por la Comisión, pero algunos de ellos no cubren todavía la totalidad de las zonas previstas. Apartados 3.10 - 3.13 La dificultad de cuantificar los objetivos, especialmente en materia de empleos, es inherente a la naturaleza misma de las operaciones que deben subvencionarse (véanse las consideraciones generales) ya que la mayoría de estas operaciones se sitúan en el ámbito del software. Es por esta razón que los objetivos que se indican en los programas especiales se expresan en términos cualitativos o se basan en criterios de evaluación estándar tales como, por ejemplo, la tasa normal y media de ocupación de las zonas industriales.
Apartados 3.14 - 3.16 La Comisión publicará de forma adecuada los programas especiales que hayan sido aprobados. Apartados 3.17 - 3.31 Las exigencias no pueden ser demasiado altas y deben ser realistas, especialmente respecto a la cuantificación de los objetivos y a la posibilidad de individualizar los proyectos que deben subvencionarse. En efecto, es conveniente favorecer la flexibilidad en materia de planificación, implícita en la concepción misma de los programas especiales. Una postura de la Comisión demasiado intransigente a este respecto constituiría un obstáculo a la realización de cualquier acción específica comunitaria.
Una actitud de este tipo hubiera bloqueado la elaboración de los programas y esto en mayor medida por cuanto se trata de medidas que deben beneficiar principalmente a las PYME, ya existentes o de nueva creación, las cuales debido a la debilidad de sus estructuras administrativas y a la incertidumbre del mercado no pueden suministrar datos precisos. La Comunidad ha optado por el criterio de flexibilidad, que es una de las condiciones para el éxito de la empresa desde el punto de vista económico. El valor de las acciones específicas comunitarias depende de su capacidad para respaldar a toda una amplia gama de acciones, las cuales, dentro de las pautas fijadas por los Reglamentos, pueden favorecer el desarrollo de las PYME, de la innovación o de cualesquiera otros objetivos establecidos por cada uno de los Reglamentos.
Este infoque implica una amplia flexibilidad de los mecanismos y una gran predisposición a medidas originales, ya que lo esencial es permitir la realización de las acciones que mejor se adapten a los resultados globales que se persiguen y fomentar las potencialidades del desarrollo, a veces aún difusas. Un enfoque de este tipo, algunas veces ambicioso y loable, como lo reconoce el informe respecto a determinados programas, a menudo, es incompatible con la posibilidad de indicar y de cuantificar por anticipado los resultados de las operaciones. En lo que concierne, más concretamente, al comentario (apartados 3.24 y 3.25) del Tribunal de Cuentas sobre la justificación de los programas de « zonas fronterizas » en Irlanda del Norte e Irlanda, la Comisión recuerda que el objetivo de estas acciones consistía, en virtud del Reglamento, esencialmente en contribuir al desarrollo de actividades económicas en zonas consideradas gravemente desfavorecidas debido a su carácter fronterizo.
Se espera que este desarrollo de las zonas situadas a uno y otro lado de la frontera dé como resultado una cooperación fronteriza más estrecha en ámbitos como los enumerados, a título de ejemplo, por el Tribunal de Cuentas. Es conveniente añadir que la deseada intensificación de la cooperación transfronteriza está vinculada, en parte, a una evolución favorable de los factores políticos de los vínculos transfronterizos, ámbito en el que la Comisión no dispone de medios específicos para mejorar la situación. Por último, no existe la obligación de que las operaciones de la misma naturaleza deban presentarse de una forma homogénea en todos los programas especiales (apartado 3.30).
La noción de programa implica precisamente que los diferentes tipos de operaciones puedan presentarse y realizarse de la forma que mejor se adapte a las necesidades de la zona afectada, siempre que se cumplan las condiciones generales previstas en el Reglamento de la acción específica comunitaria. Apartado 4.5 En cuanto a los plazos para la elaboración de los programas, es conveniente tener en cuenta los siguientes factores : - el carácter nuevo de las acciones específicas para los Estados miembros; - el hecho de que esta misma novedad ha obligado a las administraciones nacionales a efectuar reestructuraciones delicadas, en cuanto a organización, a la hora de elaborar los programas especiales, debido a que éstos hacen entrar en juego a distintos organismos públicos, así como a los agentes del sector privado, tales como las PYME, los gabinetes de asesoramiento en materia de ingeniería, etc.; - el hecho de que, para poder aprobar los programas, la Comisión ha tenido que solicitar en varias ocasiones a los Estados miembros información complementaria y la reorientación de determinadas medidas, a las que éstos sólo podían dar curso recabando información a las propias regiones.
Apartados 4.6 - 4.9 Una gran parte de los retrasos mencionados por el Tribunal de Cuentas se debe a los aplazamientos de toda índole que se les han presentado a los Estados miembros durante la ejecución de los programas. En un determinado número de casos, ha sido incluso necesario adaptar las estructuras administrativas nacionales a fin de crear un marco para la concepción y la ejecución que respondiera a las necesidades de las acciones específicas comunitarias. Apartados 4.12 - 4.17 La Comisión ha procurado que la documentación disponible responda de forma satisfactoria a las exigencias de la normativa FEDER.
Considera, además, que los controles in situ, que permiten una mayor apreciación de determinados datos, revisten una importancia real. Apartado 4.13 La Comisión ha observado igualmente, en particular en una misión de control del programa especial « construcción naval » en el Reino Unido, que se habían incluido partidas de gasto que no eran elegibles, de conformidad con el artículo 4.1 del Reglamento, en el importe de los gastos declarados. En consecuencia, y estimando que esta interpretación « extensiva » había dado lugar, con toda probabilidad, a la inclusión de gastos similares en otros proyectos, que no había sido materialmente posible controlar, la Comisión solicitó a las autoridades británicas que procedieran a una comprobación sistemática de las partidas de gastos incluidas en todas las operaciones correspondientes al artículo 4.1 del Reglamento.
Además, la Comisión ha comunicado al Estado miembro interesado que no podrá realizar nuevos pagos en concepto del programa especial « construcción naval » hasta que no haya sido informada del resultado de las investigaciones solicitadas. Apartado 4.14 Es conveniente interpretar el artículo 4.3 del Reglamento (CEE) n<?UEof7Ý>o 2616/80 en relación con las letras c) y d) del artículo 5. El artículo 5 autoriza claramente a una PYME a recurrir a los servicios de empresas de asesoría existentes, proporcionándoles así una ayuda indirecta mediante la utilización de los servicios de estas empresas.
Apartados 5.11 - 5.12 La Comisión considera favorablemente la sugerencia del Tribunal de Cuentas de elaborar un esquema tipo de informe anual, especialmente por los motivos indicados por el Tribunal de Cuentas en el apartado 5.12. Dicha sugerencia está siendo estudiada. Apartados 5.19 - 5.20 El recurso a las medidas fuera de cuota para la financiación de pequeñas infraestructuras parece perfectamente compatible con el enfoque del programa. En realidad, no se ha establecido ningún límite inferior de coste y la propia naturaleza de las infraestructuras implica, a menudo, gastos reducidos. De este modo, la creación de instalaciones recreativas, en zonas rurales, que tienen como única perspectiva de desarrollo un aumento de la afluencia turística de corta duración, puede constituir, a menudo, un factor importante de desarrollo de los recursos adicionales para las poblaciones locales.
En efecto, muchas autoridades locales interesadas sólo disponen de medios limitados para financiar operaciones de este tipo. (1) DO n<?UEof7Ý>o L 35 de 9. 2. 1979, p. 1. (2) DO n<?UEof7Ý>o L 73 de 21. 3. 1975, p. 1. (3) Debido a la aplicación del Reglamento (CEE) 1787/84 del Consejo, de 19 de junio de 1984 (DO n<?UEof7Ý>o L 169 de 28. 4. 1984, p. 1), modificado por el Reglamento (CEE) n<?UEof7Ý>o 3634/85 del Consejo, de 17 de diciembre de 1985 (DO n<?UEof7Ý>o L 350 de 27. 12. 1985, p. 6). (4) DO n<?UEof7Ý>o L 271 de 15. 10 1980, p. 1. (5) DO n<?UEof7Ý>o L 27 de 31. 1. 1984, p. 1. (6) Reglamentos (CEE) n<?UEof7Ý>o 3635/85 a n<?UEof7Ý>o 3638/85 del Consejo, de 17 de diciembre de 1985 (DO n<?UEof7Ý>o L 350 de 27.
12. 1985, p. 8). (7) Este certificado ha de contener la siguiente información : a) naturaleza de las operaciones cubiertas por la solicitud de pago, b) montante y naturaleza de los gastos efectuados por el Estado miembro para las diferentes operaciones durante el periódo cubierto por la solicitud, c) confirmación de que las operaciones descritas en la solicitud de pago habián sido comenzadas conforme a los programas especiales. <(BLK0)LA ORG="CCF">ES</(BLK0)LA> ANEXO I >SITIO PARA UN CUADRO> <(BLK0)LA ORG="CCF">ES</(BLK0)LA> ANEXO II >SITIO PARA UN CUADRO>