Sonderbericht Nr. 3/87 über die Gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak zusammen mit den Antworten der Kommission Amtsblatt Nr. C 297 vom 06/11/1987 S. 0001 - 0013 <(BLK0)LA ORG="CCF">DE</(BLK0)LA> SONDERBERICHT Nr. 3/87 über die Gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak zusammen mit den Antworten der Kommission (87/C 297/01) (Bemerkungen gemäß Artikel 206a Absatz 4 des EWG-Vertrags) >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 1. Einleitung 1.1. Der vorliegende Überblick ist auf die Zehnergemeinschaft begrenzt, in der Tabak hauptsächlich in Italien und Griechenland, in geringerem Umfang auch in Frankreich, der BR Deutschland und Belgien (Tabelle 1) angebaut wird.
In der Gemeinschaft gibt es etwa 215 000 Tabakerzeuger, von denen der Grossteil eine Fläche von etwa einem Hektar bebaut, wobei dieser Anbau die wichtigste oder einzige Existenzgrundlage der betreffenden Erzeuger darstellt. 1986 wurden insgesamt 352 702 Tonnen erzeugt, was etwa 46 % des Bedarfs entspricht . Wie aus Tabelle 2 hervorgeht, besteht ein Drittel der Ernte aus Sorten, nach denen nur eine geringe oder sehr geringe Nachfrage besteht (Gruppe III und IV) und die nur mit Hilfe einer hohen Stützung aus Haushaltsmitteln abgesetzt werden können. 1.2. Die gemeinsame Marktorganisation datiert aus dem Jahre 1970 und hat die verschiedenen einzelstaatlichen Regelungen abgelöst.
Die Basisverordnung (2) sieht ein Stützungssystem vor, das auch Maßnahmen für die öffentliche Lagerhaltung sowohl von Tabakblättern als auch von Tabakballen umfasst. Die Erzeuger der Gemeinschaft erhalten nur einen relativ geringen Zollschutz gegenüber Rohtabaklieferungen von ausserhalb der Gemeinschaft. Die Stützung erfolgt in erster Linie durch die Gewährung einer Prämie auf in der Gemeinschaft erzeugte Tabakblätter. Die Prämie wird an Erstverarbeiter (d.h. Unternehmen, die die Tabakblätter zu Ballen verarbeiten) gezahlt, damit den Erzeugern der Zielpreis der Gemeinschaft (3) gezahlt werden kann.
1.3. Neben dem Ziel, die Einkommen der Erzeuger zu stützen und den Absatz der Ernte zu sichern, soll das Prämiensystem Qualitätsverbesserungen und die Umstellung der Kulturen auf gefragtere Sorten fördern (4). >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 2. Haushaltsausgaben 2.1. Wie Tabelle 3 zeigt, haben sich die Haushaltsausgaben für diesen Markt von 361,8 Mio ECU im Jahr 1981 auf 782,2 Mio ECU im Jahr 1986 mehr als verdoppelt. Dies ist in erster Linie auf den Beitritt Griechenlands zurückzuführen. Im Verhältnis zur Anbaufläche stellt der Tabak das am stärksten subventionierte Erzeugnis im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik dar.
1985 etwa beliefen sich die Haushaltsausgaben pro Hektar auf 4 300 ECU, verglichen mit 529 ECU für Ölsaaten, 410 ECU für Wein, 260 ECU für Olivenöl und 85 ECU für Getreide. Auf die hohen Beihilfen für den Tabaksektor wurde bereits im Rahmen des Berichts des Rechnungshofes der Europäischen Gemeinschaften aufgrund der Erklärung des Europäischen Rats vom 18. Juni 1983 hingewiesen - siehe beispielsweise die Ziffern 2.3.2 und 2.3.15 (c) des genannten Berichts (5). Für einen Teil der Fläche von 198 000 Hektar, auf der Tabak angebaut wird, sind jedoch die Möglichkeiten für eine alternative Nutzung nach Aussage der Kommission aufgrund agronomischer Faktoren begrenzt.
3. Handhabung der Prämie Vorschriften für die Prämiengewährung 3.1. Die ausführlichen Bestimmungen für die Durchführung des Prämiensystems sind in der Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 der Kommission vom 25. August 1970 (6) enthalten. Nach ihr sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, auf der Stufe der ersten Bearbeitung und Aufbereitung eine Kontrollregelung zu schaffen, die die Überprüfung der Tabakblätter ermöglicht und sicherstellt, daß der Tabak erst freigegeben wird, wenn die erste Bearbeitung und Aufbereitung abgeschlossen ist. Gemäß Artikel 1 in Verbindung mit dem fünften Erwägungsgrund dieser Verordnung müssen die Tabakblätter, wenn sie zu dem Erstbearbeitungs- und Aufbereitungsunternehmen gelangen, wo sie der Kontrolle unterzogen werden, auf Nettogewicht, Qualität, Feuchtigkeitsgehalt und Unreinheiten hin überprüft werden.
3.2. Wenn der Tabak der Kontrolle unterworfen worden ist, muß von der Interventionsstelle eine Prämienbescheinigung ausgestellt werden, die genaue Angaben über Menge und Qualität der Tabakblätter enthält (Artikel 3 der vorgenannten Verordnung). Die Angaben über den Tabak werden in die Prämienbescheinigung eingetragen, so daß Menge und Qualität der erzeugten Tabakballen überprüft werden können. Die Bescheinigung dient später als Anspruchsgrundlage für die Prämie. 3.3. Der Prämienanspruch ist erworben, wenn der Tabak den Ort der ersten Bearbeitung und Aufbereitung verlässt. Der Prämienbetrag wird auf der Grundlage des Nettogewichts, der Sorte und des Erntejahres, die in der Prämienbescheinigung angegeben sind, berechnet.
Liegt das Gewicht des Tabaks nach Verlassen des Ortes der ersten Bearbeitung und Aufbereitung unter dem auf der Prämienbescheinigung angegebenen Gewicht, so wird die Prämie unter Berücksichtigung der in der Verordnung (EWG) Nr. 410/76 der Kommission vom 23. Februar 1976 (7) festgelegten zulässigen Gewichtsverluste angepasst. Die Prämie kann im voraus gezahlt werden, vorausgesetzt, daß zwischen Tabakerzeuger und Tabakkäufer ein Anbauvertrag besteht und daß eine Garantie in Höhe von 20 % des Prämienbetrags hinterlegt wurde. Bemerkungen zur Handhabung durch die Mitgliedstaaten >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Kontrolle auf der Stufe der ersten Bearbeitung und Aufbereitung 3.4.
Die Kontrollabnahmeverpflichtung und Aufbereitung (Ziffer 3.1) wird in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich ausgelegt: (a)In der BR Deutschland werden die Tabakblätter von den Tabakerzeugern an bestimmte Verkaufsstellen geliefert, wo während der Anlieferungsperiode Abwiegen und Qualitätsbestimmung des Tabaks von den Zollbehörden überwacht werden. Kontrollen am Ort der ersten Bearbeitung und Aufbereitung sind selten. (b)In Griechenland werden diese Kontrollen von Bediensteten der Nationalen Tabakbehörde beim Erzeuger vorgenommen. Ferner erfolgt ein geringer Prozentsatz von Stichproben, die bei Eingang des Tabaks am Ort der ersten Bearbeitung und Aufbereitung von zu den einzelnen Bearbeitungsunternehmen abgeordneten Bediensteten durchgeführt werden.
(c)In Frankreich werden die Kontrollen von Bediensteten der Interventionsstelle bei den 110 örtlichen Commissions d'achat durchgeführt, die den Tabak ankaufen und ihn anschließend an die Bearbeitungsunternehmen weiterliefern, die ebenfalls staatlicher Kontrolle unterliegen. Kontrollen vor Ort werden durchschnittlich nur für 1 oder 2 Tage durchgeführt, obwohl die Ankaufsperiode 1 Woche bis 3 Monate und durchschnittlich ca. 30 bis 40 Tage beträgt. In den oben aufgeführten Mitgliedstaaten erfolgen die Hauptkontrollen zumeist nicht am Ort der ersten Bearbeitung und Aufbereitung, wie es die Verordnung verlangt.
Auch ist ist der Umfang der Kontrollen in Frankreich unzureichend. 3.5. Die italienischen Behörden teilten dem Hof mit, daß in Italien in allen Bearbeitungsunternehmen ein Beamter vertreten ist, der den Tabak nach Eingang persönlich wiegt. Der Hof empfiehlt, daß das Belegmaterial in Zukunft auch schriftliche und unterschriebene Aufzeichnungen über die durchgeführten Prüfungen enthalten sollte, was zum Zeitpunkt des Kontrollbesuchs des Hofes nicht der Fall war. Verfahren für die Ausstellung der Prämienbescheinigung 3.6. Die in Ziffer 3.2 erwähnte Prämienbescheinigung soll zu dem Zeitpunkt ausgestellt werden, in dem der Tabak der Kontrolle unterzogen wird.
In Frankreich und Italien wird den Bearbeitungsunternehmen nur eine einzige Prämienbescheinigung pro Erntejahr und Sorte ausgestellt, und zwar wenn die letzte Anlieferung erfolgt ist. Aufgrund dessen besteht die Wahrscheinlichkeit, daß der grössere Teil der Jahresernte bereits erstbearbeitet ist, wenn die Prämienbescheinigung ausgestellt wird. Durch diese Praxis wird ferner der Zeitpunkt, zu dem ein Vorschuß gewährt werden darf, verzögert, da ein Vorschuß erst dann gezahlt werden darf, wenn die Bescheinigung ausgestellt worden ist. 3.7. Die Kommission sollte Schritte unternehmen, um die Einhaltung der Verordnung durch die beiden genannten Mitgliedstaaten zu gewährleisten.
4. Festsetzung der Prämie Die beiden Teilbeträge 4.1. Für jede der 26 in der Zehnergemeinschaft erzeugten Tabaksorten wird vom Rat eine gesonderte Prämie festgelegt. Gemäß Artikel 4 der Basisverordnung soll diese Prämie die Verwirklichung des Zielpreises und den Absatz des in der Gemeinschaft erzeugten Tabaks gewährleisten. Der Prämienbetrag soll sich aus zwei Teilbeträgen zusammensetzen. Der erste Teilbetrag ist zu berechnen auf der Grundlage: (a)der bisherigen und voraussichtlichen Absatzmöglichkeiten für diese Tabaksorten unter normalen Wettbewerbsbedingungen auf dem Markt der Gemeinschaft;
(b)des Einflusses der Preisentwicklung bei aus dritten Ländern eingeführtem Tabak, sofern und insoweit dieser Tabak mit dem in der Gemeinschaft erzeugten Tabak als Substitutionserzeugnis im Wettbewerb steht. Ein zweiter pauschaler Teilbetrag soll die Sicherstellung bestmöglicher Bedingungen für die Verwirklichung der Preis- und Einkommensgarantie und für den Absatz des in der Gemeinschaft erzeugten Tabaks gewährleisten. 4.2. Die Dienststellen der Kommission sind - nach Ansicht des Hofs zu Recht - der Auffassung, daß die Berechnung der Teilbeträge nicht ausschließlich auf der Grundlage einer arithmetischen Formel wie der Differenz zwischen Weltmarktpreis und Binnenmarktpreis erfolgen kann.
Dieser Berechnungsmodus wurde im ersten Jahr (1970 bzw., im Falle Griechenlands, 1981) angewandt. Ab 1970 wurden unterschiedliche Methoden angewandt. Seit 1975 wird für jede in der Gemeinschaft erzeugte Sorte ein Korb konkurrierender Drittlandsorten zusammengestellt, und bei der Anwendung von Kriterium (b) des ersten Teilbetrags wird die Hoechst- und Mindestpreisspanne der Drittlandsorten als Preisvergleichsgrundlage herangezogen. 4.3. In der Praxis neigte der Rat seit 1977 dazu, bei Prämien und Zielpreisen die jährlichen prozentualen Änderungen in gleicher Höhe festzusetzen. In der Regel fielen die Anhebungen bei allen Sorten derselben Gruppe gleich hoch aus.
Ab 1984 jedoch, als man begann, die Zielpreise herabzusetzen, wurden auch die Prämien entsprechend bzw. in einigen Fällen sogar stärker herabgesetzt. 4.4. Angesichts dessen ist es schwierig, die Anwendung der verschiedenen Elemente der Teilbeträge genau zurückzuverfolgen. Die Dienststellen der Kommission verweisen auf Fälle, in denen die Prämien ausserhalb der Skala der konkurrierenden Preise festgesetzt wurden als Beispiele für die Anwendung des zweiten Teilbetrags. Der grösste Teil der Unterlagen, die dem Rat zum Zeitpunkt der Preisfestsetzung vorgelegt werden, betrifft jedoch den Vergleich mit konkurrierenden Sorten, und es gibt nur wenig Angaben zur Entscheidungsgrundlage für die anderen Elemente.
Die fortgesetzte Stützung von Problemsorten - auf hohem Niveau und über einen langen Zeitraum hinweg - weist auf einen eher geringen Einfluß von Kriterium (a) des ersten Teilbetrags hin, das den Anbau von leicht absetzbaren Sorten und Qualitäten fördern soll. 4.5. Nach Aussage der Dienststellen der Kommission bestehen ernsthafte Schwierigkeiten, die verschiedenen Elemente der beiden Teilbeträge in kohärenter und transparenter Weise anzuwenden. Für die Gesetzgebungsorgane ist es wichtig, über klare Informationen zu verfügen, auf die sie ihre grundlegenden Beschlüsse stützen können. Die Kommission sollte deshalb Möglichkeiten zur Lösung dieser Probleme vorschlagen.
Konkurrierende Substitutionssorten 4.6. Zur Anwendung von Kriterium (b) des ersten Teilbetrags (siehe Ziffer 4.1) müssen für jede Gemeinschaftssorte die aus dritten Ländern eingeführten konkurrierenden Substitutionssorten ermittelt werden. Die Kommission hat eine Sachverständigengruppe, bestehend aus Tabakspezialisten der Mitgliedstaaten, eingesetzt, die sie bei der Auswahl dieser Sorten unterstützt; die Kommission kann jedoch Änderungen an der von den Sachverständigen getroffenen Auswahl vornehmen. Seit 1970 hat die Kommission auf der Basis der Vorschläge dieser Gruppe vier Listen von konkurrierenden Sorten angenommen (die letzte im Jahr 1983).
Der Frage, ob eine Drittlandsorte tatsächlich auf dem Gemeinschaftsmarkt als Konkurrent auftrat, wurde jedoch keine Beachtung geschenkt. Stattdessen ermittelte die Kommission, ob eine Drittlandsorte theoretisch mit einer Gemeinschaftssorte konkurrieren könnte, und legte sodann die Preisinformationen über die Drittlandsorte der Prämienberechnung für die entsprechende Gemeinschaftssorte zugrunde. Die Kommission verfügt nämlich nur über begrenzte Informationen darüber, in welcher Menge die betreffenden Tabaksorten in die Gemeinschaft eingeführt werden. Ohne detaillierte Informationen darüber, in welchem Umfang die konkurrierenden Sorten eingeführt werden, kann jedoch nicht gewährleistet werden, daß die vorgeschlagenen Prämien nicht zu sehr durch Sorten beeinflusst werden, die handelsmässig nur eine marginale Rolle spielen oder überhaupt nicht in die Gemeinschaft eingeführt werden.
4.7. 1984 ist die Kommission der Experten-Empfehlung in bezug auf zwei Drittlandsorten-Körbe nicht gefolgt, die bei der Prämienfestsetzung für zwei wenig gefragte Gemeinschaftssorten (Gruppe III), Perustitza und Erzegovina, verwendet wurden. Bei Berücksichtigung der Empfehlung der Sachverständigen wären die beiden Prämien um 30 % bzw. 27 % niedriger festgesetzt worden, als es im Endeffekt geschah. Der Mangel an Unterlagen erschwerte ein Urteil darüber, ob die von der Kommission vorgenommenen Änderungen gerechtfertigt waren. Die eventuellen finanziellen Kosten des Kommissionsbeschlusses sind mit ca.
10 Mio ECU jährlich zu veranschlagen. 5. Kosten der ersten Bearbeitung und Aufbereitung 5.1. Die Verordnung (2) schreibt vor, daß die bei der Prämienberechnung zugrunde gelegten Kosten der ersten Bearbeitung und Aufbereitung den Kosten gut geführter Unternehmen entsprechen müssen. Die Kommission verfügt jedoch nicht über genaue und aktuelle Daten zu diesen Kosten und hat keine regelmässige Überprüfung der bei der Berechnung zugrunde gelegten Beträge durchgeführt. Seit 1983 wurden diese Beträge je nach Sorte auf einer Höhe von 1,096 ECU bis 1,875 ECU/kg eingefroren. Diese Beträge liegen 82 % bis 39 % (0,4 bis 0,3 ECU/kg) über den bei der Berechnung des abgeleiteten Interventionspreises für Tabakballen verwendeten Beträgen, obwohl diese ebenfalls die Bearbeitungskosten gut geführter Unternehmen widerspiegeln sollen.
5.2. Die bei der Prämienberechnung zugrunde gelegten Kosten für die erste Bearbeitung und Aufbereitung sollten aktualisiert werden. Die Dienststellen der Kommission erhielten von den Mitgliedstaaten Informationen über die betreffenden Kosten für Tabak aus dem Erntejahr 1983; die Daten lagen jedoch nicht in einer Form vor, die es gestattet hätte, sie zu verwenden und miteinander zu vergleichen. Auf jeden Fall ist die Verwendung von zwei verschiedenen Kostengruppen schwer zu rechtfertigen. 5.3. Bei den Prämienberechnungen der Kommission werden auch die bei der ersten Bearbeitung und Aufbereitung auftretenden Gewichtsverluste berücksichtigt.
Die zur Berücksichtigung dieser Verluste verwendeten Koeffizienten sind seit der Einführung der Regelung nicht überprüft worden. Angesichts der erfolgten technischen Innovationen ist es unwahrscheinlich, daß diese Gewichtsverluste gleich hoch geblieben sind; sie sollten daher regelmässig überprüft werden. 6. Ähnliche Sorten mit unterschiedlichen Prämien und Zielpreisen 6.1. Für italienischen Burley beträgt die Prämie etwa 63 % des Zielpreises, für griechischen Burley 43 %. Beide Sorten stehen mit denselben Substitutionssorten im Wettbewerb. Die Ursache für diesen Unterschied scheint darin zu liegen, daß nach der Erstberechnung der Stützung (im Jahre 1970 für die Sechsergemeinschaft und im Jahre 1981 für Griechenland) keine weiteren Anpassungen von der Kommission vorgeschlagen wurden.
Die Prämienberechnung erfolgte stattdessen auf der Basis, daß es sich um verschiedene Sorten handelt. Die Prämie für italienischen Burley lag durchweg höher als die für griechischen Burley (1985 lagen die Sätze pro Kilogramm bei 1,621 ECU bzw. 0,972 ECU). Im betreffenden Jahr wurden in Italien 60 000 Tonnen, in Griechenland 29 655 Tonnen erzeugt. Dieser Prämienunterschied ist um so schwerer zu vertreten, als griechischer Burley nach Aussage der Kommission im Schnitt eine höhere Qualität aufweist als italienischer Burley, bei dem Absatzprobleme bestehen. Die zusätzlichen Kosten aus der Gewährung einer höheren Prämie für 60 000 Tonnen beliefen sich auf 38,1 Mio ECU zu Preisen des Jahres 1986.
Für die Jahre 1981 bis 1985 wurden 26,4 Mio ECU, 30,6 Mio ECU, 38,1 Mio ECU, 39,8 Mio ECU und 38,9 Mio ECU aufgewendet. 7. Anbaugebiete 7.1. Mit der Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Rohtabak wurde der Begriff einer nationalen, in einem bestimmten Mitgliedstaat erzeugten Sorte aufgegeben; stattdessen wurde auf alle Sorten mit den gleichen botanischen Merkmalen derselbe Zielpreis und dieselbe Prämie angewandt. Die Höhe des Zielpreises und der Prämie spiegelten jedoch im allgemeinen den Marktbedarf und die Marktverhältnisse desjenigen Mitgliedstaats wider, in dem die Sorte heimisch war.
Bei Anbau in einem anderen Mitgliedstaat oder einer anderen Region können sich jedoch Qualität und Merkmale des Tabaks ändern. Dies geschah, als mit der Erzeugung der Sorte Forchheimer Havanna in Italien begonnen wurde, die in den Genuß der Prämie kommt, die ursprünglich im Hinblick auf die Erzeugungsbedingungen in der BR Deutschland festgesetzt worden war. 7.2. In der BR Deutschland wurde der Havanna-Anbau eingestellt, in Italien dagegen stieg die Erzeugung ab 1981 rasch auf eine Menge von etwa 20 000 Tonnen pro Jahr an. Die Qualität des italienischen Havanna ist im allgemeinen geringer als die des entsprechenden deutschen Tabaks.
Der italienische Havanna wird regelmässig zur Intervention angeboten. Die jährlichen Haushaltskosten der Stützung dieses Tabaks, nach dem keine Nachfrage besteht, belaufen sich auf 45 bis 50 Mio ECU. 7.3. Der Rat hat nun für alle in der Gemeinschaft erzeugten Sorten Anbaugebiete festgelegt (8). Dies hat zur Folge, daß zwar jede Tabaksorte in jedem Gebiet der Gemeinschaft angebaut werden kann, daß die Marktstützungsregelung aber nur dann zur Anwendung kommt, wenn das Gebiet als Anbauzone für die jeweilige Sorte anerkannt ist. Der Hof begrüsst diese Entwicklung und ist der Ansicht, daß sie dazu beitragen wird, den unerwünschten Transfer von Sorten von einem Land zu einem anderen künftig zu kontrollieren.
Durch die betreffende Regelung wird insbesondere die Übertragung der Problemsorte Tsebelia von Griechenland nach Italien, die in den letzten Jahren zu beobachten war, in Grenzen gehalten werden, da jetzt nur noch bestimmte Regionen Griechenlands als Anbaugebiete anerkannt sind. 8. Verhältnis zwischen Preisen, Prämien und Qualität 8.1. In den letzten Jahren lagen die Prämien, ausgedrückt in Prozent der Zielpreise, durchschnittlich zwischen 44 % und 79 %. Bei den Problemsorten (Gruppe IV) reichte die Spanne von 66 % bis 79 %. Es sei jedoch darauf hingewiesen, daß die Kommission in den Preisvorschlägen 1986/87 die allgemeine Bandbreite mit 45 % bis 65 % angibt.
Damit dürfte freilich die Höhe der Prämienstützung zugunsten der Problemsorten und der wenig gefragten Sorten zu niedrig veranschlagt sein. 8.2. Verglichen mit den durchschnittlichen Erzeugerpreisen schwankt die Höhe der Unterstützung noch stärker, und zwar,je nach Sorte, zwischen 39 % und 115 %. Die Prämien liegen zwischen 2 070 ECU und 7 316 ECU pro Hektar Anbaufläche. Bei den Sorten Badischer Geudertheimer, Paraguay und Forchheimer Havanna lagen die in Italien gewährten Prämien (insgesamt 64 Mio ECU) höher als die Preise, die den italienischen Erzeugern dieser Sorten effektiv gezahlt wurden (115 % bzw.
115 % und 111 %). Die Dienststellen der Kommission führten dies teilweise auf die hohen Kosten für das Glätten bei den betreffenden Sorten zurück. Die Bearbeitung dieser Tabaksorten nach dem Glätten ist jedoch relativ einfach. In Frankreich und in der BR Deutschland (wo die Sorten Geudertheimer und Paraguay ebenfalls angebaut werden), liegen die betreffenden Prozentsätze bei 82 % bzw. 87 % für Geudertheimer und bei 64 % für die Sorte Paraguay in Frankreich. Bei Berücksichtigung der Zusatzkosten aufgrund der Ausfuhrerstattungen erhöht sich die Hilfe für alle drei Sorten auf etwa 125 % der Preise, die den italienischen Erzeugern für das Roherzeugnis effektiv gezahlt werden.
Eine Vernichtung des Tabaks in einer früheren Phase, gekoppelt mit einer Entschädigung, hätte zur Einsparung von Haushaltsmitteln geführt, ohne daß damit finanzielle Einbussen für die Erzeuger verbunden gewesen wären. 8.3. Die in Ziffer 9.2 beschriebene Situation ist in nicht unerheblichem Masse auf die schlechte Qualität einiger in der Gemeinschaft erzeugten Tabaksorten, insbesondere der Sorte Forchheimer Havanna, zurückzuführen, und infolgedessen auf die niedrigeren Erzeugerpreise, die sich bei diesen Sorten beispielsweise im Vergleich zu den für die Standard-Qualität festgesetzten Zielpreisen erlösen lassen.
Dies wird bestätigt durch einen Vergleich der Preise (Werteinheiten) von eingeführtem und ausgeführtem Tabak (siehe Tabelle 4). Die betreffenden Zahlen sind jedoch mit Vorsicht zu betrachten, da sie sich eher auf Tabaktypen als auf Tabaksorten beziehen. Auch haben die Dienststellen der Kommission darauf verwiesen, daß der Importtabak möglicherweise zu anderen Zwecken verwendet wird als ähnliche, in der Gemeinschaft angebaute Sorten. Die Zahlen unterstreichen jedoch die Notwendigkeit einer Qualitätsverbesserung. 8.4. Gegenwärtig schwanken die Interventionspreise (3) je nach Qualität des Tabaks, die Prämien jedoch nicht.
Die Haushaltskosten aus der Prämiengewährung für Problemsorten geringer Qualität, die auf dem freien Markt abgesetzt werden, liegen höher als die Kosten, die mit dem Interventionsankauf, der Lagerung und dem Weiterverkauf dieser Sorten verbunden sind. Bei der Sorte Forchheimer Havanna beispielsweise beläuft sich die Prämie auf 2 161 ECU pro Tonne, die Interventionskosten dagegen auf ca. 1 500 ECU pro Tonne für die geringste Qualität bei Zugrundelegung eines Einlagerungszeitraums von 1 Jahr. Diese offensichtliche Anomalie spiegelt die Tatsache wider, daß für Tabak mit geringer Qualität die volle Prämie gewährt wird, während sich der Interventionspreis nach der Qualität richtet und für angekaufte Mengen keine Prämie bezahlt werden muß.
8.5. Änderten sich die Prämien entsprechend der Qualität,so würde dies für die Erzeuger und die Verarbeiter einen Anreiz zur Qualitätsverbesserung darstellen. Die Dienststellen der Kommission schließen jedoch die Einführung von nach Qualität gestaffelten Prämien mit der Begründung aus, daß eine Qualitätsüberprüfung nach Ansicht staatlicher Stellen und des Handels sowohl kostspielig als auch schwer durchführbar wäre. Darüber hinaus würden betrügerische Praktiken gefördert, da ein Anreiz zur Deklarierung einer höheren Qualität bestuende. Ferner wären die Käufer möglicherweise in geringerem Masse bereit, Anbauverträge abzuschließen (mit denen sie sich verpflichten, den geernteten Tabak unabhängig von der Qualität zu kaufen), wenn sie die genaue Höhe der zu erwartenden Prämie nicht kennen.
8.6. Angesichts der Einsparungen, die sich mit der Anwendung von nach der Qualität abgestuften Prämien erzielen ließen, ist der Hof der Meinung, daß die Einführung eines solchen Systems, entweder für alle oder für bestimmte Sorten, ernsthafte Prüfung verdient. > PLATZ FÜR EINE TABELLE> 9. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen Kontrolle der ersten Bearbeitung und Aufbereitung 9.1. Die Verordnungen schreiben vor, daß das Nettogewicht bei der Kontrolle des Tabaks am Ort der ersten Bearbeitung und Aufbereitung zu ermitteln ist. Diese Kontrolle ist wesentlich, um sicherzustellen, daß die Prämie nur für tatsächlich erstbearbeitete und aufbereitete Mengen gezahlt wird und daß nur solche Gewichtsverluste berücksichtigt werden, die tatsächlich auf die erste Bearbeitung und Aufbereitung zurückzuführen sind.
Kein Mitgliedstaat unter den Haupterzeugerländern wendet gegenwärtig eine zufriedenstellende Regelung zur Einhaltung dieser Vorschriften an. Ausstellung und Prüfung der Prämienbescheinigung 9.2. In Frankreich und Italien wird den Bearbeitungsunternehmen nur eine einzige Prämienbescheinigung für alle Anlieferungen einer bestimmten Sorte während eines bestimmten Erntejahres ausgestellt. Die natürliche Folge eines solchen Verfahrens besteht darin, daß ein grosser Teil der Ernte bereits bearbeitet ist, wenn die Bescheinigung ausgestellt wird. Diese Praxis ist nicht ordnungsgemäß, und es sollten Schritte unternommen werden, um sicherzustellen, daß Einzelbescheinigungen bei jeder Tabakkontrolle ausgestellt werden.
Zielsetzungen und Höhe der Prämie 9.3. Der grösste Teil des erzeugten Tabaks wurde ohne Einsatz des Interventionsmechanismus abgesetzt; dies war jedoch nur dadurch möglich, daß hohe Prämien und Ausfuhrerstattungen für wenig gefragte Sorten gewährt wurden. Diese Politik, deren Ergebnis die Zahlung hoher Subventionen im Vergleich zum Tabakwert war, hat dazu geführt, daß die beabsichtigte Umstellung des Anbaus weg von den in Italien und Griechenland angebauten Problemsorten nicht stattfand. Denn zwischen 1981 und 1985 vergrösserte sich die Anbaufläche der unter Gruppe IV fallenden Problemsorten von 29 329 Hektar auf 33 578 Hektar, was mit einer Erhöhung der Erzeugung von 42 360 Tonnen auf 48 082 Tonnen verbunden war.
Dies ist hauptsächlich auf die rasch zunehmende Erzeugung der Sorte Forchheimer Havanna in Italien zurückzuführen. Bereits vor mehreren Jahren hätten Maßnahmen getroffen werden müssen, um die Erzeugung von Problemsorten abzubauen und die Produktion in Richtung jener Sorten zu lenken, nach denen eine echte Nachfrage besteht. Es ist zu bedauern, daß die Kommission seit der Einführung des Systems im Jahre 1970 keine Prämien vorgeschlagen hat, die die Marktanforderungen widerspiegeln. Die Folge davon war, daß die nach der Verordnung (2) anzustrebenden Produktionsveränderungen, nämlich Verbesserung der Qualität und Umstellung auf nachgefragte Sorten, nur zäh vorankamen.
Das Ergebnis ist, daß nach 16 Jahren Stützung durch die Gemeinschaft nur bei 29 % der Ernte eine echte Nachfrage besteht. Der hohe Anteil der Beihilfen am Endwert der Ernte spiegelt darüber hinaus die geringe durchschnittliche Qualität des erzeugten Tabaks wider; auf den Hektar umgerechnet erscheinen die Kosten zu Lasten des Haushalts insbesondere bei den Problemsorten unvertretbar. Allein die Prämiengewährung für die Problemsorten (Gruppe IV) ist mit jährlichen Kosten von etwa 130 Mio ECU verbunden. 9.4. Zusätzlich zu den bereits genannten Problemen hat dieser Bericht besondere Probleme im Zusammenhang mit bestimmten Sorten aufgezeigt, nämlich:
(a)die Nichtbefolgung der Empfehlungen der Sachverständigen in bezug auf konkurrierende Substitutionssorten(Ziffer 4.7, potentielle finanzielle Auswirkungen: 10 Mio ECU jährlich); (b)die erheblich unterschiedlichen Prämien für ähnliche Sorten (Ziffer 6.1, finanzielle Auswirkungen: 35 Mio ECU jährlich); (c)Fälle, bei denen die Prämien über den Erzeugerpreisen liegen (Ziffer 8.2). 9.5. In dem beobachteten Zeitraum wurde die Prämienregelung ohne ausreichende Berücksichtigung der Verhältnisse auf dem internationalen Markt und des erklärten Gemeinschaftsziels einer Förderung der gefragten Tabaksorten angewandt.
Solange es nicht möglich ist, Sorten, bei denen es eine echte Nachfrage gibt, zu einigermassen wettbewerbsfähigen Preisen zu erzeugen, ist die mit hohen Stützungen verbundene Gemeinschaftpräferenz schwer zu rechtfertigen. Die Tabakregelung kostet allein die Zehnergemeinschaft mittlerweile etwa 800 Mio ECU jährlich. Insofern als mit einem bedeutenden Teil dieser Ausgaben weiterhin Sorten gefördert werden, nach denen eine geringe oder gar keine Nachfrage besteht, ist es nach Ansicht des Hofes höchste Zeit für eine gründliche Überprüfung der Politik auf dem Tabaksektor. Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 15.
Juli 1987 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Marcel MART Präsident (1) Durch den Beitritt Spaniens und Portugals kommen noch weitere 43 000 Tonnen zu der Erzeugung hinzu; dabei handelt es sich zu 75 % um Sorten, bei denen die Nachfrage rückgängig ist. Der Selbstversorgungsgrad bleibt relativ unverändert bei 45 %. (2) Verordnung (EWG) Nr. 727/70 des Rates vom 21.4.1970 über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Rohtabak (ABl. L 94 vom 28.4.1970). (3) Der Zielpreis wird von der Gemeinschaft jährlich festgelegt. Er stellt den Preis dar, der dem Erzeuger gezahlt werden soll.
Der Interventionspreis wird auf 85 % des Zielpreises festgesetzt. (4) Präambel der Verordnung (EWG) Nr. 727/70 des Rates. (5) ABl. C 287 vom 24.10.1983. (6) Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 der Kommission vom 25.8.1970 über Durchführungsbestimmungen für die Gewährung der Prämie für Tabakblätter (ABl. L 191 vom 27.8.1970). (7) Verordnung (EWG) Nr. 410/76 der Kommission vom 23.2.1976 zur Festsetzung des höchstzulässigen Gewichtsverlustes bei der Kontrolle auf der ersten Bearbeitungs- und Aufbereitungsstufe von Tabak (ABl. L 50 vom 26.2.1976). (8) Verordnung (EWG) Nr. 1577/86 des Rates vom 23.5.1986 zur Festsetzung der Zielpreise, der Interventionspreise und der den Käufern von Tabakblättern gewährten Prämien sowie der abgeleiteten Interventionspreise für Tabakballen, der Bezugsqualitäten und der Anbaugebiete für die Ernte 1986 (ABl.
L 139 vom 24.5.1986). ANTWORTEN DER KOMMISSION 1. Einleitung 1.1. Im Rahmen der einzelstaatlichen Marktorganisationen, an deren Stelle eine gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak getreten ist, wurde den Tabakerzeugern für ihre Ernte eine Absatzgarantie zu Preisen gewährt, die ihnen ein angemessenes Einkommen sicherten. Infolge der Anwendung des Gemeinsamen Zolltarifs konnte die Differenz zwischen dem gemeinschaftlichen Erzeugerpreis und den Weltmarktpreisen wegen der Bindung der Zölle nicht verringert werden. Der Tabakmarkt verfügt somit über keinen ausreichenden Zollschutz gegenüber Drittländern.
Um den Gemeinschaftserzeugern ein gesichertes Einkommen zu gewährleisten, wurden spezielle Bestimmungen erlassen, die eine Prämien- bzw. Interventionsregelung enthalten, bei der die Verpflichtung besteht, die Ernte zum Interventionspreis abzunehmen. Aufgrund des Preisgefälles zwischen dem Gemeinschafts- und dem Weltmarkt, das durch die unterschiedlichen Produktionsstrukturen und Lohnkosten bedingt ist, wurde eine Regelung nach dem Vorbild der deficiency payments eingeführt, bei der den Abnehmern, die Tabakblätter unmittelbar bei den Gemeinschaftserzeugern kaufen, eine Prämie gezahlt wird.
1.2. In den Mitgliedstaaten wurden traditionell sonnen- und luftgetrocknete Tabaksorten erzeugt, die im Laufe der letzten Jahre wegen des neuen Zigarettentyps american blended immer weniger nachgefragt wurden. In Anbetracht dieser Entwicklung hat die Gemeinschaft ein unterschiedliches Preis- und Prämienniveau festgesetzt, um die Erzeugung von weniger gefragten Tabaksorten einzuschränken. 1982, 1983 und 1984 waren die Tabaksorten in drei Gruppen aufgeteilt, deren unterschiedliches Preis- und Prämienniveau sich immer stärker ausprägte. Die 1986 vorgenommene Staffelung der Preise und Prämien nach vier Sortengruppen hat diesen Unterschied noch verschärft.
Bei der Festsetzung der Preise und Prämien für die Ernte 1987 hat der Rat auf Vorschlag der Kommission eine neue Einteilung der Tabaksorten in fünf Gruppen unter Berücksichtigung der Marktlage, der Interventionsmengen, der Art der Absatzmöglichkeiten und der Produktionsentwicklung vorgenommen. Dies hat die Unterschiede zwischen den einzelnen Sorten zusätzlich verstärkt. Diese Politik hat dazu geführt, daß derzeit 65 % der Gemeinschaftserzeugung aus Tabaksorten besteht, die auf dem Markt nachgefragt werden bzw. der Nachfrage angepasst sind. Zwar ist die Erzeugung der Tabaksorten, die der Gruppe 4 in Tabelle 2 des Berichts des Rechnungshofs angehören, nicht in dem gewünschten Umfang reduziert worden, doch ist zu berücksichtigen, daß diese Sorten hauptsächlich in einkommensschwachen benachteiligten Gebieten der Gemeinschaft angebaut werden, die den höchsten Prozentsatz landwirtschaftlicher Erwerbspersonen aufweisen und in denen aufgrund der strukturellen Gegebenheiten eine Umstellung nicht möglich ist.
1.3. Was die Interventionsmengen anbelangt, so haben sich diese im Laufe der vergangenen Jahre erheblich verringert. So wurden 1985 Sorten wie Havanna, Tsebelis und Mavra, die als problematisch gelten, äusserst selten zur Intervention angeboten. Zwischen 1984 und 1987 wurden die Prämien und Preise für diese Sorten um 20 % gesenkt. Die Ausfuhrerstattungen schließlich sind auf dem Stand von 1981 eingefroren worden. 2. Haushaltsausgaben 2.1. Durch den Beitritt Griechenlands ist das Produktionspotential in der Zehnergemeinschaft im Verhältnis zur Neunergemeinschaft um 70 % gestiegen. Dies hat sich selbstverständlich auch auf den Haushalt ausgewirkt.
Im Haushaltsjahr 1986 sind bereits die ersten Ausgaben für Spanien und Portugal berücksichtigt worden. Es sei daran erinnert, daß auf dem Tabakmarkt kein ausreichender Zollschutz gegenüber Drittländern besteht. Wie auch bei anderen Erzeugnissen sind bei einem Vergleich der Haushaltsausgaben pro Hektar für Tabak mit den Ausgaben für Ölsaaten, Wein, Olivenöl und Getreide die strukturbedingten Unterschiede der gemeinsamen Marktorganisationen zu berücksichtigen. Die Produktionskosten für einen Hektar Tabak beispielsweise belaufen sich auf rund 10 000 ECU, während die Produktionskosten für einen Hektar Getreide rund 600 ECU betragen.
3. Handhabung der Prämie Bemerkungen zur Handhabung durch die Mitgliedstaaten Kontrolle auf der Stufe der ersten Bearbeitung und Aufbereitung 3.4. und 3.5. Die Kommission hat bei ihren Kontrollen im Rahmen des Rechnungsabschlusses folgende Verfahren festgestellt: In Frankreich, der Bundesrepublik Deutschland und in Belgien sind in den Ankaufszentren, in denen Verkäufer, Käufer, gegebenenfalls Sachverständige beider Parteien oder Vertreter des Tabakerzeugerverbands und der Interventionsstelle anwesend sind, sogenannte commissions d'achat tätig. Diese commissions d'achat begutachten und klassifizieren die Tabakblätter, entnehmen Feuchtigkeitsproben, wiegen die Tabakballen und setzen den Ankaufspreis für Tabakblätter fest.
Alle diese Angaben werden in der Prämienbescheinigung und in den Registern des Ankaufszentrums und der Interventionsstelle aufgeführt. Unmittelbar nach dem Eintreffen der Tabakballen in der Fabrik händigt der LKW-Fahrer, der die Ballen befördert hat, eine Bescheinigung über den gelieferten Tabak aus. Unterliegen die Fabriken einer Kontrolle durch den EAGFL, so wird der Tabak erneut begutachtet, klassifiziert, gewogen und auf seinen Feuchtigkeitsgehalt hin untersucht. Die Vertreter der Interventionsstelle sind bei diesem Vorgang entweder anwesend oder sie überprüfen im nachhinein stichprobenartig, ob die beim Eintreffen des Tabaks in der Fabrik angegebenen Daten mit den von der commission d'achat festgestellten Angaben oder mit den bei der Kontrolle ermittelten Daten übereinstimmen.
In Italien und Griechenland werden diese Kontrollen normalerweise bei Eingang des Tabaks in der Fabrik und in Gegenwart der Verkäufer/Erzeuger, Käufer und Sachverständigen/Kontrolleure der Interventionsstelle vorgenommen. Häufig werden auch bereits Kontrollen bei den Sammelstellen und den Erzeugern durchgeführt. Verfahren für die Ausstellung der Prämienbescheinigung 3.6. und 3.7. In Italien und Frankreich gibt es keine Prämienbescheinigung im eigentlichen Sinne für jeden Erzeuger/Verkäufer und für jede Sorte, weil bei dem von diesen Mitgliedstaaten eingeführten System ein Verzeichnis der täglichen Eingänge an Tabakblättern, das von der Interventionsstelle geführt wird, vorgesehen ist.
Die Seiten dieses Verzeichnisses werden einzeln von einem Notar numeriert und mit einem Stempel versehen. In diesen Verzeichnissen sind alle in Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 vorgesehenen Angaben enthalten. Auf der Grundlage dieser Verzeichnisse der täglichen Eingänge, der Protokolle, die bei der Überprüfung der einer Kontrolle unterliegenden Tabakblätter angefertigt worden sind, und der entsprechenden Kontrollberichte stellt die Interventionsstelle die amtliche Prämienbescheinigung aus. Es ist davon auszugehen, daß diese angelieferten und kontrollierten Tabakblätter vor der amtlichen Ausstellung der Prämienbescheinigung für den Käufer, die für eine bestimmte Sorte und für ein bestimmtes Wirtschaftsjahr gilt und in der die gesamten Angaben zu diesem Kauf aufgeführt sind, verarbeitet werden.
Erst zu diesem Zeitpunkt kann der Vorschuß gewährt werden, und zwar für Tabakblätter, über deren Anbau ein Vertrag vorliegt. Die Kommission ist der Ansicht, daß dieses Verfahren den Anforderungen der Verordnung entspricht. 4. Festsetzung der Prämie Die beiden Teilbeträge 4.4. und 4.5. Die Kommission weist darauf hin, daß sie im Rahmen ihrer Preis- und Prämienvorschläge für 1987 (ABl. C 89 vom 3. April 1987 (Anhang 4)) dem Rat eine Analyse der Kriterien für die Festsetzung der Prämie übermittelt hat. In ihren Schlußfolgerungen bringt die Kommission ihre Überzeugung zum Ausdruck, daß eine Vielzahl von Kriterien notwendig ist, um die Höhe des Zielpreises und der Prämie beurteilen und festsetzen zu können.
Eine andere Vorgehensweise oder der Versuch, eine unflexible arithmetische Formel aufzustellen, würde nicht nur den Wettbewerb zwischen den einzelnen Tabaksorten, sondern auch die ökonomischen Bedingungen für den Tabakanbau im Vergleich zu den anderen landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeiten gefährden. Konkurrierende Substitutionssorten 4.6. und 4.7. Die Kommission weist darauf hin, daß ihre Dienststellen die Entwicklung der Tabakproduktion anhand der Fachdokumentation regelmässig verfolgen. Im Falle des von dem Rechnungshof angesprochenen Vorgangs hat die Kommission in der Tat eine Stellungnahme der Sachverständigen zur Auswahl der konkurrierenden bzw.
Substitutionssorten eingeholt. Bei der Aktualisierung der Liste mit den konkurrierenden Sorten im Jahre 1984 sind nacheinander zwei unterschiedliche Stellungnahmen zur Zusammenstellung der Körbe konkurrierender Sorten mit Perustitza und Erzegovina abgegeben worden. Aufgrund der von dem unmittelbar betroffenen Mitgliedstaat vorgelegten Unterlagen konnte im nachhinein eine Einigung zwischen den Sachverständigen über die Zusammensetzung der Körbe konkurrierender Sorten erzielt werden. Auf diese Einigung stützte sich auch der Kommissionsbeschluß. Bei der Festsetzung der Prämien für die Gemeinschaftssorten der Ernten 1985 und 1986 sah sich die Kommission in ihrem 1984 gefassten Beschluß hinsichtlich der Zusammensetzung des Korbs konkurrierender Sorten aus Perustitza und Erzegovina bestätigt.
Was die voraussichtlichen Kosten dieses Beschlusses von jährlich 10 Millionen ECU anbelangt, so ist die Kommission der Ansicht, daß mit diesem Beschluß die Kosten für den EAGFL eher reduziert werden. Die Erzeugung dieser Sorten ist aufgrund des festgesetzten Prämienniveaus gleichgeblieben, und in den letzten Jahren ist kein Tabak dieser Sorten zur Intervention angeboten worden. 5. Kosten der ersten Bearbeitung und Aufbereitung 5.1. und 5.2. Die Kommission hat die Kostenentwicklung in der Gemeinschaft bei der ersten Bearbeitung und Aufbereitung stets aufmerksam verfolgt. So ermittelt sie zur Zeit auf der Grundlage eines 1983 erstellten detaillierten Schemas bei den Regierungssachverständigen und den Fachleuten aus der Branche die notwendigen Angaben zur Aktualisierung der Bearbeitungs- und Aufbereitungskosten, die bei der Berechnung der Preise und Prämien für die Gemeinschaftssorten der Ernte 1988 gegebenenfalls berücksichtigt werden können.
Die Kommission weist darauf hin, daß sie sich in der Tat auf zwei Kostengruppen stützt. Die eine Kostengruppe wird herangezogen, wenn die Prämien für die normale Vermarktung des Erzeugnisses festgesetzt werden (diese Gruppe sollte daher in etwa die Realkosten der ersten Bearbeitung und Aufbereitung wiedergeben, damit die Wettbewerbs- und Absatzfähigkeit des in der Gemeinschaft erzeugten Tabaks auf dem Markt gewährleistet ist). Die andere Kostengruppe mit reduzierten Bearbeitungs- und Aufbereitungskosten wird bei der Berechnung des abgeleiteten Interventionspreises für Tabakballen verwendet.
Um die zur Intervention angebotenen Mengen und damit die Interventionskosten zu reduzieren, hat die Kommission pauschal die bei der Berechnung des abgeleiteten Interventionspreises berücksichtigten Verarbeitungskosten gesenkt. Die Berücksichtigung zweier Kostengruppen für zwei verschiedene Kalkulationen und Verwaltungsinstrumente zeigt vielmehr, daß die Kommission im Haushaltsbereich besonders restriktiv vorgeht. Ferner ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, daß alle Verarbeitungskosten in ECU, die in den letzten Jahren bei der Festsetzung der Preise und Prämien auf dem Rohtabakmarkt berücksichtigt worden sind, auf den Stand von 1983 eingefroren worden sind.
5.3. Die Kommission teilt in diesem Punkt die Ansicht des Rechnungshofs. In Anbetracht der technischen Neuerungen im Verarbeitungsprozeß prüft die Kommission bereits, ob eine Änderung der in Anhang V der Verordnung (EWG) Nr. 1727/70 vorgesehenen Koeffizienten erforderlich ist. 6. Ähnliche Sorten mit unterschiedlichen Prämien und Zielpreisen 6.1. Aufgrund der ihr derzeit vorliegenden Informationen ist die Kommission der Ansicht, daß es sowohl wirtschaftlich als auch agronomisch vollkommen gerechtfertigt ist, für die einzelnen in der Gemeinschaft angebauten Burley-Sorten unterschiedliche Zielpreise, Interventionspreise und Prämien zu zahlen.
Obwohl diese Sorten der gleichen Tabakart angehören, handelt es sich tatsächlich wegen der unterschiedlichen pedologischen und klimatischen Bedingungen sowie der verschiedenen Anbaumethoden in der Gemeinschaft um unterschiedliche Tabaksorten. Die einzelnen Burley-Sorten unterscheiden sich voneinander hinsichtlich ihrer besonderen Merkmale, der Produktionskosten und Vermarktungsbedingungen, so daß eine Staffelung der Preise und Prämien gerechtfertigt ist. Alle konsultierten Sachverständigen - sowohl von der Regierung als auch von den Berufsverbänden - teilen die Ansicht der Kommission in diesem Punkt und erkennen übereinstimmend die Besonderheiten der einzelnen Burley-Sorten in der Gemeinschaft an.
Die spezifischen Merkmale der in der Gemeinschaft erzeugten Burley-Sorten sind überdies im einzelnen gegliedert nach Abstammung, Botanik und Morphologie, Boden- und Klimaansprüchen, Anbaubedingungen und -techniken in der Verordnung der Kommission zur Festsetzung der Merkmale für jede Tabaksorte der Gemeinschaftserzeugung aufgeführt. Eine Senkung der Prämien für Burley-Tabak auf das niedrigste Niveau würde zudem unweigerlich Wettbewerbsverzerrungen nach sich ziehen, die entweder zu einer Zunahme der zur Intervention angebotenen Mengen oder zu einer Reduzierung oder sogar zum Verschwinden dieser Sorten führen würden, für die eine Nachfrage in bestimmten Gegenden der Gemeinschaft besteht, in der diese Sorten erzeugt werden.
Ein derartiges Vorgehen würde der Politik zuwiderlaufen, die die Kommission seit vielen Jahren verfolgt, um die zur Intervention angebotenen Mengen zu verringern und die Tabakanbauer zur Umstellung auf besonders marktgängige Sorten zu bewegen. Was die unterschiedlichen Prämien für italienischen und griechischen Burley angeht, so sind diese auf die Lage in Griechenland zum Zeitpunkt des Beitritts zurückzuführen. Während der letzten Jahre hat sich die Entwicklung der Produktion und der Vermarktung von griechischem Burley allerdings derart verschlechtert, daß die Kommission für die Ernte 1987 eine Anhebung der Prämie um rund 27 % vorschlagen musste, wodurch der griechische Burley an die anderen in der Gemeinschaft erzeugten Burley-Sorten angeglichen wurde.
7. Anbaugebiete 7.1. und 7.2. Die Kommission weist darauf hin, daß es sich bei dem in den italienischen Anbaugebieten unter der Sortenbezeichnung Forchheimer Havanna angebauten Tabak tatsächlich um Forchheimer-Havanna handelt und daß für diesen Tabak daher die für diese Sorte festgesetzten Preise und Prämien gezahlt werden müsse. Die Preise und Prämien für diese Sorte sind seit den ersten Jahren der gemeinsamen Marktorganisation sowohl mit Bezug auf die deutsche Erzeugung als auch mit Bezug auf die italienische Erzeugung festgesetzt worden. Ab 1971 lag die Erzeugung von Forchheimer-Havanna in Italien, die damals mit einer Grössenordnung von 90 Tonnen sehr gering war, bereits über der deutschen Erzeugung.
In der Bundesrepublik Deutschländ ist die Erzeugung dieser Sorte nie über das Versuchsstadium (1970: 55 Tonnen, 1971: 34 Tonnen, 1972: 18 Tonnen) hinausgekommen. Seit 1973 wird diese Sorte in Deutschland nicht mehr angebaut, so daß es schwierig ist, die italienische und die deutsche Erzeugung hinsichtlich ihrer Qualität miteinander zu vergleichen. Die Erzeugung von Forchheimer-Havanna, die sich derzeit um 22 000 Tonnen bewegt, ist in den letzten Jahren zu durchschnittlich 95 % abgesetzt worden. Eine Ausnahme bildet lediglich die Ernte 1982, von der nur 85 % vermarktet werden konnten. Seitdem verringerten sich die zur Intervention angebotenen Mengen auf ein Mindestmaß.
Nach den neuesten verfügbaren Informationen konnten 1985 wieder 98,6 % der Erzeugung auf dem Markt abgesetzt werden. 7.3. Die Sortenbezeichnung Tsebelia ist in Italien nur ein einziges Mal von einigen Privatunternehmen für drei Tonnen Tabak 1984 in Anspruch genommen worden. Diese Sorte wird seither in Italien nicht mehr angebaut. Da der Rat ausserdem für diese Sorte nur Anbaugebiete in Griechenland anerkannt hat, ist es derzeit ausgeschlossen, daß die für Tsebelia geltenden Preise und Prämien für Tabak der gleichen Sorte aus einem anderen Mitgliedstaat gezahlt werden. 8. Verhältnis zwischen Preisen, Prämien und Qualität 8.1.
Das in Prozent ausgedrückte Verhältnis zwischen Prämie und Zielpreis, das der Rechnungshof erwähnt hat, ist gesunken, erscheint jedoch auf den ersten Blick immer noch hoch. Die Kommission ist allerdings der Ansicht, daß dieser Vergleich nicht sehr aussagekräftig ist. In der Wirtschaft ist es eher üblich, das Verhältnis zwischen Prämie und Produktionskosten heranzuziehen, das für die gleichen Sorten zwischen 18 und 35 % liegt (ABl. Nr. C 85 vom 14. April 1986). 8.2. Die Ziel- und Interventionspreise sind vom Rat für eine Bezugsqualität festgesetzt worden. Die tatsächlich gezahlten Preise dagegen hängen von der Qualität und der Aufmachung des Erzeugnisses ab (vgl. auch Ziff.
9.4. - 9.6.). Nach eingehender Prüfung ist die Kommission zu der Ansicht gelangt, daß die offensichtliche Differenz zwischen den Prämien und den an die Erzeuger gezahlten Preisen für bestimmte Sorten auf die Qualitätsunterschiede, die verschiedenen Klassifizierungs- und Verpackungsarten sowie besondere Marktbedingungen zurückzuführen ist. Was den Vorschlag des Rechnungshofes anbelangt, diesen Tabak zu vernichten und dafür einen finanziellen Ausgleich zu zahlen, so weist die Kommission darauf hin, daß wegen der Kosten einer solchen Vernichtung (schätzungsweise 0,20 ECU pro Kilo), der technischen Probleme und der Umweltbelastung der Aufwand für ein solches Verfahren insgesamt höher als die zu erwartenden Einsparungen im Haushalt sein würde.
Was die Höhe der Prämie im Verhältnis zu bestimmten an die Erzeuger gezahlten Preisen anbetrifft, ist anzumerken, daß hiervon nur die Qualität C, die nur 10 % einer üblichen Tabakpartie ausmacht, oder loser Tabak betroffen ist. 8.3. Im Rahmen der Agrarforschung in der Gemeinschaft werden in der Kommission Forschungen zur Verbesserung der gemeinschaftlichen Tabakerzeugung in bezug auf Qualität und Tabaksorten betrieben. Dieses Ziel kommt insbesondere im Vorschlag der Kommission für die Preise und Prämien der Ernte 1987 zum Ausdruck. 8.4. bis 8.6. Eine etwaige qualitätsbezogene Staffelung der Prämie wird nach wie vor von den Dienststellen der Kommission eingehend geprüft.
Obwohl sich diese Möglichkeit zwischen 1970 und 1974 konkretisiert hatte (Virgin SCR), ließen die von den Mitgliedstaaten und den Berufsorganisationen übermittelten Angaben erkennen, daß eine Staffelung der Prämie, die auf den ersten Blick als logisch erscheint, nicht ohne Schwierigkeiten allgemein anwendbar wäre und in der Tat Betrügereien Vorschub leisten könnte. Zudem würde wirtschaftlich gesehen eine solche qualitätsbezogene Staffelung der Prämie die Attraktivität minderer Qualitäten schmälern. Es ist anzunehmen, daß die erwarteten Haushaltseinsparungen durch die Kosten für den zusätzlich zur Intervention angebotenen Tabak minderer Qualität kompensiert oder sogar bei schlechten Ernten ins Gegenteil verkehrt werden.
Die Kommission nimmt das Interesse des Rechnungshofs an der qualitätsbezogenen Staffelung der Prämie zur Kenntnis und ist bereit, Zweckmässigkeit, Durchführbarkeit und Auswirkungen eines solchen qualitätsbezogenen Prämiensystems weiter zu prüfen. In der Verordnung (EWG) Nr. 727/70 ist die Möglichkeit einer solchen Prämienstaffelung allerdings nur ausnahmsweise vorgesehen. 9. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen 9.1., 9.2., 9.3., 9.4., 9.5. Nach Ansicht der Kommission hat die gemeinsame Marktorganisation für Tabak in Ubereinstimmung mit den Zielen der Kommission vor allem bewirkt, daß sich die Erzeugung entsprechend den Anforderungen des internationalen Markts entwickelt hat und daß die zur Intervention angebotenen Mengen auf weniger als 3 % der Erzeugung zurückgegangen sind.
Überdies sind die öffentlichen Bestände aus früheren Ernten 1985 abgesetzt worden. Die Kommission verfolgt eine Politik mit dem Ziel, die Tabakerzeugung in der Gemeinschaft mit Hilfe der Sortenumstellung und der Qualitätsverbesserung der Marktnachfrage anzupassen. Was das Prämienniveau und die finanzielle Absicherung des Sektors anbelangt, so sind die effektiven Produktions- sowie Bearbeitungs- und Aufbereitungskosten in Relation zu der Höhe der Prämie zu setzen. Die Kommission hat sich verpflichtet, im Rahmen der Preis- und Prämienvorschläge für die Ernte 1988 einen Bericht über die Produktions- und Bearbeitungs/Aufbereitungskosten in den einzelnen Erzeugerländern zu erstellen.
Zum Vergleich: Der den Tabakerzeugern in der Gemeinschaft garantierte Preis entspricht der Hälfte des Garantiepreises, den ein Erzeuger in den Vereinigten Staaten erhält, und einem Fünftel des in Japan gezahlten Garantiepreises. In diesem Zusammenhang ist es notwendig, ein gewisses Gleichgewicht zwischen der Gemeinschaftserzeugung und den Einfuhren, was die Versorgung der Verarbeitungsindustrie mit Rohtabak anbelangt, beizubehalten, um eine zu grosse Abhängigkeit der Gemeinschaft von Drittländern zu vermeiden. Die Rohtabakmengen, die von der Verarbeitungsindustrie in der Gemeinschaft benötigt werden, machen derzeit annähernd das Doppelte der Tabakerzeugung der Gemeinschaft aus.
Die Kommission hat die Verwaltungsverfahren und die Kontrollstandards in den Mitgliedstaaten überprüft und keine grösseren Unregelmässigkeiten festgestellt. Die Fußnoten sind am Ende des Berichts zusammengefasst.