Informe especial nº 3/87 sobre la organización común del mercado de tabaco crudo, acompañado de las respuestas de la Comisión Diario Oficial n° C 297 de 06/11/1987 p. 0001 - 0013 <(BLK0)LA ORG="CCF"> ES</(BLK0)LA>INFORME ESPECIAL N° 3/87 sobre la organización común del mercado de tabaco crudo, acompañado de las respuestas de la Comisión (87/C 297/01) (Observaciones en virtud del artículo 206 bis (4) del Tratado CEE) >SITIO PARA UN CUADRO> 1. Introducción 1.1. El presente análisis está limitado a la Comunidad de los 10, en la que el tabaco se cultiva principalmente en Italia y en Grecia, y en menor medida en Francia, República Federal de Alemania y Bélgica (cuadro 1).
Hay alrededor de 215 000 cultivadores, la mayor´ ua de los cuales con parcelas de aproximadamente una hectárea, que son su principal o única fuente de ingresos. La producción total de 1986 ascendió a 352 702 tn, lo que equivale a un 46 % de las necesidades. Como puede verse en el cuadro 2, una tercera parte de la cosecha consiste en variedades de baja o muy baja demanda (Grupos III y IV) que únicamente pueden comercializarse gracias a una elevada de subvención presupuestaria. 1.2. La organización común del mercado data de 1970 y sustituyó a los distintos reg´ umenes nacionales. La legislación básica (2) proporciona un sistema de apoyo que incluye sistemas de almacenamiento público del tabaco en hoja y el tabaco embalado.
Los productores comunitarios gozan de una protección arancelaria relativamente baja frente a las importaciones de tabaco crudo. La protección principal es en forma de prima al tabaco en hoja comunitario. La prima se paga a los primeros transformadores (es decir, a aquéllos que transforman la hoja en balas) para conseguir que los cultivadores perciban el precio de objetivo comunitario (3). 1.3. Además de subvencionar los ingresos del productor y garantizar la venta de la cosecha, el sistema de primas tiene por objetivo fomentar mejoras en la calidad y estimular el cambio a la producción de variedades de tabaco de mayor demanda (4). >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> 2.
Gasto presupuestario 2.1. Como muestra el cuadro 3, el gasto presupuestario en el mercado ha experimentado un aumento de más del doble, pasando de 361,8 Mio ECU en 1981 a 782,2 Mio ECU en 1986. Ello se debe principalmente a la adhesión de Grecia. En proporción a la superficie cultivada, el tabaco es el cultivo más subvencionado de la pol´ utica agr´ ucola común. En 1985, por ejemplo, el gasto presupuestario por hectárea superó los 4 300 ECU, comparados con 529 ECU las semillas oleaginosas, 410 ECU el vino, 260 ECU el aceite de oliva y 85 ECU los cereales. El alto volumen de ayuda al sector del tabaco ya fue puesto de relieve por el Tribunal en su Informe en respuesta a las conclusiones del Consejo Europeo del 18 de Junio de 1983; veánse, por ejemplo, sus apartados 2.3.2 y 2.3.15(c) (5).
Sin embargo, según la Comisión, las posibilidades de uso alternativo de parte de las 198 000 hectáreas dedicadas al tabaco están limitadas por factores agronómicos. 3. Gestión de la prima Reglas para la concesión de la prima 3.1. El Reglamento (CEE) n° 1726/70 de la Comisión de 25.8.1970 (6) contiene normas detalladas para la aplicación del sistema de primas. Se exige a los Estados miembros el establecimiento de un sistema de control en la fase de primera transformación para comprobar la hoja de tabaco recibida y garantizar que no saldrá del lugar antes de la terminación de la primera transformación.
Según los términos del Art´ uculo 1 y el 5o considerando de dicho reglamento, cuando el tabaco en hoja se someta al control de entrada en una empresa de transformación, deberá ser examinado para determinar su peso neto, calidad, ´ undice de humedad y contenido de impurezas. 3.2. Cuando el tabaco se somete a control, el organismo de intervención expedirá un certificado de prima que identifique completamente la cantidad y calidad del tabaco en hoja (Art´ uculo 3 del mencionado reglamento). La información sobre el tabaco se incluye en el certificado de prima para que pueda verificarse la cantidad y calidad del tabaco embalado producido.
Posteriormente, el certificado servirá para solicitar la prima. 3.3. El derecho a la prima se adquiere cuando el tabaco sale del lugar de primera transformación. El importe a pagar se calcula en relación al peso neto, la variedad y el año de cosecha indicados en el certificado de prima. Si el peso al salir del lugar es menor que el indicado en el certificado, la prima se ajusta teniendo en cuenta las pérdidas admisibles fijadas en el Reglamento (CEE) N° 410/76 de la Comisión de 23.2.1976 (7). La prima puede anticiparse siempre que exista un contrato de cultivo entre el productor y el comprador de tabaco y se deposite como fianza el 20 % de su importe.
Observaciones relativas a la gestión por los Estados miembros >SITIO PARA UN CUADRO> Control en la fase de primera transformación 3.4. La exigencia de controlar la recepción (apartado 3.1) se interpreta de manera diferente en los Estados miembros: (a)en la República Federal de Alemania el tabaco en hoja es entregado por los cultivadores de tabaco en puntos de venta determinados, donde, durante el per´ uodo de entrega, funcionarios de aduanas supervisan el peso del tabaco y la determinación de su calidad. Son infrecuentes las comprobaciones en los locales de las empresas de transformación;
(b)en Grecia, estas comprobaciones son realizadas por agentes de la junta tabacalera nacional en las instalaciones de los cultivadores. Además, al recibir el tabaco en hoja, los agentes destacados en las plantas de transformación efectúan un pequeño porcentaje de inspecciones aleatorias; (c)en Francia, los controles son realizados por agentes del organismo de intervención en las 110 Comisiones de Compra locales que compran el tabaco para su posterior entrega a las empresas de transformación, que están bajo control estatal. Los controles in situ se realizan durante uno o dos d´ uas por término medio, aunque el per´ uodo de compra var´ ue de una semana a tres meses y sea de 30 a 40 d´ uas por término medio.
En estos tres Estados miembros la mayor´ ua de los controles principales no se efectúa en los locales de transformación, como lo exige el reglamento. Además, en Francia, la magnitud de los controles es insuficiente. 3.5. Las autoridades italianas informaron al Tribunal de que en Italia un agente está presente en todos los locales de transformación y se encarga de pesar el tabaco al recibirlo. El Tribunal recomienda que en el futuro la documentación incluya algún tipo de documento firmado de los exámenes efectuados, lo cual no era el caso en la fecha en la que el Tribunal realizó la auditor´ ua.
Procedimiento para la expedición del certificado de prima 3.6. El certificado de prima mencionado en el apartado 3.2 debe ser expedido cuando el tabaco es sometido a control. En Francia y en Italia sólo se expide un certificado de prima a las empresas de transformación por cada campaña agr´ ucola y por cada variedad, una vez que se ha efectuado la última entrega. Como consecuencia, es probable que la mayor parte de la cosecha del año haya sido transformada antes de la expedición del certificado. Al mismo tiempo, esta práctica retrasa el momento en que puede concederse un anticipo, ya que éste sólo puede pagarse después de que se haya expedido el certificado.
3.7. La Comisión deber´ ua tomar medidas para asegurar que estos dos Estados miembros cumplen lo reglamentado. 4. La fijación de la prima Los dos componentes 4.1. El Consejo fija una prima distinta para cada una de las 26 variedades de tabaco cultivadas en la Comunidad de los 10. Conforme al art´ uculo 4 del reglamento básico, la prima debe garantizar el cumplimiento del precio de objetivo y la comercialización del tabaco producido en la Comunidad. Las primas constan de dos componentes. El primero se calcula habida cuenta de: (a) las posibilidades de comercialización pasadas y previsibles de dichos tabacos en condiciones normales de competencia en el mercado de la Comunidad;
(b) la influencia de la evolución de los precios del tabaco importado procedente de terceros pa´ uses y siempre que dichos tabacos puedan sustituir a los tabacos producidos en la Comunidad y que sean competitivos; El segundo componente a tanto alzado ha de permitir que se cumpla, en las mejores condiciones, la garant´ ua de precio y de ingresos y que se dé salida al tabaco comunitario. 4.2. Los servicios de la Comisión opinan, correctamente a juicio del Tribunal, que la aplicación de los componentes no puede basarse únicamente en una fórmula aritmética como es la diferencia entre el precio del mercado mundial y el interno.
Esta fue la fórmula aplicada durante el primer año (1970, o en el caso de Grecia 1981). Desde 1970, se han aplicado diversos métodos. A partir de 1975 se estableció una lista de variedades competitivas (extranjeras) por cada variedad comunitaria, y es la escala de precios máxima y m´ unima de esta lista la que se utiliza para comparar con el precio de la variedad comunitaria al aplicar el criterio (b) del primer componente. 4.3. En la práctica, desde 1977 el Consejo ha tendido a aplicar a las primas los mismos cambios de porcentaje anual aplicados a los precios de objetivo. Los aumentos fueron generalmente los mismos para todas las variedades del mismo grupo.
Sin embargo, desde 1984, cuando empezaron a reducirse los precios de objetivo, las primas se redujeron otro tanto o, en algunos casos, incluso más. 4.4. A la luz de lo anterior, es d´ uficil seguir con exactitud la aplicación de los distintos elementos de los componentes. Los servicios de la Comisión señalan casos, como ejemplos de la aplicación del segundo componente, en los que las primas se fijaron fuera de la escala de precios competitivos. Sin embargo, la mayor parte de la documentación presentada al Consejo a la hora de la fijación de precios se refiere a la comparación con variedades competitivas y contiene muy poca información de cómo se obtuvieron los otros elementos.
La subvención continuada, por importes elevados y durante mucho tiempo, de variedades problemáticas apunta a una influencia más bien débil del criterio (a) del primer componente, que tiene como finalidad favorecer el cultivo de variedades y calidades fácilmente comercializables. 4.5. Los servicios de la Comisión afirman que existen grandes dificultades para aplicar de modo coherente y transparente los distintos elementos de los dos componentes. Es importante que las autoridades legislativas tengan una información clara en la que basar sus decisiones. La Comisión deber´ ua por lo tanto proponer los modos de solucionar estos problemas.
Variantes sustitutivas competitivas 4.6. Para aplicar el criterio (b) del primer componente (veáse apartado 4.1) es necesario determinar, para cada variedad comunitaria, las variedades sustitutivas competitivas importadas de terceros pa´ uses. La Comisión ha creado un grupo de expertos formado por especialistas en tabaco de los Estados miembros para asesorar en la selección de dichas variedades. No obstante, la Comisión puede modificar la selección hecha por los expertos. Desde 1970, ha aprobado cuatro listas de variedades competitivas (la última en 1983) siguiendo las propuestas de dicho grupo.
Sin embargo, no se tuvo en cuenta si las variedades extranjeras compet´ uan realmente en el mercado comunitario. En vez de ello, la Comisión estableció que una variedad de un tercer pa´ us podr´ ua teóricamente competir y utilizó después la información de su precio para calcular la prima necesaria para su variedad comunitaria análoga. De hecho, la Comisión sólo tiene una información incompleta sobre las cantidades de tales tabacos importados en la Comunidad. Sin una información detallada del volumen de importaciones de esas variedades competitivas no es posible asegurar que las primas propuestas no estén indebidamente influenciadas por variedades de comercialización marginal o que no se importan a la Comunidad.
4.7. En 1984, la Comisión no siguió el consejo de los expertos en relación a dos listas de variedades extranjeras utilizadas para establecer las primas de dos variedades comunitarias de baja demanda (grupo III); Perustitza y Erzegovina. La opinión de los expertos hubiera llevado a que las dos primas fueran respectivamente un 30 % y un 27 % inferiores a las finalmente fijadas. La falta de documentación ha obstaculizado la evaluación de la justificación de las enmiendas de la Comisión. El coste financiero potencial de la decisión de la Comisión es de aproximadamente 10 Mio ECU por año.
5. Costes de transformación 5.1. El reglamento (2) dispone que los costes de transformación utilizados para calcular las primas correspondan a los costes de empresas bien administradas. Sin embargo, la Comisión no dispone de información exacta y actualizada sobre los costes de transformación y no ha realizado una revisión periódica de los importes utilizados en el cálculo. Desde 1983 éstos están congelados a cantidades que oscilan entre 1,096 ECU y 1,875 ECU por kilo según la variedad, importes entre un 82 % y un 39 % más altos (de 0,4 a 0,3 ECU/kg) que los utilizados para calcular el precio de intervención derivado del tabaco embalado, aunque se supone que también representan los costes de transformación de empresas bien administradas.
5.2. Los costes de transformación utilizados para los cálculos de la prima deber´ uan actualizarse. Los servicios de la Comisión obtuvieron información de los Estados miembros sobre los costes de transformación de tabaco de la cosecha de 1983, pero los datos no estaban elaborados de forma que pudieran manejarse y compararse fácilmente. En cualquier caso, es d´ uficil justificar la utilización de dos series de costes distintas. 5.3. Los cálculos de primas hechos por la Comisión también tienen en cuenta las mermas de peso durante la transformación. Los coeficientes utilizados para hacer estas deducciones no han sido revisados desde la implantación del régimen.
Con las innovaciones técnicas que se han producido es improbable que se haya mantenido el porcentaje de mermas y los coeficientes deber´ uan ser revisados periódicamente. 6. Variedades afines con primas y precios de objetivo diferentes 6.1. El Burley italiano recibe una prima de aproximadamente el 63 % del precio de objetivo, mientras que el Burley griego recibe el 43 %. Las variedades sustitutivas competitivas son las mismas para ambos. La causa de la disparidad parece deberse a que desde que se hizo el cálculo de los importes iniciales de la subvención (1970 para la Comunidad de seis y en 1981 para Grecia) la Comisión no ha propuesto reajustes.
En vez de ello, los cálculos de prima se han hecho sobre la base de que son variedades distintas. Las primas del Burley italiano han sido consecuentemente más altas que las del Burley griego; en 1985 fueron 1,621 ECU/kg y 0,972 ECU/kg respectivamente. Ese año Italia produjo 60 000 tn y Grecia 29 655 tn. La diferencia de las primas es aún más d´ uficil de comprender si se tiene en cuenta que, según la Comisión, la calidad media del Burley griego es mejor que la del Burley italiano y este último encuentra problemas de comercialización. El coste adicional de pagar una prima más alta a 60 000 tn a precios de 1986 fue de 38,1 Mio ECU.
Para los años 1981 a 1985 fue de 26,4 Mio ECU, 30,6 Mio ECU, 38,1 Mio ECU, 39,8 Mio ECU y 38,9 Mio ECU. 7. Zonas de producción 7.1. Cuando se estableció la organización común del mercado del tabaco crudo se eliminó la idea de una variedad nacional cultivada en un Estado miembro y se aplicó el mismo precio de objetivo y la misma prima a las variedades de las mismas caracter´ usticas botánicas. Sin embargo, el precio de objetivo y la prima tend´ uan a reflejar las necesidades y condiciones del mercado de los Estados miembros de los que proced´ ua la variedad. Cultivada en otra región o Estado miembro puede producirse un cambio en la calidad y caracter´ usticas del tabaco, que fue lo que ocurrió cuando la variedad Forchheimer Havanna empezó a cultivarse en Italia beneficiándose de la prima inicialmente fijada por referencia a las condiciones de producción de la República Federal de Alemania.
7.2. La producción de Havanna se abandonó en la República Federal de Alemania, pero en Italia ha conocido un rápido aumento desde 1981, hasta alcanzar un volumen de 20 000 tn al año. La calidad del Havanna italiano es en general inferior a la del alemán y ha sido vendido regularmente a la intervención. El coste presupuestario anual de la subvención de este tabaco indeseado es de 45 a 50 Mio ECU. 7.3. El Consejo ha fijado zonas de producción para cada una de las variedades comunitarias (8). El efecto de esta medida es que, aunque cualquier variedad de tabaco puede cultivarse en cualquier región de la Comunidad, el sistema de sostenimiento del mercado no se aplica a no ser que la región esté reconocida como zona de producción de la variedad.
El Tribunal se felicita por esta iniciativa, convencido de que contribuirá al futuro control de indeseables transferencias de variedades de un pa´ us a otro. En concreto, estas medidas controlarán la transferencia de Grecia a Italia de la problemática variedad Tsebelia, lo que ha ocurrido estos últimos años, ya que ahora sólo son áreas de producción ciertas regiones griegas. 8. Relación entre precios, primas y calidad 8.1. En los últimos años, las primas, expresadas como un porcentaje de los precios de objetivo, han variado entre el 44 % y el 79 % por término medio. Para las variedades problema (grupo IV) el intervalo fue del 66 % al 79 %.
Hay que hacer notar, sin embargo, que en las propuestas de precios 1986/1987 la Comisión presenta un intervalo del 45 % al 65 %, lo cual parece subestimar el montante de las primas de las variedades problema y de baja demanda. 8.2. Cuando se compara con los precios medios de producción el porcentaje de subvención var´ ua aún más, entre el 39 % y el 115 %, según la variedad. Por hectárea cultivada, las primas var´ uan entre 2 070 ECU y 7 316 ECU. Para las variedades Badisher Geudertheirmer, Paraguay y Forchheimer Havanna, en Italia las primas (por un total de 64 Mio ECU) fueron de hecho superiores a los precios reales pagados a los cultivadores italianos de dichas variedades (115 %, 115 % y 111 % respectivamente).
Los servicios de la Comisión explicaron que ello se debe en parte al alto coste de clasificación de estos tabacos. Sin embargo, la transformación que sigue a su clasificación es relativamente simple. En Francia y en la República Federal de Alemania (donde también se cultiva Geudertheimer y Paraguay) las primas respectivas son del 82 % y 87 % para el Geudertheimer, y del 64 % para el Paraguay en Francia. Si se tiene en cuenta el coste adicional de las restituciones a la exportación, la subvención de estas variedades se eleva aproximadamente al 125 % de los precios pagados a los productores italianos por el producto primario.
La destrucción del tabaco con compensación, en una fase anterior, hubiera conseguido un ahorro presupuestario sin pérdidas financieras para el productor. 8.3. La situación descrita en el apartado anterior se debe, en no pequeña medida, a la baja calidad de algunos tabacos comunitarios, especialmente Forchheimer Havanna, y consecuentemente a precios al productor bajos si se comparan, por ejemplo, con los precios de objetivo fijados para la calidad estándar. Esto lo confirma la comparación de los precios (valores unitarios) del tabaco importado y exportado (veáse cuadro 4). Las cifras deben tomarse con cierta cautela ya que se refieren a tipos de tabaco en lugar de variedades y los servicios de la Comisión han señalado que los tabacos importados pueden tener utilizaciones diferentes a las de las variedades similares cultivadas en la Comunidad.
No obstante, las cifras sirven para subrayar la necesidad de mejorar la calidad. 8.4. En la actualidad, mientras que los precios de intervención (3) var´ uan según la calidad del tabaco, las primas se mantienen invariables. El coste presupuestario de la concesión de primas a variedades problema de baja calidad para su venta en el mercado libre es más alto que el coste de la compra de intervención y el almacenamiento y reventa de las mismas calidades. Por ejemplo, para el Forchheimer Havanna la prima de 2 161 ECU por tonelada se compara con un coste de intervención de la calidad más baja de aproximadamente 1 500 ECU por tonelada suponiendo un per´ uodo de almacenamiento de un año.
Esta aparente anomal´ ua es reflejo del hecho de que se concede la prima máxima al tabaco de baja calidad, mientras que el precio de compra de intervención se ajusta a la calidad y no se paga prima por las cantidades compradas. 8.5. La variación de las primas de acuerdo con la calidad servir´ ua de incentivo para que productores y transformadores mejoraran la calidad. Los servicios de la Comisión descartan la aplicación de primas según la calidad aduciendo que organismos oficiales y comerciales creen que la comprobación de la calidad ser´ ua d´ uficil y costosa, y que además se estimular´ ua el fraude, ya que existir´ ua un incentivo para declarar calidades superiores a las reales.
Por otra parte, los compradores estar´ uan menos dispuestos a firmar contratos de cultivo (por los que se comprometen a adquirir el tabaco cosechado, independientemente de la calidad) al no saber la prima exacta que se pagar´ ua. 8.6. A la vista de los beneficios que podr´ uan obtenerse al introducir primas en función de la calidad, el Tribunal cree que la aplicación de un sistema de este tipo, de forma general o sólo para algunas variedades, merece ser tomada en cuenta. >SITIO PARA UN CUADRO> 9. Resumen y conclusiones Control en las operaciones de primera transformación 9.1. Los reglamentos disponen que el peso neto se determine cuando el tabaco llega a las instalaciones de transformación.
Este control es fundamental para asegurar que la prima se paga solamente por cantidades realmente transformadas y que únicamente se tienen en cuenta las pérdidas propias de la transformación. En la actualidad, ninguno de los principales Estados miembros productores aplican medidas satisfactorias para cumplir esta disposición. Expedición y control del certificado de prima 9.2. En Francia y en Italia a una planta transformadora se le expide un único certificado por todas las entregas de una variedad determinada durante una campaña concreta. La consecuencia natural de esta práctica es que gran parte de la cosecha habrá sido transformada antes de la expedición del certificado.
Esta práctica es irregular y deber´ uan tomarse medidas para asegurar que los certificados se expiden cuando el tabaco se somete a control. Los objetivos de la política y el importe de la prima 9.3. La mayor parte de la producción se comercializa sin recurrir a la maquinaria de la intervención, aunque esto sólo ha sido posible gracias a la concesión de primas y de restituciones a la exportación altas a variedades de baja demanda. Esta pol´ utica, que ha resultado en el pago de subvenciones altas en comparación con el valor del tabaco, ha significado que no se ha producido el proyectado cambio de variedades problema cultivadas en Italia y en Grecia.
De hecho, la superficie dedicada a variedades problema del grupo IV aumentó de 29 329 a 33 578 hectáreas entre 1981 y 1985, con el consiguiente incremento de la producción, que pasó de 42 360 a 48 082 toneladas. Ello se debe principalmente al rápido incremento en la producción de la variedad Forchheimer Havanna en Italia. Hace ya años que deber´ uan haberse tomado medidas para desincentivar la producción de las variedades problema y reconducirla hacia variedades con demanda real. Es lamentable que desde que comenzó el régimen en 1970 la Comisión no haya propuesto primas que reflejen las necesidades del mercado.
Como consecuencia de ello, los proyectados cambios de producción previstos en el reglamento (2)(mejora de la calidad y cambio hacia variedades con demanda) han estado exentos de dinamismo. El resultado es que, tras 16 años de subvención comunitaria, solamente el 29 % de la producción tiene una demanda real. Además, la alta proporción de ayuda en el valor final de la producción refleja la baja calidad media del tabaco producido y, a la vista de la subvención por hectárea, el coste presupuestario de las variedades problema parece a todas luces insostenible. Sólo el coste derivado del pago de primas a variedades problema (grupo IV) es del orden de 130 Mio ECU al año.
9.4. Además de lo anterior, este informe ha identificado problemas concretos relacionados con determinadas variedades: (a) la no aceptación de la opinión de los expertos sobre variedades sustitutivas competitivas (apartado 4.7, incidencia financiera de 10 Mio ECU al año); (b) primas sustancialmente diferentes para variedades afines (apartado 6.1., incidencia financiera de 35 Mio ECU al año); (c) casos de primas superiores a los precios al productor (apartado 8.2). 9.5. Durante el per´ uodo analizado, el régimen de primas se ha desarrollado sin prestar la suficiente atención a las condiciones del mercado internacional o al objetivo comunitario declarado de discriminar a favor de variedades de tabaco para las que existe demanda.
A no ser que las variedades que gozan realmente de demanda puedan producirse a precios razonablementes competitivos, la preferencia comunitaria, que implica un alto coste de subvención, es d´ uficil de justificar. El régimen del tabaco cuesta actualmente sólo a la Comunidad de 10 más de 800 Mio ECU al año. En la medida en que una parte significativa de este gasto siga beneficiando a variedades de baja o nula demanda, el Tribunal estima que es hora de proceder a un detenido examen de la pol´ utica en el sector del tabaco. El presente informe fue aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 15 de julio de 1987.
Por el Tribunal de Cuentas Marcel MART Presidente (1) La adhesión de España y Portugal añade 43 000 toneladas a la producción, el 75 % de las cuales son variedades de demanda decreciente y apenas modifica la proporción de autosuficiencia del 45 %. (2) Reglamento (CEE) N° 727/70 del Consejo, de 21.4.1970, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del tabaco crudo (DO L 94 de 28.4.1970). (3) La Comunidad fija cada año el precio de objetivo que es el precio que se proyecta pagar al productor. El precio de intervención se fija al 85 % del precio objetivo. (4) Preámbulo del Reglamento (CEE) N° 727/70 del Consejo.
(5) DO C 287 de 24.10.1983. (6) Reglamento (CEE) N° 1726/70 de la Comisión de 25.8.1970 relativo a las modalidades de concesión de las primas para el tabaco en hoja (DO L 191, 27.8.1970). (7) Reglamento (CEE) N° 410/76 de la Comisión, de 23.2.1976, por el que se fija la cantidad máxima de las pérdidas de peso admitidas al controlar las operaciones de primera transformación y acondicionamiento del tabaco (DO L 50, 26.2.1976). (8) Reglamento (CEE) N° 1577/86 del Consejo, de 23.5.1986, por el que se fijan, para la cosecha de 1986, los precios de objetivo, los precios de intervención y las primas concedidas a los compradores de tabaco en hoja y los precios de intervención derivados del tabaco embalado, as´ u como las calidades de referencia y las zonas de producción (DO L 139, 24.5.1986).
RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 1. Introducción 1. En el ámbito de las organizaciones nacionales de mercado existentes con anterioridad al establecimiento de una organización común de mercado en el sector del tabaco en rama, los productores se beneficiaban de una garantía de salida de su producción a unos precios que les aseguraban un ingreso justo. La aplicación del arancel aduanero común no permitía, debido a la consolidación de los derechos de aduana, reducir la diferencia entre los precios de coste de la producción comunitaria y los precios practicados en el mercado mundial. Por consiguiente, el sector del tabaco no se beneficiaba de una protección arancelaria adecuada frente a terceros países, por lo que se han adoptado disposiciones especiales que incluyen un régimen de primas o de intervención con obligación de compra a los precios de intervención para garantizar unos ingresos mínimos a los productores de la Comunidad.
La diferencia entre el precio del mercado de los países de la Comunidad y del mercado mundial, debida a diferencias en las estructuras de producción y en el coste de la mano de obra, ha hecho necesario el establecimiento de un régimen inspirado en el sistema de deficiency payments que consiste en la concesión de una prima a los que compran tabaco en hoja a los productores de la Comunidad. 2. La producción tradicional en los países de la Comunidad era esencialmente de tabacos curados al sol y curados al aire cuya demanda ha disminuido en los últimos años, evolucionando hacia nuevos tipos de cigarrillos american blended.
Para responder a esta evolución, la Comunidad estableció precios y primas distintos a fin de no fomentar la producción de variedades menos solicitadas por el mercado. Por este motivo, en 1982, 1983 y 1984 las variedades se distribuyeron en tres grupos que acentuaban de modo significativo las diferencias de los precios y las primas de los diferentes grupos. La modulación de precios y primas que se efectuó en 1985 entre cuatro grupos de tabacos acentuó dicha diferenciación. En sus decisiones sobre precios y primas para la cosecha de 1987, el Consejo, a propuesta de la Comisión, procedió a una nueva clasificación de las variedades en cinco grupos, en función de la situación del mercado, las aportaciones a la intervención, el tipo de salidas comerciales y la evolución de la producción, lo que ha acentuado, una vez más, la diferenciación entre las diversas variedades.
Como consecuencia de esta política el 65 % de la producción comunitaria actual está constituida por tabacos solicitados en el mercado o que se ajustan perfectamente a la demanda. Si bien es cierto que la producción de las variedades pertenecientes al grupo 4 del cuadro 2 del informe del Tribunal de Cuentas no se ha reducido en la proporción deseada, hay que tener en cuenta que ésta se concentra en regiones desfavorecidas de la Comunidad con bajo nivel de ingresos, y donde el mayor porcentaje de empleo se da en la agricultura, regiones cuya situación estructural no permite prever ninguna reconversión.
3. En cuanto a las aportaciones a la intervención, éstas se han reducido considerablemente durante los últimos años. De este modo, en 1985, las aportaciones a la intervención de las variedades consideradas como problemáticas, tales como Havanna, Tsebelia y Mavra han sido prácticamente inexistentes. Entre 1984 y 1987, los precios y primas de estas variedades se han reducido en un 20 %. Por último, en cuanto a las restituciones a la exportación, se ha paralizado su importe desde 1981. 2. Gasto presupuestario 2.1. La adhesión de Crecia provocó un aumento de más de un 70 % del potencial productivo de la Comunidad de los Diez con respecto al de la Comunidad de los Nueve.
Dicha evolución se ha reflejado naturalmente en el orden presupuestario. El ejercicio 1986 ya incluye los primeros gastos correspondientes a España y Portugal. Es importante destacar que el sector del tabaco no se beneficia de una protección arancelaria adecuada frente a terceros países. Por último, al igual que ocurre con otros productos, en la comparación entre los gastos presupuestarios de la Comunidad por hectárea correspondientes al tabaco y los de las semillas oleaginosas, el vino, el aceite de oliva y los cereales, se debe tener en cuenta las diferencias estructurales de las organizaciones comunes de mercado.
Por ejemplo: el coste de producción de una hectárea de tabaco es de unos 10.000 ECU, mientras que el coste de producción de una hectárea de cereales es aproximadamente de 600 ECU. 3. Gestión de la prima Observaciones relativas a la gestión por los Estados Miembros Control en la fase de primera transformación 3.4. y 3.5. La Comisión, de acuerdo con las misiones de inspección efectuadas con motivo de la liquidación de cuentas, observó el procedimiento siguiente: En Francia, RFA y Bé1gica, comisiones de compra operan en centros de compra donde están representados el vendedor, el comprador, eventuales expertos de las dos partes o representantes de la federación de cultivadores de tabaco y el organismo de intervención.
Dichas comisiones de compra hacen una peritación del tabaco en hoja y lo clasifican, toman muestras del grado de humedad, pesan los fardos, y establecen los precios de compra del tabaco en hoja. Todos estos datos aparecerán en el certificado de prima y en los registros del centro de compra y del organismo de intervención. En el momento en que el camión que transporta dichos fardos llega a la fábrica, el conductor entrega un recibo correspondiente al tabaco entregado. En el caso de fábricas inspeccionadas por el FEOGA, el tabaco se somete de nuevo a un dictamen pericial, se clasifica, se pesa y se toman nuevas muestras para establecer el grado de humedad.
Los representantes del organismo de intervención están presentes o comparan a continuación y por sondeo las cantidades que figuran como entradas en fábrica con las contabilizadas en el momento de la actuación de la comisión de compra o con las que se comprobaron en el momento de la inspección. En Italia y Grecia el conjunto de operaciones descritas anteriormente se realiza normalmente a la entrada en fábrica y en presencia de los vendedores-productores, los compradores y los expertos-inspectores del organismo de intervención. Asimismo, se efectúan previamente frecuentes inspecciones en los centros de recogida y en las plantaciones.
Procedimiento para la expedición del certificado de prima 3.6. y 3.7. Si en Italia y Francia no hay un certificado de prima propiamente dicho para cada productor-vendedor y para cada variedad se debe a que el sistema establecido por estos dos Estados miembros prevé un registro diario de las entradas de tabaco en hoja que lleva a cabo el organismo de intervención. Un notario efectúa el sellado y la numeración de las páginas de estos registros. Estos registros contienen todos los datos previstos en el articulo 2 del Reglamento 1726/70. Basándose en estos registros diarios, en las actas de comprobación del tabaco en hoja objeto de la inspección y en los resúmenes sobre la inspección del mismo, el organismo de intervención elabora el certificado de prima oficial.
Puede darse el caso de que la transformación de este tabaco en hoja vendido e inspeccionado se realice antes de la elaboración oficial del certificado de prima del comprador correspondiente a una variedad y a una campaña determinada y que tenga en cuenta los datos globales relativos a esta compra. El anticipo, en efecto, sólo puede concederse en ese momento, y para los tabacos en hoja para los que exista un contrato de cultivo. La Comisión considera que este procedimiento atiende a los requerimientos de la normativa. 4. La fijación de la prima Los dos componentes 4.4. y 4.5. La Comisión señala que transmitió al Consejo un análisis de los criterios de fijación de la prima en el marco de sus propuestas de precios y primas para 1987.
(Anexo 5 del DO C 89 de 3 de abril de 1987). En sus conclusiones, la Comisión se declara convencida de la necesidad de considerar una amplia gama de criterios para evaluar los niveles a los que deberían fijarse el precio objetivo y la prima. Actuar de otra forma, o intentar adoptar un enfoque aritmético rígido, entrañaría un riesgo de distorsión no sólo de las condiciones de competencia entre variedades de tabaco, sino también de las condiciones económicas del cultivo de tabaco con respecto a las demás actividades agrícolas. Variantes sustitutivas competitivas 4.6. y 4.7. La Comisión señala que sus servicios siguen regularmente la evolución de la producción del tabaco tomando como base la documentación profesional especializada.
Respecto al caso específico presentado por el Tribunal de Cuentas, la Comisión obtuvo el dictamen de expertos correspondiente a la elección de las variedades sustitutivas o competitivas. En 1984, tuvo que examinar, en la actualización de la lista de las variedades competitivas, dos dictámenes sucesivos diferentes sobre la composición del conjunto de variedades competitivas de las variedades Perustitza y Erzegovina. La documentación facilitada por el Estado miembro directamente interesado permitió llegar a continuación a un acuerdo entre los expertos en cuanto a la composición del conjunto de variedades competitivas de dichas variedades sobre el que se basa la decisión de la Comisión.
En la fijación de las primas de las variedades comunitarias para las cosechas 1985 y 1986 la Comisión ve confirmada la decisión adoptada en 1984 respecto a la composición del conjunto de variedades competitivas de las variedades Perustitza y Erzegovina. En cuanto a los 10 Mio ECU correspondientes al impacto financiero potencial anual de dicha decisión, la Comisión estima que sería más sencillo afirmar que dicha decisión sirvió para reducir los costes del FEOGA. En efecto, la producción de estas variedades, teniendo en cuenta el nivel de la prima fijada, sigue siendo estacionaria y en el curso de los últimos años no se ha registrado ninguna aportación a la intervención.
5. Costes de transformación 5.1. y 5.2. La Comisión ha seguido siempre muy de cerca la evolución de los costes de transformación en la Comunidad. De este modo, actualmente obtiene de los expertos nacionales gubernamentales y de los expertos de la profesión, tomando como base un esquema detallado elaborado en 1983, los datos que le permitirán efectuar una nueva actualización de los costes de transformación que podrían ser tomados en consideración para el cálculo de precios y primas de variedades comunitarias de la cosecha 1988. La Comisión precisa que utiliza dos series de costes de transformación.
Una se utiliza en la fijación de las primas pagadas en una comercialización normal del producto (y, por lo tanto, debería tender a reflejar los costes reales de transformación para garantizar la competitividad y la salida al mercado de los tabacos producidos en la Comunidad); la otra, en la que figuran costes de transformación reducidos, se utiliza para el cálculo del precio de intervención derivado que se paga con motivo de una aportación a la intervención de un tabaco transformado y embalado. La Comisión, para desanimar las aportaciones a la intervención y reducir su impacto financiero, redujo a tanto alzado los costes de transformación que se tuvieron en cuenta para el cálculo de los precios de intervención derivados.
El tomar en cuenta dos series de costes de transformación para dos cálculos e instrumentos de gestión diferentes refleja mas bien el enfoque particularmente restrictivo en el plano presupuestario que la Comisión ha adoptado en la materia. Además, conviene señalar al respecto que todos los costes de transformación en ECU que se han tenido en cuenta estos últimos años para la fijación de precios y primas en el sector del tabaco en rama se han mantenido a sus niveles de 1983. 5.3. La Comisión comparte la opiniones del Tribunal de Cuentas en la materia. Consciente de las modificaciones técnicas producidas en el proceso de transformación, examina a partir de ahora si se hace necesaria una modificación de los coeficientes previstos en el Anexo V del Reglamento n° 1727/70.
6. Variedades afines con primas y precios de objetivos diferentes 6.1. La Comisión sostiene que de acuerdo con el nivel actual de información de que dispone, la adopción de precios objetivo, de intervención y de primas diferentes para las distintas variedades de Burley cultivadas en la Comunidad está totalmente justificada tanto a nivel económico como agronómico. Dichas variedades, aunque procedentes de un mismo tipo de tabaco son variedades diferentes debido a la diversidad de condiciones edafo-climáticas y de métodos de cultivo que se aplican en la Comunidad. Cada una de estas diferentes variedades de Burley tiene características específicas, y costes de producción y condiciones de comercialización que justifican las diferencias de precios y primas.
Todos los expertos consultados, tanto a nivel gubernamental como profesional, comparten la postura de la Comisión en la materia y reconocen la cualidad específica de las diferentes variedades de Burley cultivadas en la Comunidad. Además, las características específicas de las variedades de Burley producidas en la Comunidad se desglosan (en sus aspectos genéticos, botánicos, morfológicos, edafo-climáticos, condiciones de producción y métodos de cultivo) en el Reglamento de la Comisión que fija las características de cada una de las variedades de tabaco cultivadas en la Comunidad. Por último, una reducción al nivel más bajo de las primas acordadas a los tabacos Burley introduciría inevitablemente distorsiones de competencia que podrían provocar un aumento de las aportaciones a la intervención, una reducción o una desaparición de dichas variedades Burley, solicitadas en el mercado, en ciertas zonas de la Comunidad donde se producen.
Estas últimas posibilidades serían contrarias a la política seguida por la Comisión desde hace muchos años por la que se pretende reducir las aportaciones a la intervención e incitar a los cultivadores de tabaco de la Comunidad a que se orienten hacia variedades más solicitadas por el mercado. La diferencia entre el importe de la prima al Burley producido en Italia y al producido en Grecia se explica por la situación existente en Grecia en el momento de la adhesión. No obstante, durante estos últimos años la evolución de la producción y de la comercialización del Burley griego se ha deteriorado hasta tal punto que la Comisión ha tenido que proponer para la cosecha de 1987 un aumento de, aproximadamente, un 27 % de la prima, acercándola de este modo a la de los otros Burley producidos en la Comunidad.
7. Zonas de producción 7.1. y 7.2. La Comisión debe señalar que el tabaco producido en las zonas de producción reconocidas en Italia con la denominación de la variedad Forcheimer-Havana, es efectivamente Forcheimer-Havana y que por tanto debe beneficiarse de los precios y de las primas fijadas para dicha variedad. Los precios y las primas de dicha variedad se fijaron en los primeros años de la organización común de mercado, teniendo en cuenta tanto la producción alemana como la producción italiana. En efecto, desde 1971 la producción italiana de Forcheimer-Havana, que hasta entonces había sido de poca importancia (del orden de 90 toneladas), ya era superior a la producción alemana.
En la República Federal Alemana esta producción nunca ha superado la fase experimental (55 toneladas en 1970, 34 toneladas en 1971 y 18 toneladas en 1972) para desaparecer completamente a partir de 1973 de modo que, en adelante, será difícil efectuar comparaciones pertinentes sobre el aspecto cualitativo de estas dos producciones. En efecto, la producción de Forcheimer-Havana, que oscila alrededor de las 22.000 toneladas, se ha comercializado en un 95 % por término medio durante estos últimos años, sin tener en cuenta la cosecha de 1982 en la que sólo se comercializó el 85 % de la producción.
Desde entonces, las aportaciones a la intervención de dicha variedad se han reducido al mínimo, puesto que en 1985, según las últimas informaciones disponibles, un 98,6 % de la producción encontró salida al mercado. 7.3. La Comisión precisa que la denominación Tsebelia sólo ha sido reivindicada una vez en Italia por algunos operadores privados y para tres toneladas de tabaco cosechadas en 1984. Desde entonces dicha producción ha desaparecido en Italia. Además, el Consejo, al haber reconocido únicamente como zona de producción de dicha variedad a determinadas regiones de Grecia prohíbe actualmente que los precios y primas del Tsebelia se concedan a un tabaco de este tipo producido en otro Estado miembro.
8. Relación entre precios, primas y calidad 8.1. La relación en porcentaje entre la prima y el precio/objetivo mencionado por el Tribunal ha bajado, pero a primera vista parece aún alto, no obstante, la Comisión considera que dicha comparación es poco significativa. En el ámbito económico se utiliza más bien la relación entre la prima y el coste de producción que se establece para las mismas variedades entre 18 y 35 % (DO C 85 de 14 de abril de 1986). 8.2. Los precios objetivo y de intervención fijados por el Consejo se establecen con arreglo a una calidad de referencia. Por el contrario, los precios efectivamente pagados dependen de la calidad y de la presentación del producto (véase igualmente los puntos 9.4. - 9.6.).
La Comisión considera, tras un examen profundo, que las diferencias de calidad, las diferentes modalidades de embalaje y de selección así como determinadas condiciones específicas de mercado explican esta diferencia aparente en algunas variedades entre las primas y los precios pagados a los productores. En cuanto a la sugerencia emitida por el Tribunal de Cuentas de proceder a la destrucción de dichos tabacos, acompañándola de una compensación financiera, la Comisión quisiera subrayar que como consecuencia del coste de dicha destrucción (estimada en 0,20 ECU por kilogramo) y de los problemas de orden práctico y de medio ambiente, el coste de una operación de tal tipo resultaría superior al ahorro presupuestario previsto.
Por lo que respecta al nivel de la prima en relación con determinados precios pagados a los productores, hay que indicar que ello sólo se refiere a la calidad C que representa únicamente un 10 % de un lote normal de tabaco, o al tabaco que se presenta a granel. 8.3. En el marco de la investigación agronómica de la Comunidad, la Comisión efectuó investigaciones para una mejora de la variedad y calidad de la producción de tabaco comunitaria. Este objetivo aparece de manera muy evidente en la propuesta de la Comisión de precios y primas para la cosecha de 1987. 8.4. a 8.6. La posibilidad de una modulación de la prima con relación a la calidad fue, y continúa siendo objeto de un examen minucioso por parte de los servicios de la Comisión.
No obstante, conviene señalar que aunque dicha posibilidad de modulación de la prima con respecto a la calidad se haya concretizado entre 1970 y 1974 (Virgin SCR), las informaciones transmitidas por los Estados miembros y procedentes de la profesión muestran que dicha modulación de la prima, que en un primer momento parecería lógica, no es de fácil aplicación general y podría originar fraudes. Además, a nivel económico dicha modulación de la prima en función de la calidad reduciría el atractivo de las calidades inferiores y es probable que los ahorros presupuestarios previos quedaran compensados (incluso más que compensados en caso de malas cosechas) por el coste de las cantidades suplementarias de tabacos de calidades inferiores que puede cubrir la intervención.
La Comisión toma nota del interés del Tribunal de Cuentas sobre la modulación de la prima en función de la calidad y se compromete a seguir estudiando la pertinencia, posibilidad y consecuencias del establecimiento de dicho sistema de modulación de primas en función de la calidad. No obstante, la posibilidad de modulación de la prima sólo está prevista con carácter excepcional en el Reglamento n° 1727/70. 9. Resumen y conclusiones 9.1., 9.2., 9.3., 9.4., 9.5. La Comisión estima que de conformidad con sus objetivos la organización común del mercado del tabaco ha llevado sobre todo a una evolución de la producción en el sentido deseado por el mercado internacional y a una reducción de las aportaciones a la intervención en menos de un 3 % de la producción.
Por otra parte, se han dado salida a las existencias públicas de las cosechas anteriores a 1985. La Comisión persigue una política encaminada a adaptar la producción del tabaco comunitario a la demanda de los mercados a través de la reconversión de las variedades y de la mejora de la calidad. En cuanto al nivel de la prima y de la protección financiera del sector, la comparación debe realizarse entre los costes de producción y de transformaciones reales, y el importe de la prima. La Comisión se ha comprometido a presentar en el marco de la propuesta de precios y primas para la cosecha de 1988 un informe sobre los costes de producción y de transformación en los diversos países productores.
A modo de comparación: el precio garantizado a los productores de tabaco comunitario corresponde a la mitad del garantizado a un productor americano y a un quinto del precio garantizado a un productor japonés. Al respecto, se hace necesario mantener un cierto equilibrio entre producción comunitaria e importaciones en lo que se refiere al aprovisionamiento de tabaco en rama de la industria manufacturera comunitaria para evitar cualquier dependencia excesiva de la Comunidad frente a terceros países. Las cantidades de tabaco en rama utilizadas por la industria manufacturera de la Comunidad representan en volumen, actualmente, cerca del doble de la producción de tabaco comunitaria.
Finalmente, la Comisión comprobó los procedimientos administrativos y las normas de inspección en los Estados miembros y no observó irregularidades importantes. Las notas aparecen agrupadas al final del informe.